콘텐츠로 이동

54. 계획확정절차의 도입

원본 파일: 54. 계획확정절차의 도입.pdf
변환 일시: 2026-04-09 22:43

1페이지

사단법인 한국행정법학회 행정법학 제5호 2013년 9월 Korean Administrative Law Association Vol. 5, Sep. 2013

계획확정절차의 도입

계획확정절차의 형식과 실질

1)

김 종 보

<국문초록>

행정절차법상 계획확정절차를 도입할 것인가에 관한 논의는 형식적인 측면과 실

질적인 측면으로 나누어 볼 수 있다. 형식적인 측면에서는, 행정행위와 다른 별개의

행위형식으로서 행정계획이라는 개념을 설정하고 이에 대한 별도의 절차가 마련되

어야 한다는 주장은 낯선 제도의 도입이라는 거부감에 직면하고 있는 듯하다. 반면,

실질적인 측면에서는 4대강사업을 비롯한 최근의 사례들에서 보듯이 대규모 공공시

설의 설치에 관하여 대립되는 이해관계를 둘러싸고 제기되는 이견을 적절한 절차에

수용할 수 있도록 하는 입법개선의 필요성이 점증하고 있다.

위와 같이 대규모 공공시설의 설치를 둘러싼 이해관계 조절의 필요성은 강해지고

있는 반면, 아직까지 복효적 행정처분에 대하여 행정절차를 어떻게 적용할 것인지에

대한 명확한 규정이나 해석이 없다. 개별법령에서도 대규모 공공시설이 갖는 복효적

성격과 함께 다극적 이해관계를 조절하기 위한 행정절차가 별도로 잘 마련되어 있

지 못하다. 이런 점에서 대형 국책사업 등에 대한 특별절차로서 계획확정절차를 도

입하는 것은 필요한 것으로 판단된다.

종래 실무적으로 공공시설설치를 위한 사업계획이나 실시계획을 행정계획이라 인

식하지 않았고, 학설상으로도 이를 행정계획이라고 정의하는 데 대한 합의가 이루어

지지 않았기 때문에, 계획확정절차를 도입할 경우에는 그 대상을 행정계획으로 상정

하는 것보다 공공건설사업이라는 개념을 사용하는 것이 법률의 이해도를 높이기 위

해 바람직할 것으로 판단된다. 이 경우 행정절차법에 직접 계획확정절차의 적용대상

인 공공건설사업의 종류를 명시적으로 열거하는 규정을 둘 필요가 있다.

행정절차법에 계획확정절차에 관한 규정을 신설할 경우 구체적으로는 다음과 같

은 점을 고려하여야 한다. 첫째, 공공건설사업과 이해관계를 맺는 다수의 당사자가

참여하고 이의를 제기할 수 있으므로 개별적인 통지보다 공고나 공람을 통하여 일

반적인 구속력을 발생시키는 것으로 제도를 설계해야 한다. 둘째, 토론절차에 있어

서는 공청회와 유사하게 각 이익단체의 대표, 전문가 등이 참석하는 위원회를 구성

하는 방법 등을 고려해야 한다. 셋째, 독일의 행정절차법처럼 관련 행정청의 인허가

가 의제되는 것으로 일반조항을 두는 것은 다시 해석상 논란의 여지가 발생할 우려

  • 서울대학교 법학전문대학원 교수

2페이지

행정법학 제5호 146

가 높으므로, 개별법상 당해 처분에 의해 의제되는 각 처분들이 의제되는 것으로 규

정하는 것이 타당하다.

주제어: 계획확정절차, 행정절차법, 복효적 행정처분, 공공건설사업, 집중효( )

. 서론

. 행정계획의 의의

. 독일의 계획확정절차

. 도시계획과 행정절차법

. 공공건설사업의 범위와

특수성

. 결론

서론

행정계획과 행정절차법

행정절차법이 도입된 후 제주해군기지, 4대강 사업, 미군기지 이전,

KTX 개통, 서초동 추모공권, 부안의 방폐장건설 등 사회를 뜨겁게 달구었

던 중요한 이슈들이 제기되었다. 이들은 대부분 법이 정한 절차안에서 해

결되기보다 정치적인 논란으로 비화되고, 우리 사회는 이 과정에서 갈등

이 증폭되고 심화되는 현상을 경험한 바 있다. 이런 사회갈등이 행정절차

법이 미비한 때문이라고 속단하는 것도 과하지만, 이들이 행정절차와 무

관하게 일어난 일이라고 단정하는 것도 역시 부당하다. 이러한 사안들과

관련해서 행정절차법이 개정되거나 또는 제도를 개선할 방법이 있다면 그

것은 바로 ‘행정계획의 확정절차 또는 계획확정절차’(이하 계획확정절차)라

는 주제에 속하는 문제이다.

한국에 행정절차법이 도입되어 본격적으로 시행된 지 벌써 15년에 이른

다. 행정절차법이 도입되기 전부터 이미 상당한 기간 행정절차에 대한 학

설상의 논의가 있었고, 정부가 주도해서 제안되었던 1987년 행정절차법안

도 존재하고 있었다. 1987년 법안과 1998년 시행된 현행 행정절차법의 차

이 중 가장 큰 것이 있다면 계획확정절차에 대한 규정의 유무일 것이다.

계획확정절차는 행정처분의 사전절차와 구분되는, 행정계획에 관한 독

자적인 사전절차를 의미한다. 독일의 행정절차법은 행정행위에 대한 절차

3페이지

계획확정절차의 도입 147

와 분리해서 계획확정절차를 규율하고 있는데, 한국 행정법학이 독일의

강력한 영향을 받고 있다는 점만으로도 한국의 학계에는 계획확정절차를

도입할만한 충분한 동력이 존재한다고 볼 수 있다. 다만 한국보다 3년 정

도 행정절차법을 먼저 제정한 일본이 독일과 달리 계획확정절차에 대한

별도의 규정을 마련하지 않은 것은 계획확정절차의 도입에 대해 소극적인

기능을 할 수 있다.

한국에서는 계획확정절차를 행정절차법에 도입해야 한다는 주장이 꾸준

히 존재해왔고, 현재에도 이러한 주장이 사실상 다수설이다. 1998년 시행된

현행의 행정절차법은 다수설이 주장하는 계획확정절차를 받아들이지 않고

있는데, 이는 다수설과 입장이 달라서라기보다는 입법과정에서 다수설이

다시 분기되었기 때문이라고 보는 것이 더 정확하다. 행정절차법상 행정계

획이라는 개념이 처분과 잘 구분되기 어렵고, 행정계획 중 구속력 있는 행

정계획이 처분에 해당한다는 견해에 따르면 행정계획 중의 일부는 처분절

차의 적용을 받게 된다. 따라서 행정계획 중 일부는 처분절차에 의하고, 일

부는 계획확정절차에 의하며, 일부는 절차적용이 없는 경우가 상정되어야

했는데, 이에 대해 합의가 이루어지는 것이 실제로 불가능했던 것이다.

