72. 지구단위계획과 공공기여의 산정
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사단법인 행정법이론실무학회 행정법연구 제67호 2022년 3월 Korea Administrative Law and Practice Association Administrative Law Journal Vol. 67, March 2022
지구단위계획과 공공기여의 산정
1)
김 종 보ㆍ허 지 인*
국문초록
건축주가 당해 토지에 건물을 건축하려면 행정청에 의해 이미 수립결정된 도시계획에 맞게
하여야 한다. 그런데 도시의 발전을 위해 대규모 유휴토지를 복합개발하거나 도시계획시설 등
의 이전으로 해당 지역이 새롭게 개발되어야 하는 경우가 있다. 이 경우 행정청이 먼저 개발에
필요한 사항이 포함된 도시계획으로 변경해야만 사업시행자는 그에 따른 개발사업을 진행할
수 있다. 그리고 이러한 도시계획 변경은 사업시행자에게 엄청난 개발이익을 발생시킨다. 따라
서 행정청은 사전협상과 지구단위계획을 통해 용적률 완화 등 개발사업을 위해 적합한 도시계
획으로 변경해주고 그 대가로 사업시행자에게 공공시설을 위한 토지 또는 금전 등의 출현을
부과한다. 이와 같이 행정청이 도시계획 변경으로 인한 개발이익을 환수하기 위해 사업시행자
에게 부과된 의무를 ‘공공기여’라 한다.
공공기여는 사업시행자가 공공시설을 제공하여 용적률을 완화받는 구조라는 점에서 개발사
업법상 공공시설 제도 중 ‘신설 공공시설의 제공에 따른 용적률 완화’와 유사하게 인식되어 혼
용되는 경우가 많다. 공공기여는 개발사업법상 공공시설 제도를 원천으로 하여 그 법리를 유연
하게 변형한 것으로 볼 수 있다. 그렇다면 공공기여는 개발사업법상 공공시설 제도와 구별되는
특징에 따라 그 제도가 해석되어 운영될 필요가 있다. 특히 공공기여의 개념 취지에 맞게 해석
의 기준이 확립될 필요가 있는 핵심 부분은 공공기여의 산정이다.
공공기여는 도시계획의 변경으로 인한 토지가치의 상승분을 초과할 수 없는 공법상 한계가
있다. 그리고 공공기여의 산정 등이 공익에 부합하고 비례원칙에 위반되지 않아야 한다. 이와
같은 원칙과 공공기여의 특징에 따라 구체적인 공공기여의 산정방법을 정할 수 있다. 먼저 공
공기여량 산정은 실질적인 토지 가치의 상승분을 반영하기 위해 대상 부지의 현재 가치와 미
래 가치를 구분하여 감정평가 한다. 이와 같은 감정평가는 사전협상시에 실시하여 공공기여계
획을 통해 지구단위계획에 담긴다. 그리고 공공기여량은 사업시행자가 부담해야 할 개발이익의
일부라는 점에서 개발이익이 반영된 미래 가치를 기준으로 산정한다. 공공기여의 산정기준, 사
업시행자에게 공공기여의 의무이행을 확보하기 위한 수단 등에 대하여는 앞으로 구체적인 법
- 서울대학교 법학전문대학원 교수(교신저자) ** 법학박사, 변호사(제1저자)
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행정법연구 제67호 138
제화가 필요하다.
주제어: 지구단위계획, 공공기여, 사전협상, 용적률 완화, 공공시설의 제공
목 차
. 서론
. 지구단위계획과 공공기여
. 공공기여의 개념
. 공공기여의 산정
. 공공기여의 공공성과 의무이행 확보수단
. 결론
Ⅰ. 서론
공장, 도시계획시설 등의 이전으로 당해 지역이 새롭게 개발되어야 하는 경우가 있다.
이런 경우라면 먼저 도시계획이 변경되어 개발가능성이 부여되어야 건물을 지을 수 있다.
이때 도시계획 변경은 사업시행자에게 막대한 개발이익을 부여하는 계기가 된다. 그리고
개발사업을 통한 개발이익을 환수하는 결정권은 전적으로 지방자치단체가 갖게 된다. 따라
서 도시계획변경과 대가관계로 사업시행자가 얻게 될 개발이익을 환수하기 위해 지방자치
단체와 사업시행자 간에 협상이 진행된다. 여기서 개발이익을 환수하기 위한 수단으로 사
업시행자에게 각종 의무가 부과된다. 실무 현장에서는 이를 ‘공공기여’라 칭하는데, 공공기
여는 행정청이 지구단위계획을 통해 용적률 등을 완화해주고 그 대가로 건축주 또는 사업
시행자1)에게 ‘공공시설’을 위한 토지 또는 금전 등을 납부하도록 명하는 제도이다.
공공시설과 용적률은 제도가 도입되어 운영되는 과정에서 자연스럽게 긴밀한 상관관계를
발전시켜 오고 있다. 최초 공공시설과 용적률의 관계는 1980년대 건축법에서 나타나고 도
시계획법을 거쳐 현행 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)로 이
1) 공공기여는 일정 규모의 건축물의 건축과 개발사업에서 모두 적용된다. 이하에서는 건축주와 사업 시행자를 특별히 구별하지 않는 한 ‘건축주 또는 사업시행자’를 사업시행자로 총칭한다. 또한 아래 에서 서술하는 ‘공공시설의 제공’에서도 이와 같다.
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지구단위계획과 공공기여의 산정 139
어지는 ‘공공시설의 제공’에 따른 용적률 완화 규정에서 나타난다.2) 이는 건축주 또는 사
업시행자가 자발적으로 자신의 토지를 공공시설로 내놓으면 그에 대한 인센티브(incentive)
로 용적률을 완화해 주는 제도이다. 이 제도는 일정한 비율의 공공시설 제공이 일정한 비
율의 용적률 상승으로 이어지는 것으로 이해되었다. 이에 반해 2000년대 들어서와 비로소
제도화되는 또 다른 제도로서 ‘공공기여’가 있다. 공공기여는 행정주체가 도시계획 변경에
따른 토지가치 상승이라는 특혜시비를 불식시키기 위해 일정한 개발이익을 환수하는 차원
에서 사업시행자와 사전협상을 통해 공공시설의 제공 의무를 부여하고, 그 대가로 도시계
획을 변경하는 것이 핵심이다. 초기의 ‘공공시설 제공’과 나중에 도입된 ‘공공기여’는 양
제도의 적용방식이 점차 접근되면서 서로 구별이 어려워지고 있다.3)
공공기여가 지구단위계획으로 실현되는 것과 유사하게 건축주 또는 사업시행자가 먼저
공공시설을 제공하고 용적률을 완화 받으려고 하는 경우에도 지구단위계획에 이를 반영하
는 방법으로 현실화된다. 공공시설의 제공으로 용적률 완화를 산정하는 계산식이 연혁적으
로 먼저 도입되었고, 그 후 공공기여량을 산정하면서 이를 그대로 활용하는 방식으로 두
개의 제도가 서로 연결되어 공통부분을 공유하게 된 것이다. 또한 공공시설이라는 공통된
대상을 그 객체로 삼는다는 점에서도 두 제도는 연동되고 있다. 우리는 ‘공공시설의 제공
으로 인한 용적률 완화’에 대한 법체계를 세밀하게 정돈하지 못한 채로 ‘공공기여’까지 맞
닥뜨리게 되었다. 그 결과 둘 사이 정돈되지 못한 유사 내용들이 섞이고 ‘공공기여’와 ‘공
공시설의 제공’이 실제로 혼용되면서 그 둘의 내용을 체계적으로 구별하여 살펴볼 필요성
이 커졌다. 두 가지의 제도를 구별하여 공공기여의 산정 기준을 수립하고 운영함으로써 공
공성 확보와 적정 수준의 개발이익 보장 사이에 조화를 이룰 수 있기 때문이다.
2) 건축법(법률 제3558호) 제40조 제3항 및 동법 시행령(대통령령 제10882호) 제86조 제4항, 건축법 (법률 제4381호) 제62조 제5항 및 동법 시행령(대통령령 제13655호) 제108조, 도시계획법(법률 제 6243호) 제55조, 제42조 제3항 및 동법 시행령(대통령령 제16891호) 제41조, 국토계획법(제6655호) 제78조, 제52조 제3항 및 동법 시행령(대통령령 제17816호) 제85조, 제46조. 3) ‘공공기여’와 ‘공공시설의 제공’은 하나의 개발사업에 병존하여 적용될 수 있으나, 사실상 ‘공공기 여’가 공공시설의 제공으로 인한 용적률 완화를 흡수하는 결과에 이르는 경우도 있다.
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Ⅱ. 지구단위계획과 공공기여
- 지구단위계획으로 실현되는 용적률 완화
용적률이란 대지면적에 대한 연면적의 비율을 말하는데(건축법 제56조), 용적률이 높을수
록 일정한 대지면적에 확보할 수 있는 건축물의 연면적이 넓어진다. 용적률 완화란 건축주
가 법령에서 정하는 바에 따라 공공시설 제공 등의 행위를 하면 행정청이 용도지역별로 정
한 용적률의 제한을 완화하여 용적률을 상향조정해 주는 것을 말한다.4) 용적률 완화는 협
의의 용적률 완화와 광의의 용적률 완화로 나눌 수 있다. 협의의 용적률 완화는 기존 도시
계획의 범위 내에서 도시계획 변경을 수반하지 않고 이루어지는 것이고, 광의의 용적률 완
화는 도시계획 변경과 함께 이루어진다는 점에서 차이를 보인다.
