이은상, 공존과 융합을 지향하는 실용적 국가행정조직법제의 개선

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공존과 융합을 지향하는 실용적

국가행정조직법제의 개선* **

89)이 은 상***

< 목 차>

Ⅰ. 서설

Ⅱ. 국가행정조직법령의 구성 체계와 다수 행정기관 관련 규범

Ⅲ. 다수 행정기관의 행정 목적 실현을 위한 행정조직원리와 중심 가치

Ⅳ. 다수 행정기관 관련 행정의 적정한 운영을 실현하기 위한 국

가행정조직법제의 개선방안

Ⅴ. 결어

<국문초록>

행정법학 차원에서 행정조직법에 관한 심도 있는 연구는 지금까지 부

족했다. 사회적 문제가 점차 복잡ㆍ다양해지고 그에 내재한 위험과 불확

실성이 커지고 있는 상황에서 이에 대응하기 위한 적정한 행정조직에 관

*** 이 논문은 서울대학교 법학연구소의 2023학년도 학술연구비 지원을 받았음 (서 울대학교 법학발전재단 출연) *** 이 논문은 2023. 11. 10. 법제처와 한국법제연구원이 공동주최한 2023 행정법 포럼 ‘변화와 혁신의 시대, 행정법제의 미래’ 중 행정법이론실무학회 세션에서 필 자가 발제한 발표문을 수정ㆍ보완한 것이다. *** 서울대학교 법학전문대학원 조교수, 법학박사

유럽헌법연구 제43호 (2023. 12.) 483∼509면. https://doi.org/10.21592/eucj.2023.43.483

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484 유럽헌법연구 제43호

한 법학적 차원에서의 연구가 필요하다. 행정조직법에 관하여 연구 가능

한 여러 주제 중 다수의 행정기관이 관련된 행정 운영에 관한 연구는

행정 내부에서 빈번히 이루어지는 상호작용의 실제를 파악하고 행정기관

간 분쟁 예방과 해결의 단초가 될 수 있다는 점에서 그 연구 필요성이

인정된다고 할 것이다. 본 논문은 다수 행정기관 관련 행정 운영에 관한

시론적 연구이다.

본 논문에서는 복수의 국가행정조직 간 관계에만 한정하여 논의를 하

고, 지방행정조직과의 관계는 차후 연구과제로 삼는다. 먼저 다수의 국

가행정기관 관련 행정 운영을 전제로 하고 있는 현행 법과 제도 현황을

분석한 결과, ｢정부조직법｣은 법률 차원에서 다수 행정기관 간 관련 조

직ㆍ기능의 통합적 운영을 전제로 한 일반적 원칙과 규율 내용이 충분하

지 못하고 상당수의 내용을 대통령령인 ｢행정기관의 조직과 정원에 관한

통칙｣에 위임하고 있을 뿐이며, 해당 통칙에서도 직제 등 변경과 초과현

원 재배치 등의 한정된 상황에 대하여 최소한의 사항만 규정하고 있다는

점을 확인할 수 있었다. 다수 행정기관 관련 행정 운영에 있어서 활용할

수 있는 정원에 관한 특별 제도로서 별도정원, 한시정원, 유동정원제, 임

시정원 등을 검토하였다. 다음으로 다수 국가행정기관의 적정한 행정목

적 실현을 위한 행정조직 원리인 ‘공화주의’와 이를 실현하기 위한 중심

가치인 ‘공존’과 ‘융합’, ‘실용’에 관해 검토하였다. 잦은 정부조직 개편

에 따른 부처이기주의의 고착 현상을 해소할 수 있는 가치로서 공존이

중요하고, 공존의 가치는 경쟁과 협력의 상호작용, 다양성의 인정을 가

능하게 한다. 조직 통합ㆍ재구조화 과정에서의 물리적 결합, 공동 행정

목표의 실현을 위한 기능적 결속과 화학적 결합을 가능하게 하는 가치가

바로 융합이다. 공존과 융합의 가치는 모두 헌법상 공화주의 원리로부터

도출된다. 마지막으로 그 검토 결과를 근거로 실무에 적용 가능하고 유

용한 실용적 관점에서, 다수 국가행정기관의 공존과 융합을 지향하고 실

현할 수 있는 국가행정조직법제의 개선 방안으로서 ｢정부조직법｣ 과 ｢행

정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣의 체계정합성 개선, 다수 행정기관

관련 시 준수해야 할 조직ㆍ정원에 관한 일반 규정의 신설, 다수 행정기

관 관련 행정 운영에 활용할 수 있는 조직ㆍ정원 제도의 개선, 조직ㆍ정

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공존과 융합을 지향하는 실용적 국가행정조직법제의 개선 485

원에 관한 내부공문, 업무지침, 매뉴얼 등의 규범화와 공개 필요성 등을

제시하였다.