그 결과 독일과 유사한 계획확정절차를 도입하는 대신 행정예고절차를

도입하는 소극적인 형태로 행정절차법이 제정되었다.1) 행정예고절차가 행

정계획에만 한정되는 것이 아니고 절차를 진행하는 기관이 이를 인식하고

절차를 시행하지 않고 있으므로 행정절차법에 따라 시행된 행정예고에 대

해서도 의미있는 분석이 이루어지기 어렵다.2)

계획확정절차의 형식적 측면과 실질적 측면

계획확정절차를 행정절차법에 도입할 것인가를 둘러싼 논의는 형식적이

고 이론적인 측면과 실질적이고 정책적인 측면으로 구성된다. 우선 이론

적인 면에서 계획확정절차의 도입이라는 쟁점은 독일법의 영향과 총론의

강화라는 요소를 갖는다. 독일에는 행정행위 또는 처분과 분리해서 행정

계획이라는 행위형식이 있고, 그에 대해 행정절차법이 별도의 행정절차를

섬세하게 마련하고 있다. 한국의 법학이 다양한 형태로 독일법학의 영향

1) 김철용, 계획확정절차의 도입문제, 행정법연구 4호, 1999. 4, 10면.

2) 홍준형 등, 행정절차제도 운영현황 평가 및 발전방안 모색, 연구보고서, 서울대학교, 2006. 11면 이하.

4페이지

행정법학 제5호 148

을 받고 있다는 점으로부터 한국 행정절차법에 계획확정절차에 대한 조항

을 두자는 주장은 자연스럽게 받아들여진다.

또한 법의 지배, 법치주의를 지향하는 행정법학이 행정법총론을 강화하

기 위한 하나의 수단으로 행정절차의 적용범위를 넓히고자 노력하는 것은

당연한 일이다. 한국의 행정법학도 독일법의 영향을 받아 행정행위와 다

른 별개의 행위형식으로서 행정계획이라는 개념을 설정하고, 이에 대한

별도의 절차가 마련되어야 한다는 주장을 계속해왔다. 그러나 형식적인

측면에서 행정계획이라는 낯선 개념이 행정절차법에 계획확정절차라는 제

도로 도입되는 것은 새로운 제도의 도입이라는 거부감에 직면하고 있다.

다른 한편 실질적이고도 정책적인 측면에서 계획확정절차 또는 그에 준

하는 절차를 도입할 필요성에 대해서 진지한 고민들이 이어졌다. 대규모

건설공사와 그로 인해 설치되는 시설이 갖는 영향력 때문에 공사를 반대

하는 사람들과 그 반대의 격렬함이 무시하기 어려운 정도에 이르는 경우

가 많아 졌고, 이를 적절한 절차에 수용해야 할 필요가 생겨났기 때문이

다. 이를 위해 ‘중 저준위 방사성폐기물 처분시설의 유치지역지원에 관한

특별법’ 등과 같이 개별적인 법률에 갈등을 사전에 조절하기 위한 절차가

마련되는 경우가 생겨나거나, 주민투표법처럼 행정계획을 포함한 갈등유

발 정책에 대한 주민투표를 예정하는 방식들이 마련되었다.

형식상으로는 이러한 법률에서 다루고 있는 절차들은 행정절차법상 처

분절차로 포섭될 수 있는 것들이었지만 그와 별도의 조항들이 설계되고

있다는 점은 행정절차법의 한계를 잘 보여준다. 행정절차법상 처분절차는

영향력이나 이해관계인의 범위가 넓지 않은 개별처분을 전형적인 것으로

상정하고 처분의 상대방에게 절차적 권리를 보장하는 방식으로 규정되어

있다. 이러한 처분절차 조항만으로는 다수의 이해관계인을 갖고, 다양한

공익과 사익이 충돌하는 대규모시설 설치과정의 갈등을 소화하기 어렵다.

그러므로 행정절차법이 형식상 적용될 수 있다고 해석되는 경우에도 사실

상 행정절차법이 적용되어 갈등을 조절하는 역할을 하는 것을 기대하는

것은 무리이다.

대규모 공공시설의 설치에 대한 이해관계인의 불만과 이견이 법령상의

절차에서 모두 분출되도록 제도가 설계되기도 어렵지만, 이러한 절차를

모두 봉쇄하고는 정상적인 제도운영이 불가능한 것도 현실이다. 결국 계

획확정절차의 도입문제는 실질적인 면에서 개별법들이 산발적으로 정하고

5페이지

계획확정절차의 도입 149

있는 제도를 하나의 총론적인 제도로 통합할 것인가, 그리고 그 절차 개

방성의 수위를 어떻게 조절할 것인가 등의 실질적인 측면을 갖는다.3) 실

질적인 면에서 보면 계획확정절차는 아직 입법되지 않는 전혀 새로운 제

도를 도입하는가 하는 문제가 아니며 이미 존재하고 있는 실정법상의 절

차들을 충분히 고려해서 부분적으로 제도가 개편되는 문제라고 보는 것이

더 정당하다.

행정계획의 의의

행정계획의 개념

행정법 영역에서 행정계획이라는 용어는 널리 사용되고 있지만, 그 용

어의 개념에 대해서는 정밀한 검토가 이루어지거나 그 경계를 획정하기

위한 노력이 기울여진 적은 거의 없다. 만약 행정절차법에 행정처분과 구

별되고 다른 절차에 의해 규율되어야 하는 행정계획이라는 개념이 채택되

려면 행정처분과 행정계획을 명확히 구별하기 위한 개념정의가 선행되어

야 한다.

한국에 있어서 행정계획과 관련된 논의는 행정계획의 처분성이라는 소

송법적 문제와 행정계획 확정절차라는 절차법의 문제가 전혀 다른 국면에

서 분리된 채 논의되고 있다. 행정계획의 처분성과 관련해서 학설은 대부

분 도시계획의 처분성 문제에 논의를 집중하고 있으며, 학설과 판례 모두

도시계획의 처분성을 인정하는 데에 큰 견해대립이 없다. 그러나 도시계

획이 전형적인 행정계획이고 취소소송의 대상이 되는 것으로 합의한다고

해도 절차법적인 면에서는 큰 도움이 되지 않는다. 후술하는 바와 같이

도시계획은 절차면에서 행정절차법상 계획확정절차와 분리되어 운영되는

것이 일반적이기 때문이다. 그러므로 행정계획의 개념을 정의하고 처분성

여부를 정하려고 하는 이런 논의들은 절차법적인 면에서 계획확정절차에

대한 아무런 시사점도 주지 못한다.

다른 한편 학설이나 판례는 도시계획을 제외한 사업계획, 실시계획, 사

3) 유사한 관점으로 국책사업이라는 용어를 사용하고 있는 길준규, 환경분쟁 해결을 위한 행정절차법적 검토, 환경법연구 26권 4호, 2004. 12. 39-40면 참조.