협의의 용적률 완화는 사업시행자가 공공시설을 제공하는 경우 토지별로 정해진 용도지
역에 대해 법령 등에서 정한 용적률의 범위를 기준으로 그 최대한도 내 또는 최대한도의
일정 비율 범위 내에서 용적률을 완화하는 것이다. 이는 사업시행자의 선택으로 공공시설
을 제공하면 용적률을 완화해주는 것으로, 공공은 공공시설 확보를 목적으로 이와 같은 제
도를 두고 있다. 사업시행자에게는 기존 용도지역 또는 지구단위계획에서 정해진 최대 용
적률을 확보하기 위한 수단이 된다. 협의의 용적률 완화의 방법에는 용도지역 안에서의 용
적률 완화(국토계획법 제78조 제4항, 동법 시행령 제85조 제8항)와 지구단위계획구역에서
의 용적률 완화(동법 제52조 제3항, 동법 시행령 제46조 제1항)가 있다.
광의의 용적률 완화는 사업시행자에게 공공시설의 제공 의무를 부여하고 용도지역 변경
을 통해 용적률을 높아지게 하거나 도시계획시설결정의 변경을 통해 개발가능성을 부여하
는 것이다. 이는 사업시행자에게 공공기여 의무를 부과하면서 해당 규제를 완화하는 방향
으로 도시계획을 변경하여 용적률 완화의 효과를 주는 것으로, 공공은 개발이익 환수를 목
적으로 이와 같은 제도를 두고 있다. 사업시행자에게는 도시계획시설의 폐지, 용도지역의
종상향을 위한 지구단위계획의 결정을 통해 해당 토지의 가치를 증가시키는 수단이 된다.
광의의 용적률 완화의 방법에는 용도지역의 종상향과 도시계획시설결정 변경을 통한 행위
제한의 완화가 있다(국토계획법 제52조의2 제1항). 용도지역의 종상향은 용도지역 내에서
도 이루어지고, 용도지역 간에도 이루어질 수 있다. 그리고 대상 부지에 도시계획시설결정
이 폐지되면 건축주는 해당 도시계획시설이 아닌 건축물 등의 건축허가를 받을 수 있다.5)
4) 허지인, “공공시설의 무상양도와 용적률 완화”, 뺷행정법연구뺸, 제35호, 2021. 8., 131면 참조. 5) 국토계획법 제64조 제1항제2항 및 제47조 제7항, 동법 시행령 제41조 제5항. 김종보, 뺷건설법의
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지구단위계획과 공공기여의 산정 141
용도지역 안에서의 용적률 완화와 지구단위계획구역에서의 용적률 완화는 공공시설의 제
공 즉 통상 기부채납을 수단으로 하여 기존 도시계획 내에서 용적률을 최대한 완화하는 방
식으로 이루어진다. 특히 지구단위계획구역에서의 용적률 완화는 행정청이 수립하여 결정
한 일반 지구단위계획의 범위 내에서 사업시행자가 공공시설, 기반시설, 공공임대주택, 기
숙사 등 공공필요성이 인정되어 조례로 정하는 시설(이하 ‘공공시설등’이라 한다)의 제공을
통해 용적률 완화를 적용받을 수도 있고, 이를 제공하지 않고 용적률 완화를 적용받지 않
을 수도 있다. 반면 용도지역의 종상향과 도시계획시설결정 변경을 통한 행위제한의 완화
는 공공시설등의 설치제공의 부담 즉 공공기여를 수단으로 하여 도시계획의 변경을 통해
용적률을 완화하는 방식으로 이루어진다. 둘은 도시계획의 변경이 수반된다는 점에서 사업
시행자가 용도지역 종상향 또는 도시계획시설결정 폐지, 공공기여 등이 포함된 도시계획을
제안하고 행정청이 이에 대해 사업시행자와 협의하는 주민제안 지구단위계획(국토계획법
제26조)을 통해 용적률 완화가 이루어진다. 지구단위계획구역에서의 용적률 완화, 용도지역
의 종상향 및 도시계획시설결정 변경을 통한 행위제한의 완화는 모두 지구단위계획을 통해
실현되는 것이다.
- 주민제안 지구단위계획에서 사전협상과 공공기여의 관계
일반적으로 도시계획의 수립에 대하여는 행정청의 폭넓은 재량이 인정되는 반면 국민의
계획수립청구권은 인정되기 어려웠다.6) 그러나 국토계획법은 2002년 제정 시부터 토지소유
자를 포함한 주민들이 일정 요건을 충족하여 기반시설이나 지구단위계획에 관한 사항에 대
해 도시계획 수립안을 제안할 수 있도록 하였다.7) 즉 주민이 용도지역이 변경되거나 도시
계획시설결정 폐지 등과 같이 행위제한이 완화되는 사항이 포함된 지구단위계획 수립안을
제안할 수 있다.
국토계획법령과 지구단위계획 수립지침은 지구단위계획 수립시 고려해야 할 사항과 기준
을 정하고 있다. 지구단위계획 수립시 용도지역이 변경되거나 도시계획시설결정 폐지 등과
같이 행위제한이 완화되는 사항이 포함된 경우, 해당 지구단위계획구역 내 기반시설의 설
치제공 등을 고려해야 한다는 것도 그 중 하나이다.8) 이를 바탕으로 행정청은 조례와 운
이해뺸, 제6판, 피데스, 2018, 334면 및 352면 참조. 6) 김종보, 앞의 책(주5), 271면 참조. 대법원 1994. 12. 9. 선고 94누8433 판결; 대법원 1994. 1. 28. 선고 93누22029 판결; 헌법재판소 1999. 10. 21. 98헌마407 결정 참조. 7) 국토계획법(법률 제6655호) 제26조 제1항. 8) 국토계획법(법률 제10599호) 제49조 제2항, 동법 시행령(대통령령 제23718호) 제42조의2 제12호
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행정법연구 제67호 142
영지침에서 정한 바에 따라 사업시행자가 제안한 지구단위계획안에 대하여 공공시설등의
제공계획을 정하는 사전협상을 한다. 사전협상이란 대규모 유휴부지에 도시의 발전을 견인
하는 개발을 실현하고 그 개발의 사회적 공감대를 형성하기 위하여 민간과 공공이 협력적
논의를 하는 제도이다. 사전협상을 통해 수립되는 주민제안 지구단위계획을 실무에서는
‘사전협상형 지구단위계획’이라 부른다.9) 일반 지구단위계획은 행정청이 체계적인 개발관
리가 필요하다고 판단한 일부지역을 지구단위계획구역으로 지정하여 용적률 완화 등이 포
함된 토지이용계획과 건축물계획 등을 수립결정한다.10) 반면 사전협상을 통해 수립되는
주민제안 지구단위계획은 사업제안자가 공공과의 협상 결과를 반영하여 도시계획을 변경하
는 지구단위계획 수립안을 제안한다는 점에서 구별된다. 사전협상을 통해 개발된 사례로는
용산 관광버스터미널, 강남 GBC(global business center) 부지 등이 있다.11)
국토계획법령 등에는 용도지역 변경이나 도시계획시설결정 폐지 등이 포함된 지구단위계
획을 결정하기 위해서는 해당 구역 내 사업시행자가 공공시설을 제공해야 한다고 정하고
있다.12) 구체적으로는 해당 구역 안에 공공시설등의 부지를 제공하거나 공공시설등을 설치
하여 제공하거나 설치비용을 제공하는 방법과 그에 따른 공공기여량 산정기준 등을 정하고
있다. 이에 따라 사전협상에서는 민간이 대규모 유휴부지를 개발하기 위해 필요한 도시계
획의 변경 사항뿐만 아니라 그 대가로 공공에 기여할 수 있는 계획도 논의된다. 다만 사업
내지 제15호, 지구단위계획수립지침(국토해양부훈령 제806호) 3-3-4 내지 3-3-5. 9) 이 글에서는 사전협상을 통해 수립되는 주민제안 지구단위계획을 실무 관행에 따라 ‘사전협상형 지 구단위계획’으로 칭한다. 일반 지구단위계획은 도시내 토지소유자의 개발상한선을 설정하고 건축물 의 건축허가요건을 제한하여 도시기능을 원활하게 유지하는 도시관리를 주된 기능으로 한다(김종 보, 앞의 책(주5), 196-197면 참조). 반면 사전협상형 지구단위계획은 사전협상 대상지에 단독으로 개발행위 또는 개발사업을 하기 위해 수반되는 지구단위계획으로, 사전협상을 통해 개발에 필요한 사항을 정하여 그 내용을 담은 결과물로 볼 수 있다.
10) 국토계획법 제49조 제2항, 제50조, 제51조 및 제52조, 지구단위계획수립지침 1-2-1 및 1-2-3. 행정 청은 직접 수립한 일반 지구단위계획에 대하여 주민의 의견을 청취할 뿐이다(국토계획법 제28조).
11) 용산 관광버스터미널 부지의 경우, 도시계획시설(자동차 정류장)의 기능을 상실한 채 오랫동안 방치 되다가 다른 용도(전자상가 및 주차장)로 이용되고 있었다. 사업시행자는 해당 부지의 도시계획시 설결정을 폐지하고 용산 국제업무지구를 지원할 관광숙박시설(現 용산 드래곤시티호텔)을 신축하기 위하여 행정청과 사전협상을 하였다. 강남 GBC 부지의 경우, 공공기관(한국전력공사)의 지방 이전 으로 도심에 대규모 유휴부지가 사업시행자(현대자동차)에게 매각되었다. 서울시는 지역적 특성상 해당 부지를 국제업무MICE 중심지로 육성하는 전략적인 개발이 필요하다고 보고, 용도지역 변경 (제3종 일반주거지역에서 상업지역으로) 및 공공기여에 대하여 사업시행자와 사전협상을 하였다(주 명수이성창이제원, “도시계획변경 사전협상제도 운영상 특징과 개선방안 서울시 적용사례를 중심으로 -”, 뺷도시설계뺸, 제18권 제4호, 2017. 8., 28-31면 참조).
