엄격해석원칙에 관한 행정판례의 분석과 검토
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사단법인 행정법이론실무학회 Korea Administrative Law and Practice Association 행정법연구 제73호 2024년 3월 Administrative Law Journal Vol. 73, March 2024
DOI https://doi.org/10.35979/ALJ.2024.03.73.1
엄격해석원칙에 관한 행정판례의 분석과 검토
1)
선 정 원*
국문초록
최근 행정판례에서 엄격해석원칙의 적용빈도는 더 늘어나고 있는데 행정법학계에서 이에 관
한 종합적이고 체계적인 연구가 거의 없어, 행정실무와 하급심의 재판실무에서는 엄격해석원칙
의 구체적 적용방법과 그 적용한계와 관련하여 상당한 의문들이 생겨나고 있다.
이 글에서는 엄격해석원칙을 적용한 대법원판결들을 종합적으로 조사분석하여 추후의 이론
연구를 촉발하는 기초적인 작업을 하고자 하였다.
우리 행정판례가 침익적 행정행위 규정의 해석에 있어 취하는 엄격해석원칙은 적용 법문이
명백한 때에는 문리해석을 하되 법문이 불명확할 때에는 ‘문언의 통상적 의미’와 처분상대방에
게 지나치게 불리하지 않는 한계내에서 목적론적 해석을 인정하고 있다.
판례의 입장은 형사법규를 넘어 조세법규와 일반행정법령의 해석에 이르기까지 모든 침익적
행정행위 규정의 해석에까지 엄격해석원칙을 적용하고 있다는 점에서 비교법적으로 독특한 것
이다. 이 글에서는 판례들을 종합적으로 조사분석하여 문리해석을 한 경우와 목적론적 해석을
한 경우를 분류하고 나서, 목적론적 해석을 한 판례들을 집중분석하였다. 특히, 목적론적 해석
이 해석자의 주관에 치우쳐 자의적인 해석을 할 위험도 있음을 고려하여 그 해석의 한계와 정
당화사유의 문제에 초점을 맞추어 개별 판결례들을 분석하면서 검토하였다.
침익적 행정법령의 적용 법문이 명확할 때에는 가능한 한 문리해석을 따라야 할 것이고, 적
용 법문에 명확한 근거와 기준이 없거나 관계 법문들 사이에 모순들이 존재하는 경우에 이루
어지는 목적론적 해석은 관계 법률의 입법목적, 헌법적 가치판단과 사회적 정의관념 등을 종합
적으로 고려하여 수행되어야 할 것이다.
목적론적 해석은 인정되더라도 자의적 해석을 억제하고 검증가능하게 하기 위하여 때로는
보호해야 할 공익 등 법익의 객관적 측면은 물론 수범자의 귀책사유 유무 등 그의 주관적 측
면도 함께 그 판단의 정당화사유로서 제시되어야 한다. 또, 해석의 결과가 처분상대방에게 ‘과
도하게 불리하게’ 되어서는 안되므로 침익의 강도에 있어 비례성을 고려하여야 하고, 덜 침해
적인 다른 해석이 가능하고 그 해석만으로 입법목적 달성을 위해 충분할 때 그 해석은 허용되
지 말아야 할 것이다.
- 명지대학교 법과대학 교수
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다만, 이 글에서 탐색한 판례의 엄격해석원칙은 단순한 원형 또는 기본형에 한정되는 것으로
재량규정이어서 재량통제원칙이 함께 적용되고 있거나 의제규정과 같이 지나치게 광범위한 해
석여지를 갖는 침익적 행정행위에 관한 판례들은 분석대상에서 제외하였다. 장래에는 이러한
유형들에서 발생하는 엄격해석원칙의 적용문제들도 연구되기를 희망한다.
주제어: 행정판례, 침익적 행정행위, 엄격해석원칙, 문리해석, 목적론적 해석, 정당화사유
목 차
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 행정판례상 엄격해석원칙의 등장배경과 개념
Ⅲ. 행정판례상 엄격해석원칙의 적용
Ⅳ. 결어
Ⅰ. 서론
- 행정통제에 있어 법원의 역할
현대사회에 들어오면서 대륙법계와 영미법계 국가들 모두에서 의회가 제정한 실정법이
급증하고 있다. 그 결과 관계법령의 법조문들 사이에 잠재적인 가치충돌 등이 입법과정에
서 완전히 해소되지 않은 채 제정된 경우들이 나타나고, 행정법령의 복잡성과 적용 법조문
들의 불명확성도 증가하고 있다.
법령의 복잡성과 불명확성이 증가하면서 법해석의 어려움도 증가하고 있는데, 행정작용
과 행정법령의 특성을 무시하고 언제나 특정한 법해석방법(예, 문리해석)만을 사용하는 것
은 현실적으로 가능하지 않거나 지나친 경직적인 법해석의 원인이 되어 부당한 해석결과를
가져오는 경우도 있게 되었다.
이에 따라, 법치행정이 정착된 많은 국가들에서 행정법령의 해석방법 및 해석원칙과 관
련하여 논쟁이 증가하고 있다. 한편으로는 행정재량을 축소할 목적으로 문언주의적 해석을
강력히 옹호하는 해석원칙(예, 엄격해석원칙과 Rule of Lenity)이 등장하였고, 다른 한편으
로는 행정재량을 확대할 목적으로 법령에 대한 행정해석을 강력히 존중하는 법해석원칙(예,
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미국법상 Chevron Deference) 등이 등장하였다.1)
어떤 법해석원칙을 따르는가는 행정작용과 행정법령의 특성에 따라 유형적으로 다를 수
도 있고, 당시 사법부의 재판철학이나 해당 법관의 가치관 등이 영향을 미칠 수도 있는데,
적용해야 할 법해석원칙의 선택이나 적용강도 등과 관련하여 법해석자들 사이에 긴장과 갈
등이 나타나기도 한다. 때로는 동일한 법해석원칙의 적용에 있어서도 법관이 갖는 가치관
이나 태도가 명시적이거나 묵시적으로 영향을 미쳐 행정에 대한 사법적 통제의 강도나 법
해석의 결과에 차이를 가져오기도 한다.
- 침익적 행정행위 규정의 해석원칙으로서 엄격해석원칙의 검토필요
우리 행정소송에서 법원은 일찍부터 침익적 행정행위 규정들의 해석원칙으로서 엄격해석
원칙을 적용해 왔다. 그 원인이나 배경은 명확하지는 않다. 하지만, 해방 직후 우리 사회에
는 “법은 그것을 그대로 적용할 것인가 아닌가가 법을 집행하는 사람들의 재량”에 달려 있
다는 지배자 위주의 비민주적 시각이 만연해 있어,2) 이를 극복하여 국민의 권익을 보호하
기 위해서는 국회가 제정한 법률문언에 충실한 법해석이 더 바람직하다고 보는 입장이 법
원과 학계에 널리 퍼져 있었던 것도 그 한 원인이 되었을 것으로 보인다.
우리 행정판례는 엄격해석원칙에 대해 문리해석을 원칙으로 하면서도, 일정한 조건이 충
족되는 경우에는 목적론적 해석도 가능한 법해석원칙으로 이해하고 있다. 최근 행정판례에
서 엄격해석원칙의 적용빈도는 더 늘어나고 있는데, 행정실무와 하급심의 재판실무에서는
엄격해석원칙의 구체적 적용방법과 그 적용한계와 관련하여 상당한 의문들이 생겨나고 있
고, 행정판례들을 종합적으로 조사분석한 논문도 거의 없어 후속적 이론연구작업도 거의
1) 미국법상 침익적 행정행위 규정이 불명확할 때 그 법문의 해석과 관련하여 법해석원칙으로서 Rule
of Lenity를 적용하는가 아니면 Chevron Deference를 적용하는가에 따라 전자를 적용하는 경우에는 처분상대방에게 유리한 판결이 내려지고 후자를 적용하는 경우에는 정부에 유리한 판결이 내려지 게 되므로 그 법해석원칙이 선택이 판결의 결과에 중대한 영향을 미치는 경우들이 나타나고 있다. 이러한 긴장상황에서 Chevron Deference는 행정청이 해당 불확정 용어들의 적용과 관련하여 사전 에 해석지침을 제정하여 시행하고 있었고 그것에 따라 처분을 한 경우에는 행정청에 유리한 해석 을 할 것을 지지하게 된다. 관련 해석규칙도 없는 경우에는 Rule of Lenity를 적용하는 것에 대해 Chevron Deference 지지자들도 반대하지 않을 것이라 한다. Andy S. Grewal, Why lenity has no place in the income tax laws, Missouri Law Review Vol.81, 2016, p.1049. 2) 김도창 교수는 1964년 행정법 교과서 서문에서 “법은 고치면 된다는 생각”과 “법은 그것을 그대로
적용할 것인가 아닌가가 법을 집행하는 사람들의 재량에 달렸다고 하는 생각”이 우리 사회에 만연 하여 “법치국가의 근본을 파괴”하고 있다고 진단하고 있다. 또, “법을 집행하는 위치에 있는 사람 들 자신이 법을 경시하면서, 민중에게 법을 지키라고 한들 민중이 그것을 지킬 리 없다”고 하였다. 김도창, 행정법론(상), 1964, 서문.
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나타나지 않고 있다.
여기서는 엄격해석원칙을 적용한 대법원판결들을 종합적으로 조사분석하고 보고하는 기
초적인 작업을 하고자 하지만, 특히 초점을 맞춘 부분은 목적론적 해석의 허용조건에 관한
것이다.
다만, 이 글에서는 의제규정이 사용되는 경우처럼 적용 법문의 불명확성이 매우 높은 경
우에 발생하는 법해석문제들은 제외하고,3) 또, 엄격해석원칙과 재량통제의 원칙이 함께 적
용된 판례들의 분석은 제외하였다. 법문언의 불명확성이 어느 정도 제한적인 규정들의 해
석과 관련하여 엄격해석원칙이 단독으로 적용된 판례들의 분석에 한정하여, 우리 행정판례
가 원형 또는 기본형으로서 엄격해석원칙을 어떻게 정의하고 이해하고 있는지를 파악하는
데 집중하였다.
- 대상판결
대상판결(대법원 2019.8.30. 선고 2019두38342, 38366 판결)에서 문제된 사건은 다음과
같았다. 요양기관 업무정지처분을 받은 운영자가 요양급여비용 청구서를 허위로 작성･제출
하는 방법으로 2,600만원 정도의 요양급여비용을 지급받은 것을 이유로 위반사실 공표처분
을 받자 이의 취소청구를 구한 사건이었다.
공표처분의 위법 여부와 관련하여 법해석상 쟁점은 국민건강보험법 제100조 제1항에서
정한 ‘관련 서류의 위조･변조’에 청구서의 ‘허위 작성’도 포함되는지 여부이었다.
국민건강보험법 제100조 제1항 제1호에서는 “보건복지부장관은 관련 서류의 위조･변조
로 요양급여비용을 거짓으로 청구”하여 업무정지처분을 받은 요양기관이 “거짓으로 청구한
금액이 1천 500만 원 이상인 경우” “그 위반 행위, 처분 내용, 해당 요양기관의 명칭･주소
및 대표자 성명” 등을 공표할 수 있다고 규정하고 있었다.
이 사건에서 대법원은 엄격해석원칙이 침익적 행정처분인 위반사실 공표처분에도 적용됨
을 확인하면서, “‘서류의 위조･변조’에는 좁은 의미의 ‘유형위조’뿐만 아니라 작성권한이
있는 자가 허위의 서류를 작성하는 이른바 ‘무형위조’도 포함된다”고 하여, ‘서류의 위조･
변조’라는 법문언을 확대해석하여 목적론적 해석을 긍정하였다.
우리 판례는 형벌규정과 침익적 행정행위 규정 모두의 해석에 있어 엄격해석원칙이 적용
3) 적용해야 할 법조문 중에 의제규정이 있는 경우처럼 ‘문언의 통상적인 의미’라는 기준을 적용하기
어려울 정도로 그 의미가 불명확할 때에는 엄격해석원칙만을 적용해서 법해석을 하는 것은 적절하 지 않을 수 있다. 또, 의제규정이 포함되는 침익적 재량행위 규정들의 해석에 있어서는 엄격해석원 칙의 적용문제와 재량에 대한 사법적 통제원칙의 적용문제가 함께 발생한다.
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된다고 보고 있는데, 대상판결에서는 형법상의 구성요건이면서 침익적 행정행위의 요건으
로 모두 규정되고 있는 “서류의 위조･변조”라는 용어의 해석문제를 다루었다. 대상판결은
두 법원이 엄격해석원칙을 적용하면서도 동일한 용어라 하더라도 서로 어떻게 다르게 해석
하고 있는지를 보여주는 귀중한 판례이어서 주목할 필요가 있다고 생각한다.
Ⅱ. 행정판례상 엄격해석원칙의 등장배경과 개념
- 엄격해석원칙의 비교법적 배경 - 침해방지론과 Lenity원칙
(1) 독일 행정법상 침해방지론의 등장과 전개
해방 이후 일본 행정법학을 통해 우리나라에 정착한 행정법학은 20세기 초 법학적 방법론
과 개념법학을 추구했던 오토 마이어가 추구한 자유주의적 법치국가(der liberale Rechtsstaat)
의 행정법학의 영향을 크게 받았다.