6페이지

행정법학 제5호 150

업시행계획 등 실정법상 행정계획에 대해서는 이를 별도의 행정계획이라

고 인식하기보다는 행정처분의 일종으로 보고 있다. 이들을 처분으로 보

면 행정절차법상 처분절차가 어떻게 적용되어야 하는가 하는 해석의 문제

가 남을 뿐 계획확정절차의 문제와는 직결되지 않는다. 그러나 독일 행정

절차법에 의해 촉발된 계획확정절차와 그 절차의 대상으로서 행정계획은

도로나 철도 등의 건설을 위한 실시계획 등을 의미하는 것이므로, 한국

학설과 독일제도가 부분적으로 불일치한다.

독일과 유사하게 계획확정절차가 도입된다고 해도 도시계획의 수립절차

는 여전히 별개의 절차로 남는다는 점에 유의해야 한다. 대규모시설의 설

치를 위한 행정계획은 도시계획이 아니며, 국토의 계획 및 이용에 관한

법률(이하 국토계획법)상 도시관리계획의 수립절차 조항의 적용을 받지 않

는다. 또 도시관리계획도 역시 행정절차법상 계획확정절차가 도입된다고

해도 그에 영향받지 않고 국토계획법에 의해 규율된다는 점에서 종전의

규율과 같다.

독일의 건설법 영역에서 연구의 대상으로 하는 구속적 공간관련계획은

그 대상에 따라 일반적 공간계획과 전문계획4)으로 다시 구분된다. 즉 도

시관리계획 등은 공간과 관련되는 모든 사항을 규율하는 행정계획(일반적

공간계획)으로서, 일반적인 사항이 아닌 도로 철도 등 특별한 시설만의

건설을 위한 행정계획(전문계획)과 그 대상면에서 차이를 보인다. 일반적

사항을 규율하는 행정계획으로서 도시계획은 그 속에 도로 공원 등의 내

용도 포섭하면서 동시에 대상지역 전체의 건축허가요건을 결정하는 기능

을 하므로 이를 일반계획이라 하고, 도로 철도 등 사회기반시설의 설치

를 위한 계획을 전문계획이라 한다.

행정법총론에서 행정계획은 장래의 목표를 위해 수단을 종합하는 행위

등으로 개념 정의되지만, 이는 계획확정절차의 도입을 위해서 이런 개념

정의는 큰 도움이 되지 않는다. 절차의 대상으로서 행정계획이 갖추어야

할 요소는 오히려 다음과 같이 개별적인 행정처분, 즉 행정절차법상 처분

절차의 적용을 받는 처분과 구별하기 위한 것이어야 한다.

다음은 계획확정절차를 위한 행정계획의 개념요소들이다.

4) 이는 독일법상 Fachplanung(독일 연방도시계획법 제38조)의 번역이다. 이에 대해 조 금 자세히는, 김종보, 도시계획의 수립절차와 건축물의 허용성에 관한 연구, 1997, 서울대 학교 박사학위논문, 130쪽 이하 참조.

7페이지

계획확정절차의 도입 151

첫째, 일정한 규모 이상의 유형적 시설물에 대한 계획이어야 한다.

둘째, 다수의 수범자를 대상으로 해야 한다(복효적일 수 있음)

셋째, 행정청에게 상당한 재량(계획재량)이 있고 이를 통제하기 위해 절

차가 중요한 기능을 할 수 있어야 한다.

넷째, 통지가 아닌 고시, 공고 등의 방법으로 동일한 시점에 획일적으로

확정되어야 한다.

다섯째, 필수적인 것은 아니지만 실정법상 ‘계획’이라는 용어가 사용되며

아직 실현되지 않고 일정한 실행행위(또는 집행행위)를 기다려야 한다.

여섯째, 실시계획의 인가, 사업시행계획의 인가 등 행정계획의 확정하는

행정청의 행위(계획확정행위)가 매개되며, 이 행위는 행정행위(또는 처분)

가 아니어야 한다.

행정계획과 그 이익상황의 특수성

행정절차법에서 정하고 있는 처분의 절차는 수익처분과 침익처분이라는

단순구도에 기초해서 설계되어 있다. 침익처분과 수익처분의 성격을 동시

에 보유하는 처분을 복효적 행정처분이라 하는데, 이에 대해 행정절차법

을 어떻게 적용해야 할 것인지는 해석에 맡겨져 있다. 예컨대 경업자관계

처럼 두 명의 신청인 중 1인에게만 인허가를 발급하는 경우라면 이들에

대해 모두 수익처분과 침익처분의 절차를 적용할 수 있지만, 이 또한 거

부처분의 사전통지 등의 변용을 겪게 된다.

건축주에 발급되는 건축허가나 아파트건설을 위한 사업계획의 승인 등

은 이로 인해 법률상 이익을 침해받는다고 생각되는 제3자의 범위가 상당

히 넓을 수 있고, 허가나 승인절차에서 그 범위를 확정하는 것이 사실상

불가능할 수 있다. 따라서 이러한 행정처분에 불이익을 받는 제3자를 모

두 찾아내서 침익적 처분의 사전통지 등을 행하도록 요구하는 것은 무리

이다. 단순한 3당사자, 5당사자 등의 구도에 대해서도 이렇다면 행정계획

의 당사자는 이보다 더 복잡해진다.

도로를 개설하거나 공항을 건설하는 경우라면 수익적 효과와 침익적 효

과가 다수의 당사자를 대상으로 복잡하게 분기(分岐)하는 형태를 띤다. 서

울에서 부산까지 새로운 고속국도를 개설하고자 하는 계획이 확정된다면

그 노선부지에 토지를 소유한 자는 토지를 수용당할 것이라는 점에서 행

8페이지

행정법학 제5호 152

정계획의 침익적 성격이 선명하게 드러난다. 또 도로건설을 위탁받은 도

로공사나 건설사는 노선결정으로 인해 수익적인 효과를 누린다. 도로변의

토지소유자는 침익적으로 영향을 받는 자도 있고, 수익적으로 영향을 받

는 자도 있을 것이다. 어떤 경우에도 이해관계인은 행정절차법이 통상적

으로 상정하고 있는 수에 비해 현저히 많고, 이들의 의견을 개별적으로

청취하는 것이 불가능에 가깝다.

또 방사능폐기물처리시설이나 원자력발전소처럼 당해 시설의 영향력의

범위가 거의 무제한으로 해석될 수 있는 시설은 그 입지가 어디에 놓이는

가와 무관하게 전국의 국민에게 침익적일 수 있다. 물론 실무상으로는 그

영향반경에 따라 원고적격이 있는 자와 그렇지 않은 자를 구별하지만 앞

의 고속국도나 철도와는 다른 형태의 법익상황을 가지고 있다. 이러한 시

설을 설치하기 위한 행정계획은 통상적인 행정처분의 수범자와 질적인 차

이를 보인다. 계획확정절차는 이러한 이익상황에서 시설의 설치 전에 갈

등을 조정하기 위해 진행해야 할 절차에 대해 규율하게 된다.