12) 국토계획법 제52조의2, 동법 시행령 제46조의2, 서울시 도시계획조례 제19조의3, 서울시 도시계획 변경 사전협상 운영에 관한 조례, 서울시 도시계획변경 사전협상 운영지침.
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지구단위계획과 공공기여의 산정 143
시행자는 행정청과 공공기여의 총량, 공공기여의 제공방법 등을 협상할 수 있을 뿐 공공기
여를 할 것인지에 대하여 선택할 수는 없다. 일반 지구단위계획의 경우, 사업시행자가 해당
토지의 제반 상황, 건축물의 건축계획 등을 고려하여 공공시설을 제공하고 지구단위계획에
따른 용적률 완화를 적용받을 것인지, 어떠한 방식으로 공공시설을 제공하고 어느 정도 용
적률 완화를 적용받을 것인지 판단할 수 있는 것과는 대조적이다.
Ⅲ. 공공기여의 개념
- 공공기여의 의의와 연혁
교통의 발달, 기술의 발전 및 산업구조의 변화 등에 따라 용도지역이나 도시계획시설결
정 변경을 통한 도시공간구조의 재편 및 고밀개발의 요구가 증가하고 있다. 그러나 이와
같은 도시계획의 변경은 사업시행자에게 막대한 개발이익을 발생시켜 사회적으로 특정인에
게만 특혜를 부여하는 불공정한 행정이라는 우려를 불러일으킨다. 그 결과 행정청이 적극
적으로 도시계획을 수립하여 도시 내 토지를 효율적으로 사용하기 어렵게 되고, 도시계획
의 수립과 운영은 점차 경직되는 문제가 발생한다. 공공기여는 도시계획의 변경으로 발생
하는 토지가치 상승분에 대한 사익을 일정 부분 공공과 공유하여 계획의 정당성을 확보하
고 재산권의 제약을 해소하기 위한 것이다. 그래서 공공기여는 도시계획시설부지, 복합개발
예정지 등에서 사업시행자가 직접 도시계획을 변경할 수 없는 제약 상황을 전제하고 행정
주체가 주도적으로 용적률 상승을 위한 도시계획 변경 여부를 결정할 필요성이 있는 사안
들에서 발전되었다.
건축주가 개별 건축단위에서 건축물을 건축하고자 한다면 이미 정해진 도시계획의 범위
내에서 건축하는 것이 원칙이다. 그러나 우리나라는 주택건설사업, 복합개발사업 등 개발사
업을 시행할 때 지구단위계획을 수립하여 도시계획을 변경하는 경우가 적지 않았다. 이러
한 실무 관행은 법령에서도 받아들여져 그 내용이 구체화 되었다. 사업시행자가 사업부지
에 대하여 용도지역의 변경이나 도시계획시설결정의 변경 등 행위제한이 완화되는 내용을
포함하는 도시계획 변경을 하려면 행정청과의 사전협상을 통해 지구단위계획으로 정하는
바에 따라 공공시설을 제공해야 한다는 것이 그것이다. 실정법상으로는 공공시설의 소유권
에 관해 사업시행자가 ‘공공시설을 제공하여야 한다’고 사업시행자의 양도 의무를 규정(국
토계획법 제52조의2 제1항)할 뿐 공공기여라는 용어는 사용하지 않는다. 실제 위 제도를
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행정법연구 제67호 144
운영하는 지방자치단체 조례에서 사전협상으로 정해진 개발계획에 따라 법령에서 정하는
공공시설등을 제공하거나 그에 갈음하는 비용을 납부하는 것을 공공기여라 정의하며, 실정
법에서 정한 내용을 ‘공공기여’라 칭한다.13)
2009년 서울시 사전협상제도의 도입으로 사용되기 시작한 ‘공공기여’14)는 개발이익을 환
수하여 공공성을 확보하기 위한 수단 또는 기부채납과 유사한 의미로 논의되고 있다.15) 일
반 지구단위계획에서는 사업시행자가 사업부지 중 일부를 공공시설로 ‘제공’하면 행정청이
해당 개발사업에서 건축되는 건물에 대하여 용적률을 상향하여 적용할 수 있다. 사업시행
자가 용적률 완화 규정을 적용받기 위하여 자신의 선택에 따라 공공시설의 소유권을 무상
으로 행정청에 이전한다는 측면이 있으므로, 일반 지구단위계획에서 ‘공공시설 제공’은 통
상 기부채납을 의미한다고 볼 수 있다.16) 이를 바탕으로 공공기여도 기부채납과 유사한 의
미로 논의되었다.
그러나 공공기여는 공공시설등의 기부채납을 포함하여 시간적, 공간적으로나 물적 범위
에서 공공성을 확보할 수 있는 더 많은 방법을 포괄한다. 그리고 공공기여는 사인의 개발
사업에 대해 개발이익의 일부를 환수하기 위한 목적으로 행정청이 사업시행자와 사전협상
을 통해 부여하는 의무라고 할 것이다. 따라서 ‘공공기여’란 용도지역 상향, 도시계획시설
결정 폐지 등의 도시계획 변경을 통해 발생하는 개발이익을 일정 부분 환수하여 공공과 공
13) 서울시 도시계획변경 사전협상 운영에 관한 조례 제2조 제1항 제4호, 서울시 도시계획조례 제19조 의3 제1항 제4호. 지방자치단체들은 도시계획변경 사전협상 운영에 관한 조례를 따로 두거나 기존 도시계획조례 내에서 ‘공공기여’에 관하여 정하고 있다.
14) 서울특별시, 뺷신도시계획 운영체계 시행에 따른 도시계획변경 사전협상 업무처리지침뺸, 2009. 2.; 김상일, “도시계획 사전협상제도 : 성공적인 정착을 위한 과제”, 뺷SDI 정책리포트뺸, 제39호, 2009. 6., 8-10면 참조.
15) 법학에서는 공공기여금의 개념에 대한 논의가 일부 있을 뿐(정해영, “법치행정의 원리와 공공기여 금”, 뺷아주법학뺸, 제10권 제4호, 2017. 2., 209면 참조) 공공기여의 개념에 대한 논의는 보이지 않 는다. 반면 도시계획 분야에서는 공공기여의 개념에 대한 논의를 다수 발견할 수 있다(송재선김철 홍장재영, “기부채납에 의해 설치되는 공공시설 계획의 최적입지 유도방안”, 뺷도시설계뺸, 제11권 제2호, 2010, 137-150면; 유기현변창흠, “개발이익환수 수단으로서 공공기여의 효과에 관한 연구
특별계획구역을 중심으로”, 뺷대한건축학회논문집뺸, 제27권 제2호, 2011, 91-98면; 조희정강준모, “공공기여의 질적 제고를 위한 기부채납 효용성에 관한 연구 서울시 도시계획구역을 중심으로 -”, 뺷도시설계뺸, 제15권 제4호, 2014, 175-188면; 지준만김형주, “이전적지의 유형별 활용 사례 및 활용촉진방안 연구 공공기여 및 용도변경을 중심으로”, 뺷도시행정학보뺸, 제28집 제2호, 2015. 6., 145-169면; 김지엽남진홍미영, “서울시 사전협상제를 중심으로 한 공공기여의 의미와 법적 한계”, 뺷도시설계뺸, 제17권 제2호, 2016. 4., 125-126면; 최나영설성혜김용학이상면, “사전협상에 따른 공공기여 기준 개선방안 연구 현대자동차부지특별계획구역 사전협상을 사례로 -”, 뺷부동산분석뺸, 제3권 제2호, 2017. 11., 97-98면 참조).
16) 동일 법령의 다른 유사 규정에서는 ‘기부채납’이라는 용어를 직접 사용하기도 한다(국토계획법 제 78조 제6항).
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지구단위계획과 공공기여의 산정 145
유하기 위한 의도로, 행정주체가 사전협상과 지구단위계획을 통해 건축주 또는 사업시행자
에게 요구 또는 권장하는 공공시설등의 제공 또는 그에 준하는 기여금 출연 등의 의무를
말한다.
당시 서울시가 사전협상제도를 통해 도입한 공공기여는 법적 근거가 부족하였다.17) 이후
2012년 국토계획법령은 도시지역 내 유휴토지 또는 시설 이전적지에 지구단위계획을 수립
할 수 있도록 하고, 해당 지구단위계획구역에서는 지구단위계획으로 용도지역 간 변경을
예외적으로 허용하였다.18) 그리고 용도지역 변경으로 용적률이 완화되거나 도시계획시설
변경으로 행위제한이 완화되는 경우 사업시행자가 부담하는 공공기여의 구체적인 방법을
규정하였다.19) 공공기여의 법적 근거가 어느 정도 마련된 것이다. 이와 같은 법령의 개정
에도 불구하고 공공기여가 법률우위원칙, 법률유보의 원칙에 위배된다는 논의에 따라20) 시
행령에 규정된 공공기여는 그 내용을 보완하여 법률로 승격되었다.21) 즉 공공기여는 최근
국토계획법의 개정을 통해 정면으로 받아들여진 것이다.
- 공공기여의 내용과 효과
도시계획에 용도지역 변경이나 행위제한이 완화되는 사항이 포함되는 경우 사업시행자가
부담해야 할 공공기여의 구체적인 운영기준 등은 조례로 정한다. 이에 따라 지방자치단체
는 용도지역 변경 및 도시계획시설 폐지 등에 따른 공공기여량 산정기준을 정하고 있다.
도시계획이 변경되는 내용에 따라 사전에 정한 공공기여 비율의 산정 기준을 적용하고, 공
공기여율이 확정되면 정해진 산식에 따라 사업시행자의 총 공공기여량이 산정된다. 이를
통해 공공기여의 내용이 되는 구체적인 공공기여계획이 정해지는데, 공공기여의 총량, 제공
방법 등은 사전협상의 의제가 된다.