오토 마이어는 법에 의해 제한을 받지 않는 경찰국가와 대립적으로 자유주의적 법치국가
를 파악하면서 행정의 영역에서 법에 의하여 자의적인 권력을 제한하고자 하였다.4) 이를
위해, 오토 마이어는 권력관계를 중심으로 법치국가를 추구하는 일반행정법을 체계화했는
데, “자신의 행정에 관하여 법률도 없고 행정행위도 없는 국가는 법치국가가 아니다”라고
하면서, 일반적 권력관계를 법률관계로 구성해내는 행정행위를 법치국가적 행정법학의 중
심개념으로 삼았다.5)
자유주의적 법치국가를 추구한 자유주의적 행정법학에서 행정활동 중 중요한 연구대상이
된 것은 개인의 생명, 자유와 재산을 침해하는 행정활동인 침해행정(Eingriffsverwaltung),
그중에서도 경찰행정과 조세행정이었는데, 이 영역들은 모두 침해행정의 대표적인 행정영
역들이었다. 국가는 한편으로는 침해행정을 통해 조세를 징수하고 군복무인력을 확보하며
치안을 유지하면서, 다른 측면으로는 개인의 자유와 권리를 보호해야 했으므로 침해행정론
과 침해방지론은 상호 긴장관계에 있게 되었다.
자유주의적 행정법학에서 추구한 침해방지론은 국가의 침해행정활동을 긍정하되 그것을
엄격한 법률의 틀속에 구속지우고 국가의 개입으로부터 개인의 권리를 방어하는 것을 논리
4) Peter Badura, Das Verwaltungsrecht des liberalen Rechtsstaates, 1967, SS. 22-30. Badura는 자유주
의적 법치국가를 시민적 법치국가(Der bürgerliche Rechtsstaat)와 거의 동의어로 함께 사용하고 있다. 5) Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, 1 Bd., 1895, SS. 92-103.
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적이고 체계적으로 질서지우는 것을 목표로 하였다. 또, 침해방지론은 국가와 시민의 관계
가 법의 밖에서 작동하는 권력에 의해 규율되어서는 안되고 의회가 제정한 법률로부터 행
정권한을 위임받고 법률의 기준과 한계를 지킬 것을 요구하여 침해행정의 영역에서 법률의
유보원칙과 법의 우위 원칙을 확립하고자 하였다. 국가와 사회는 엄격히 분리되고, 법률은
사회형성의 도구가 아니라 시민의 자유와 재산의 보호를 위해 존재해야 했다.
침해방지론은 개인의 방어권을 보호하기 위하여 행정의 권력적 개입조치를 행정행위로
개념구성하고 개인에게 그에 대한 공권을 인정한 후 행정소송을 통해 그 공권을 보호하고
자 하였다. 국가의 복리행정활동은 간접적이거나 제2차적인 것으로 파악되었다.6) 침해방지
론에서 과잉금지원칙은 법률에서 국가의 침해행위에 관한 근거와 기준이 존재하지 않거나
불명확할 때 일반적으로 적용될 수 있는 법원칙으로서 매우 중요한 위치를 차지하게 되었
다.
본 기본법 이후 오토 마이어가 추구한 자유주의적 행정법학의 도그마틱은 수정되게 되었
다. 기본법 제정으로 국가개입의 한계가 헌법적 근거를 획득하고 전통적 행정의 권력성에
대한 비판이 증가하면서, 행정법 도그마틱은 특별권력관계론, 자유재량론, 공정력론, 강제력
론 등에서 법적 근거가 명확하지 않은 일방적 권력의 색채를 지움으로써 개인의 자유와 권
리보호를 강화하는 방향으로 발전하게 되었다. 또, 침익적 행정행위론 이외에도 수익적 행
정행위론, 복효적 행정행위론, 절차적 권리론, 공권의 확대와 기본권론 등을 통해 개인의
권리가 더욱 확대되었다.
이상과 같은 독일의 침해방지론은 해방 이후 우리 행정법 교과서, 학설과 판례들을 통해
우리나라에도 깊숙이 영향을 미치게 되었는데, 침익적 행정행위 규정의 해석에 있어 우리
판례가 오랫동안 지켜온 엄격해석원칙은 독일과 일본의 전통적 행정법학상 침해방지론의
직간접적 영향을 받아 탄생하고 확산되지 않았을까 생각한다.
(2) 미국법상 불리한 해석의 금지원칙(Rule of Lenity)과 행정법령해석에의 적용
1) 미국 형사법규의 해석에 있어 불리한 해석금지원칙의 적용
가. 우리나라의 엄격심사원칙과 비교할 법해석원칙의 선택
우리나라에서 엄격심사원칙과 유사한 의미와 기능을 하는 법원리 또는 해석원칙으로 미
국법상 ‘엄격심사원리’(hard look doctrine)와 ‘불리한 해석의 금지원칙’(rule of lenity)이 있
다.
6) Peter Badura, a.a.O., S. 25.
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‘엄격심사원리’(hard look doctrine)는 단순히 ‘엄격심사’(hard look review)라고도 불리우
는데, “법원은 행정청의 재량에 의한 행정결정이 필요한 절차를 다 거쳐 충분한 고려하에
내려진 것인가를 엄격히 심사하여야 한다는 원리”이다.7) 미국법상 엄격심사원리는 적용해
야 할 법문의 해석방법의 문제에 한정하지 않고 행정에 대한 법원의 감독역할에 관한 것으
로 법조문의 해석측면은 물론 사실심리의 강도와 절차적 기준의 준수요구의 강도 등 행정
에 대한 법원감독의 범위와 강도에 관한 것을 모두 포괄하는 것이다. 미국 연방대법원은
Overton Park 사건8)에서 엄격심사원리를 적용하면서 행정청의 결정에 대하여 법원은 행정
청의 의견에 대한 대안을 포함하여 관련 요소들을 고려하였는지, 그 평가에 잘못은 없는지,
그리고 법적 기준을 정확히 따랐는지 등을 심사하여야 한다고 하였다.9)
미국법상 불리한 해석의 금지원칙(rule of lenity)은 엄격해석의 원칙(rule of strict
construction)이라고도 불리우는데, 형사법령의 해석에 있어 그 규정이 불명확할 때 피의자
와 피고인에게 유리하게 해석해야 한다는 법해석원칙이다.10) 이 해석원칙은 17세기 영국에
서 모호한 법률에 근거를 두고 사형이 남용되는 것을 억제하여 시민의 자유를 보호하기 위
해서 법원에 의해 판례법으로 인정되어 미국으로 전파되었다.
미국법상 비교대상으로서 우리나라 침익적 행정행위 규정의 해석방법에 더 유사한 것은
불리한 해석의 금지원칙(rule of lenity)인 것으로 보이므로 이하에서는 이 해석원칙을 더
살펴보기로 한다.
나. ‘불리한 해석의 금지원칙’(rule of lenity)
권력분립원칙에 따라 법률을 제정하는 기관은 의회이므로 법률의 규정이 명확할 때에는
법원은 그 문언을 그대로 준수하여야 하고 불리한 해석의 금지원칙은 적용될 여지가 없
다.11) 하지만, 법률은 국민 일반에게 적용되게 할 목적으로 제정되므로 입법당시 법률이
적용될, 가능한 모든 상황을 예측할 수가 없으므로 구체적･개별적인 경우에 법문의 의미가
명확하지 않은 경우가 나타나게 된다.
7) 백윤기, 미국 행정소송상의 엄격심사원리에 관한 연구, 서울대 박사, 1995, 37면. 8) Citizens to Preserve Overton Park v. Volpe, 401 U.S.402(1971). 9) 이에 관한 소개는, 임성훈, 불확정개념의 해석･적용에 대한 사법심사에 관한 연구, 서울대 박사,
2011, 57면 참조.
10) Bell v. United States, 349 U.S. 81, 83 (1955). ; United States v. Santos, 553 U.S. 507, 514
(2008). “the fundamental principle that no citizen should be held accountable for a violation of a statute whose commands are uncertain”. ; David S. Romantz, Reconstructing the Rule of Lenity, Cardozo Law Review Vol. 40, 2018, p.524.
11) David S. Romantz, a.a.O., p.525.
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불리한 해석의 금지원칙은 형사법률의 문언이 불명확할 때 피의자 또는 피고인에게 유리
한 해석을 하여야 한다는 법해석원칙인데, 그 의미는 법문의 해석상 2~3가지의 해석이 가
능할 때 피의자 또는 피고인에게 가장 덜 침해적인 해석을 따라야 한다는 것이다.
미국법상 불리한 해석의 금지원칙은 사람들의 어떤 행위에 대해 범죄 여부와 형벌이 법
률에 의해 명확하게 규정되지 않았을 때에는 그 행위로 그 사람을 처벌해서는 안된다는 죄
형법정주의에 근거를 두고 있다. 또, 미국 헌법상 공정한 사전통지와 적정절차(fair notice
and due process) 규정에 따라 형사소송에서 형벌을 부과하기 전에 피의자에게 인권보호를
위한 사전절차와 변호권이 인정될 것을 요구하고 있는 것에서도 그 근거를 찾을 수 있다.
2) 행정법령의 해석상 불리한 해석 금지원칙의 확대적용의 허용여부
미국 법원은 전통적으로 인신의 자유를 제한하는 것이 아니라 재산권의 제한이 문제된
민사사건이나 행정사건들에서 불리한 해석의 금지원칙은 적용되지 않는다는 입장에 서 있
었다.12) 현재에도 미국 연방대법원의 행정판례나 조세판례에서 전면적이거나 적극적으로
불리한 해석 금지원칙이 수용되고 있다는 증거는 아직 보이지 않는다.
하지만, 현대에 들어오면서 하급심 판결들 중에서는 전통적 입장과 다른 견해를 취한 판
결들도 나타났는데, 민사사건이나 행정사건들에서 이 해석원칙의 적용여부는 불확실하다고
본 판결도 있었고,13) 제재조치가 징벌적일 때에는 이 해석원칙이 적용되어야 한다고 하는
판결도 있었으며,14) 행정법령의 위반으로 형벌이 부과될 때,15) 납세의무위반으로 형벌이
부과될 때,16) 그리고, 행정절차에서 금전적 제재를 부과할 때,17) 이 해석원칙이 적용되어야
한다는 판결도 나타났다.
행정권력의 과도한 증가를 제어하기 위하여 의회의 명확한 입법을 촉진하고, 행정법령의
해석에서 행정의 자의적인 권한남용으로부터 사인들을 보호하기 위해, 행정사건들에서도
불리한 해석의 금지원칙을 보다 적극적으로 적용해야 한다는 주장도 나타났다.18)
12) Sash v. Zenk, 439 F.3d 61, 65 (2d. Cir. 2006). ; Babbitt v. Sweet Home Chapter of Cmtys. for a
Great Or., 515 U.S. 687, 704 n.18 (1995).
13) Hill v. Coggins, 867 F.3d 499, 514 (4th Cir. 2017).
14) Leslie Salt Co. v. United States, 55 F.3d 1388, 1398 (9th Cir. 1995). “The rule of lenity has not
been limited to criminal statutes, particularly when the civil sanctions in question are punitive in character”.
15) United Pharmacal Co. of Mo., Inc. v. Mo. Bd. of Pharm., 208 S.W.3d 907, 913 (Mo. 2006).
16) Rand v. Comm’r, 141 T.C. 376, 393 (T.C. 2013).
17) Woodrow Wilson Constr. Co., 563 So.2d 385, 391 (La. Ct. App. 1990). ; People v. Mobil Oil
Corp., 192 Cal. Rptr. 155, 164 (Cal. Ct. App. 1983).
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특히 행정사건들중 행정행위의 성질이 본질적으로 형벌적인 것(특히, 벌금)과 차이가 없
는 제재처분들(특히, 금전적 제재처분)이 부과되거나, 법령에서 사업자의 법위반의 유형이
나 정도 등에 따라 제재처분이나 형벌을 별도로 또는 함께 부과하고 있거나, 위반횟수에
따라 단계적으로 제재강도를 강화시키고 있는 경우 등이 문제되었다. 그 성질상 형벌과 제
재처분을 구별하는 것이 어렵거나 구별하여 취급하는 것의 정당성이 떨어지는 경우 행정법
령의 해석에서도 불리한 해석의 금지원칙이 적용되어야 한다는 것이다.19)
미국 행정법학에서 불리한 해석의 금지원칙의 도입논의가 증가하고 있는 이유는 행정법
령의 양이 늘어나고 복잡성은 크게 증가한 가운데 행정기관의 권한이 크게 증가하였으나
행정활동에 대한 사법심사는 그 양과 강도에 있어 부족하다는 인식이 있었기 때문이다. 형
벌로서의 벌금과 민사벌로 불리우는 금전적 제재수단들이 실무상 상호 대체적이거나 보완
적으로 사용되는 경우가 많다는 점에서 제재처분을 중심으로 행정의 투명성과 책임성을 높
이기 위해 불리한 해석금지원칙을 확대적용해야 한다는 주장은 설득력을 갖는다 하겠다.
(3) 우리 행정판례에 나타난 엄격해석원칙의 비교법적 특징
비교법적으로 살펴볼 때 엄격해석원칙의 적용에 관한 우리 판례의 입장은 몇 가지의 특
징을 갖고 있다.
첫째, 우리 판례에서 엄격해석원칙은 형법을 넘어서 침익적 행정행위로서 조세처분은 물
론 다른 침익적 행정행위에 관한 법령의 해석에 널리 적용되고 있고, 최근 일반 행정소송
사건에서 이 해석원칙의 적용빈도는 더 높아지고 있다.