다만 이러한 시설 중에서도 특히 전국적으로 상당한 영향력이 있다고

보이는 시설의 설치는 개별적 처분의 절차나 계획확정절차로 규율하기보

다 개별 입법을 통해 해결하는 것이 헌법적으로 더 정당하다고 판단된다.

이런 관점에서 보면 예컨대 새만금방조제는 계획확정절차를 거쳤는가 아

니면 개별법이 정한 절차를 거쳤는가와 무관하게 헌법에 잘 맞지 않는 절

차를 밟은 것이라 해석할 수 있다.

행정계획은 이처럼 그 계획의 실현으로 인해 다수의 이해관계인이 그

법적 이익에 영향을 받는 공공시설의 설치와 관련된 계획을 의미한다. 이

해관계인이 다수이므로 참가자 다수를 전제로 토론할 수 있는 절차가 설

계되어야 하고, 이들에게 정보를 제공하는 절차로서 공람, 고시 등의 절차

가 반드시 필요하다는 점에서 일반적 처분절차와는 다른 속성을 띤다. 독

일 행정절차법이 일반적 처분절차(행정행위절차)와 별도로 계획확정절차를

마련한 이유도 여기에 있다.

계획확정행위의 개념

계획확정행위란 행정법총론에서 말하는 행정계획이라는 개념을 전제로

이러한 계획을 최종적으로 확정하는 행위를 말한다. 이처럼 행정계획을

9페이지

계획확정절차의 도입 153

확정하는 행위는 대외적 효력을 전제로 행하여지는 것이므로 행정계획 중

에서도 특히 구속적 행정계획을 법적으로 확정하여 그 구속력을 부여하는

행위를 말한다고 보아야 한다.

행정계획은 그 내용이 포괄적이고, 이해관계인이 다수라는 특성 때문에

여러 단계의 절차를 거쳐 구속력을 얻게 된다. 이런 의미에서 보면 계획

확정행위는 행정계획의 수립절차의 최종지점을 이루는 것이라 할 수 있으

며, 이를 통해 확정된 행정계획은 대외적으로 고시됨으로써 효력을 발생

하게 된다.

행정계획의 개념이 최근 독일에서 수입되는 과정에서 독일의 실정법과

한국 실정법의 규정의 차이문제로, 행정계획과 관련하여 전통적 행정행위

개념에 약간의 혼란이 있다. 특히 독일의 행정소송법은 취소소송의 대상

을 행정행위로 한정하고 있기 때문에 계획확정행위가 행정행위인가 하는

문제가 취소소송의 적법요건문제로서의 중요한 의미를 갖는 반면, 우리나

라에서는 행정계획확정행위가 행정행위인가에 대하여 별 논의가 없다.

그 가장 큰 이유는 우리의 행정소송법이 취소소송의 대상을 행정행위보

다는 넓은 개념인 처분으로 규정함으로써 행정계획 또는 그 확정행위가

처분에 해당한다는 점에 별 의문이 없기 때문이다. 행정소송법에 의해 행

정계획 또는 그 확정행위가 취소소송의 대상이 되는가 하는 문제가 입법

적으로 해결된 우리의 경우에는 계획확정행위의 법적 성격을 규명해야 할

필요가 그리 높지는 않다.

그러나 계획확정행위의 법적 성격을 확정하는 문제는 취소소송의 처분

성문제에만 한정적으로 관련되는 것은 아니다. 행정계획이라는 새로운 행

위형식과 관련하여 제기되는 문제는 처분의 주체 및 처분의 상대방 또는

수범자, 통지의 형식, 재량행위 등 기존의 행정행위를 중심으로 발전된 거

의 대부분의 이론들과 충돌을 일으킬 수 있기 때문이다.

이러한 복잡한 문제가 야기되는 가장 큰 이유는 넓은 의미의 행정계획

속에 다시 내용을 이루는 행정계획과 그를 확정하는 행위가 혼재되어 있

기 때문이다. 우리나라의 현행법상 계획확정행위를 규정하고 있는 것은

국토계획법 및 그와 특별법의 관계를 맺고 있는 도시재개발법, 도시개발

법(舊토지구획정리사업법), 주택법, 택지개발촉진법 등이 있다. 이외에도

도로법, 철도법, 도시철도법 등 개별적인 도시계획시설의 건설을 위한 법

들 속에도 행정계획을 확정하는 행위들이 규정되어 있다.

10페이지

행정법학 제5호 154

행정계획을 활용하고 있는 법률들이 계획확정행위를 지칭하기 위해 사

용하는 실정법상의 용어는 도시계획 결정(決定), 도시재개발구역의 지정(指

定), 사업시행계획의 인가(認可), 환지계획의 인가(認可), 사업계획의 승인(承

認), 도로구역의 지정(指定) 등 매우 다양하다. 이러한 명칭들이 특히 주목

을 끄는 것은 계획확정행위를 지칭하는 이러한 용어들이 전통적으로는 행

정행위로 파악되던 실정법상의 용어들이라는 점이다. 이러한 계획확정행

위는 현재 우리 실정법의 규정형식상 행정행위의 외관을 띠는 것이 일반

적이기 때문에 학문상으로나 실무상으로도 처분과 특별히 구별되지 않은

채 처분의 일종인 것으로 착각될 가능성이 매우 높다. 그러나 만약 계획

확정행위가 처분으로 분류되면, 행정계획이라는 실체는 다시 배후로 숨게

되어 그 행정작용을 실질을 정확하게 이해하기 어려워지게 된다.5)

독일의 계획확정절차

독일제도 개관

독일 연방행정절차법은 1970년대 중반에 연방차원에서 제정되었으며,

이를 표준으로 삼아 각 주에 개별 행정절차법이 제정되었고, 통일 이후

구동독지역의 주에도 1992년까지 모두 행정절차법이 제정되었다. 1990년

통일을 계기로 행정절차법의 신속, 간이화를 위한 각종 입법들이 이루어

지고, 행정절차법에 조항들이 일부 반영되었다. 독일 연방행정절차법은 전

체 8개 부분으로 되어 있다. 1부, 2부 총칙에 이어 3부에 행정행위에 대한

절차가 마련되어 있고, 4부에 행정계획이 규정되어 있으며, 5부는 특별절

차로서 정식절차와 계획확정절차를 규율하고 있다.

행정절차법상 계획확정절차는 개별법이 당해 조항들을 준용하도록 정하

고 있을 때 비로소 적용된다. 개별법에 의해 계획확정절차를 준용하는 법

률과 그에 의해 설치되는 시설은 도로, 철도, 공항, 운하, 폐기물처리시설,

고압선, 송유관 등이다.6)

5) 이에 대해서 자세히는 김종보, 계획확정행위와 행정행위의 구별, 행정법연구 7호, 2001. 9, 277-297 참조.