주제어: 행정조직법, 공화주의, 공존, 융합, 국가행정조직, 다수 행정기관

A study on improvement of practical national administrative

organization legal system aimed at coexistence and convergence

90)RHEE, Eun-sang*

In-depth research on administrative organization from the

perspective of administrative law has not been sufficiently

conducted so far. In a situation where social problems are

becoming more complex and diverse, and the risks and uncertainties

inherent therein are increasing, it is necessary to study from a

legal perspective on the appropriate administrative organization

to respond to the situation. Among the many topics that can

be studied in relation to that study, legal research on administrative

operations involving multiple administrative agencies is particularly

necessary because it can serve as a starting point for understanding

the reality of frequent interactions within public administration

and preventing and resolving disputes between administrative

agencies. This paper is a broad-brush study of administrative

operations related to multiple administrative agencies.

This paper focuses on the relationship between multiple

Assistant Professor, Seoul National University School of Law

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486 유럽헌법연구 제43호

central administrative organizations while leaving the relationship

with local administrative organizations as a future research

topic. First, this paper reviews the current status of laws and

systems premised on administrative operations related to multiple

central administrative agencies. Next, it reviews republicanism

as an administrative organization principle for realizing appropriate

administrative purposes of multiple central administrative agencies,

and coexistence and convergence as its central values. Finally,

based on the results of such review, this paper presents practical

ways to improve the central administrative organization legal

system, aiming for and realizing the coexistence and convergence

of multiple central administrative agencies.

Key words: law of administrative organization, epublicanism,

coexistence, convergence, national administrative

organization, multiple administrative agencies

Ⅰ. 서설

행정법을 정의함에 있어서 행정조직법은 행정작용법, 행정구제법과 함

께 행정법을 구성하는 3대 영역처럼 설명되어 왔음에도, 행정법학 차원

에서 행정조직법에 관한 심도 있는 연구는 지금까지도 부족한 것이 사실

이다.1) 국민의 권익을 실현하는 좋은 행정이 가능하기 위한 수단이나 전

1) 같은 문제인식을 제시하는 글은 다음과 같다. 김성배, “헌법과 정부조직법의 변천

을 통해서 고찰한 행정조직법정주의”, ｢법제｣ 2017. 9., 82면(“행정법을 정의하 는 방법에 따라서 ‘행정조직’은 행정법을 구성하는 주요한 3영역 중 하나를 차지 하고 있는 것처럼 정의되지만 그동안 국내 행정법학계의 연구실적은 … 현재도 큰 발전과 검토는 이루어지지 않았다.”); 박재윤, “행정조직형태에 관한 법정책적 접근 ― 독일 조종이론적 관점에서 ―”, ｢행정법연구｣ 제26호, 행정법이론실무학 회, 2010. 4., 261면(“우리 행정법학에 있어서 행정조직법 영역은 행정작용법과

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공존과 융합을 지향하는 실용적 국가행정조직법제의 개선 487