사전협상 대상지는 주로 도시지역 내 주거상업업무 등의 기능을 결합하는 등 복합적인
토지 이용을 증진시켜 낙후된 도심 기능을 회복하거나 도시균형발전을 위한 중심지 육성이
17) 용도지역 변경은 주민 제안사항이 아니며, 공공기여의 법적 근거가 필요하다는 등에서 미흡한 점이 있었다(법제처, 법령해석례 10-0163, 2010. 7. 5. 참조).
18) 국토계획법(법률 제10599호) 제51조 제1항 제8의2호 및 제8의3호, 동법 시행령(대통령령 제23718 호) 제45조 제2항.
19) 국토계획법 시행령(대통령령 제23718호) 제42조의2 제2항 제12호 내지 제15호.
20) 김지엽남진홍미영, “서울시 사전협상제를 중심으로 한 공공기여의 의미와 법적 한계”, 뺷도시설계뺸 제17권 제2호, 2016. 4., 125-127면; 정해영, “법치행정의 원리와 공공기여금”, 뺷아주법학뺸, 제10권 제4호, 2017. 2., 213-215면 참조.
21) 국토계획법(법률 제17898호) 제52조의2.
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행정법연구 제67호 146
필요한 지역 등이다(국토계획법 제51조 제1항 제8호의2). 또 도시지역 내 5천 제곱미터 이
상의 대규모 유휴토지를 효율적으로 개발하거나 대규모 교정시설, 군사시설 등을 이전하여
도시기능을 재배치하거나 지역거점 육성 등의 집중적인 정비가 필요한 지역 등이 그 대상
이다(동법 제51조 제1항 제8호의3).
일반 지구단위계획에서 용적률 완화는, 용도지역 변경이나 도시계획시설결정 변경이 없
이 해당 용도지역에서 정한 기준용적률, 허용용적률에서 ‘공공시설등’을 제공한 만큼 용적
률 완화를 적용하여 상한 용적률을 정한다. 반면 사전협상형 지구단위계획에서 용적률 완
화는, 사업시행자가 공공기여율에 따른 공공기여를 하면 지구단위계획 수립시 일반적으로
적용되는 용적률 체계에도 불구하고 일괄적으로 공공기여 인센티브라는 용적률 완화를 적
용하여 행위제한이 완화되는 만큼의 상한용적률을 산정한다.22)
- 공공기여의 특징
행정주체가 개발사업으로 인해 새로이 수요가 창출된 공공시설을 원활하게 취득하기 위
하여 개발사업법에는 신설 공공시설의 무상귀속, 종래 공공시설의 무상양도, 신설 공공시설
의 제공에 따른 용적률 완화가 마련되어 있다. 이 세 가지 제도를 구성 요소로 한 포괄적
인 개념을 ‘개발사업법상 공공시설 제도’라 하며, 세 가지는 공공시설 확보와 사업시행자의
재산권 보장이 균형을 이루도록 서로 연관되어 있다.23) 공공기여는 사업시행자가 공공시설
을 제공하여 용적률을 완화 받는다는 점에서 신설 공공시설의 제공에 따른 용적률 완화의
대가관계 구조를 따른다. 그리고 공공기여가 사업시행자의 공공시설 제공 의무라는 점에서
신설 공공시설의 무상귀속과 내용적으로 그 맥이 닿아 있다. 이처럼 공공기여는 개발사업
법상 공공시설 제도를 법리의 원천으로 하여 그 법리를 유연하게 변형한 것으로 볼 수 있
다.
개발사업법상 공공시설 제도인 신설 공공시설의 제공에 따른 용적률 완화는 협의의 용적
률 완화로 일반 지구단위계획을 통해 실현된다. 그래서 여기서 말하는 신설 공공시설의 제
공은 일반 지구단위계획에서 ‘공공시설의 제공’을 의미한다. 사전협상형 지구단위계획에서
22) 서울특별시, 뺷지구단위계획 수립기준관리운영기준 및 매뉴얼뺸, 2020. 5., 358면 참조. 예를 들어, 제2종 일반주거지역에서 준주거지역으로 용도지역 변경이 있는 경우를 상정해본다. 제2종 일반주거 지역의 기준용적률은 200%이고, 준주거지역의 상한용적률은 400%이다. 용도변경 전후의 용적률 차이(400%-200%)에 대하여는 공공기여 인센티브와 계획유도 인센티브라는 명목으로 200%에 해당 하는 용적률 완화를 일괄 적용하는 것이다.
23) 허지인, 앞의 글(주4), 124면 참고.
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지구단위계획과 공공기여의 산정 147
‘공공기여’와 일반 지구단위계획에서 ‘공공시설의 제공’은 모두 공공시설을 그 객체로 하
고, 공공시설의 제공으로 인한 용적률 완화 산식을 공공기여량 산정시 활용한다는 면에서
공통점이 있다. 그러나 개발사업법상 공공시설 제도에서 공공시설은 도시계획사업에 수반
된다는 개념요소를 가지는데 반해,24) 공공기여의 객체인 공공시설은 반드시 도시계획사업
에 수반되는 것은 아니라는 점에서 본래적 의미의 공공시설과 다르다고 볼 수 있다. 실제
로 2002년 국토계획법 시행령 제정시 ‘공공시설 제공’의 대상 시설로 ‘공공시설’만 규정되
었다가 2006년 그 범위를 확대하기 위해 공공시설, 기반시설 중 학교와 조례가 정하는 기
반시설을 ‘공공시설등’으로 정하였다. 반면 2012년 국토계획법 시행령에 ‘공공기여’에 관한
규정이 신설될 때에는 대상 시설로 ‘기반시설’만 규정되었다. 이후 2019년 ‘공공시설의 제
공’과 ‘공공기여’의 대상 시설을 확대하고 그 범위를 일치시킨다는 측면에서 공공시설, 기
반시설, 공공임대주택 또는 기숙사 등 공공필요성이 인정되어 조례로 정하는 시설이 ‘공공
시설등’으로 동일하게 정해지게 되었다. 즉 둘은 시설의 종류만 공유할 뿐 공공시설의 의
미는 변형된 것으로 보인다.
사전협상형 지구단위계획에서 ‘공공기여’와 일반 지구단위계획에서 ‘공공시설의 제공’은
사업시행자가 공공시설을 제공하여 용적률 완화를 받는 구조로 유사하게 인식하여 혼용되
는 경우가 많다. 이러한 혼용 사례는 실무에서 뿐만 아니라 법원의 판단, 학계의 논의에서
도 종종 발견된다.25) 그러나 ‘공공기여’와 ‘공공시설의 제공’은 목적, 근거 규정, 적용 단계,
산정 기준 등에서 차이를 있으므로 이를 명확히 구별할 필요가 있다. 이하에서는 ‘공공시
설의 제공’과 차이가 있는 ‘공공기여’의 특징을 구체적으로 살펴본다.
(1) 목적
사업시행자가 공공시설을 제공하여 용적률 완화의 혜택을 받는 것은, 사업시행자가 자신
의 땅의 일부를 얼마만큼 기부채납하는 것이 자신에게 가장 유리한가를 자유롭게 판단하여
용적률 완화의 혜택을 선택할 수 있게 만들어진 제도이다.26) 즉 ‘공공시설의 제공’은 사업
24) 허지인, 뺷개발사업법상 공공시설에 관한 공법적 연구뺸, 서울대학교 박사학위논문, 2020. 8., 48-51면 참조.
25) 도시계획시설결정 해제에 따라 25% 공공기여율을 정한 것과 도시계획시설결정 해제 후 수립된 일 반 지구단위계획에서 공공시설의 제공으로 인한 용적률 완화 산식에 따라 상한용적률을 정하는 것 을 모두 공공기여로 판단한 사례(서울고등법원 2019. 9. 19. 선고 2018누78574 판결 참고).
26) 이에 대한 근거 규정은 국토계획법 제52조 제3항, 동법 시행령 제42조의3 제2항 제7호 및 제46조 제1항, 제9항 및 제10항, 지구단위계획수립지침 제3-2-2, 3-2-2-1, 3-2-2-2, 3-2-2-3, 3-2-8, 3-2-10, 3-2-11, 서울시 도시계획조례 제19조 제1항, 제55조 제7항, 제19조의2, 동 조례 시행규칙 제7조이다.
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행정법연구 제67호 148
시행자에게 선택권을 부여하는 것이다.27) 통상 지구단위계획의 수립으로 공공시설의 범위
가 결정되는 개발사업의 경우에 이 제도가 해당될 것이다. 행정청은 지구단위계획 수립시
사업시행자가 공공시설의 부지로 제공하는 면적 비율에 따라 용적률을 차등 적용하도록 정
하여 개발사업으로 인해 수요가 발생되는 공공시설을 확보하고자 한다.
이에 비해 행정청이 용도지역 변경이나 도시계획시설결정 변경 등 행위제한이 완화되는
도시계획변경을 하는 대신 사업시행자가 공공기여를 부담하는 것은, 도시계획변경으로 인
한 개발이익을 일정 부분 공공에 공유하게 하여 도시계획의 사회적 공감대를 형성하기 위
한 제도이다.28) 즉 ‘공공기여’는 사업시행자에게 의무를 부담시키는 것이다. 통상 지구단위
계획의 수립 전 사업시행자와 행정청간 사전협상을 통해 공공기여계획이 협의된다. 공공기
여에 의해 이미 설치해야 할 공공시설이 정해진 경우라면 이는 외관상 앞의 공공시설 제공
으로 인한 용적률 완화와 유사해 보여도 본질적으로는 이미 결정된 공공기여를 공공시설
제공으로 인한 용적률 완화 수식에 대입하는 것이 불과하다.