6) 홍준형 등, 앞의 보고서, 59면 이하; Obermayer, Kommentar zum Verwaltungs- verfahrensgesetz, 3. Auflage, 1999, Luchterhand, 1315면 등.

11페이지

계획확정절차의 도입 155

계획확정절차는 사업시행자가 청문행정청에 청문절차의 시행을 위해 행

정계획안을 제출하면서 시작된다. 행정계획의 안은 사업계획, 그 목표, 토

지 및 공작물의 명세 등을 포함한 도면과 설명서로 구성된다(독일 행정절

차법 제73조 제1항). 청문행정청은 계획안을 열람하도록 제공하고, 공고,

통지 등을 통하여 이 사실을 널리 알려야 한다. 이해관계인은 계획안에

대하여 이의를 신청할 수 있다. 행정계획의 확정권을 가진 행정청은 계획

담당자와 이해관계인간에 분쟁이 있는 사안에 관하여 결정을 내리며, 그

경우 예방조치, 보상 등을 계획담당자에게 명할 수 있다. 독일 연방행정절

차법상 계획확정절차는 계획확정결정에 의하여 종결되며, 이 결정은 포괄

적인 집중효 및 형성효를 발생한다(동법 제74조, 제75조).

집중효

집중효는 일정한 행정계획이 확정되는 경우 그에 수반되는 각종의 법적

효과가 그에 집중되는 효력을 말한다. 이는 독일의 행정절차법상 법률이

인정한 특수한 효력(독일 행정절차법 제75조 제1항)을 설명하기 위해 만들

어진 개념이며, 법률에 명시적인 근거가 없이도 해석에 의해 인정되는 것

은 아니라는 점에 유의해야 한다.7) 행정계획의 집중효는 행정계획이 청문

등의 절차를 거쳐 확정되면 당해 행정계획의 시행을 위해 필요한 다른 행

정청의 인허가 등이 포함되는 효과가 발생하여 그 인허가를 받지 않아도

되는 것을 말한다.8)

독일 계획확정절차의 실질과 시사점

독일 계획확정절차는 법률이 정하는 일정한 행정계획에 대해 적용될 것

을 예정하고, 통상의 행정행위절차에 비해 특별한 규정을 두고 있다. 그리

고 법령에 의해 계획확정절차가 적용되는 행정계획은 대형 국책사업 등

물리적 시설설치공사에 대한 것들이다.9) 독일행정절차법이 정하는 행정계

획의 개념이 행정행위와 잘 구별되지 않고, 개념이 모호한 이유도 개별법

에서 이 절차를 준용하는가 여부에 따라 행정계획의 실정법적 개념범위가

7) 선정원, 인허가의제의 효력범위에 관한 고찰, 행정법연구 34호, 2012. 12, 55면.

8) 박종국, 독일법상의 계획확정결정의 집중효, 법제 555권, 2004, 8면 이하.

9) 홍준형, 김성수, 김유환, 행정절차법 제정연구, 법문사, 1996, 43면.

12페이지

행정법학 제5호 156

변동될 수 있기 때문이다. 이런 점에서 독일 행정절차법상 행정계획은 이

론적인 개념이라기보다, 실정법적이고 결과론적인 개념에 가깝다.

한국에서 독일의 계획확정절차를 도입할 것인가에 대해 논의하는 것은

실무적인 면에서 대형 국책사업 등에 대한 절차특례의 문제로 단순화될

수 있다. 이는 첫째 행정절차법이 처분에 대해 정하는 절차와 다른 특별

절차를 마련할 것인가, 둘째 특별절차를 마련한다면 그 내용은 무엇이 되

어야 하겠는가, 셋째 특별절차의 적용을 받는 공공시설 설치사업의 범위

를 어떻게 설정할 것인가 하는 문제로 나뉜다.

독일의 계획확정절차는 대형 국책사업 등의 인허가권을 가지고 있는 행

정청으로부터 독립된 청문주재자가 절차를 진행한다는 점에서 우선 공정

성 측면에서 강점을 갖는다. 청문주재자가 진행하는 절차는 양 당사자구

조의 구술심리가 아니라 다수 당사자가 다양하게 자신이 입장을 밝혀야

하는 다극구조이므로 사실조사, 전문가의견, 이해관계인의 주장 등이 다양

하게 제시될 수 있도록 규정되어 있다. 이 중에서도 특히 다수 당사자의

이의제기와 이에 대한 공동토론을 위해 토론기일이 잡힌다는 점은 중요한

특징이다(독일 행정절차법 제73조 제6항 1문). 2000년대 중반 공항 확장을

둘러싸고 이 제도의 문제가 사회적 관심사로 부각된 바 있다. 독일의 계

획확정절차는 이해관계인이 다수이므로 공람, 공고 등의 방식이 일반적으

로 사용되는 것도 특징이다(독일 행정절차법 제73조 제5항, 제6항). 행정계

획이 확정된 경우 그에 대해 집중효가 인정되는 것도 중요한 특징중의 하

나라 할 수 있다.

도시계획과 행정절차법

도시계획과 행정절차법의 관계

독일 연방행정절차법은 개별법에서 절차를 준용하는 경우에 한해서 절

차조항이 적용되는 것으로 정하고 있다. 그러므로 개별법의 입법자가 특

별히 계획확정절차를 준용한다는 조항을 둔 경우에만 계획절차가 적용되

며, 이를 준용하지 않는 연방도시계획법에는 적용되지 않는다.10) 이론상으

10) Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, Carl Heymanns Verlag KG, 1995.

13페이지

계획확정절차의 도입 157

로도 행정절차법은 당해 법률의 적용범위를 정하면서 ‘행정청’의 행정작용

으로 한정하고 있으므로(독일 연방행정절차법 제1조), 연방도시계획법

(BauGB)이 규율하는 도시계획(B-Plan)에는 적용되지 않는다. 독일 도시계획

은 지방자치단체의 ‘의회’가 조례의 형식으로 제정하기 때문이다. 또한 행

절절차법상 계획확정절차의 적용범위는 철도 공항 고속도로 등 일정한

공공적 시설물의 위치, 형태 등을 정하는 구체적 사업계획에 한정되므로11)

일반적 공간계획인 도시계획에는 적용되지 않는다.

한국의 경우에는 행절절차법이 제정되어 있지만 계획확정절차는 존재하

지 않고 도시관리계획12)과 관련해서는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률

(이하 국토계획법)이 제정되어 있다. 국토계획법은 1962년 제정된 도시계

획법과 1970년대 제정된 국토이용관리법을 통합해서 2003년 제정된 법률

로서 독일 연방도시계획법전(BauGB)과 유사하게 도시계획의 수립절차나

내용 등에 대해 주로 규율하는 법률이다. 다만 한국의 도시계획은 독일보

다 종류가 다양해서 평면적인 비교를 하는 것은 위험할 수 있다.