형벌과 침익적 행정행위는 국민의 생명과 재산에 대한 침익적 결과를 가지고 온다는 점
에서 공통점을 가지고 있으나, 우리 판례의 입장은 매우 광범위한 사건들에서 적용하고 있
다는 점에서 독특한 것이다. 이 점은 적어도 연방대법원의 조세판례나 행정판례상으로는
Rule of Lenity의 적용에 소극적인 미국이나 독일과 다른 우리 행정판례의 중요한 특징이
다.
둘째, 판례는 침익적 행정행위 규정의 해석에 한정하여 엄격해석원칙을 적용하고 있고,
수익적 법령의 해석에는 적용하지 않고 있다.
셋째, 엄격해석원칙은 문리해석중심의 해석원칙이지만, 예외적으로 ‘문언의 통상적 의미’
를 한계로 하는 목적론적 해석도 할 수 있다고 하고 있어 두 개의 해석방법을 조합한 해
18) Joel S. Nolette, Towards an administrative rule of lenity : restoring the constitutional congress by
reforming statutory interpretation, The Federalist Society Review Vol 19, 2018, pp.16-29.
19) Joel S. Nolette, a.a.O., pp.24-26.
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행정법연구제73호 10
석원칙이다.
비교법적으로 살펴볼 때, 우리 행정판례에서 적용되는 불리한 해석금지원칙과 미국법상
Rule of Lenity는 그 근본 취지나 용어에서는 유사한 점이 있지만 실제 적용과정에서 보여
주는 차이에 주목할 필요가 있다.
우리 판례가 침익적 법령에 대해 엄격해석원칙을 적용할 때에는 ‘법문의 통상적 의미’의
한계내에서 형사피고인이나 처분상대방에게 ‘지나치게 불리한’ 해석을 해서는 안된다고 하
지만, 미국법상 Rule of Lenity는 적용 법률이 불명확할 때에는 피고인에게 유리한 해석을
해야 한다고 하고 있어 양국이 두 해석원칙을 적용하는 방식에 차이가 있는 것으로 보여진
다.
예를 들어, 우리 판례가 엄격해석원칙을 적용할 때에는 적용법문의 통상적 의미가 제한
적인 범위에서 몇 개로 해석될 수 있을 때, 처분상대방 등에게 과도하게 불리하지 않다면
더 불리한 해석안을 선택하는 것도 허용하고 있다. 이와 달리 미국법상 Rule of Lenity는
적용법문이 ‘법문의 통상적 의미’에 의해 그 의미를 파악할 수 없을 만큼 불명확한 경우에
적용되고, 그때 피고인에게 유리한 해석안을 선택하게 하는 법해석원칙이다.
이 점에서 우리 판례가 말하는 엄격해석원칙과 미국법상 Rule of Lenity는 그 적용방식
이 다르고 그 적용결과가 때로는 전혀 상반된 방향으로 나타날 수 있다. 우리 행정판례가
말하는 불리한 해석의 금지원칙이 갖는 의미를 정확히 이해하지 못하게 되면 그 처분이 취
소되거나 파기될 위험도 있으므로, 이 차이에 대해서는 충분한 주의를 기울여야 할 것이다.
- 행정판례상 엄격해석원칙의 국내법적 배경
해방 이후 법해석방법으로서 문리해석중심의 엄격해석원칙이 언제부터 우리 판례에 의식
적으로 도입되었는지는 정확히 알 수는 없다. 법원이 제공하는 종합법률정보시스템에 등록
된 판례들을 살펴보면, 형사판례와 조세판례에서는 상당히 오래 전부터 엄격해석원칙이 널
리 적용되어 왔고, 사법판례들 중 상표법관련 판례들20)에서도 엄격해석원칙을 적용한 판례
들이 다수 출현하였다. 하지만, 이제 일반행정법의 해석에 있어서도 엄격해석원칙을 따른
20) 상표법에 따른 상표의 등록규정의 해석과 관련하여 판례는 일찍부터 엄격해석원칙을 적용해왔다.
즉, 대법원은 다수의 판결들에서 “상표법 제6조 제2항에서 …… 등록을 받을 수 있게 한 것”은 “특 정인의 독점사용이 부적당한 표장에 대세적인 권리를 부여하는 것”이기 때문에 “그 기준은 엄격하 게 해석 적용되어야 할 것”이라고 했다(대법원 1996.12.23. 선고 96후771 판결. ; 대법원 1999.9.17. 선고 99후1645 판결. ; 대법원 2003.5.16. 선고 2002후1768 판결. ; 대법원 2006.5.12. 선고 2005후 346 판결. ; 대법원 2008.9.25. 선고 2006후2288 판결. ; 대법원 2017.9.12. 선고 2015후2174 판결 등).
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엄격해석원칙에관한행정판례의분석과검토 11
판례들이 다수 출현하고 있다.
(1) 형사판례상 엄격해석원칙의 확립
인간의 자유와 재산에 대한 강력한 제한을 의미하는 죄와 형벌에 관한 법률의 해석에
있어 우리 법원은 일찍부터 엄격해석원칙을 적용해왔다. 대법원은 이미 1965년의 판결에서
민사법규와 형사법규의 해석방법의 차이를 의식하고. “죄형법정주의를 기본으로 하는 형벌
법규의 해석에 있어서는 엄격하게 그 성문법에만 의거함을 요하며 그 유추해석은 있을 수
없는 것”이라고 하여 명백하게 엄격해석원칙이 적용됨을 인식하고 있었다.21)
해방 이후 우리 법원은 “형벌법규는 문언에 따라 엄격하게 해석･적용하여야 하고 피고인
에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 아니 되지만, 형벌법규
의 해석에서도 법률문언의 통상적인 의미를 벗어나지 않는 한 그 법률의 입법취지와 목적,
입법연혁 등을 고려한 목적론적 해석이 배제되는 것은 아니라고 할 것이다”고 하여 수많은
형사판결들에서 엄격해석원칙이 적용됨을 선언해왔다.22)23)
판례는 죄형법정주의에서 명확성원칙을 도출하고, 다시 “명확성의 원칙은 형벌법규의 해
석은 가능한 한 엄격하게 하여야 한다는 법률해석의 원리”라고 하여 명확성원칙으로부터
엄격해석원칙을 도출하면서(대법원 1999.7.15. 선고 95도2870 전원합의체 판결), “피고인에
게 불리하게 성문규정이 표현하는 본래의 의미와 다른 내용으로 유추해석함”을 금지하고
있는데(대법원 1992.10.13. 선고 92도1428 전원합의체 판결), 피고인에게 유리한 유추까지
금지하는 것은 아니라고 했다.24)25) 이때, 법원은 “법률문언의 통상적 의미”와 “피고인의
21) 대법원 1965.11.25. 선고 65다1422 전원합의체 판결 반대의견 참조. 하지만, 대법원은 이 판결에서
민사법규의 해석에서는 경우에 따라서 “그 성문법의 문자를 넘어서서 조리 등에 의한 유추해석을 할 수도 있을 뿐 아니라 또 하여야 할 경우도 있는 것”이라고 하면서, “직접적으로 법의 규정이 없 더라도 동일한 법리와 법정신이 통용될 수 있는 한도” 내에서 “그 규정의 법적 의미를 다른 사항 에 적용하는 유추해석을 함을 요할 경우가 있는 것”이라고 했다.
22) 대법원 2023.5.18. 선고 2022도10961 판결. ; 대법원 2007.6.14. 선고 2007도2162 판결. ; 대법원
2006.5.12. 선고 2005도6525 판결. ; 대법원 2002.2.21. 선고 2001도2819 전원합의체 판결. ; 대법 원 2003.1.10. 선고 2002도2363 판결 등.
23) 형사법규의 해석･적용에 있어 개별사건의 구체적 타당성은 물론 법률해석의 통일성의 보호의 가치
도 매우 중요한데, 형사법 분야에서 엄격해석원칙의 적용에 관한 판례의 입장에 대해서는 법해석의 일관성의 측면에서 비판이 제기되기도 했다. 이경렬, “형사사법재판과 법률해석방법”, 성균관법학 제27권 제4호, 2015, 241-243면.
24) 대법원은 “형법조문을 엄격하게 해석해야 한다는 요청은 이를 자의로 해석함으로써 국민들에게 불
이익하게 법률을 적용하는 것”을 막는 데 있다고 하면서, “입법정신을 해하지 않는 범위내에서 국 민들에게 불이익이 되지 않는 방향으로 그리고 합리적으로 해석하는 것까지도 절대적으로 금하려 는 것은 아닌 것”이라고 한다. 대법원 1978. 4. 25. 선고 78도246 전원합의체 판결.
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행정법연구제73호 12
불이익”이라는 두 기준에 의해 엄격해석의 허용한계를 판단해 왔다.26)
우리 법원의 인적 구성상 법관들은 재직하는 동안 민사, 형사와 행정에 관한 사건들을
특별히 구별하지 않고 재판을 담당하고 있다. 그래서 형사법의 법해석방법에 익숙한 법관
들이 행정법령들 중에서도 특히, 침익적 행정행위 규정들을 해석하면서 형사법령의 해석방
법이 직간접적 영향을 미치지 않았을까 생각한다.
(2) 조세법규의 해석상 엄격해석원칙의 정착
법원은 그동안 수많은 단순부과형 조세처분들에 적용되는 조세법규의 해석에 있어 엄격
해석원칙을 매우 좁게 이해하여 문리해석방법만을 따라야 한다고 하면서 제한적으로라도
목적론적 해석을 따르는 것을 배척하여 왔다. 다만, 조세감면규정의 해석에서는 목적론적
해석을 허용하기도 하였다.
우리 판례는 문리해석방법을 엄격히 고수하면서 조세법령의 법조문에서 예로 든 사항들
과 관련하여 “제한적인 열거로 볼 것이요 예시적 열거”로 해석해서는 안된다고 했고(대법
원 1975.12.9. 선고 74누295 판결), 문리해석이외에 “유추해석이나 확대해석은 허용될 수
없는 점”이라고 했으며(대법원 1977.1.11. 선고 76누199 판결), 법문에서 중과세 대상 공장
으로서 세멘트 제조업이 열거되어 있으나 레미콘제조업은 규정하고 있지 않을 때, 레미콘
제조업을 세멘트제조업에 포함된다고 확대해석할 수 없으므로 레미콘판매업자에게 중과세
할 수 없다고 했다(대법원 1983.6.28. 선고 82누142 판결). 또, 법문에서 취득세율의 중과
세대상지역중의 한 곳으로 “용인군 남서면”을 표기하고 있었는데, 현실적으로 이 표기는
“남사면”이 착오로 잘못 규정되었을 때, 대법원은 외지사람들은 용인군에 “남사면”만이 있고
“남서면”이 존재하지 아니한다는 사실은 용이하게 알 수 없으므로 “위 시행령의 규정만으로
는 “남사면”이 중과세대상지역에 해당하는 것으로 볼 수 없다”고 했다(대법원 1988.4.12. 선
고 87누918 판결). 또, 대법원은 법인을 설립하면서 기존 법인의 변경등기의 형식을 취하
였을 때에는 “가사 그것이 등록세 등의 중과를 회피하기 위한 것이라고 하더라도 법상 개
25) 임웅, “법의 흠결과 형법의 유추적용금지”, 형사법연구 제21호, 2004, 84-85면.
26) 형벌법규의 해석에 있어 판례가 “법률문언의 통상적 의미” 또는 “법률문언의 가능한 의미”에서 해
석의 한계를 찾고 금지되는 해석으로서 유추해석이 무엇인가에 관해 90년대 형법학계에서 신동운･ 김영환･이상돈･김대휘･최봉철 교수 등 형법학자들 사이에서 상당한 논쟁이 있었다. 이에 관한 종합 적 소개는, 양천수, “형법해석의 한계–해석논쟁을 중심으로”, 인권과 정의 제379호, 2008, 144-158면. 양천수 교수는 “법문언의 가능한 의미”가 “형법해석의 (형식적인) 한계기준”으로서 “최 소한의 형식적인 테두리”의 역할을 해야 한다고 보면서, 과잉금지원칙이 형법해석의 한계기준으로 서 역할을 해야 한다고 보고 있다. 위의 논문, 157-158면 참조.
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엄격해석원칙에관한행정판례의분석과검토 13
별적이고 구체적인 법률규정을 두고 있지 않은 이상 달리 볼 것은 아니다”고 했다(대법원
2009.5.14. 선고 2008두14067 판결).