(2) 적용 단계
사전협상형 지구단위계획을 통한 광의의 용적률 완화는, 용도지역의 변경이나 도시계획
시설결정의 폐지 등 선행하는 도시계획결정(1차계획 결정)과 그에 따른 상세한 내용의 지
구단위계획결정(2차계획 결정)으로 이루어진다. 광의의 용적률 완화는 처음부터 지구단위계
획과 연동해서 이루어지도록 설계된 것으로, 1차계획과 2차계획이라는 두 가지 도시계획
요소로 구성된다.
개발이익을 환수하기 위한 공공기여의 기본적인 사항은 1차계획에서 해당 부지의 감정평
가를 통해 이루어지는데, 예컨대 해당 부지면적의 약 30% 정도가 공공시설로 기부채납되
는 것을 전제로 1차계획 결정이 가능한 것으로 평가될 수 있다. 다음 단계인 2차계획으로
서 지구단위계획은 이미 정해진 일정 비율의 공공시설 기부채납을 상정한다. 이처럼 공공
기여는 지구단위계획(2차계획)이 아니라 이미 용도지역 변경이나 행위제한을 완화하는 도
시계획결정(1차계획 결정) 속에 포함되어 행정청에 의해 권고된 사업시행자가 부담해야 할
공공시설의 총량이다. 이 총량이 결국 지구단위계획의 수립과정에 공공기여계획 또는 공공
시설의 제공으로 구체화 된 것에 불과하다. 그러므로 형식상 용도지역의 변경이나 도시계
27) 대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두56135; 서울행정법원 2018. 12. 14. 선고 2018구합54705 참조.
28) 이에 대한 근거 규정은 국토계획법 제26조 제1항, 제51조 제1항, 제52조의2, 동법 시행령 제46조의 2 및 제45조 제2항 후단, 지구단위계획수립지침 3-3-4, 3-3-5, 3-17-2, 3-17-4, 3-17-5, 3-17-6, 3-17-7 등, 서울시 도시계획조례 제19조의3, 서울시 도시계획변경 사전협상 운영에 관한 조례 제14 조, 제16조 내지 제17조, 제19조 내지 제21조이다.
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지구단위계획과 공공기여의 산정 149
획시설결정의 폐지 등의 도시계획변경과 지구단위계획이 동시에 결정되었다고 해도 공공기
여는 도시계획변경(1차계획 결정) 여부 자체를 결정하는데 적용된 것으로 보아야 한다.29)
반면 일반 지구단위계획을 통한 협의의 용적률 완화는, 지구단위계획 결정만으로 이루어
진다. 장기미집행으로 인해 도시계획시설결정이 해제되는 경우, 행정청은 도시계획시설결정
이 해제됨에 따라 최상위 법정계획인 도시기본계획 등과 정합성 있는 개발계획을 수립해야
할 필요성을 고려하여 지구단위계획을 수립할 수 있다. 이때 행정청은 지구단위계획수립지
침 등 관련 법령이 허용하는 계획재량 범위 내에서 ‘공공시설의 제공’에 따라 용적률을 차
등 적용하도록 정할 수 있다. 이처럼 이 둘이 적용되는 단계는 서로 다른 것이라 보아야
한다.
또한 공공기여에서 사업시행자가 부담해야 할 공공시설 설치비용 산정은 ‘공공시설 제
공’으로 인한 용적률 완화에서 발전된 산식에 의해 계산하는 방법으로 이루어진다. 이 과
정에서 ‘공공시설 설치비용 산식’이 공통되므로 ‘공공시설의 제공’과 ‘공공기여’의 산식이
동일한 것으로 오해할 수 있다. 일반 지구단위계획에서 ‘공공시설의 제공’은 ‘공공시설 설
치비용 산식’이 일반적으로 실제 공공시설의 제공 면적을 정하기 전에 처음으로 공공시설
제공 면적과 용적률 완화의 상관관계를 시뮬레이션 하는 것으로 본다. 반면 사전협상형 지
구단위계획에서 ‘공공기여’는 1차계획 결정에서 이미 정해진 공공기여량이 확정적으로 존
재한다는 점에서 차이가 있다.
(3) 산정 기준
일반 지구단위계획에서 ‘공공시설의 제공’은 부지, 시설, 부지와 시설 제공이라는 세 가
지 제공방법을 정하고 있는데, 사업시행자가 공공시설로 제공하는 부지의 면적을 기준으로
완화되는 용적률을 산정한다. 사업시행자가 공공시설등의 부지를 제공하는 경우에는 그 부
지 면적을 기준으로 하면 된다. 공공시설등을 설치하여 제공하는 경우에는 설치비용에 상
응하는 가액(價額)의 부지를 제공한 것으로 보아 해당 면적을 산정한다. 공공시설등의 설치
비용과 그에 따른 부지 가액은 지방자치단체마다 조례에서 특정한 단일 시점을 정하여 산
정하는데, 서울시의 경우 건축허가가 기준 시점이다(서울시 도시계획조례 제19조의2 제2항,
동 조례 시행규칙 제7조 제4항 제1호).
사전협상형 지구단위계획에서 ‘공공기여’는 일반 지구단위계획에서 ‘공공시설의 제공’ 방
법에 더하여 법령에서 정한 바에 따라 공공시설등의 설치비용을 납부하는 것을 그 방법으
29) 대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두56135; 서울행정법원 2018. 12. 14. 선고 2018구합54705 참조.
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행정법연구 제67호 150
로 정하고 있다. 사전협상형 지구단위계획에서는 사업시행자가 부담해야 할 공공기여량(금
액)을 기준으로 용도지역을 변경하거나 행위제한을 완화한다. 공공기여는 도시계획 변경으
로 인한 토지가치 상승분의 범위에서 정해지는 것이므로, 사업시행자가 부담하는 공공기여
량이 토지가치 상승분을 초과하지 않는지 비교하기 위해 면적이 아닌 금액을 기준으로 하
는 것으로 보인다. 이로 인해 도시계획 변경 내용에 따라 공공기여율이 차등하여 정해지고,
사업대상 부지의 토지면적에서 공공기여율에 따른 공공기여 대상 토지면적이 정해지는데,
공공기여 대상 토지 면적에 토지단가를 곱하여 총 공공기여량을 금액으로 산정하는 것이
다.30)
이처럼 ‘공공기여’는 ‘공공시설의 제공’과 달리 각 제공방법의 결과가 면적이 아닌 금액
으로 최종 환산된다. 토지가치 상승분은 도시계획변경 이전 토지가치(이하 ‘종전 가치’라
한다)와 도시계획변경 이후 토지가치(이하 ‘종후 가치’라 한다)를 감정평가하여 실질 토지
가치 상승분을 산정해야 한다. 따라서 공공기여량은 종전, 종후라는 구분된 복수의 시점이
필요하다. 그리고 이 복수의 시점을 구분하는 기준 시점은 도시계획변경 결정의 고시일로
본다(국토계획법 시행령 제46조의2 제2항).
Ⅳ. 공공기여의 산정
- 공공기여 산정의 의의
용도지역 변경, 도시계획시설결정 변경 등의 도시계획변경을 위한 사전협상시 가장 중요
한 쟁점은 공공기여량의 산정이다. 공공은 관련 법령 등에서 정해진 범위 내에서 최대치의
공공기여를 확보하고자 하는데 반해 민간 사업시행자는 최소치의 공공기여를 부담하여 개
발이익을 극대화 하고자 하기 때문이다. 그렇다면 공공기여의 산정이란 사전협상을 통해
사업시행자가 부담해야 할 공공기여의 총량을 확정하고 민간의 공공기여 제공방법에 따른
인정금액을 정하는 것을 의미한다.
공공기여량 산정에는 당해 사업부지의 토지가치 상승분, 공공기여의 비율, 토지단가 등의
요소가 관련된다. 이 중 토지가치 상승분과 토지단가와 관련한 감정평가 기준 시점이 특히
문제된다. 해당 부지의 감정평가시 도시계획 변경에 따른 영향으로 토지가치 상승폭이 커
30) 서울시 도시계획변경 사전협상 운영에 관한 조례 제20조 및 제22조, 서울시 도시계획변경 사전협상 운영지침(방침 제247호) 25-27면 참조.
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지구단위계획과 공공기여의 산정 151
지면 공공기여량도 커질 수 있기 때문이다. 따라서 감정평가 기준 시점을 정해 객관적인
토지가치 상승분을 산정하고 합리적인 공공기여량을 정하는 것이 필요하다.
또한 민간의 공공기여 제공방법에 따른 인정금액을 어느 정도로 할 것인지도 중요한 문
제이다. 인정금액이 커질수록 총 공공기여량에서 차감되는 금액이 커지므로 실제 민간이
부담하는 공공기여에 영향을 미치기 때문이다. 일반 지구단위계획에서 공공시설의 제공에
따른 설치비용 산정 방식이 있으므로, 공공기여 중 공공시설을 설치하여 제공하거나 설치
비용을 납부하는 경우의 인정금액을 이와 비교하는 것이 필요하다.
- 공공기여 총량의 제한
(1) 공공기여의 공법상 한계
행정청은 도시계획변경을 위한 사전협상시 사업시행자가 부담해야 할 공공기여계획에 대
하여 협의하고, 그 내용을 협약의 형식으로 정한 다음 용도지역 변경이나 행위제한의 완화
에 대한 도시계획변경 내용이 포함된 지구단위계획을 결정한다. 이후 행정청은 지구단위계
획에 따른 사업계획승인시 협약에서 정한 내용을 부가하는 경우가 일반적이다.31) 즉 사업
시행자의 공공기여를 부관으로서 기부채납의 부담으로 부가하는 것이다. 그렇다면 공공기
여는 사전협상을 통해 협약의 형식으로 이루어진 사업시행자의 의무라 할지라도, 행정청이
부가하는 기부채납의 부관이라는 측면에서 그 정도에 있어 공익상 불가피한 범위와 행정처
분의 이익 범위 내에서 이루어져야 한다는 공법상 한계가 있다고 보는 것이 타당하다.32)
국토계획법령도 용도지역 변경이나 도시계획시설결정의 폐지 등으로 행위제한이 완화되는
사항이 도시계획변경에 포함되는 경우 사업시행자가 부담할 공공기여를 토지가치 상승분의
범위로 제한한다고 규정하고 있다(국토계획법 제52조의2 제1항, 동법 시행령 제46조의2 제
2항).