한국의 도시계획은 용도지역제 도시계획, 개발제한제 도시계획, 도시계

획시설계획, 지구단위계획 등이며 이 중 독일 도시계획과 유사한 것은 지

구단위계획이다. 한국에서 법원은 오래 전부터 도시계획이 처분에 해당해

서 취소소송의 대상이 되는 것으로 해석해 오고 있으므로 지구단위계획이

나 용도지역제 도시계획이 행정절차법상 처분절차의 적용을 받는가 하는

문제가 존재할 수 있다. 실무상 국토계획법상 절차가 행정절차법상의 처

분절차의 특례로 해석되어 적용이 배제되는 것으로 해석되고 있다.

도시계획절차는 주민참가, 이해관계인의 절차참가를 위해 공고, 공람의

절차가 채택되고 있다는 점에서 (독일의)계획확정절차와 상당히 유사하다.

다만 한국의 도시계획은 도시계획위원회라는 전문위원회가 중요한 심의기

능을 행사한다는 점, 지방의회가 의견제출권을 갖는다는 점 등이 계획확

정절차와 차이를 보일 수 있다.

도시계획시설의 설치

한국의 도시계획은 도시 전체를 규율하는 용도지역제 도시계획과 더불

11) 김철용, 계획확정절차의 도입문제, 행정법연구 4호, 1999. 4, 3면.

12) 법률상 정식명칭은 도시관리계획이지만, 이 글에서는 편의에 따라 도시계획이라 칭 하기도 한다. 둘 다 구속적인 것이라는 점에서는 차이가 없다.

14페이지

행정법학 제5호 158

어 도시 내 기반시설의 설치를 규율하는 도시계획시설계획이 있다. 한국

의 도시계획시설은 독일보다 폭넓고 그 설치방법도 독일과 상당히 다르다.

이러한 도시계획시설의 설치에 대해 한국은 도시계획결정과 실시계획의

인가, 수용 등의 독특한 절차를 예정하고 있으며 독일의 계획확정절차에

해당할만한 시설들이 도시계획시설로 설치된다. 예컨대 환경부과 서울시

등이 갈등을 빚었던 서초구의 추모공원사건은 도시계획시설결정과 관련된

것이었다.

만약 계획확정절차를 행정절차법에 도입하려면 국토계획법에 의해 규율

되고 있는 도시계획시설과 그 시설의 설치를 규율하고 있는 절차와의 관

계를 잘 조절하는 것이 상당히 중요한 일이라고 할 수 있다. 특히 한국에

서 중요한 시설들의 대다수가 도시 중심으로 설치되고 이들이 도시계획시

설결정을 거친다는 점을 고려해야 하기 때문이다.

도시계획시설과 계획확정절차

도시계획시설은 도로, 항만, 철도, 폐기물처리시설, 하수도 등 계획확정

절차에 규율대상으로 삼을 만한 대부분의 시설을 포함하고 있다(국토계획

법 제2조 6호). 물론 도시계획시설은 도시내에 설치하는 기반시설이라는

점에서 도시 내부와 외부를 가리지 않는 계획확정절차의 대상시설과 차이

가 있지만, 계획확정절차의 대상 중 도시내의 기반시설은 도시계획시설과

중복될 수 있다. 도시계획시설은 전통적으로 국토계획법이 마련하고 있는

특별절차의 적용을 받아 왔다는 점을 고려해서 도시 내의 기반시설은 계

획확정절차의 대상에서 제외되는 것으로 출발하는 것이 논란의 여지를 줄

이는 길이 될 것이다.

공공건설사업의 범위와 특수성

공공건설사업의 범위

1) 환경영향평가법

환경영향평가법은 도시의 개발, 항만, 도로의 건설 등 대규모사업으로서

15페이지

계획확정절차의 도입 159

환경침해의 우려가 있는 사업들에 대해 환경영향평가를 받도록 정하고 있

다(법 제22조). 동법 시행령은 사업별로 20만-30만 제곱미터 이상의 사업을

환경영향평가의 대상으로 정하고 있는데(동시행령 별표3), 이런 입법은 행

정절차법상 특례조항의 적용범위를 정할 때 참고할 수 있는 좋은 선례라

보인다. 동법은 예컨대 도로는 신설과 확정을 나누어 총길이에 따라 대상

사업을 정하고(제5호), 에너지사업은 저장용량, 처리용량 등에 따라 사업대

상을 정하고 있다.

2) 주민투표법

참여정부 시절 지방분권이 강력하게 추진되면서 주민참여를 촉진시키기

위한 방안으로 주민소송제와 주민투표제가 도입되었다. 주민투표제는 독

립된 법률 형식으로 도입된 반면 주민소송제는 지방자치법에 일부 조항을

추가하는 방식으로 도입되었다.13) 이 중에서 주민투표법은 행정계획을 확

정하는 과정에서 하나의 절차로 작동할 수 있다는 점에서 주목할 만하다.

동법은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단

체의 주요결정사항 중 조례로 정하는 것을 주민투표의 대상으로 정하고

있다.

전단의 ‘과도한 부담을 주는 것’은 예산상의 필요로 자치단체 장을 견제

하기 위한 것이라면, 후단의 ‘중대한 영향을 미치는 사항’에는 도로 등을

설치하기 위한 행정계획이 포함될 수 있다. 초기 행정절차법 이래 행정계

획에 대한 수범자의 참여를 폭넓게 인정하지 않고 행정계획을 확정해 온

관행에 대한 거부감이 주민투표법에 반영된 것이라는 측면도 있다.

계획확정절차에 대해 새로운 제도를 마련하고자 한다면 주민투표법에서

행정계획을 제외하는 방안도 같이 검토되어야 할 것으로 보인다.

공공건설사업의 특수성

1) 공공건설사업과 도시계획시설의 관계

한국에서 보통 주목의 대상이 되는 기반시설은 도시 내에 설치되는 기

반시설로 그 시설의 설치에 수용권이 부여되고 통상 도시계획시설결정을

13) 선정원, 국민소송의 도입에 관한 법적 쟁점의 검토, 행정법연구 15호, 2006. 5, 51 면.

16페이지

행정법학 제5호 160

통해 설치되는 시설이 대부분이다. 도로나 철도도 역시 도시 내부에서 보

면 도시의 기능을 위한 기반시설이라는 측면이 부각되고 도로와 분리해서

판단하기 어렵다.

도로법과 철도법은 그러나 도시 내부의 기반시설로 기능을 한다는 측면

보다는 도시와 도시, 도시와 기타 거점 등을 연결하는 기능을 하는 교통

시설의 설치를 위한 것이다. 예컨대 도로는 서울과 부산, 서울과 목포 등

을 연결하기 위한 국도나 고속국도, 도시들을 잇는 지방도로 등이 대표적

인 것이다. 철도의 경우에도 고속철도, 일반철도 등 도시와 도시를 잇는

기능이 더 주된 것이며, 도시 내부의 교통소통을 위한 것은 아니다.

다만 도로나 철도 등도 여전히 도시 내부에서 도시계획시설로 의미를

갖는데, 도시철도가 도시 내부의 교통소통을 위해 별도로 건설된다거나

도시계획도로가 국도와 별도로 도시내 교통소통의 위해 건설될 수 있다.