대법원은 단순한 조세부과처분 규정의 해석과 달리 조세감경 규정의 해석에서는 문리해
석만이 아니라 일정한 한계내에서 목적론적 해석을 허용했다. 법문에서 ‘개인 간에 유상거
래’를 원인으로 취득･등기하는 주택에 대한 취득세를 감경하도록 규정하고 있을 때, 원심
이 경매를 ‘개인 간에 유상거래’로 본 것과 달리 대법원은 문리해석이라는 좁은 의미의 엄
격해석원칙을 따른 원심을 파기하고 처음으로 목적론적 해석의 가능성을 열었다. 즉, 대법
원은 “조세법률주의의 원칙상 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하
여야 하고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않지만, 법규 상
호 간의 해석을 통하여 그 의미를 명백히 할 필요가 있는 경우에는 조세법률주의가 지향하
는 법적 안정성 및 예측가능성을 해치지 않는 범위 내에서 입법 취지 및 목적 등을 고려한
합목적적 해석을 하는 것은 불가피하다”고 했다(대법원 2008.2.15. 선고 2007두4438 판결).27)
하지만, 이 조세감면판결(대법원 2008.2.15. 선고 2007두4438 판결) 이외에 대법원이 목
적론적 해석을 긍정한 판결은 잘 보이지 않는다. 이 판결 이후 대법원 2011.7.21. 선고
2008두150 판결, 대법원 2017.10.12. 선고 2016다212722 판결, 대법원 2020.7.29. 선고
2019두56333 판결에서 “법규 상호 간의 해석을 통하여 그 의미를 명백히 할 필요가 있는
경우” 목적론적 해석을 할 수 있다고 판시하고는 있으나, 대법원은 이 판결들에서 문제된
사안들은 목적론적 해석에 적합하지 않다고 하였다. 조세감면규정의 해석에 있어서 목적론
적 해석의 한계가 문제되는데, “세법상 유추 허용의 정도는 민사법보다 크지 않다. 따라서
세법상 유추 가능성은 형법과 민사법의 중간에 위치해 있다”고 할 수 있을 것이다.28)
우리 판례가 조세감면규정을 제외한 단순한 조세처분의 근거규정의 해석에서 “유추해석
이나 확대해석은 허용될 수 없는 것”으로 보는 입장은 조세사건들을 제외한 일반행정사건
들에서는 볼 수 없는 해석태도로 조세법규의 해석에 관한 우리 판례의 중요한 특징이지 않
27) 이 판결에서 대법원은 목적론적 해석의 정당화사유를 다음과 같이 제시했다.
첫째, 이미 종전부터 사실상 취득가격을 취득세 등의 과세표준으로 하고 있어 부동산 실거래가 신
고제도 시행 이후에도 아무런 세부담의 증가가 없는 경매로 인한 주택의 취득까지 이 사건 감경조항의 적용대상에 포함시키려 한 것으로는 보이지 않는다. 둘째, 경매의 사법상 효력이 매매와 유사하다고는 하나 매매가 당사자 사이의 의사합치에 의한 것
임에 반하여 경매는 매도인의 지위를 갖는 소유자의 의사와 무관하게 법원이 그 소유물을 매 도하는 것이어서 그 경매가격의 형성에 소유자의 의사는 전혀 반영될 여지가 없다. 셋째, 구 지방세법은 취득세 등의 과세표준에 관한 규정에서 경매에 의한 주택의 취득을 일반적인
개인 간의 매매에 의한 주택의 취득과 구분하여 달리 규정하고 있어 구 지방세법상의 취득세 등과 관련해서는 경매를 일반적인 개인 간의 매매와 동일하게 보기는 어렵다.
28) 이재호, “세법상 유추의 가부에 관하여”, 조세법연구 제17권 제1호, 2011, 172면 참조.
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나 생각한다.
단순 조세처분에 관한 조세법규의 해석에 있어 문리해석 중심으로 엄격해석원칙을 좁게
이해하는 판례의 입장에 대해서는 문리해석보다 목적론적 해석을 우선하여야 한다는 입장
에서 상당한 비판이 제기되었다. 문리해석중심의 엄격해석원칙이 다른 법분야에서도 공통
적으로 적용되기 때문에 조세법에 특유한 것이 아니어서 “별 유용성이 없는 도구”이면서
“불필요한 논쟁을 야기”하고, 경제적 실질을 고려한, “정당한 목적적 해석을 무력화”시켜
“조세회피행위에 대한 사법적 대응”을 어렵게 한다는 점에서 비판이 제기되었다.29) 이러한
입장에서 “목적적 해석이 ‘해석의 한계범주’ 내에서 진행되는 한 목적적 해석은 문언해석
보다 앞서야 하며 이는 조세법분야에서도 타당”하다고 하고 있다.30) 또, 엄격해석원칙은
“다른 해석방법보다 문리해석에 우선순위를 부여함으로써 구체 타당성 있는 해석”에 필요
한 목적론적 해석을 무력화시켜 “구체적 타당성과는 괴리된 판결을 양산할 우려”가 있다는
비판도 제기되었다.31)
하지만, 이 비판에 대하여 문언중심의 엄격해석원칙을 지지하는 견해도 있다. 이 입장에
서는 세법은 국민의 조세부담을 결정하는 중요한 규정으로, 아무런 대가 없이 직접적으로
강제 적용되는 규범이므로 미래에 대한 일정한 예측가능성을 부여하고 국민의 협력을 얻기
위해서는 문언중심적 해석이 세법해석의 원칙이 되어야 한다고 한다. 다만, 세법해석에서
“법률에 명백한 편집 또는 표현상의 실수”가 있거나, “법률의 문언을 그로 해석하고 적용
하는 경우” “입법의도와 정반대의 결과”를 초래하는 등 “극히 불합리한 결과에 도달하는
경우”에만 매우 예외적으로 목적론적 해석이 허용될 수 있다고 한다. 목적론적 해석은 “해
석자의 주관에 의하여 좌우될 위험이 있고 해석에 의한 법률 문언의 수정을 의미”할 수도
있다고 한다.32)
- 행정판례상 엄격해석원칙의 개념과 그의 분석
(1) 침익적 행정행위 규정의 해석원칙으로서 엄격해석원칙의 개념과 근거
행정법상 엄격해석원칙은 침익적 행정행위를 규정한 법령들의 해석에 있어서 법문의 명
백한 의미에 따라야 하고 법문이 불명확할 때에는 처분상대방에게 불리한 해석을 하지 말
29) 이동식, “조세법상 엄격해석원칙의 타당성 검토”, 조세법연구 제17권 제3호, 2011, 90면 이하.
30) 이동식/안경봉, “한국에 있어서 조세법의 해석･적용”, 조세학술논문집 제30집 제2호, 2014, 124면.
31) 김완석, “조세법의 해석방법에 관한 대법원판례의 검토”, 한국조세법학회 제6권 제4호, 2021, 26면.
32) 박민, “세법해석의 한계”, 조세법연구 제15권 제2호, 2009, 13-15면.
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엄격해석원칙에관한행정판례의분석과검토 15
아야 한다는 법해석원칙이다.
엄격해석원칙은 행정청의 위법한 권력남용을 방지하기 위해서 헌법상 명확성원칙에 근거
를 두고 형사소송을 넘어서 조세소송과 행정소송에서 우리 판례가 확고하게 정립한 법해석
원칙이다. 즉, 우리 판례는 “침익적 행정처분은 …… 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따
라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석･적용”해야 한다고 하여, 헌법상 명확성
원칙에서 엄격해석원칙의 법적 근거를 찾았다(대법원 2021.11.11. 선고 2021두43491 판결).
엄격해석원칙은 법해석원칙으로서 문리해석이라는 하나의 법해석방법을 따르지 않고 법
문이 불명확할 때에는 처분상대방에게 지나치게 불리한 해석을 하지 말아야 한다고 하여
목적론적 해석을 허용하면서도 그의 한계를 제시하고 있다. 즉, 대법원은 “그 입법 취지와
목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문
언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 될 것”이라고 하여(대법원 2008.2.28. 선고 2007두
13791, 13807 판결) 법문언의 통상적인 의미의 한계내에서 목적론적 해석이 허용되는 것이
라고 했다. 또, 판례는 “침익적 행정처분의 근거 규정은 …… 그 처분상대방에게 불리한 방
향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석”해서는 안된다고 하여 엄격해석원칙을 불리한
해석의 금지원칙으로도 이해하였다.33)
근거 법령에 의한 수권의 여부나 그 한계가 불명확한 때 국민에게 불리한 방향으로 지
나치게 넓게 확대해석을 하게 되면 국회의 명백한 사전동의없이 행정청이 국민의 자유와
권리를 침해하게 될 것이다. 또, 법문의 명백한 의미를 벗어난 목적론적 해석을 남용하면
법령을 집행하는 공무원의 주관적 판단에 좌우되어 국민들의 권리를 차별적으로 제한할 위
험도 클 것이다.34)
이상의 판례들을 살펴볼 때, 엄격해석원칙은 ① 침익적 행정처분 규정의 해석에 있어서
② 헌법상 명확성원칙에 근거를 두고, ③ 처분의 근거 규정을 엄격하게 해석･적용하여야
하는데, ④ 그 처분상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확대해석하거나 유추해석하여서
는 안 되지만, ⑤ 그 규정의 해석에서 문언의 통상적인 의미를 벗어나지 않는 한 그 입법
목적과 취지 등을 고려한 목적론적 해석이 배제되는 것은 아닌 법해석원칙이다.
33) 대법원 2020.10.29. 선고 2019두43719 판결. ; 대법원 2012.2.23. 선고 2011두23337 판결. ; 대법원
2011.12.13. 선고 2011두2453 판결. ; 대법원 2007.9.20. 선고 2006두11590 판결.
34) 대법원 2014.11.20. 선고 2013다64908 전원합의체 판결에서 “법원칙과 문언의 엄격한 해석을 강조
하고, 입법부의 역할을 최한 존중”(박민제, “조희대 대법관의 사법철학 분석”, 기초법학연구 제1 호, 2022, 397-402면.) 하는 입장을 견지해온 것으로 알려진 조희대 대법관은 별개 의견으로 “대법 원이 합리적인 논리와 근거를 제시하지 않고 법률의 문언에 어긋나는 무리한 해석을 고집하는 것 은 사법부의 권위와 신뢰에 손상을 가함은 물론이고 법치주의를 위태롭게 하는 단초가 되지 않을 까 심히 우려하지 않을 수 없다”고 했다.
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(2) 침익적 법령의 해석에 있어 적용법문의 불명확 여부에 따른 법해석방법의 차별적 적용
행정법의 해석방법은 현행법을 해석하는 태도와 접근방법을 말하는데,35) 법해석방법은
전통적으로 문리해석, 체계적 해석, 역사적 해석과 목적론적 해석으로 나누고 있다.
법해석방법에 대해 4분류법을 따르는 것이 아니라 2분류법을 따라 단순히 문리해석과
목적론적 해석, 또는 문언주의적 해석과 의도주의적 해석으로 나누거나,36) 주관적 해석이
론과 객관적 해석이론으로 나누기도 한다.37)
법해석원칙은 문리해석과 같은 법해석방법과는 다르다. 법해석원칙(Canon)은 어떤 법분
야나 어떤 대상과 관련하여 법령을 해석하는 일관된 태도나 방법이라고 할 수 있다. 즉,
법해석원칙은 3가지의 특징을 갖는데, 1) 법해석자들이 법령을 해석하면서 일관되게 사용
하는 방법으로, 2) 그들 사이에 그것의 적용이 정당하다는 믿음이 널리 퍼져 있으면서, 3)
법해석의 결과에 중대한 영향을 미친다.38) 법해석원칙은 특히 적용해야 할 법조문이 불명
확할 때 법해석자의 자의를 통제하면서도 동일 유사한 사안들에서 일관되고 통일된 법해석
을 하는 데 있어 중요한 역할을 하고 있다.39)
우리 행정판례는 침익적 행정행위에 대하여 엄격해석원칙을 적용할 때, 적용해야 할 법
조문이 명확할 때와 불명확할 때를 나누어 전통적인 법해석방법(문리해석과 목적론적 해
석)을 원칙과 예외로서 결합시키고 있다. 즉, 제1차적으로 적용해야 할 법문이 명백하면 법
문에 충실하게 법문의 객관적이고 통상적인 의미에 따라 해석적용해야 한다. 제2차적으로
법문의 의미가 ‘문언의 통상적인 의미’라는 한계내에서 제한적으로 불명확할 때에는 상대
방에게 지나치게 불리하지 않은 방향으로 목적론적 해석을 할 수 있다고 한다.
(3) 민･형사소송과의 관계에서 항고소송상 법해석문제의 특수성
민사소송과 형사소송이 제기되면 법관은 적용해야 할 법조문이 무엇을 의미하는가를 해
석하여 사안에 적용하여야 한다. 하지만, 항고소송사건에서는 행정청이 제1차적으로 행정법
35) 행정법상 법의 적용은 사실관계의 조사와 확인, 법령의 조사와 확인, 사실관계의 법률요건에의 포
섭, 법률효과의 결정과 선택의 4단계로 이루어진다. 법의 해석은 4단계의 법의 적용단계 중 2번째 단계에 해당되는 것이다.
36) 최봉철 교수는 문언중심적 법해석론과 의도주의적 법해석론으로 나누고 있다. 최봉철, “문언중심적
법해석론 비판”, 법철학연구 제2권, 1999, 271-296면 참조.
37) 김영환, “법률해석의 목표 : 주관적 해석이론과 객관적 해석이론 간의 논쟁에 관해”, 법철학연구
제21권 제1호, 2018, 367-400면 참조.
38) Evan C. Zoldan, Canon Spotting, Houston Law Review Vol 59, 2022, p.652 ff 참조.
39) 김유환, “행정법 해석의 원리와 해석상의 제문제”, 법철학연구 제6권 제1호, 2003, 249-252면 참조.
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엄격해석원칙에관한행정판례의분석과검토 17
령을 해석하여 처분을 한 이후, 법관은 제2차적으로 행정청이 처분을 하면서 내린 법령해
석에 대해 그의 타당성과 합법성을 심사하게 된다. 항고소송에서 법관은 적용 법조문이 불
명확하거나 흠결이 존재하는 것처럼 보이더라도 민･형사소송에서처럼 최초의 법해석자로서
등장하는 것이 아니라 처분청이 내린 법해석의 결과를 심사하는 자, 즉, 재해석자이자 재심
사자로서 등장하는 것이다.