앞서 살펴본 법리와 관련 법령의 취지를 고려해 볼 때, 사업시행자가 부담하는 공공기여
량은 지구단위계획 결정으로 인한 해당 부지의 가치 상승분을 초과할 수 없다. 그리고 이
와 같은 공법상 한계는 공공기여에 관한 협약의 내용이나 기부채납 부관의 의미를 해석하
는데 중요한 기준이 된다. 예를 들어, 통상의 기부채납 부관33)과 달리 공공기여의 일환으
31) 대법원 2009. 2. 12. 선고 2005다65500 판결 참조.
32) 대법원 2000. 6. 9. 선고 99두11523 판결; 대법원 2005. 6. 24. 선고 2003두9367 판결; 의정부지방 법원 고양지원 2021. 2. 19. 2019가합78282 2020가합74514 판결 참조.
33) 예를 들어, 개발행위허가를 함에 있어 필요한 도로 부지를 사업시행자에게 기부채납 할 것을 부관 으로 부가한 경우 해당 도로부지의 기부채납은 반드시 이행되어야 한다.
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행정법연구 제67호 152
로 부가된 부관의 경우 개발이익이 그에 미치지 못하면 실질적인 개발이익의 한도에서 공
공기여를 요구할 수 있다고 보아야 한다. 공공기여의 일환으로 부가된 부관은 실질적으로
사업계획승인에 따른 부관이 아닌 도시계획결정에 따른 부관으로 보아야 하기 때문이다.
(2) 개발이익의 환수와 비례원칙
공공기여는 개발이익을 환수해서 그 이익이 사회에 환원되도록 하기 위한 것이며 철저하
게 공익 목적으로 추구되어야 한다. 특히 공공기여는 개발사업자에게 징벌적이거나 또는
지방자치단체에게 최대의 이익을 주기 위한 제도가 아니다. 오히려 공공성을 확보하고 적
정 수준의 개발이익 보장이 조화를 이루기 위한 제도이다. 따라서 공공기여의 총량, 산정시
점, 집행방법 등이 모두 공익에 적합하고 비례원칙에 위반되지 않아야 한다.
지구단위계획 수립기준 중 기반시설 기부채납 운영기준에 따르면 주민이 입안을 제안하
는 지구단위계획에서 기부채납 총부담은 대상 부지 토지면적을 기준으로 협의를 통해 결정
하되, 최대 25%를 초과하지 않는 것을 원칙으로 한다(지구단위계획수립지침 3-17-4,
3-17-5). 단, 기부채납 부담률을 최대 기준보다 높게 결정할 필요가 있는 경우에는 그 사유
가 명백해야 한다(동 지침 3-17-6). 2014년 지구단위계획수립지침에서 위와 같은 내용을 신
설하여 개정한 이유는 과도한 기부채납을 방지하여 비례원칙을 준수하기 위함이다.34)
전술한 바와 같이, 공공기여량은 해당 부지의 기준이 되는 면적에 공공기여 비율을 곱하
여 산정된 토지면적을 바탕으로 감정평가 한 토지단가를 곱하여 최종 산정된다. 공공기여
량이 적절히 산정되기 위하여는 먼저 공공기여 비율이 정당하고 객관적인 이익형량에 기초
하여 확정될 필요가 있다. 따라서 앞서 살펴본 기부채납 총부담의 기준과 비교하고 도시계
획 변경 내용, 개발규모 대비 적정한 기부채납 비율 등을 분석하여 공공기여율이 비례의
원칙에 위배되지 않도록 설정해야 한다. 서울시의 경우, 증가된 용적률의 10분의 6에 해당
하는 토지가치를 적용하여 공공기여율을 산정하는 계량화된 원칙을 정하고 있다.35)
- 공공기여의 산정방법
전술하였듯이 공공기여 산정은 공공기여의 총량 제한 범위 내에서 산정시점, 기준 등이
모두 공익에 적합하고 비례원칙에 위반되지 않아야 한다. 이하에서는 이와 같은 원칙에 따
34) 미국 연방대법원에서도 부동산 개발로 인하여 요구된 기부채납(required dedication)에서 비례성 (rough proportionality)을 그 요건으로 본다(Dolan v. City of Tigard, 512 U.S. 374-396 (1994) 참조).
35) 서울시 도시계획변경 사전협상 운영지침 26면 참조.
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지구단위계획과 공공기여의 산정 153
른 구체적인 공공기여의 산정방법에 대하여 살펴본다.
(1) 감정평가의 적용 단계
일반 지구단위계획에서 ‘공공시설의 제공’ 산정 방식은 건축허가시 당해 건축부지에 일
정 면적의 공공시설이 설치될 것을 상정하고 만들어진 것이다. 건축허가시를 기준으로 공
공시설의 설치비용과 부지가액을 평가하여 총 공공시설 부지의 제공면적(실제 부지와 공공
시설 설치비용에 상응하는 부지의 합)을 산정하고 그에 따른 용적률 완화를 적용한다.36)
따라서 건축허가시 장차 용적률 완화를 받음으로써 사업시행자가 얻게 될 이익을 평가하는
것이 원칙이다.
공공기여를 통해 지방자치단체에게 납부되어야 하는 공공시설등의 설치비용을 계산하는
것도 역시 전통적인 ‘공공시설의 제공’ 산정 방식을 사용하는 것으로 이해되고 있다.37) 따
라서 건축허가시나 개발사업의 시행을 위한 인허가시에 공공기여 금액을 평가하는 것으로
생각할 수 있다. 그러나 공공기여의 경우에는 두 개의 도시계획이 존재하며 1차계획 결정
에서 사전협상을 통해 공공기여의 총량이 정해지고 도시계획이 변경된다. 그러므로 공공기
여 금액의 평가는 사전협상시 또는 1차계획 결정이 내려지는 과정에서 감정평가에 의하는
것이 원칙이다.38)
(2) 공공기여량 산정 기준
1차계획 결정에서 사전협상을 통해 정해지는 공공기여량은 감정평가한 토지가치 상승분
의 범위 내에서 금액으로 산정된다. 그러나 초기에는 공공기여량 산정에 대하여 구체적인
기준이 정해지지 않아 공공기여량을 평가하기 위한 산정 방법에 대하여 다음과 같이 의견
이 엇갈렸다.
첫 번째는 용도지역 변경 등의 지구단위계획이 입안수립되는 단일 시점에 대상 부지에
대하여 감정평가하여 공공기여량을 산정하는 방법이다.39) 지구단위계획이 입안수립되는
시점에 대상 부지의 감정평가액이 100억이고 도시계획변경을 위한 공공기여율이 50%로 정
36) 서울시 도시계획조례 제19조의2, 동 조례 시행규칙 제7조 제4항.
37) 국토계획법 제52조의2 제2항, 동법 시행령 제46조의2 제2항, 서울시 도시계획변경 사전협상 운영에 관한 조례 제20조, 서울시 도시계획변경 사전협상 운영지침 5.2.40.
38) 서울시 도시계획변경 사전협상 운영에 관한 조례 제14조도 이와 같은 맥락이다.
39) 최나영설성혜김용학이상면, “사전협상에 따른 공공기여 기준 개선방안 연구 현대자동차부지 특별계획구역 사전협상을 사례로 -”, 뺷부동산분석뺸, 제3권 제2호, 2017. 11., 104면 및 109면 참조. 의정부지방법원 고양지원 2021. 2. 19. 2019가합78282 2020가합74514 판결 참조.
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행정법연구 제67호 154
해졌다면 사업시행자가 부담해야 하는 총 공공기여량은 50억(100억×0.5)이라 보는 것이다.
이는 주로 사업시행자가 주장하는 방법이다.
두 번째는 지구단위계획 입안수립시 대상 부지의 종전 가치와 종후 가치를 구분하여
감정평가하고, 감정평가된 토지가치 상승분 범위 내에서 대상 부지의 종후 가치를 기준으
로 공공기여량을 산정하는 방법이다.40) 지구단위계획 입안수립시 감정평가를 통해 산정한
대상 부지의 종전 가치는 100억이고 도시계획 변경에 따른 대상 부지의 종후 가치는 300
억이며 도시계획변경을 위한 공공기여율이 50%로 정해졌다면, 사업시행자가 부담해야 하
는 총 공공기여량은 150억(300억×0.5)이라 보는 것이다. 이와 같은 공공기여량은 토지가치
상승분인 200억(300억-100억)의 범위 내 이어야 한다. 이는 주로 행정청에서 주장하는 방
법이다.
세 번째는 용도지역 변경 등이 포함된 도시계획변경 결정이 고시되는 단일 시점에 대상
부지에 대하여 감정평가하여 공공기여량을 산정하는 방법이다.41) 지구단위계획이 결정되는
시점에 대상 부지의 감정평가액이 400억이고42) 도시계획변경에 따른 공공기여율이 50%로
정해졌다면 사업시행자가 부담해야 하는 총 공공기여량은 200억(400억×0.5)이라 보는 것이
다. 이와 같은 공공기여량도 토지가치 상승분인 300억(400억-100억(지구단위계획이 결정되
기 전의 대상 부지에 대한 감정평가액))의 범위 내 이어야 한다.