경우에 따라서는 도시를 관통하는 일반국도가 부분적으로는 당해 도시내

의 구간에 한해서 그 도시의 교통소통을 위해 도시계획도로의 기능을 동

시에 수행할 수도 있다.

계획확정절차에서 주목하는 도로법상 도로나 철도법상의 철도는 도시내

부의 교통소통을 위한 기반시설이라는 측면보다는 도시와 도시를 잇는 연

결수단으로서의 측면을 보는 것이다. 따라서 계획확정절차에서 도로나 철

도 등의 설치절차를 고민할 때는 도시 내부의 측면이 아니라 도시간의 연

결수단이라는 점에 주목해야 한다. 물론 도시내 일정 도로 등 규모가 큰

시설은 계획확정절차의 대상으로 검토할 수 있을 것이지만, 이는 국토계

획법상 도시계획시설결정과 실시계획의 절차로 설치될 수 있다는 점을 동

시에 고려해야 한다.

2) 공공시설의 설치계획과 운영계획의 관계

항만이나 공항과 같은 공공시설의 설치계획은 통상적인 행정계획과 크

게 다르지 않지만 물리적인 시설의 설치와 함께, 그 시설의 운영계획이

주목을 받는다는 점에 특색이 있다. 예컨대 공항의 운영시간과 운항횟수,

야간운항계획 등은 공항주변지역 주민에게 깊은 이해관계가 있을 수 있으

며, 공항의 운영계획도 넓은 의미의 행정계획에 속하는가 하는 점이 문제

될 수 있다.

17페이지

계획확정절차의 도입 161

행정계획에 대해 특별한 절차를 마련하는 취지는 일정한 공공시설과 그

시설의 운영에서 오는 문제를 포괄적으로 고려하기 위한 것이라는 점을

부인하기는 어렵다. 특히 공항이나 항만처럼 시설운영과 그 물동량에 따

라 법적 이익에 영향을 주는 범위도 달라질 수 있다. 그럼에도 불구하고

다른 행정계획과의 통일적인 판단을 위해서 항만이나 공항의 설치계획은

하드웨어적인 부분에 국한해 행정계획으로 파악해야 한다. 그 외 시설이

설치된 후 시설의 운영에 관한 계획은 처분으로 이론구성해서 취소소송으

로 다툴 수 있게 하거나 또는 공법상 당사자소송에 의해 가처분 등의 절

차를 사용하는 것으로 해결해야 할 것이다.

3) 절차지연

폐기물처리시설이나 군사시설 등은 절차와 관련해서 절차지연과 절차불

복이라는 두 가지 특수성을 고려해야 한다. 일정한 혐오시설에 대해 반대

하는 측은 법령이 정한 적법 절차를 지연시키는 방법을 사용할 수 있다.

만약 행정절차법에 혐오시설의 설치에 대한 광범위한 참여절차를 마련한

다면 혐오시설을 위한 행정계획 확정절차에서 절차지연의 문제가 가장 심

각하게 발생할 수 있다. 다만 절차지연을 평가할 때 다양한 갈등이 조기

에 행정절차에서 현출됨으로 인해 사후적인 갈등과 분쟁이 예방될 수 있

다는 점은 충분히 강조되어야 한다.

이러한 시설에 대해 계획확정절차를 두는 취지는 일차적으로 이해관계

인의 절차참여를 보장하고 당해 절차내에서 갈등과 대립되는 입장을 모두

아우르고자 하는 것이다. 그러나 절차 참여자가 처음부터 그 절차의 결과

에 승복할 의도를 가지고 있지 않거나 이를 소송을 위한 증거수집 절차로

간주하게 되면, 행정절차는 다시 사법절차에 의해 전복될 우려가 높다.

이해관계인들이 절차참여 후에도 지속적으로 그 절차의 결과에 불복하

거나 또는 그 절차에 대해 다양한 소송을 제기하는 경우에 대비해야 한다.

다른 행정계획의 경우에도 마찬가지이지만, 혐오시설에 대한 계획절차에

서 절차하자의 효과제한 문제는 매우 중대한 의미를 보유한다.

18페이지

행정법학 제5호 162

결론

계획확정절차의 도입 필요성

행정계획 중에 행정처분에 해당하는 것들이 다수 있고, 이들에 대해 처

분절차가 적용된다는 점에서 계획확정절차의 도입필요성이 그리 높지 않

다고 보는 견해가 있다.14) 행정절차법에서 정한 처분의 개념은 행정행위

보다 포괄적이고 행정소송법의 그것과 같으므로 이 처분속에 행정계획 중

의 일부가 포함될 수 있음은 의문의 여지가 없다. 그리고 행정절차법에서

정한 의견청취절차 중 공청회가 행정계획의 확정전에 개최되면 독일의 행

정절차와 상당히 유사한 외관을 띨 수 있다.

그러나 한국에서는 복효적 행정처분에 대해 행정절차를 어떻게 적용할

것인지에 대해 명확한 규정이나 해석이 없다. 또 개별법에도 대규모 공공

시설이 갖는 복효적 성격과 함께 다극적 이해관계를 조절하기 위한 행정

절차가 별도로 잘 마련되어 있지 못하다. 이런 점에서 대형 국책사업 등

에 대한 특별절차를 마련하고 일부의 사업을 그 대상으로 정해서 입법하

는 것은 입법기술적으로도 가능하고, 큰 위험이 있는 것도 아니다. 이미

주민투표법, 도로법 등 개별법에서 이와 유사한 절차들이 마련되어 있기

때문이다.

계획확정절차의 도입과 관련해서 그간 존재했던 형식과 실질의 불일치

문제는 해결될 필요가 있다. 행정법학자들이 오랜 기간 지속적으로 계획

확정절차를 도입할 것을 주장해왔음에도 불구하고15), 그 절차의 정체가

일반에 정확하게 이해되지 못한 측면이 있다. 그래서 지난 10여년간 갈등

을 조절할 수 있는 주민 등의 참가절차에 대한 수요가 많이 있었지만, 이

절차가 계획확정절차의 도입으로 해결되는지에 대해 확신이 없었다. 그래

서 갈등조정을 위한 절차도입의 강력한 필요성이 행정절차법의 개정으로

이어지지 못했던 것이다.

이런 점들을 감안하여 계획확정절차를 도입하는 방법면에서 행정계획이

라는 용어를 사용하지 않고 단순히 공공건설사업이라는 용어를 사용하는

14) 김철용, 앞의 논문, 14면.

15) 김성수, “參與와 協力時代”의 한국 行政節次法, 天鳳石琮顯博士 華甲紀念論文集, 2003, 삼영사, 551면.

19페이지

계획확정절차의 도입 163

것이 법률의 이해를 높이는 길이라 판단된다. 실무적으로 이러한 공공시

설설치를 위한 사업계획이나 실시계획을 행정계획이라 인식하지 않고, 학

설상으로도 이를 행정계획이라고 정의하는 데 대한 합의가 이루어지지 않

았다.