제가 바로 행정조직이라 할 수 있다.2) 따라서 행정조직법의 본격적인 연

함께 가장 중요한 실체법적 영역을 구성함에도 불구하고 실무와 학계에서 상대적 으로 소홀히 다루어져 왔다. 이는 행정소송 위주의 실무관행과 강학상 행정작용 법 분야로 집중된 학문적 논의에 기인하는 바가 크다. … 행정조직법이 본래 목 표로 하는 설명관점에서 심층적으로 다루어지지 못하였다.”); 선정원, “성장하는 경제사회에서 행정조직법”, ｢행정법의 개혁｣, 경인문화사(2020), 175-176면(“전 통적 행정법학은 행정작용론, 그 중에서도 행위형식론에 초점을 맞추어 그 이론 을 구성한 결과 불침투성이론에 따라 행정조직의 구성과 설계의 문제는 법과는 관계가 없는 내부관계의 문제로 다루어 행정조직에 관한 법적 연구는 매우 소홀 하였는데, 이로 인해 몇 가지의 중대한 문제가 나타났다. 첫째, … 행정조직법연 구의 부족은 간접적으로 권위주의적 행정을 지지해주는 결과를 낳았다. 둘째, … 행정조직개편이 너무 빈번하게 이루어져 왔지만, 그 조직권한의 남용은 통제되지 못했다.”); 오준근, “정부조직개편에 대한 입법 정책적 고찰”, ｢한국행정학회보｣ 제47권 제3호, 한국행정학회, 2013. 9., 76면(“법학분야에서 볼 때, 정부조직의 개편 그 자체는 전통적인 해석법학의 대상은 아니다. … 정부조직법의 경우 정부 조직의 설계와 운용을 결정하는 법이고, 행정작용을 그 내용으로 하지 아니하므 로, 국민에 대한 구체적 사실관계에 관한 법적용 및 법원의 판결 내용 등 해석법 학의 대상이 되기 어렵기 때문이다.”); 유진식, ｢행정조직법의 이론과 실제｣, 전북 대학교출판문화원, 2020, 15면[“행정조직법은 전자의 2영역(필자 주: 행정작용법, 행정구제법)에 비하여 연구의 양적인 면이나 질적인 면 모두에 있어서 크게 뒤쳐 져 있다. 그 이유는 종래의 행정법은 행정법관계를 내부법과 외부법으로 나누고 이 가운데 주로 후자에 대해서 관심을 가져왔기 때문이다. 여기에는 행정조직의 존재양식은 내부법에 해당하는데 이것은 시민의 법적 지위에 큰 영향을 미치지 않는다는 인식이 자리하고 있다.”]; 이원우, “행정조직의 구성 및 운영절차에 관한 법원리 ― 방송통신위원회의 조직성격에 따른 운영 및 집행절차의 쟁점을 중심으 로”, ｢경제규제와 법｣ 제2권 제2호, 2009. 11., 118면(“행정조직을 어떠한 원리 에 따라 구성하고 운영하여야 하는지에 대한 법학계의 연구는 그동안 매우 부족 했다고 할 수 있다.”); 최영규, “행정기관의 개념과 종류”, ｢행정법연구｣ 제37호, 행정법이론실무학회, 2013. 11., 136-137면(“우리 행정법학에서는 연구의 차원 이나 교육의 차원에서 행정조직법은 가장 소홀히 취급되고 있음을 부인할 수 없 다. … 논문과 전문 연구서도 행정작용법과 행정구제법에 비하여 행정조직법에 관 한 것은 현저하게 적다. 이처럼 행정조직법에 대한 관심이 저조한 것은, 행정조직 의 구성 여하가 국민의 권리․의무에 직접적으로는 영향을 미치지 않기 때문에 행 정조직의 구성원을 제외하고는 연구자든 학생이든 행정조직법에 주목할 이유가 없기 때문인 것으로 짐작된다. 행정조직법에 대한 관심이 부족한 결과, 행정법에 서 변화와 발전의 속도가 가장 느린 분야도 행정조직법이다.”) 등 참조. 2) 같은 취지에서 김철용, ｢행정법｣(전면개정 제10판), 고시계사, 2021, 751면에서는

행정조직이 어떻게 정해지는가에 따라 장래의 행정작용의 내용까지도 규정될 수 있고, 정책형성 과정에 국민ㆍ주민의 참여가 보장되며, 행정책임의 명확성 원칙, 행정주체와 행정객체 간의 거리확보원칙 등이 보장된다고 한다.