민･형사소송과 항고소송 사이에 존재하는 이러한 심사구조의 차이는 적용 법문이 불확정
적이거나 흠결 여부가 주장되는 사안에서 의미를 갖게 된다. 항고소송으로 제기된 사건들
에서 적용 법문이 불명확하거나 흠결이 존재하는 것처럼 보일 때 행정청은 목적론적 해석
을 했을 수도 있는데, 이때 법원은 행정청이 내린 목적론적 해석의 타당성과 적법성을 심
사하게 된다.40)
그러므로 항고소송에서 법의 흠결문제는 민･형사소송에서 만큼 직접적으로 중요한 법적
쟁점이 되지는 않는다. 다만, 법원도 행정청의 해석의 타당성을 심사하면서 목적론적 해석
의 필요성과 한계 등을 스스로 판단해야 한다. 하지만, 그 임무는 제2차적인 것이고, 보다
직접적으로 법원에게 부과된 임무는 행정청이 법령을 해석하면서 법해석자로서의 한계를
넘었는가를 판단하는 것이다. 때문에, 항고소송에서 행정청이 문리해석을 하지 않고 목적론
적 해석을 하였을 때에는 그 목적론적 해석의 필요성과 정당성을 근거지우는 논리를 제시
했는가, 그리고 그것이 타당한가를 심사하는 것이 법원에게 매우 중요한 임무가 된다.41)
Ⅲ. 행정판례상 엄격해석원칙의 적용
- 침익적 규정의 해석상 문리해석방법의 적용
(1) 문리해석의 의미
문리해석은 어떤 사건에 적용할 법은 법문으로부터 직접 추론되어야 한다는 법해석방법
이다.42) 개별 사건에 적용해야 할 행정법령의 문언이 평이하고 명백한 경우 법해석자는 우
40) 박정훈, “행정법과 법해석-법률유보 내지 의회유보와 법형성의 한계-”, 행정법연구 제43호, 2015,
34면은 침익적 법령의 해석에 있어 적용 법문이 불명확하여 처분의 위법여부의 판단이 용이하지 않을 때, 법원이 “유추 등 법형성을 통해 최종적･실질적인 법적 판단을 감행할 것이 아니라”, 행정 청의 법해석에 대해 “법률상 근거의 부족을 이유로 계쟁 행정행위를 취소하여야 한다”고 한다.
41) 심헌섭, “법철학적 법학방법론–법철학과 합리적 법학방법”, 서울대학교 법학 제24권 제1호, 1983,
1면.
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행정법연구제73호 18
선적으로 법문언에 충실한 해석을 하여야 한다.
법관은 권력분립원칙에 따라 법률과 그로부터 구체적 위임을 받은 법규명령에 대해서만
법규창조력을 인정하고 입법자의 의사를 충실히 따라야 하므로 입법자의 의사로부터 법관
이 이탈하는 것은 권력분립원칙을 위반하여 법규사항을 창설하는 것이 되므로 금지된다.
법률용어는 구체적 사례와 관련하여서는 대부분 어느 정도의 불확정성을 가고 있는 것이
보통인데, 법적 안정성과 예측가능성을 보장하기 위해서는 법조문에 사용된 용어는 법해석
자의 주관적 이해가 아니라 사회의 통상적 언어사용법에 따라 평이한 의미(plain meaning)
로 이해되어야 한다. 또, 개별 법조문의 의미를 각각의 조문의 문언에 맞게 개별적으로 파
악하여야 하고,43) 개별 법령의 문언을 떠나 어떤 행위에 관한 정형화된 해석을 해서는 안
된다.
전적으로 개별 법령의 문언에만 집중해야 할 것을 요구하는 엄격한 문리해석론자의 입장
에서는 목적론적 해석은 따를 수 없는 것으로 침익적 행정행위 규정의 확대해석을 통해 개
인에게 불리한 결과를 강제하는 것은 법률유보원칙과 법률의 우위원칙을 침해하는 것이 될
것이다.
하지만, 문리해석방법은 글로벌 경제의 촉진으로 외국의 경기변화에 더욱 민감하게 반응
할 수밖에 없는 오늘날의 경제사회에서 법해석자의 유연한 해석가능성을 지나치게 없애 사
회변화에 대한 법치주의의 탄력적 대응능력을 약화시킬 위험도 있다.
(2) 침익적 행정행위 규정의 해석상 문리해석방법을 따른 행정판례
(a) 대법원은 2008년의 판결에서 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조
제1항 본문이 입찰참가자격 제한의 대상을 ‘계약상대자 또는 입찰자’로 정하고 있을 때, 같
은 항 제7호에 규정된 ‘특정인의 낙찰을 위하여 담합한 자’는 “‘당해 경쟁입찰에 참가한
사람’으로서 그 입찰에서 특정인이 낙찰되도록 하기 위한 목적으로 담합한 사람을 의미한
다”고 해석하면서, “당해 경쟁입찰에 참가하지 아니함으로써 경쟁입찰의 성립 자체를 방해
42) 법실증주의자들은 물론 오늘날까지 법문에 충실한 해석을 강조하는 사람들은 법과 도덕의 분리뿐만
아니라 법과 정치의 분리까지 주장하면서 법의 과학성과 완결성을 보호하려 하였으므로 법문에 충 실한 해석인 문리해석을 지지하는 경향이 있었다. 하지만, 역사적으로 어떤 법학자나 법관이 법률 을 해석하면서 문리해석과 같은 어느 하나의 해석방법을 항상 따른 경우란 거의 없다. 때문에 여기 서 문리해석을 논의할 때에는 논의의 편의를 위하여 우선 전형적인 문리해석방법을 따르는 해석자 의 존재를 가정하고 논의를 전개했다.
43) “개별 법령에서 사용하는 용어는 각 법령의 입법목적과 취지에 따라 개별적으로 해석하여야 한다”.
대법원 2020.10.29. 선고 2019두43719 판결. ; 대법원 2007.10.25. 선고 2007두6427 판결.
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엄격해석원칙에관한행정판례의분석과검토 19
하는 담합행위자”에 대해서는 “설사 그 경쟁입찰을 유찰시켜 수의계약이 체결되도록 하기
위한 목적에서 비롯된 것이라 하더라도 위 ‘계약상대자 또는 입찰자’에 해당한다고 할 수
없다”고 해석하여 엄격해석원칙을 문리해석에 충실한 해석을 할 것을 요구하는 해석원칙으
로 이해했다(대법원 2008.2.28. 선고 2007두13791, 13807 판결).
(b) 대법원은 2018년 퇴직급여 및 퇴직수당 제한지급처분의 취소청구사건에서 공무원연
금법 제65조 제1항 제3호에서 “금품 및 향응 수수, 공금의 횡령･유용으로 징계에 의하여
해임된 경우” 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 줄여 지급한 것과 관련하여, ‘공금 유용’의
사전적 의미는 ‘국가나 공공 단체의 운영을 위하여 마련한 자금을 개인이 사사로이 돌려쓰
는 것’을 말하고, “청사의 신축공사와 관련 없는 사인의 공사비 중 일부를 청사 신축공사
비에 허위 계상하여 공금이 지출되도록 한 행위는 공금의 유용에 해당”한다고 하여 엄격해
석원칙을 법문언에 충실한 해석방법으로 이해했다(대법원 2018.11.29. 선고 2018두48601
판결),
대법원은 2021년 행정소송사건에서 법문에서 입찰참가자격제한처분의 상대방으로 ‘계약
의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자’로서 “입찰공고와 계약서에 명시된 계약의 주요조
건(입찰공고와 계약서에 이행을 하지 아니하였을 경우 입찰참가자격 제한을 받을 수 있음
을 명시한 경우에 한정한다)을 위반한 자”라고 규정하고 있을 때, “입찰참가자격제한처분을
하기 위해서는 입찰공고와 계약서에 미리 계약조건과 그 계약조건을 위반할 경우 입찰참가
자격 제한을 받을 수 있다는 사실을 모두 명시해야 한다.”고 하면서, “계약상대방이 입찰공
고와 계약서에 기재되어 있는 계약조건을 위반한 경우에도 공기업･준정부기관이 입찰공고
와 계약서에 미리 그 계약조건을 위반할 경우 입찰참가자격이 제한될 수 있음을 명시해 두
지 않았다면, 이 사건 규정을 근거로 입찰참가자격제한처분을 할 수 없다.”고 하여 침익적
처분 규정의 해석에 있어 엄격하게 문리해석에 따라야 한다고 판시했다(대법원 2021.11.11.
선고 2021두43491 판결).
(c) 2023년 교원 성과상여금을 지급받은 후 이를 다른 교원들과 균등하게 재배분한 행위
에 대한 징계로서 정직처분의 위법여부가 문제되자, 대법원은 ‘공무원수당 등에 관한 규정’
제7조의2 제10항과 달리 ‘교육공무원징계양정 등에 관한 규칙’ 별표 제1호 (파)목에서는
“지급받은 성과상여금을 다시 배분하는 행위”를 “성과상여금을 거짓이나 부정한 방법으로
지급받은 경우”에 포함시키지 않고 있는 것을 주목하여,44) 교원성과금의 재분배행위에 대
44) 국가공무원에게 적용되는 ‘공무원수당 등에 관한 규정’(대통령령) 제7조의2 제10항에서 “성과상여
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행정법연구제73호 20
해 정직처분이 적법하다고 본 원심판결을 파기환송하였다(대법원 2023.6.29. 선고 2023두
31782 판결).
이 판결에서 대법원은 원심이 교원성과금의 재분배행위를 교원성과금을 부정한 방법으로
지급받은 행위에 포함된다고 해석한 것은 “문언의 통상적인 의미를 벗어나는 것”으로 보았
다. 특별한 정당화사유가 없는 경우 처분상대방에게 불리한 확장해석은 허용되지 않음을
명백히 밝힌 것이라는 점에서 의미있는 판결이라 하겠다.45)
- 침익적 행정행위 규정의 해석상 목적론적 해석방법의 적용
(1) 목적론적 해석의 의의와 위험성
1) 목적론적 해석의 개념과 행정법령의 체계적 해석의 중요성
법령의 제정에 있어 입법자는 예측하지 못한 국민의 권리침해를 방지하기 위해 가능한
한 명확한 용어로 규정하여야 하지만, 현실적으로 많은 법령들은 불확정 개념들을 사용하고
있다. 때로는 법률요건에서 명시되지 않거나 요건에의 포함 여부가 불명확한 경우에도 입법
의 목적을 고려하여 침익적 행정행위의 요건으로 인정하여 중대한 공익침해를 방지할 현실
적 필요가 생길 수도 있다. 이때 목적론적 해석을 할 수 있는가의 문제가 발생하게 된다.
목적론적 해석이란 법령의 문언에 따른 해석이 불합리한 결론에 도달하게 되는 경우에 법
령의 목적을 고려하여 문언의 가능한 의미보다 축소하거나 확대하여 적용하는 것을 말한다.
이 글에서는 법해석방법을 문리해석과 목적론적 해석으로 나누는 방법을 따라 기술하고
있는데, 이때의 목적론적 해석은 광의의 개념으로 적용법조문의 문언의 평이한 의미를 벗
어난 해석을 가능하게 하는 체계적 해석, 역사적 해석과 협의의 목적론적 해석을 모두 포
괄하는 용어이다.
이러한 용어 사용법에 따를 때, 행정법령의 해석에 있어 광의의 목적론적 해석에 속하는
금을 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급(지급받은 성과상여금을 다시 배분하는 행위를 포함한 다.)받은 때에는 그 지급받은 성과상여금에 해당하는 금액을 징수하고, 1년의 범위에서 성과상여금 을 지급하지 아니한다.”고 규정한 것과 달리, ‘사립학교 교원 징계규칙’(교육부령) 제2조 제1항에 따라 준용되는 ‘교육공무원징계양정 등에 관한 규칙’(교육부령) 별포 제1호 (파)목에서 “성과상여금 을 거짓이나 부정한 방법으로 지급받은 경우”라고만 규정하고 있었다.
45) 대법원은 ‘공무원수당 등에 관한 규정’(대통령령) 제7조의2 제10항에서 성과상여금의 재배분행위를
허용하면, 교원들의 업무성과에 따라 “성과상여금을 차등 지급함으로써 교원들의 노력과 성과에 근 거한 공정한 처우”를 실현하려는 성과상여금제도의 취지가 훼손된다고 하면서 재분배행위를 금지 하는 규정을 두었지만, 명시적인 근거도 없이 사립학교 교원에도 이 규정을 적용해서는 안된다고 했다.
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엄격해석원칙에관한행정판례의분석과검토 21
체계적 해석방법이 갖는 특별한 가치를 주의할 필요가 있다.46)47)
주된 단행 법전이 있고 그 법률의 해석을 중심으로 해석방법을 논의하는 민법, 형법 및
헌법 등과 달리 행정법의 경우 해석해야 할 관계 법령의 수가 많다. 실정법 상호간에도 헌
법, 법률, 법규명령과 자치법규에 이르기까지 효력의 우열관계에 있는 실정법령들이 수직적
인 단계로 존재하고, 법령 상호간에도 관계가 깊은 법령들이 수평적으로 병존하고 있다. 이
러한 상황에서 행정법령의 해석은 수직적으로 그리고 수평적으로 관계된 법령들을 종합적
으로 살피지 않으면 안되므로 행정법의 경우 체계적 해석은 법해석에 있어 필수적인 것이
된다.