행정절차법 개정의 중요사항

1) 공공건설사업의 나열(적용범위)

행정절차법에 개별법률상의 공공건설사업을 명시해서 나열하는 방법을

고려해야 한다. 특별절차를 정하는 행정절차법이 대상사업을 결정하지 않

은 채 개별법에 맡기면, 개별법의 입법자가 그 취지를 정확하게 알기 어

렵고, 행정절차법 자체가 초반에 대상사업을 신중히 선별할 필요가 있기

때문이다. 절차의 대상사업으로서 공공건설사업을 나열할 때 환경영향평

가법에 준해 개별법을 나열하고, 규모도 동시에 정하는 방안을 채택하는

것이 바람직할 것으로 보인다.

2) 행정절차의 명칭과 체계

계획확정절차의 명칭은 행정계획의 개념, 행정행위와의 구별 등 이론상

논란을 피하기 위해 ‘대규모 공공건설사업의 특별절차(특별절차로 약칭)’하

고, 제2장 제4절을 신설해서 처분절차의 한 내용으로 구성한다. 이렇게 공

공시설의 설치를 위한 사업계획을 처분에 속하는 것으로 이론구성하면 행

정절차법이 정의하는 처분개념 및 행정소송법상의 처분개념과도 잘 조화

된다.

3) 절차의 내용

  • 공고공람

다수 당사자가 참여하고 의의를 제기할 수 있으므로 개별적인 통지보다

공고나 공람의 방법이 일반적이고 구속력을 갖는 것으로 제도를 설계해야

한다. 그럼에도 불구하고 이해관계인들에게 개별적인 통지의무를 지도록

하는 것은 가능하다.

20페이지

행정법학 제5호 164

  • 토론절차

토론절차는 공청회와 유사하게 각 이익단체의 대표, 전문가 등이 참석하

는 위원회를 구성하는 방법 등을 고려해야 한다. 위원회의 구성을 어떻게

하고, 토론절차를 어떻게 구성할 것인가에 대해 약간의 고민이 필요하다.

  • 위원회절차

토론절차에서 위원회제도를 사용하는 것과 별도로 공간계획에 대해 전

문성을 갖는 위원회(예컨대 도시계획위원회나 건축위원회에 준하는)를 구

성하고 토론절차를 거친 안에 대해 전문가의 심의를 받도록 하는 절차를

마련할 수 있다.

  • 집중효

집중효의 문제는 의제조항의 형태로 규정하는 것을 우회해 가는 것이

안전할 것으로 판단된다. 독일의 행정절차법처럼 관련 행정청의 인허가가

의제되는 것으로 일반조항을 두는 것은 다시 해석상 논란의 여지가 발생

할 우려가 높으므로16), 개별법상 당해 처분에 의해 의제되는 각 처분들이

의제되는 것으로 규정하는 것이 더 타당할 것이다.

4) 다른 절차와의 관계

특별절차의 적용을 받는 공공건설사업은 주민투표법의 주민투표 대상에

서 제외시키고, 행정절차법상 행정예고의 대상에서도 제외시키는 것이 좋

다. 또 개별법에 충분하지 않지만 이미 존재하고 있는 절차조항을 존치시

킨다면 이 절차가 생략된다는 점을 명확하게 규정해야 한다.

16) 독일의 집중효에 대해, 백승주, 現代法上 이른바 認 許可 등 擬制規程에 관한 法理 硏究, 안암법학 25호, 2007. 11, 244면 참조.

21페이지

계획확정절차의 도입 165

참고문헌

길준규, 환경분쟁 해결을 위한 행정절차법적 검토, 환경법연구 26권 4호,

    1. 39-40면 참조.

김성수, “參與와 協力時代”의 한국 行政節次法, 天鳳石琮顯博士 華甲紀念論文

集, 2003, 삼영사, 551면

김종보, 도시계획의 수립절차와 건축물의 허용성에 관한 연구, 1997, 서울

대학교 박사학위논문, 130쪽 이하 참조.

김종보, 계획확정행위와 행정행위의 구별, 행정법연구 7호, 2001. 9,

277-297 참조.

김철용, 계획확정절차의 도입문제, 행정법연구 4호, 1999. 4, 10면

박종국, 독일법상의 계획확정결정의 집중효, 법제 555권, 2004, 8면 이하.

백승주, 現代法上 이른바 認 許可 등 擬制規程에 관한 法理 硏究, 안암법

학 25호, 2007. 11, 244면 참조.

선정원, 인허가의제의 효력범위에 관한 고찰, 행정법연구 34호, 2012. 12,

55면.

선정원, 국민소송의 도입에 관한 법적 쟁점의 검토, 행정법연구 15호,

  1. 5, 51면

홍준형 등, 행정절차제도 운영현황 평가 및 발전방안 모색, 연구보고서,

서울대학교, 2006. 11면 이하.

Obermayer, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Auflage, 1999,

Luchterhand, 1315면 등.

Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, Carl Heymanns Verlag KG, 1995.

22페이지

행정법학 제5호 166

The planning approval procedures

17)

Kim, Jong-Bo*

Whether planning approval procedures (hereinafter ‘approval procedures’) should

be adopted in Administrative Procedures Act (hereinafter ‘Act’) is being questioned

in two aspects. In theory, jurists are hostile to the idea of introducing a new

system for ‘administrative planning,’ the term which is distinct from the existing

term, the ‘administrative act’. There is, however, an increasing demand for

amending law in order to embrace the conflicts of interests which revolves around

the establishment of large-scale public facilities.

Even though a growing number of cases are calling for mediating conflicts of

interests concerning administrative actions with double effects (Verwaltungsakt mit

Doppelwirkung), few articles or theories clearly provide how to apply the Act to

the actions with complex effects. Approval procedures, in such circumstances,

should be deployed in particular to regulate extensive national policy projects.

So far, the authorities concerned and some jurists did not perceive project or

implementation planning as administrative planning. It is therefore necessary to

confine the application of approval procedures to public construction projects

rather than to apply it to every administrative planning. The Act should also

include the list of public projects which are to be regulated by approval

procedures.

The new system for administrative planning should be designed in a way so as

to exercise general effect by announcing or displaying the plan to the public. It is

because there may be a number of interest parties who wish to raise objections

on the particular public project. A discussion session in the system should be

conducted by the committee comprised of the representatives of interest parties

and professions concerned. Furthermore, legal fiction for act of disposal should be

  • Professor, School of law, Seoul National Univ.

23페이지

계획확정절차의 도입 167

delegated only to individual laws. If the Act introduces general provisions

containing legal fiction for approval or permission of the administrative agencies

concerned, the provisions may open to dispute like the articles in

Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG).

Key words: planning approval procedures, Administrative Procedures Act,

administrative actions with double effects, public construction

projects, Konzentrationswirkung