(3) 소결
공공기여량의 산정 방법에 대한 여러 견해 중 첫 번째 견해는 토지가치 상승분이 제대
로 산정되지 않으므로 도시계획 변경을 통해 우발적으로 발생하는 개발이익을 적절히 환수
하려는 공공기여 제도의 취지에 맞지 않는다. 특정한 단일 시점의 감정평가를 통한 토지가
치 산정은 일반 지구단위계획 변경시 사용하는 방법으로, 사전협상형 지구단위계획과 일반
지구단위계획은 제도의 목적, 내용 등이 상이하여 이를 그대로 적용하기 어렵다. 그리고 토
지가치 상승분은 도시계획변경에 따라 실질적으로 토지가치가 얼마나 높아졌는지를 산정하
기 위함이다. 따라서 용도지역 변경이나 행위제한 완화의 내용이 구체화되어 토지가치에
40) 서울시 도시계획변경 사전협상 운영지침 5.1.12. 내지 5.1.13. 및 5.2.32. 내지 5.2.38., 최나영설성 혜김용학이상면, 앞의 글(주39), 104면 참조.
41) 의정부지방법원 고양지원 2021. 2. 19. 2019가합78282 2020가합74514 판결 참조.
42) 지구단위계획 수립시 지구단위계획 결정에 따른 토지가치를 평가한 금액보다 지구단위계획 결정시 지구단위계획 결정에 따른 토지가치를 평가한 금액은 특별한 사정이 없는 한 더 높을 가능성이 많 다. 전자는 감정평가시 지가변동률을 예측하여 장래 가치를 정하는 것이지만, 후자는 도시계획변경 에 따른 토지가치 상승분이 직접 반영된 것이기 때문이다.
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지구단위계획과 공공기여의 산정 155
반영되기 시작하는 지구단위계획 수립 시점을 기준으로 토지가치 상승분을 정하는 것은 적
절하지 않다.
세 번째 견해는 도시계획 변경에 따른 대상 부지의 가치 상승분이 정확하게 평가되어
가장 많은 공공기여량을 산정할 수 있는 것으로 보인다. 그러나 지구단위계획 수립시 공공
기여계획이 포함되어야 하고, 공공기여계획을 정하기 위해서는 사전협상시 또는 1차계획
결정이 내려지는 과정에서 대상 부지에 대한 감정평가를 하여 공공기여량을 산정해야 한
다. 그렇다면 지구단위계획 수립시에는 도시계획변경이 결정된 후 대상 부지에 대하여 감
정평가하여 공공기여량을 산정하는 방법을 적용하는 것은 어려울 것으로 보인다. 공공기여
계획이 포함된 지구단위계획이 결정된 이후에 공공기여량 산정에 다툼이 있거나 실제 해당
부지의 지가변동률이 감정평가 당시 예측했던 것에 비해 급격히 변동되었을 경우와 같이
사후적으로 공공기여량을 산정할 필요가 있을 때 사용할 수 있을 뿐이다.
두 번째 견해는 적정한 개발이익을 환수하여 공공과 공유하려는 공공기여 제도의 취지에
맞는 산정방법이라 볼 수 있다.43) 실제 공공과 사업시행자가 개발계획 등에 대한 사전협상
을 완료하고 사업시행자가 협상 결과를 반영한 지구단위계획 도서44)를 제출하기 위해서는
사전협상시 또는 1차계획 결정이 내려지는 과정에서 감정평가를 실시할 필요가 있다. 해당
토지의 감정평가를 통해 예상되는 토지가치 상승분과 공공기여량이 산정되어 공공기여계획
을 정할 수 있기 때문이다. 공공기여량 산정을 위한 감정평가가 사전협상 또는 1차계획 결
정이 내려지는 과정에서 진행되더라도, 도시계획 변경에 따른 대상 토지의 종후 가치를 평
가하는 것이 관련 규칙상 가능하다.45) 즉 대상 부지에 대한 평가의 기준시점이 반드시 실
제 평가시점과 동일할 필요는 없고 실제 평가시점 보다 장래시점이 될 수도 있다.
개발이익의 총량을 공정하고 객관적으로 산정하기 위해 토지가치 상승분을 평가한다는
점에서 종전 가치와 종후 가치를 구분하여 감정평가 하는 것도 필요하다. 종전 가치는 사
업시행자가 행정청에게 개발계획안의 검토를 신청하는 등과 같이 도시계획 변경을 위한 사
전협상과 관련된 일체의 절차를 시작하기 전의 시점을 기준으로 평가하는 것이 타당하다.
도시계획 변경에 따른 영향이 개입되기 전 순수한 종전 가치를 평가할 수 있기 때문이다.
그리고 종후 가치는 도시계획 변경결정 완료시점 즉 도시계획 변경결정 고시일을 기준시점
으로 설정하여 변경된 용도지역 등으로 평가하는 것이 타당하다. 종후 가치 평가의 취지는
43) 2021년 신설된 국토계획법 시행령 제46조의2 제2항과 서울시 도시계획변경 사전협상 운영에 관한 조례 제20조, 서울시 도시계획변경 사전운영지침 5.1.12 내지 5.1.13 및 5.1.21. 등 취지도 이와 같 은 맥락이다.
44) 지구단위계획 수립 및 변경에 관한 사항과 사전협상에 따른 공공기여계획을 포함한다.
45) 감정평가에 관한 규칙 제6조 제2항, 감정평가 실무기준 300-5.
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행정법연구 제67호 156
협상을 통하여 결정된 개발규모, 용도, 기반시설 설치계획 등을 고려하여 실질적인 토지가
치 상승분을 산정함으로써 토지가치를 저평가하여 산정한다는 우려를 불식시키는데 있기
때문이다.
한편 지구단위계획 수립시에 장래 발생할 지구단위계획 결정 고시일을 기준으로 종후 가
치를 평가한다는 점에서 감정평가 금액이 정확하지 않을 수 있다. 만약 부동산 가치의 급
격한 변동으로 실제 지구단위계획 결정 고시일에 종후 가치의 평가 금액이 예측치에 비해
±10%이상 변동되는 등 현저히 불합리하다고 인정되는 경우에는 공공과 사업시행자가 합의
하여 재감정평가를 실시하는 것이 타당하다.46)
위와 같이 산정된 토지가치 상승분의 범위 내에서 정해진 공공기여 비율에 따라 공공기
여량을 산정하는데, 공공기여량은 사업시행자가 부담해야 할 개발이익의 일부라는 점에서
개발이익이 반영된 종후 가치를 기준으로 산정하는 것이 타당하다. 공공기여량이 종후 가
치를 기준으로 산정된다면 사업시행자가 공공기여의 일환으로 부담하는 공공시설등의 부지
가액 등도 종후 가치를 기준으로 산정하여 공공기여량에서 차감하는 것이 논리적으로 일관
된다.47)
Ⅴ. 공공기여의 공공성과 의무이행 확보수단
- 공공기여의 공공성
공공시설은 법률의 규정에 의해 개발사업법상 공공시설 제도로 운영되지만, 공공기여는
상대적으로 법제화가 더딘 영역이고 법률에 의해 정교하게 규제되고 있지 않다. 전술하였
듯이 공공기여는 행정청과 사업시행자가 도시계획변경을 위한 사전협상을 통해 확정한 내
용을 협약으로 체결함으로써 구체화되고, 공공기여계획을 포함한 도시계획변경이 결정됨으
로써 도시계획에 담긴다. 그리고 행정청은 이와 같은 도시계획에 따라 사업계획을 승인할
때 앞서 정한 공공기여계획의 내용을 부담인 부관으로 부가한다. 공공기여는 공법적 계기
에 의해 기부채납의 부관 등으로 연결되어 사업시행자에게 기부채납의 의무를 발생시키는
46) 최나영설성혜김용학이상면, 앞의 글(주39), 104면 참조.
47) 실제 서울시와 현대자동차가 강남 GBC(global business center) 부지에 대하여 사전협상을 추진한 사례에 따르면, 공공기여량 산정을 위해 공공의 협상대상지 선정 이전시점에 종전 가치를 평가하고 도시계획 변경 결정 고시일에 종후 가치를 평가하였고, 공공기여율 36.75%를 적용하여 약 1조 9,827억 정도의 공공기여량을 산정하였다(최나영설성혜김용학이상면, 앞의 글(주39), 102면 참조).
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지구단위계획과 공공기여의 산정 157
것이다. 그리고 공공기여는 개발이익의 적정한 환수라는 본질적 한계뿐만 아니라 기부채납
부관의 방법으로 동원된다는 점에서 비례의 원칙에 반하는 것은 허용되지 않는다.
최초에 공공시설의 기부채납을 주된 수단으로 사용하던 공공기여는 사업시행자의 개발이
익을 환수하는 방법이 너무 한정적이어서 이를 집행하는 데 실무상 어려움이 있었다. 결국
공공기여는 공공시설에 국한하지 않고, 다양한 시설과 심지어는 금전으로 지불하는 방법까
지 그 수단으로 도입되는 결과로 이어졌다. 다만 이러한 수단의 다양화가 법률과 법치주의
의 원칙에 의하지 않고 행정주체의 내부적 기준에 의해 운영되면 공법상 비례원칙 등에 위
반될 수 있다는 점에 유의해야 한다. 그리고 공공시설의 설치에 갈음하는 다양한 공공기여
가 공익과 긴밀히 연결되도록 엄격한 기준이 유지되어야 한다.
행정주체는 사인과 달리 법령에 구속되므로 공공기여를 통해 개발이익을 환수하는 것이
정당하다는 사유로 사경제주체와 동일하게 이를 계기로 행정청의 이익 그 자체를 추구하는
것은 허용될 수 없다. 행정청에게 부여된 다양한 고권의 행사는 공익 목적으로 이루어져야
하기 때문이다. 따라서 공공기여는 공법적 방법으로 의무이행을 강제할 수 있도록 설계되
고 집행되어야 하는 것이다. 만약 행정청이 공법적 방법으로 사업시행자에게 공공기여 의
무이행을 확보하는 것을 게을리 하였다면 공공기여를 기부채납의 부담으로 부가하였다는
사유로 민사소송을 통해 사업시행자에게 소구하는 것은 일정한 한계가 있다고 해석해야 한
다.