우리 행정판례도 행정법령의 해석에 있어 체계적 해석방법을 매우 중요한 법해석방법으
로 채택하고 있다. 즉, 대법원은 법령의 해석은 “어디까지나 법적 안정성을 해치지 않는 범
위 내에서 구체적 타당성을 찾는 방향으로 이루어져야 한다”고 하면서, “원칙적으로 법령
에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하고, 나아가 당해 법령의 입법 취지와
목적, 그 제･개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적･
논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 타당성 있는 법령해석의 요청에
부응하여야 한다”고 하고 있다(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결 ; 대법원
46) 일본 행정법학에서 개별 행정법령의 해석에 있어서는 일반행정법의 도그마틱보다 체계적 해석방법
이 사례해결에서 중요한 역할을 하고 있음을 주장하고 이 관점에서 일본 판례들을 분석한 학자도 있다. 橋本博之, 行政法解析の 基礎 - ｢仕組み｣から 解く, 2013, 2-19면 참조. 하시모토 히로유끼(橋本博之)는 행정법학 개척기 프랑스의 유명한 행정법학자이었던 Maurice Hauriou 의 제도이론에 기초한 판례행정법학의 방법론을 철저히 연구하고(橋本博之, 行政判例と 行政法學, 1998), 이를 수용하여 일본 판례들을 소재로 하여 그의 스승이었던 시오노 교수(塩野 宏, 行政法 1, 第5版, 2013, 58면 이하)가 바람직한 행정법의 해석방법으로 표현한 ｢仕組み解析｣방법(체계적 해 석 또는 제도적 해석에 가까운 것으로 보임)을 전개하고 있다. 橋本博之, 行政判例, 第3版, 2013. ｢仕組み解析｣방법은 다섯 가지로 구성된다고 하는데, 시간축에 기초한 해석, 행위요건･행위내용의 해석, 규범의 계층관계의 해석, 제도 취지에 따른 고찰, 기본원리에 따른 고찰이 포함된다고 한다. 하시모토 히로유끼의 노력은 주로 독일 행정법학에 연원을 둔 일본 행정법학의 도그마틱이 현재 일본의 제도적 상황에서 갖는 한계를 명확하게 인식했다는 점, 구체적 판례분석을 통해 현재 일본 행정법이 직면한 행정법이론과 실무의 괴리, 그리고 도그마틱의 유용성의 한계를 인식하고 보여주 려 했다는 점, 그리고 개별 행정법령에 대한 법해석방법이라는 일반적 대안을 가지고 일반행정법 도그마틱의 한계와 문제점을 완화하거나 극복하려 했다는 점에서 우리나라를 위해서도 주목할 만 하다고 생각한다.
47) 체계적 해석방법은 법단계론과 순수법학의 전통을 지닌 대륙법계에서는 영미법계와 달리 개별 법령
들의 법해석방법으로서 매우 중요한 위치를 차지하고 있다. 대륙법계 국가들에서는 영미법계 국가 들과 다르게 주요한 실정법률의 규정내용에 대해서 헌법, 법률과 법규명령까지 함께 체계적으로 가 르치는 것이 법학교육에서 중요한 부분을 차지하게 된다. 하지만, 입법단계에서 개별 법령들의 체 계적 정비가 잘 이루어져 있지 않을 때에는 체계적 해석의 적용이 매우 힘들고 그 유용성도 제약받 게 된다. Ivan L. Padjen, Systematic Interpretation and the Re‑systematization of Law: The Problem, Co-requisites, a Solution, Use, International Journal for the Semiotics of Law 33, 2020, p.191ff 참조.
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행정법연구제73호 22
2010.12.23. 선고 2010다81254 판결 ; 대법원 2013.1.17. 선고 2011다83431 전원합의체 판
결 ; 대법원 2020.6.4. 선고 2020두32012 판결 등).
엄격해석원칙의 단순 원형 또는 기본형을 정확히 기술하고 이해하고자 하는 이 글의 목
적에 따라 침익적 재량행위에 관한 판례들은 검토범위에서 제외되었지만,48) 검토에서 제외
된 침익적 재량행위에 관한 판례들은 엄격해석원칙의 적용에 있어 체계적 해석과 관련하여
앞으로 보다 심도 깊은 분석이 필요하다.
전통적으로 대표적인 침익적 행정행위라 할 수 있는 조세처분의 경우는 적어도 단순 조
세처분에 있어서는 문리해석 중심의 엄격해석원칙이 우리 판례상 확립되어 있는 것으로 보
인다는 점은 위에서 이미 살펴보았지만, 과징금 부과처분의 경우도 경제법 분야가 독립한
법학분야로 확고하게 자리 잡고 공정거래사건들을 다룰 법률들이 정비되고 판례들이 정비
되면서 처분의 상세한 기준들이 상당 부분 정비되어 목적론적 해석에 관한 필요가 과거보
다는 약화되었다고 할 수 있을 것이다.
하지만, 우리나라의 도시화 과정에서 새롭게 급증해온 부담금 부과처분과 같은 침익적
행정행위 분야는 부담금 부과처분의 근거법령에 관한 많은 위헌결정들이 있었고,49) 부담금
관리기본법을 제정하는 등 법령정비도 상당 부분 이루어졌지만, 부담금 부과처분을 위한
세부 기준들이 아직도 매우 부족하다. 때문에, 요건규정의 불명확성이 상당히 넓게 존재하
고 있는데, 이때 부과되는 부담금 부과처분들은 대부분 침익적 재량행위가 된다. 이 영역에
서는 엄격해석원칙과 재량통제의 원칙이 함께 적용되게 되는데, 대법원에 의해 하급심 판
결이 파기되는 경우들이 최근 빈번하게 나타나고 있다(대법원 2022.12.29 선고 2020두
48) 침익적 재량행위에 해당하여 이 글의 검토 대상에서 제외된 판례들은 다음과 같다. 다만, 재량행위
인가 여부의 판단은 판례들을 모두 꼼꼼하게 읽지 못했으므로 잘못된 평가를 했을 수도 있고, 침익 적 재량행위에 해당되면서 엄격해석원칙을 적용한 다른 판례들도 있을 수 있음을 미리 밝혀 둔다. 첫째, 과징금 부과처분과 관련하여 엄격해석원칙을 적용한 판례들은 다음과 같았다.
대법원 2007.9.20. 선고 2006두11590 판결 ; 대법원 2016.7.27. 선고 2015두46390 판결 ; 대법원 2016.9.30. 선고 2015두53961 판결 ; 대법원 2017.5.30. 선고 2015두48884 판결 ; 대법원 2017.5.31. 선고 2015두47676 판결 등. 둘째, 부담금 부과처분과 관련하여 엄격해석원칙을 적용한 판례들은 다음과 같았다.
대법원 2016.11.24. 선고 2014두47686 판결 ; 대법원 2016.11.25. 선고 2015두37815 판결 ; 대법원 2018.3.27. 선고 2014두43158 판결 ; 대법원 2018.11.9. 선고 2016두51610 판결 ; 대법원 2018.11.9. 선고 2016두55209 판결 ; 대법원 2022.8.25. 선고 2019두58773 판결 ; 대법원 2022.12.29. 선고 2020두49041 판결 등. 셋째 이행강제금 부과처분과 관련된 판결. 대법원 2017.5.31. 선고 2017두30764 판결. 넷째, 하천수사용료 부과처분과 관련된 판결. 대법원 2018.6.15. 선고 2018두33142 판결.
49) 예를 들어, 학교용지부담금 부과처분과 관련하여, 헌법재판소는 여러 차례 위헌결정을 내린 바 있
다. 헌재 2005.3.31. 선고 2003헌가20 결정 ; 헌재 2008.9.25. 선고 2007헌가1 결정 등.
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엄격해석원칙에관한행정판례의분석과검토 23
49041 판결 ; 대법원 2016.11.25. 선고 2015두37815 판결 등).
침익적 재량행위의 영역에서 재량의 존부나 그 범위 등을 이해하는 데 있어 체계적 해
석은 중요한 역할을 하고 있다. 하지만, 현재 판례나 학설로 제시되는 엄격해석원칙과 재량
통제의 기준에 관한 논의나 체계적 해석방법만으로는 여러 층위에 걸쳐 있는 매우 불완전
하거나 불명확한 요건규정들의 해석에서 법해석자가 겪는 어려움을 해소하는 데 큰 한계가
있는 것도 분명해 보인다.50) 이 주제에 대해서 더 상세한 논의는 다음 기회로 미룬다.
2) 목적론적 해석의 남용의 위험성
불확정개념에 대한 목적론적 해석의 결과는 처분상대방의 예상과 달리 여러 해석대안들
중 더 침익적인 효과를 미치는 처분이 부과될 수도 있다. 때문에, 목적론적 해석이 빈번해
지고 그 해석결과가 처분상대방에게 지나치게 불리한 경우가 자주 나타나게 되면 국민의
자유와 재산을 보호하고자 했던 엄격해석원칙의 정신은 사라지고 이 원칙은 형해화될 것이
다. 또, 목적론적 해석이 남용되면 법집행의 현장에서는 법문언에 따른 해석과 목적론적 해
석 사이에 혼란이 발생해 법적 안정성도 중대하게 침해될 수도 있다. 더 나아가 행정청은
입법자가 명시적으로 부여한 권한을 넘어 그의 침해적 권한을 확대시키기 위한 방법으로
목적론적 해석을 오용할 위험도 있다. 반대로 규제위험앞에 놓인 피규제 기업들이 행정청
을 포획하여 목적론적 해석을 하도록 부당한 영향력을 행사하려 할 수도 있다.
(2) 행정판례상 목적론적 해석의 허용과 정당화사유
1) 목적론적 해석의 정당화사유
법개념은 언어로서 명확성의 숙명적 한계를 안고 있다. 특히, 법조문에 불확정개념이 사
50) 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조 제5항 제2호에서는 “최근 3년 이상 취학 인구가 지속적으
로 감소하여 학교 신설의 수요가 없는 지역에서 개발사업을 시행하는 경우”에 부담금을 면제할 수 있다고 규정하고 있다. 이 규정의 의미는 매우 불확정적이어서 해석자에게 많은 어려움을 야기하고 있다. 이 규정의 해석･적용과 관련하여 최근 한 사건에서 대법원은 원심판결을 파기하였다. 대법원 2022.12.29 선고 2020두49041 판결 ; 부산고등법원 2020.8.26. 선고 2019누24008 판결 참조. 최근 학령아동이 감소하여 기존의 학교가 폐교되는 경우도 증가하고 있는 상황에서 언제 이 요건 은 충족된다고 보아야 하는가? 더 나아가 이 요건은 부담금의 면제요건인가, 아니면 부담금의 부과 요건인가? 면제요건으로 보는 대법원의 판단은 타당한가? 학교용지부담금은 “공립 유치원･초등학교･중학교 및 고등학교용 학교용지의 조성･개발･공급과 관련 경비”를 확보할 필요가 있을 때 부과할 수 있기 때문에, 학교 신설 수요의 존부는 부담금의 면제요 건이 아니라 부과요건의 해석 적용 문제라고 보아야 하는 것 아닌가 하는 의문이 생긴다. 주지하듯 이 부과요건인가 면제요건인가의 구별은 입증책임 등 행정법 도그마틱과 법해석의 다른 중요한 측 면에도 영향을 미치기 때문에 매우 중요한 의미를 갖는다.
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행정법연구제73호 24
용된 경우 법해석자가 개별 사안과 관련하여 그 용어를 해석할 때 언제나 가치중립적인 인
식에 기초하여 그 의미를 파악할 수 있을 것으로 가정하는 것은 비현실적일 수 있다. 해석
자는 불명확성을 마주하여 인지작용을 통해 법을 발견할 뿐만 아니라, 때로는 입법목적은
물론 판결이 미칠 현실적인 결과까지 고려하여 의지적 결단을 하는 경우도 있다고 보는 것
이 더 현실적일 것이다.51) 목적론적 해석에 있어서는 법문언도 고려되겠지만 법관의 도덕
과 신념과 같은 가치관과 사안의 배경이 되는 경제사회적 환경 그리고 판결이 미칠 현실적
영향 등을 종합적으로 고려하여 그의 필요성과 한계 등이 판단되게 될 것이다.
때문에 목적론적 해석에 있어서는 법해석자가 어떤 이유로 무엇을 고려하여 그러한 인식
과 결단을 했는지, 그 이성적 논거와 정당화사유를 제시하는 것이 매우 중요하게 된다. 정
당화사유의 존재가 반드시 직접적으로 올바른 법해석결과를 가져오는 것은 아니더라도 잘
못된 결정을 억제하고 나중에 상급 법원 등에 의해 그 판단에 대해 검증가능하게 해주는
역할을 수행할 수 있다.52) 침익적 행정행위 규정의 목적론적 해석에 있어서도 정당화사유
가 존재하여야 하고,53) 가능하면 행정절차 단계에서 처분의 이유로 제시되고, 그리고, 판결
이유에서는 반드시 그것이 제시되어야 한다.54)
목적론적 해석이 정당화되는 경우란 언제인가? 언제 이러한 해석이 필요한가는 매우 불
확실하다. “법적 안정성을 지키고, 규범의 투명성과 일반성, 보편성을 높이기 위해서라도,
법률가들에게 있어 예외에 엄격한 태도는 필수적“이라 할 것이므로,55) 적어도 침익적 법령
의 법문이 명확한 경우는 관계 법률의 입법목적, 헌법적 가치판단과 사회적 정의관념에 현
저히 반하는 경우를 제외하고는 가능한 한 목적론적 해석을 해서는 안될 것이다.