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488 유럽헌법연구 제43호

구는 행정법학자의 중요한 임무이다.3) 특히 사회적 문제가 점차 복잡ㆍ

다양해지고 그에 내재한 위험과 불확실성이 커지고 있는 상황에서 이에

대응하기 위한 적정한 행정조직에 관한 법학적 차원에서의 연구 필요성

이 충분히 인정된다고 볼 수 있다. 행정조직법을 둘러싼 여러 법제도와

쟁점에 관한 연구가 다양하게 가능할 수 있겠지만, 다수의 행정기관이

관련된 행정 운영4)에 초점을 맞추어 볼 때, 그 경우 행정 목적의 효과

적 달성을 위한 적정한 행정조직의 기준이나 원리, 가치 등을 다룬 행정

법학의 선행연구는 지금까지 별로 눈에 띄지 않는다. 행정 내부에서 빈

번히 이루어지는 행정기관 간 상호 연락이나 조정ㆍ지휘 또는 감독 등

행정조직의 실제 운영에 있어서는 주로 다수 행정기관의 관여가 전제되

고, 행정권한의 행사에 관한 분쟁도 복수의 행정기관 사이에서 발행하기

때문에, 다수의 행정기관이 관련된 행정 운영에 관한 행정조직법적 검토

의 필요성이 인정될 수 있을 것이다. 이러한 관점에서 본 연구는 아직

연구되지 않은 다수의 행정기관 관련 행정 운영에 관해 시론(試論)적으로

3) 독일에서 행정조직법의 역할은 행정의 내부구조를 확정하는 구성기능(Konstituierungsfunktion)

과 행정의 결정 및 임무수행과정에 조종하는 조종기능(Steuerungsfunktion)을 갖 는 것으로서 행정작용법과는 구별되는 독자적 존재의의를 갖는다고 소개하면서, 우리나라에서도 행정조직법의 독자적 연구의 중요성을 강조한 글로는 박재윤, “행 정조직형태에 관한 법정책적 접근 ― 독일 조종이론적 관점에서 ―”, ｢행정법연구｣ 제26호, 행정법이론실무학회, 2010. 4., 262면 등 참조. 이와 같은 독일 행정조 직법의 역할과 독자적 존재의의에 관한 비교적 상세한 고찰로는 Eberhard Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2.Aufl., 2006, S. 239; Gunnar Folke Schuppert, §16 Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Hoffmann- Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle(Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts Bd. Ⅰ, 2.Aufl., München 2006, S. 1070-1073(위의 구성기능과 조종기능 외 에 ‘민주적 기능’도 들고 있다) 등 참조. 4) 여러 행정기관이 관련된 행정 운영의 대표적인 예로는 행정법관계를 규율하는 일

반적 절차 규정으로서 먼저 ｢행정절차법｣에 근거한 ‘행정협업’(제7조)과 ‘행정응 원’(제8조)을 떠올릴 수 있을 것이다. 그러나 양 제도는 여러 행정기관이 관여하 는 경우 중 특정한 유형․방식에 한정한 개념이다. 본 논문에서는 이보다 넓은 의 미에서 접근하여 다수의 행정기관이 관련성을 가지는 다양한 경우를 모두 아울러 담아낼 수 있는 용어로서 ―｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣ 제8조 제6항 의 “다수 중앙행정기관과 관련되는”이라는 문구를 활용하여― ‘다수 행정기관 관 련 (행정 운영)’이라는 용어를 사용하고자 한다.

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공존과 융합을 지향하는 실용적 국가행정조직법제의 개선 489

검토한 점에서 어느 정도 유의미할 것으로 생각한다.

본 논문에서 다수 행정기관 관련 행정 운영을 검토하면서 연구 대상

과 논의의 범위는 ‘국가행정조직’5)에 한정하고자 한다. 지방행정조직과

국가행정조직의 협조와 대응체계는 복수의 국가행정조직 사이의 그것과

는 구별되고, 그 자체로도 독자적인 큰 주제가 될 수 있으므로 차후 연

구과제로 남겨두기로 한다.6) 논의의 순서는 ① 국가행정조직에 관한 현

행 법규범의 구성 체계를 간략히 살펴보면서, 그중 다수 행정기관 관련

행정 운영을 전제로 한 법․제도 현황을 분석하고(제2장), ② 다수 국가행

정기관의 적정한 행정 목적 실현을 위한 행정조직 원리를 살펴보며, 그

헌법적 근거와 함께 중심 가치로 작용할 수 있는 ‘공존’과 ‘융합’에 관해

차례로 검토하고(제3장), ③ 위 검토를 근거로 실무에 적용할 수 있고

유용한 ‘실용적 관점’에서 다수 국가행정기관의 공존과 융합을 지향하고

실현할 수 있는 국가행정조직법제의 개선 방안을 제시한다(제4장).