- 공공기여의 의무이행 확보수단
공공기여의 공공성과 의무이행을 확보하기 위해서는 그 방법을 법률에 정교하게 규정하
는 것이 필요하다. 이는 사전적인 방법과 사후적인 방법으로 나누어 생각해 볼 수 있다.
도시계획변경 사전협상시 사업시행자는 공공기여계획안을 제출하고, 협상 완료시 공공기여
계획의 내용이 포함된 협약을 상호 체결한다. 이때 사업시행자의 공공기여 의무이행을 담
보하기 위하여 필요한 경우 법령에서 정하는 바에 따라 이행보증금을 현금으로 예치하게
하거나 이행보증서로 이를 갈음하게 할 수 있다.48) 또는 행정청과 사업시행자간 사전협상
의 결과로 체결하는 협약에 대해 행정계약(공법상 계약)이라는 법적인 절차와 형식을 법령
에 규정하는 것을 고려해 볼 수 있다. 그리고 행정청은 공공기여 이행 방안을 사전적으로
충분히 담보한 후에 도시계획변경 결정을 하는 것이다.
사업시행자는 사업의 준공 전까지 공공기여 의무이행을 완료해야 한다. 만약 사업시행자
48) 국토계획법 제60조, 제89조 참조.
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행정법연구 제67호 158
가 정해진 시기까지 공공기여 의무이행을 완료하지 못한 경우에는, 행정청이 도시계획의
결정 자체를 취소하거나49) 공사 중인 건축물에 대하여 건축허가를 취소하는50) 등의 행정
적 조치를 할 수 있도록 법령에 규정하는 것을 고려해 볼 수 있다.51) 공공기여는 건축허가
가 의제되는 사업계획승인 등의 부담(負擔)으로 부가되지만, 부담부 행정행위는 부담의 이
행 없이도 즉시 효력이 발생하고 부담에 의해 부가된 의무의 불이행이 있어도 행정행위가
당연히 효력을 상실하는 것이 아니라 행정행위의 철회사유가 될 뿐이다.52) 그리고 도시계
획은 상호 협약의 내용을 그대로 반영한 공공기여계획을 포함하고 있기는 하지만, 사업시
행자가 공공기여 의무를 다하지 않을 경우 협약 위반에 따른 도시계획 결정의 철회사유에
해당될 뿐이다. 사업시행자가 공공기여 의무를 불이행 했다고 판단되는 시점이 통상 사업
준공시라는 점에 비추어 볼 때, 공공기여 의무 불이행을 사유로 행정청이 이미 진행된 사
업에 대하여 자발적으로 도시계획 결정을 취소하거나 건축허가를 취소하는 등으로 사업을
무효화하기는 어렵다. 해당 사업을 통한 이해관계인(예를 들어, 입주자 등)에게 가해지는
불이익이 행정행위를 철회할 공익상 필요보다 적다고 보기 어렵고, 행정청은 이해관계인의
이익을 보호할 필요도 있기 때문이다. 따라서 공공기여의 의무이행을 확보하기 위한 공법
적 사후 조치를 확보하고 이에 따라 행정청이 집행하여야 사업시행자에 대한 특혜의혹을
불식시킬 수 있을 것이다.
Ⅵ. 결론
기술의 발달과 산업 구조의 변화 등에 따라 사람들은 과거와 달리 한정된 도시지역의
토지에 대한 활용가치를 더욱 높이거나 특정 토지의 용도를 바꾸어 사용할 필요가 커졌다.
이는 공공의 도시계획적 측면뿐만 아니라 민간의 요구에도 부합하는 것이었다. 그 결과 이
와 같은 필요를 실현하는 수단으로서 용적률 완화 제도가 다양하게 발달하였고, 이는 협의
와 광의로 나눌 수 있다. 협의의 용적률 완화 제도 중 지구단위계획구역에서의 용적률 완
화는 일반 지구단위계획을 통해 구체화되고, 광의의 용적률 완화 제도는 사전협상형 지구
49) 국토계획법 제133조 참조.
50) 건축법 제17조 제7항 제2호 참조.
51) 이와 같은 사후적 방안에 대하여 서울시 도시계획변경 사전협상 운영조례 제21조 제3항에서 규정 하고 있다.
52) 김동희최계영, 뺷행정법 뺸, 제26판, 박영사, 2021, 311-312면; 홍정선, 뺷행정법원론(상)뺸, 제29판, 박영사, 2021, 521-523면 참조.
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지구단위계획과 공공기여의 산정 159
단위계획을 통해 구체화된다.
위와 같은 용적률 완화 제도는 주로 공법적 관점이 아니라 실무의 필요에 따라 발생되
어 발전되었다. 그래서 이들은 개발사업에서 중요한 부분을 차지함에도 불구하고 공법적
관점에서 정리되지 못한 채 혼용되고 있다. 특히 일반 지구단위계획에서의 ‘공공시설의 제
공’과 사전협상형 지구단위계획에서의 ‘공공기여’가 그렇다. 공공기여는 사업시행자가 공공
시설을 제공하여 용적률을 완화 받는 구조라는 점에서 개발사업법상 공공시설 제도 중 ‘신
설 공공시설의 제공에 따른 용적률 완화’와 유사하게 인식되어 혼용되는 경우가 많다. 공
공기여는 개발사업법상 공공시설 제도를 원천으로 하여 그 법리를 유연하게 변형한 것으로
여러 가지 점에서 구별되는 개념이다. 그렇다면 ‘공공기여’는 ‘공공시설의 제공’과 달리 개
발사업법상 공공시설 제도와 구별되는 특징과 개념의 취지에 맞게 해석되어 운영될 필요가
있다.
사전협상형 지구단위계획에서의 ‘공공기여’는 법제화가 부족한 부분이 있어 제도 운영에
해석의 기준이 확립될 필요가 있는 곳이 많다. 그 중 가장 중요한 부분은 공공기여의 산정
이다. 공공기여는 도시계획 변경으로 인한 토지의 가치 상승분을 초과할 수 없는 공법상
한계가 있다. 또한 공공기여는 개발이익을 환수하여 공공성을 확보하기 위함이지만 비례원
칙에 위반되지 않아야 한다. 이와 같은 원칙에 따라 공공기여의 산정 방법은 다음과 같이
정하는 것이 타당하다. 공공기여량의 산정은 사전협상시 또는 1차계획 결정이 내려지는 과
정에서 감정평가한 부지 금액을 기준으로 한다. 다만 토지가치 상승분을 반영한다는 취지
에서 종전 가치와 종후 가치를 구분하여 감정평가하고, 공공기여량은 종후 가치를 기준으
로 산정한다. 공공기여의 산정과 사업시행자의 공공기여 의무이행 확보수단에 대하여는 앞
으로 구체적인 법제화가 필요하다고 본다.
(투고일: 2022. 3. 12. 심사완료일: 2022. 3. 22. 게재확정일: 2022. 3. 30.)
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행정법연구 제67호 160
참고문헌
김동희최계영, 뺷행정법 뺸, 제26판, 박영사, 2021.
김종보, 뺷건설법의 이해뺸, 제6판, 피데스, 2018.
홍정선, 뺷행정법원론(상)뺸, 제29판, 박영사, 2021.
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지구단위계획과 공공기여의 산정 161
District-Unit Plan and Calculation of Public Contribution
Kim Jong-Bo Heo Ji-in*
53)
In order for the owner to build a building on the relevant land, he/she must comply
with the urban plan already established and determined by the administrative agency.
However, there are cases where large-scale idle land is developed in combination for
urban development or the area needs to be newly developed due to the relocation of
urban planning facilities. In this case, the implementer of development project can proceed
with the development project accordingly only when the administrative agency first
changes to an urban plan that includes matters necessary for development. And this
change in urban plan generates enormous development profits for implementers of
development project. Therefore, through pre-negotiation and district-unit plans, the
administrative agency changes it to an appropriate urban plan for development projects
such as floor space index incentive, and in return, imposes the payment of land or money
for public facilities on the implementer of development project. In this way, the obligation
imposed by the administrative agency to the implementer of development project to
recover the development profits from the change in urban plan is called “public
contribution”.
Since public contribution is a structure in which implementers of development project
provide public facilities to relax the floor space index, it is often recognized and used
similarly to “floor space index incentive according to the provision of new public
facilities” among legal system for public facilities under the Development Project Law.
Public contribution can be seen as a flexible transformation of the legal principles based
on the legal system for public facilities under the Development Project Law. If so, public
contribution needs to be interpreted and operated according to the characteristics
distinguished from the legal system for public facilities under the Development Project
- Professor, School of law, Seoul National Univ. ** Doctor of Philosophy in law, lawyer.
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행정법연구 제67호 162
Law. In particular, the key part that needs to establish standards for interpretation
according to the conceptual purpose of public contribution is the calculation of public
contribution.
Public contribution has limitations in public law that cannot exceed the increase in land
value due to changes in urban plan. In addition, the calculation of public contribution
shall be in line with the public interest and shall not violate the principle of
proportionality. Specific methods of the calculation of public contribution can be
determined according to the principle and characteristic of public contribution. First, in
order to reflect the actual increase in land value, the calculation of public contribution is
evaluated by classifying the current value and future value of the target land. Such
property appraisal is conducted at the time of pre-negotiation and included in the
district-unit plan through the public contribution plan. In addition, since the amount of
public contribution is a part of the development profits that the implementer of
development project must bear, it is calculated based on the future value reflecting the
development profits. Specific legislation is needed in the future for the criteria for the
calculation of public contribution and means for securing the performance of public
contributions to implementers of development project.
Key Words: District-Unit Plan, Public Contribution, Pre-negotiation, Floor space index
incentive, Provision of public facilities
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