하지만, 행정법령의 해석･적용의 대상이 되는 수많은 실정법령들은 수직적인 우열관계로
존재하고 법률 상호간에도 관계가 깊은 법령들이 수평적으로 병존하여, 대부분의 사안에서
51) 강우예, “영미법의 유추적 방법에 대한 분석적 고찰”, 법철학연구 제23권 제1호, 2020, 321-322면
참조.
52) Uwe Kischel, Die Begründung, 2003, SS.12-15. “Steuerungs- und Filterfunktion der Begründung”.
53) 우리 판례는 처분의 요건부분의 판단에 관해서도 재량을 인정하고 있는데, 효과재량에 비하여 요건
재량에 대한 사법심사의 밀도는 더 높아야 한다. 요건재량은 불확정개념의 포섭문제로서 “요건재량 의 재량권남용에 대한 심사는 사실오인, 비례 평등원칙의 위배”에 그쳐서는 안된다고 하면서, “포 섭과정의 합리성 내지 설득가능성, 근거자료의 신빙성 등”도 포함해야 한다고 한다. 박정훈, “행정 법에 있어서 판례의 의의와 기능”, 행정법학 제1호, 2011, 31면.
54) 금태환, “행정법의 해석과 문언･입법취지–미국과 한국의 판례분석을 중심으로”, 법조 제607호,
2007, 243면은 “한국 행정법의 해석에 있어서, 법원의 입법취지에 한 충분한 논거의 설시는 아무리 강조해도 지나침이 없을 것”이라고 한다.
55) 백경일, “예외법 확대적용 금지의 원칙 – 예외규정의 해석 및 적용에 있어서 유추 및 확장의 허용
여부와 판례의 입장”, 재산법연구 제25권 제3호, 2009, 42면.
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엄격해석원칙에관한행정판례의분석과검토 25
관계법령들의 체계적인 해석이 필수적으로 요구된다. 또, 관계 법령들을 비교해도 정확한
근거나 기준의 존부가 불분명하거나 모순적으로 보이는 경우가 많이 나타난다. 때문에, 법
문에 명시적인 근거가 없거나 그 기준을 발견하기 어려울 때, 구체적으로 목적론적 해석을
하는 것이 불가피할 수도 있고, 그러한 상황이 민･형사사건들에서보다는 더 빈번하게 나타
날 수 있다.
실정법 조항의 문리해석 또는 논리해석에 의해 “현실적인 법적 분쟁을 해결”할 수 없게
되거나 “사회적 정의관념에 현저히 반하는 결과가 초래되는 경우” 목적론적 해석을 할 수
있다는 견해가 있다.56) 하지만, 행정법령의 해석･적용에서 행정법원은 민사분쟁과 달리 행
정청의 법적 판단을 재심리하는 위치에 있기 때문에, “현실적인 법적 분쟁을 해결”할 수
없는가의 기준은 “사회적 정의관념에 현저히 반하는 결과가 초래되는 경우”보다는 목적론
적 해석의 허용기준으로서 그 필요성이나 중요성이 더 낮다고 할 것이다. 또, “사회적 정의
관념에 현저히 반하는 결과가 초래되는 경우”도 관계 법률의 입법목적이나 입법연혁 등을
참조하거나 법의 일반원칙과 헌법적 가치결정을 고려한 해석에 의해 법해석이 가능한지 여
부를 우선 판단하여야 할 것이지, 조리적 성격을 갖는 사회적 정의관념에 곧바로 의존하는
것은 타당하지 않다고 할 것이다.
목적론적 해석의 정당화사유는 법해석자들의 주관적 가치관에 따른, 상이하거나 모순된
판결들을 줄여 동종 유사의 사안들에서는 법해석의 투명성과 예측가능성을 높이는 데 기여
할 것이다. 하지만, 그 불확실성과 불투명성을 완벽히 제거하기는 어려울 것이고, 당시의
지배적 사법철학이나 법관의 가치관에 따른 의지적 행위가 영향을 미치게 될 것이다.
우리 판례에 따를 때, 목적론적 해석의 결과가 처분상대방에게 ‘과도하게 불리하게’ 되어
서는 안되므로 침익의 강도에 있어 비례성을 고려해야 한다. 정당화사유를 제시하더라도
덜 침해적인 다른 해석이 가능하고 그 해석만으로 입법목적 달성을 위해 충분할 때 그 해
석은 허용되지 않을 것이다. 또, 정당화사유는 때로는 보호해야 할 공익 등 법익의 객관적
측면은 물론 수범자의 귀책사유 유무 등 그의 주관적 측면도 함께 고려하여야 한다.
2) 행정판례상 목적론적 해석의 허용과 그 정당화사유
(a) 대법원은 2007년의 과징금부과처분 취소소송에서 “공인회계사” 개념을 회계법인도
포함하는 것으로 확대해석했다(대법원 2007.9.20. 선고 2006두11590 판결).
증권거래법 제14조 제1항 제2호에 따를 때, “당해 유가증권신고서의 기재사항 또는 그
첨부서류가 진실 또는 정확하다고 증명하였거나 서명한 공인회계사･감정인 또는 신용평가
56) 대법원 2021.9.9. 선고 2019두53464 전원합의체 판결에 나타난 김재형 대법관의 별개 의견.
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를 전문으로 하는 자”가 유가증권신고서 등에 허위의 기재 또는 표시를 하거나 중요한 사
항을 기재 또는 표시하지 아니한 때에는 금융감독위원회는 과징금을 부과할 수 있는데, 이
규정상 “공인회계사”는 자연인만을 의미하는가, 아니면 회계법인도 포함되는가? 원심판결
은 자연인인 “공인회계사”만 이 규정의 적용대상자이고 회계법인은 포함되지 않는다고 했
지만, 대법원은 제14조 제1항 제2호의 “공인회계사”를 확대해석하여 회계법인도 포함된다
고 보면서, 확대해석의 정당화사유를 다음과 같이 제시했다.(대법원 2007.9.20. 선고 2006
두11590 판결).
첫째, 과징금은 “유가증권의 유통을 원활히 하고 투자자를 보호”를 위한 “행정제재적 성
격”을 가지고 “공시제도의 실효성을 담보”하는 데 있다.
둘째, 법문에서 말하는 “공인회계사”는 감사보고서에 서명한 자를 말하는데, 회계법인의
대표이사가 감사보고서에 서명한 경우 회계법인이 책임을 부담하는 것이 입법 취지에 부합
한다.
셋째, 구 주식회사의 외부감사에 관한 법률 시행규칙 제4조에서는 자산총액 등을 기준으로
회계법인만이 감사보고서를 작성할 수 있으므로 회계법인도 허위기재의 책임을 져야 한다.
넷째, 입법경과 등에 비추어 회계법인 역시 유가증권신고서 등에 첨부되는 감사보고서에
허위기재 등을 한 경우에는 과징금이 부과될 수 있음을 인식할 수 있었다고 보아야 한다.
이 판결에서 대법원이 제시한 목적론적 해석의 정당화사유는 타당하다고 하겠다.
(b) 대법원은 2019년 출판문화산업진흥법상 도서정가제의 허용할인률인 15%의 위반과
관련하여 과태료를 부과할 수 있는 자로 법 제22조 제5항에서 규정한 “간행물을 판매하는
자”에는 간행물의 소유자 등 처분권자뿐만 아니라 “처분권한을 보유하지 않은 판매중개자”
도 포함된다고 하였다(대법원 2019.9.10.자 2019마5464 결정).
이 결정은 “도서정가제의 입법 취지는 지나친 가격경쟁으로 인한 간행물 유통질서의 혼
란을 방지”하고자 하는 입법취지를 존중하고자 법문의 “간행물을 판매하는 자” 개념을 처
분권자를 넘어서 확장한 것으로 목적론적 해석을 한 것이라 할 수 있다. 입법취지에 비추
어 이 해석은 타당하다고 하겠다.
(c) 대법원은 2021년 사업정지처분 취소소송에서 직업안정법시행령 제28조 제1호에서 금
지하고 있는 ‘구인자의 업체명(또는 성명)이 표시되어 있지 아니하여 구인자의 신원이 확실
하지 아니한 구인광고를 게재한 행위’를 해석하면서, “구인자의 업체명(또는 성명)을 구체
적으로 표시하지 않은 경우뿐만 아니라 구인자의 업체명(또는 성명)을 허위로 표시한 경우
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엄격해석원칙에관한행정판례의분석과검토 27
도 포함”된다고 보아, 객관적으로 허위인 구인광고를 게재한 직업정보제공업체에 대한 행
정청의 사업정지처분을 합법이라 판시하여 확대해석을 긍정했다(대법원 2021.2.25. 선고
2020두51587 판결).
그 이유에 대하여 “자신의 신원을 숨기고 불법･유령 업체를 운영하는 구인자로부터 구직
근로자를 보호”하기 위한 것이라고 했다. 구인자의 업체명이 허위로 표시된 것을 확인하지
않은 경우는 ‘구인자의 업체명(또는 성명)이 표시되어 있지 아니’한 경우는 아니지만, ‘구인
자의 신원이 확실하지 아니한 구인광고’라고 볼 수 있으므로 대법원의 해석은 타당하다고
생각한다.
(d) 대법원은 2021년 의료기관개설허가취소처분 취소소송에서 의료법 제64조 제1항 제8
호에서 “의료기관 개설자가 거짓으로 진료비를 청구하여 금고 이상의 형을 선고받고 그 형
이 확정된 때”라고 규정한 것을 해석하면서 “의료기관 개설자”에 자연인뿐만 아니라 법인도
포함되는 것으로 해석하여야 한다고 판시했다(대법원 2021.3.11. 선고 2019두57831 판결).
대법원은 첫째, 의료기관 개설자를 자연인에 한정하면 법인이 개설한 의료기관에 대해서
는 진료비의 거짓 청구로 부당이득을 취해도 개설 허가 취소처분이 불가능하고, 둘째, 금고
이상의 형이 확정된 자는 취소처분이 내려지는 것을 “충분히 예측할 수 있다”고 보아야 한
다는 점을 그 확장해석의 정당화사유로 제시했다. 이 판결에서 대법원은 목적론적 확대해
석의 객관적 정당화사유와 주관적 정당화사유를 모두 제시하였는데, 법치주의에 있어 예측
가능성의 가치도 중요한 보호법익이므로 주관적 정당화사유의 제시는 타당하다고 하겠다.
(3) 목적론적 해석의 허용한계
우리 판례는 침익적 규정의 해석에 있어 예외적으로 목적론적 해석을 허용할 때, 그 허
용한계와 관련하여 ‘문언의 통상적 의미’라는 기준과 ‘상대방에게 지나치게 불리한 것이 되
어서는 안된다’는 사법정책적 재량지침을 한계기준으로 제시하고 있다. 양 기준은 목적론
적 해석의 한계설정을 위하여 어떻게 적용될 수 있을까?
첫째, 문언의 통상적 의미는 무엇을 의미하는가? “문언의 일상적(통상적, 관용적) 의미”
와 “문언의 가능한 의미”를 구별하면서, “일상적 의미는 전문적 의미와 함께 가능한 의미
의 하위개념”이라고 보는 견해가 있다.57) 하지만, 우리 판례는 침익적 행정행위 규정의 해
석에 있어 ‘문언의 통상적 의미’라는 기준만을 사용할 뿐 양자를 구별하고 있지 않다. 언어
57) 오세혁, “한국에서의 법령해석-우리나라 법원의 해석방법론에 대한 비판적 분석”, 법철학연구 제6
권 제2호, 2003, 129면.
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표현 자체는 어느 정도 그 의미가 불확정적일 수밖에 없기 때문에 여기서는 판례의 입장에
따라 양자를 구별하지 않고 사용하기로 한다.
문언의 통상적 의미에 반하는 것과 그것을 넘는 것을 구별하면서,58)59) 문언의 통상적 의
미에 반하는 해석은 허용되지 않지만, 목적론적 해석을 통해 문언의 통상적 의미를 벗어난
해석은 할 수 있는 것 아닌가 하는 견해도 있다.60) 하지만, 이러한 구별에 기초하여 법해
석의 한계를 설정하려는 노력을 반대하면서, “법률문언을 넘는 해석”과 “법률문언에 반하
는 해석”의 한계를 설정하려는 노력은 성공하기 어렵다는 전제위에서, 양자는 모두 ① 법
률에 흠결이 있는 경우, ② 법률의 내용이 상호 모순적이거나 충돌하는 경우, ③ 법률의 내
용이 심하게 비합리적이거나 반도덕적인 경우, ④ 사회변화로 규범상황이 변한 경우 등에
법률문언을 넘거나 반하는 해석을 할 수 있다고 보는 견해도 있다.61)
현실적으로 실무상 법문언에 반하는 해석은 거의 나타나지 않을 것 같지만, 법문언에 반
하는 해석은 새로운 법의 제정과 같기 때문에 명백한 입법오류가 있거나 법문언의 준수가
극단적인 부정의를 초래하는 경우와 같이 매우 예외적인 경우를 제외하고는 법해석으로서
는 할 수 없는 것 아닌가 생각한다.