Ⅱ. 국가행정조직법령의 구성 체계와

다수 행정기관 관련 규범

국가행정조직법령의 구성 체계

우리나라 헌법 제96조(“행정각부의 설치ㆍ조직과 직무범위는 법률로

정한다.”)는 ‘행정조직법정주의’를 채택하고 있다.7) 이러한 헌법 규정에

5) 헌법 제96조에 근거하여 제정된 ｢정부조직법｣에 따른 ‘국가행정조직’을 말한다.

이와 대비되는 것이 헌법 제117조에 근거하여 제정된 ｢지방자치법｣에 따른 ‘지방 행정조직’이다. 이와 마찬가지로 행정조직을 ‘국가행정조직’과 ‘지방행정조직’으로 나누어 살펴보는 글로는 김용욱, “행정조직 정립에 기초한 행정상 위임ㆍ위탁, 민 간위탁, 내부위임, 대리, 대행 비교 연구”, ｢공법연구｣ 제47집 제4호, 한국공법학 회, 2019. 6., 337면 참조. 6) 분량의 제한이라는 측면에서도 지방행정조직 부분은 본 논문의 논의 대상에서 제

외하고자 한다. 따라서 이하 본 논문에서는 특별히 언급하지 않고 ‘행정기관’, ‘행 정조직’으로 칭하면 원칙적으로 ‘국가행정기관’, ‘국가행정조직’을 의미한다.

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490 유럽헌법연구 제43호

근거하여 국가행정기관의 설치ㆍ조직과 직무 범위의 대강을 정한 법률이

바로 ｢정부조직법｣이다(동법 제1조). ｢정부조직법｣은 국가행정기관의 명

칭, 설립 근거와 직무 범위 등의 대강만을 서술하는 방식으로 규정되어

있을 뿐, 하부조직ㆍ소속기관 등 기구나 조직, 정원 관리의 일반적 기준

등은 대통령령인 ｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣, 각 부의 직제8)

와 총리령ㆍ부령인 직제 시행규칙9) 등에 위임하여 규율하고 있다.10)

현행 ｢정부조직법｣은 국가행정조직에 관하여 중앙행정기관(제2조), 부

속기관(제4조), 합의제행정기관(제5조)의 설치 근거, 행정각부의 목록 및

7) 그간 행정조직법정주의에 대한 명밀하고 정밀한 검토가 부족했다고 서술하면서

우리나라의 헌정사와 정부조직법의 개정 과정에 근거하여 행정조직법정주의를 비교적 상세하게 연구한 글로는 김성배, “헌법과 정부조직법의 변천을 통해서 고 찰한 행정조직법정주의”, ｢법제｣, 2017. 9., 79-119면 참조. 위 글에서는 특히 비교헌법적으로 보더라도 헌법에 명문으로 ‘행정각부’의 조직을 법률로 정하도록 한 사례는 많지 않고 행정조직비법정주의 역시 입법정책적인 선택이 가능하다는 점을 지적하고 있다. 김성배, “헌법과 정부조직법의 변천을 통해서 고찰한 행정 조직법정주의”, ｢법제｣, 2017. 9., 85면과 113면 등 참조. 8) 대통령령으로서 ｢○○ 부ㆍ처ㆍ청ㆍ위원회와 그 소속기관 직제｣라는 명칭으로 규

정되어 있다. 주로 직제에서는 해당 행정기관의 소관업무, 하부조직 분장업무, 공무원의 계급과 정원 등을 규정하고 있다. 9) 직제 시행규칙에서는 대통령령인 직제에서 규정한 하부조직에 대한 보좌기관의

분장업무, 공무원의 직급과 정원, 개방형 직위 등에 관하여 규정하고 있다. 10) 이러한 ｢정부조직법｣의 규율 상태에 대해 법률로 규정되어야 할 사항을 대통령