그다음으로 “법률문언을 넘는 해석”이 허용될 수 있는지가 문제된다. 언어 자체의 불명
확성을 고려할 때, 문언의 통상적 의미를 벗어난 경우와 벗어나지 않은 경우의 경계가 그
렇게 명확하지 않기 때문에 그의 구별이 현실적으로 쉽지는 않지만, 행정권력의 위법을 통
제해야 하는 사법부로서는 특히 침익적 법령의 해석에 있어서 “법률문언을 넘는 해석”을
긍정하는 것은 법해석의 한계를 넘는 것이어서 허용되지 않는다 할 것이다.
둘째, ‘상대방에게 지나치게 불리한 것이 되어서는 안된다’는 것의 의미가 문제된다.
우리 행정판례상 불리한 해석의 금지원칙은, ① ‘문언의 통상적인 의미’가 일정 한도로
불명확한 경우에, ② 법문언의 통상적 의미에 명백히 반하지 않고 그 한계를 넘지 않는 범
58) ‘법률 문언을 넘는 해석’은 법률 본래의 구상과 목적적 범위 내에서 협의의 흠결을 보충하기 위한
해석이고, ‘법률 문언에 반하는 해석’은 전체 법질서의 범위 내에 있거나 또는 그 지도적 원리의 범위내에서 이루어지는 해석이라고 구별하기도 한다. 이동식/안경봉, 앞의 논문, 120-121면 참조.
59) “일견 답을 제공하고 있기는 하지만 그것이 적절하지 않아 보이는 경우”와 “법률의 문언이 아무런
답을 제공하지 않는 경우”를 구별하여야 한다는 견해도 이 분류방법과 비슷해 보인다. 박준석, “법 률문언의 구속성에 관하여”, 법학연구(전북대) 제57집, 2018, 1-21면 참조.
60) 목적론적 해석은 “문언의 가능한 의미를 벗어나거나 이를 넘어선 해석 또는 법형성이라고 할 수
있지만, 문언에 반하는 해석이나 법형성은 아니다”고 양자를 구별하여 그 해석의 허용여부를 달리 판단하여야 한다고 한다. 대법원 2021.9.9. 선고 2019두53464 전원합의체 판결에 나타난 김재형 대 법관의 별개의견.
61) 박철, “법률의 문언을 넘은 해석과 법률의 문언에 반하는 해석”, 법철학연구 제6권 제1호, 2003,
232면.
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위에서, ③ 선택 대안들 사이에서 비례원칙의 취지에 맞게 처분상대방에게 지나치게 불리
한 선택은 회피해야 한다는 것을 의미한다.
불리한 해석금지원칙이 특히 의미를 갖는 경우는 침익적 법령에서 처분청에게 넓게 재량
권을 인정하고 있는 경우이다. 이때는 “당해 법령의 입법 취지와 목적, 그 제･개정 연혁,
법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려”하는 체계적 해석방법이 해석방법으
로서 중요한 의미를 갖게 될 것이다(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결 ; 대법원
2010.12.23. 선고 2010다81254 판결 ; 대법원 2013.1.17. 선고 2011다83431 전원합의체 판
결 ; 대법원 2020.6.4. 선고 2020두32012 판결 등).
2017년 대법원판결(대법원 2017.6.29. 선고 2017두33824 판결)에서는 사회복지법인이 요
양시설 1동과 저온창고의 면적을 넓혀 개축공사를 하면서 후원금을 사용한 것에 대해 행정
청이 후원금의 용도 외 사용이라고 하면서 내린 반환명령이 심리되었다.
대법원은 이 사건에서 사회복지법인 및 사회복지시설 재무･회계 규칙 별표2) ‘법인회계
세출예산과목구분’에서 광의의 ‘시설비’는 협의의 ‘시설비’, ‘자산취득비’, ‘시설장비유지비’
로 나뉘고, 협의의 ‘시설비’에는 ‘시설 신･증축비’로 규정하고 있다는 것을 근거로, 원심이
이 개축공사를 ‘자산취득비’로 포함시켜 후원금의 용도 외 사용이라고 본 것을 파기하고,
“기성 건물을 취득하는 경우와 달리 건물을 신축하거나 증･개축하는 경우의 비용은 ‘시설
비’에 해당하는 것으로 해석할 여지”가 있다는 이유로 해당 사회복지법인에 “불리하게 해
석”한 것은 위법하다고 판시했다(대법원 2017.6.29. 선고 2017두33824 판결).
그동안 대법원은 많은 판결들에서 엄격해석원칙을 적용하면서도 ‘불리한 해석의 금지’
원칙을 직접 적용하여 처분상대방에게 불리한 해석을 이유로 위법 판시한 것은 잘 보이지
않았었다. 하지만, 이 판결에서는 체계적 해석방법을 사용하여 처분요건을 규정한 법령의
문언들이 서로 모순적이거나 불분명할 때에는 특별한 정당화사유없이 침익적 처분의 상대
방에게 불리한 해석을 해서는 안된다는 점을 명확히 하였는데, 그 점에서 이 판결은 의미
있다 하겠다.
불리한 해석의 금지원칙은 목적론적 해석에 의해 처분상대방에게 유리한 해석을 하는 것
을 허용하고 있다.62) 그럼에도 불구하고, 아직 우리 판례에서는 불확정개념과 관련하여 가
능한 해석대안들 중 처분상대방에게 덜 불리한 해석을 선택하지 않은 것을 이유로 처분을
위법으로 판시한 것은 잘 보이지 않는다.
장래 침익적 행정행위의 요건규정의 충족사유가 동시에 형벌의 구성요건이 되거나 제재
62) 박정훈, 앞의 논문, 36면도 “행정법상 법률유보 또는 의회유보에 기해 금지되는 것은 행정상대방에
게 불리한 법형성이고, 상대방에게 유리한 법형성은 금지되지 않는다.”고 한다.
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처분의 가중적 조치가 형벌이 되는 경우와 같은 때에는 목적론적 해석을 더 엄격히 제한하
고, 형벌의 구성요건과 관련되지 않은 침익적 행정행위도 중대한 기본권의 침해와 관련되
는 경우에는 목적론적 해석을 더 제한하는 방향으로 엄격해석원칙이 발전될 필요가 있지
않나 생각한다.63)
- 대상판결의 평석
대상판결(대법원 2019.8.30. 선고 2019두38342, 38366 판결)에서는 요양기관의 업무정지
처분을 받은 원고가 요양급여비용 청구서를 허위로 작성･제출하는 방법으로 2,600만원 정
도의 요양급여비용을 지급받았는데 그 사실을 이유로 위반사실공표처분을 받자 그 공표처
분의 취소를 청구한 사건을 다루었다.
국민건강보험법 제100조 제1항 제1호에서는 “보건복지부장관은 관련 서류의 위조･변조
로 요양급여비용을 거짓으로 청구하여” 업무정지처분을 받고 “거짓으로 청구한 금액이 1천
500만 원 이상인 경우”에는 위반사실 공표처분을 할 수 있다고 규정하고 있었는데, 대법원
은 “서류의 위조･변조”에 허위청구서의 작성행위가 포함된다고 보았다.
대법원은 “문언의 통상적인 의미를 벗어나지 않는 한 그 입법 취지와 목적 등을 고려한
목적론적 해석은 허용된다”고 하면서, “요양기관 운영자가 아닌 자가 요양기관 운영자의
명의를 도용하거나 또는 요양기관 운영자가 타인의 명의를 도용하여 권한 없이 문서를 작
성하여 요양급여비용을 청구하는 경우”와 같이 “좁은 의미의 위조･변조 방법을 사용하는
경우”는 드물고, “그보다는 요양기관 운영자가 요양급여비용 청구서나 첨부서류를 허위로
작성하는 방법을 사용하는 경우가 훨씬 많다”고 하면서, “좁은 의미의 유형위조의 경우에
만 적용된다고 해석하면, 요양기관 운영자가 요양급여비용 청구서 등을 허위로 작성하는
방법을 사용한 경우에는 위반사실 공표를 할 수 없게 되어 위반사실 공표 제도를 도입한
입법목적을 달성하기 어렵게 된다.”고 했다.
이러한 이유로 “강학상 넓은 의미의 위조･변조에는 유형위조뿐만 아니라 무형위조도 포
함”된다고 하면서, “형사처벌이 아니라 제재적 행정처분의 근거조항에서 정한 ‘위조･변조’
의 의미를 반드시 형법상 가장 좁은 의미의 위조･변조의 개념인 유형위조로 한정하여 해석
하여야 할 근거는 없다”고 했다(대법원 2019.8.30. 선고 2019두38342, 38366 판결. ; 대법
원 2000.10.13. 선고 99두3201 판결).
이 판결에서 대법원은 형벌과 행정제재처분 규정의 해석에 있어 모두 엄격해석원칙을 적
63) 박정훈, 위의 논문, 35면.
31페이지
엄격해석원칙에관한행정판례의분석과검토 31
용하면서도 양자는 그 해석의 한계가 다를 수 있음을 명백히 했다는 점에서 주목할 만하
다. 인신구속적인 형벌과 금전적인 제재처분 사이에서는 비례원칙의 관점에서 볼 때 입법
목적의 달성을 위해 침익적 수단의 허용 정도와 관련하여 보호하고자 하는 법익의 가치에
차이가 있기 때문에 엄격해석원칙의 적용에 차이를 두는 것은 타당하다. 앞으로 해석자들
사이의 자의적 편견을 줄이기 위하여 법원이 엄격해석원칙을 적용할 때 형사판결과 행정판
결에서 구체적으로 어떻게 법해석에서 차이를 가져올 수 있는지 더 상세한 기준들을 발견
하려는 노력이 연구될 필요가 있다.
대상판결은 침익적 행정법령의 해석에서 목적론적 해석이 필요할 때 형사법규의 해석에
서 엄격해석원칙을 적용하는 경우와 어떻게 차이가 날 수 있는가를 보여주고 있는 귀중한
판결이라는 점에서 행정법해석론의 발전에도 기여할 것으로 생각한다.
Ⅳ. 결어
우리 행정판례가 침익적 행정행위 규정의 해석에 있어 취하는 엄격해석원칙은 적용 법문
이 명백한 때에는 문리해석을 하되 법문이 불명확할 때에는 ‘문언의 통상적 의미’와 처분
상대방에게 지나치게 불리하지 않는 한계내에서 목적론적 해석을 인정하고 있다.
판례의 입장은 형사법규를 넘어 조세법규와 일반행정법령의 해석에 이르기까지 모든 침
익적 행정행위 규정의 해석에까지 엄격해석원칙을 적용하고 있다는 점에서 비교법적으로
독특한 것이다.
이 글에서는 행정판례들을 종합적으로 조사분석하여 문리해석을 한 경우와 목적론적 해
석을 한 경우를 분류하고 나서, 목적론적 해석을 한 판례들을 집중분석하였다. 특히, 목적
론적 해석이 해석자의 주관에 치우쳐 자의적인 해석을 할 위험도 있음을 고려하여 그 해석
의 한계와 정당화사유의 문제에 초점을 맞추어 개별 판결례들을 분석하면서 검토하였다.
다만, 이 글에서 탐색한 판례의 엄격해석원칙은 단순한 원형에 한정되는 것으로 재량규
정이어서 재량통제원칙이 함께 적용되고 있거나 의제규정과 같이 지나치게 광범위한 해석
여지를 갖는 침익적 행정행위에 관한 판례들은 분석대상에서 제외하였다. 장래에는 이러한
유형들에서 발생하는 법해석의 문제들도 연구되기를 희망한다.
(투고일: 2024. 03. 01. 심사완료일: 2024. 03. 17. 게재확정일: 2024. 03. 23.)
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행정법연구제73호 34
Analysis and review of administrative precedents regarding the rule of
strict interpretation
Sun, Jeong-Won*
64)
In this article, the Supreme Court judgments applying the rule of strict interpretation
were comprehensively researched and analyzed to conduct basic work to trigger further
theoretical research.
In interpreting the provisions of invasive administrative acts, our administrative
precedents have adopted the rule of strict interpretation. When the applicable legal text is
clear, a textual interpretation is used. But when the legal text is unclear, a teleological
interpretation has been accepted within the limits of the ‘ordinary meaning of the text’,
but must be not unduly disadvantageous.
The position of the precedent is unique in comparative law in that it applies the rule
of strict interpretation to the interpretation of all intrusive administrative act provisions,
including the interpretation of tax laws and general administrative laws, beyond criminal
laws.
In this article, the cases were comprehensively researched and analyzed to classify cases
where a textual interpretation was used and cases where a teleological interpretation was
used, and then the cases where a teleological interpretation was used were intensively
analyzed. In particular, considering that there is a risk that teleological interpretation may
lead to arbitrary interpretation due to being biased towards the interpreter's subjectivity,
individual rulings were analyzed and reviewed, focusing on the limitations of the
interpretation and the issues of fair grounds.
Teleological interpretation should be recognized in cases where results are significantly
contrary to the concept of legislative purpose, constitutional value judgment and social
justice, and fair grounds should be presented by considering not only the objective aspects
- Professor, college of law, Myongji University
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엄격해석원칙에관한행정판례의분석과검토 35
of legal interests, such as the public interest to be protected, but also the subjective
aspects.
Key Words: administrative precedents, invasive administrative acts, rule of strict
construction, textual interpretation, teleological interpretation, fair grounds