등 행정입법에 대부분 위임하고 있어 그 위임의 폭이 지나치게 커서 행정조직법 정주의 요건을 도저히 충족했다고 볼 수 없다는 취지의 비판으로는 유진식, “대 통령, 권력분립, 그리고 국가행정조직법 ― 과잉권력을 창출하는 한국대통령제의 법적 구조의 해명 ―”, ｢공법연구｣ 제31집 제2호, 한국공법학회, 2002. 12., 431면 등 참조. 입법정책 측면에서 행정조직법정주의에 내용적 정합성을 확보하 고, 정부 조직에 관한 법령 내용이 충실해지며 정부 조직 개편에 관한 국회 차 원에서의 구체적인 논의가 가능하게 하도록 개별적인 중앙행정기관의 조직과 직 무 범위를 구체적으로 설정하는 개별법률을 제정할 것을 제안하는 의견으로는 오준근, “정부조직개편에 대한 입법 정책적 고찰”, ｢한국행정학회보｣ 제47권 제 3호, 한국행정학회, 2013. 9., 91-92면 등 참조. 반면 법치주의와 행정조직법정 주의는 논리적 필연성이 없다고 지적하면서 ｢정부조직법｣ 등 단일한 법률에 의 해 행정조직을 창설ㆍ변경하는 것은 국민이 시각적으로 보다 일목요연하게 정부 조직을 인지하기 좋다는 장점이 있다고 보는 견해로는 김성배, “헌법과 정부조직 법의 변천을 통해서 고찰한 행정조직법정주의”, ｢법제｣ 2017. 9., 88면과 115 면 등 참조.

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공존과 융합을 지향하는 실용적 국가행정조직법제의 개선 491

정부 조직에 관한 공통적 규율 사항을 규정하고 있다. 하지만 실질적으

로 국가행정조직에 관한 기본법 또는 일반법이라고 할 수 있는 ｢정부조

직법｣이 국가행정조직에 공통되고 기본적인 사항에 관한 규율을 전반적

으로 아우르고 있다고 보기는 어렵다. 국가행정조직의 세부 사항에 관한

정의 규정, 조직ㆍ정원에 관한 규율 내용의 상당수가 법률(｢정부조직법｣)

차원이 아닌, 대통령령(｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣)에 이르러

비로소 규정되어 있을 뿐이다.

다수 행정기관 관련 규범ㆍ제도의 검토

(1) ｢정부조직법｣상 규정 분석 및 검토

1) 분석

다수 행정기관 관련을 전제로 한 ｢정부조직법｣상의 규정 내용은 아래

와 같이 파악된다.

① 권한의 위임 또는 위탁(｢정부조직법｣ 제6조)

위임ㆍ위탁을 할 행정기관(위임기관, 위탁기관)이 수임ㆍ수탁을 받을

다른 행정기관(수임기관, 수탁기관)에 소관 사무의 일부를 위임 또는 위

탁할 수 있는 근거 규정이 바로 ‘권한의 위임 또는 위탁’에 관한 ｢정부

조직법｣ 제6조와 그 위임 입법으로서 제정된 대통령령인 ｢행정권한의

위임 및 위탁에 관한 규정｣이다. 위임ㆍ위탁기관과 수임ㆍ수탁기관이라

는 다수 행정기관이 전제된다는 점에서 행정권한의 위임ㆍ위탁은 대표적

인 다수 행정기관 관련 행정 운영의 방식이다. 행정기관의 장의 권한 중

일부를 다른 대상기관에게 맡겨 그의 권한과 책임 아래 행사하는 것이

권한의 위임ㆍ위탁인데, 권한의 위임인지 또는 위탁인지 여부는 그 대상

기관의 차이에서 구별된다.11) 즉, 그 대상기관이 그 행정기관의 보조기

관ㆍ하급행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장인 경우가 권한의 위임이

11) 김용욱, “행정조직 정립에 기초한 행정상 위임ㆍ위탁, 민간위탁, 내부위임, 대리, 대

행 비교 연구”, ｢공법연구｣ 제47집 제4호, 한국공법학회, 2019. 6., 336면 참조.

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492 유럽헌법연구 제43호

고(｢행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정｣ 제2조 제1호), 다른 행정기

관의 장인 경우가 권한의 위탁이다(같은 규정 제2조 제2호). ｢정부조직

법｣ 제6조 제1항에서는 권한의 위임 또는 위탁의 허용성과 법적 근거에

관해 매우 간략한 내용만을 규정할 뿐이고, ｢행정권한의 위임 및 위탁에

관한 규정｣에 이르러서야 행정기관 간 위임ㆍ위탁에 관한 정의, 기준 등

총괄적인 사항을 규정하고 있으며, 소관 부처별로 위임ㆍ위탁 사무가 무

엇인지를 구체적으로 나열하여 규정한다.

② 장관ㆍ처장의 국무총리에 대한 사무조정요청권(｢정부조직법｣ 제7조

제5항)

부ㆍ처의 장(장관ㆍ처장)은 그 소관 사무의 효율적 추진을 위하여 필

요한 경우에는 국무총리에게 소관 사무와 관련되는 다른 행정기관의 사

무에 대한 조정을 요청할 수 있다. 이때 국무총리는 다수의 중앙행정기

관 사이에서 사무조정 업무를 독자적인 고유한 업무로서 수행하는 것이

다.12) 이러한 국무총리에 대한 사무조정요청권 역시 사무조정 관계에 있

는 다수 행정기관의 존재를 전제로 한다.

③ 중앙행정기관의 장에 대한 지휘ㆍ감독(대통령, 국무총리: ｢정부조직

법｣ 제11조, 제18조), 관계 중앙행정기관의 총괄ㆍ조정(부총리: ｢정부조

직법｣ 제19조 제4항, 제5항)

대통령은 정부의 수반으로서 모든 중앙행정기관의 장을 지휘ㆍ감독하

고, 국무총리는 차상급중앙행정기관으로서 대통령의 명을 받아 각 중앙

행정기관의 장을 지휘ㆍ감독할 수 있다. 기획재정부장관은 부총리로서

경제정책에 관하여 국무총리의 명을 받아 관계 중앙행정기관을 총괄ㆍ조

정하고, 교육부장관은 교육ㆍ사회 및 문화 정책에 관하여 국무총리의 명

을 받아 관계 중앙행정기관을 총괄ㆍ조정한다. 이러한 중앙행정기관의

장에 대한 지휘ㆍ감독이나 중앙행정기관의 총괄ㆍ조정은 모두 그 대상이

되는 다수 행정기관의 존재와 그 사이에서의 행정 운영을 전제로 한다.

12) 법제처, ｢정부조직법 주해｣, 2006. 12., 138면 참조.

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공존과 융합을 지향하는 실용적 국가행정조직법제의 개선 493

2) 검토

이와 같은 ｢정부조직법｣에 규정된 다수 행정기관 관련 규율 내용은

그 수가 적은 편이고, 다수 행정기관 관련 행정 운영에 있어서 발생할

수 있는 모든 국면을 담아내고 있지 못하다. 특히 다수 행정기관이 관련

될 때 법률 차원에서 필요한 사항을 정할 수 있는 일반적 원칙 규정이

없다. 또한 다수 행정기관 간 관련 조직ㆍ기능의 통합적 운영을 전제로

한 규율 내용이 충분하지 못하다고 평가할 수 있다.13)

(2) ｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣상 규정 분석 및 검토

1) 분석

다수 행정기관을 전제로 한 ｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣상

의 규정 내용은 다음과 같다.

① 관계 중앙행정기관 간의 상호 관련성 있는 기구와 정원의 공동 조

정을 위한 기구개편안ㆍ소요정원안의 공동 마련ㆍ제출(｢행정기관의 조직

과 정원에 관한 통칙｣ 제8조 제5항)

관계 중앙행정기관의 장은 국가적 현안 또는 사회문제 해결 등을 위

하여 상호 관련성이 있는 중앙행정기관의 기구와 정원을 공동으로 조정

할 필요가 있다고 인정될 때에는 관계 중앙행정기관의 관련 업무 수행

조직 및 정원의 규모와 기능(제1호), 지방자치단체 및 법인ㆍ단체 등과의

업무 연계 및 협력ㆍ지원 방안(제2호)을 고려하여 정부조직관리지침에서

정하는 바에 따라 기구개편안과 소요정원안을 공동으로 마련하여 행정안

전부장관에게 제출할 수 있다. 국가적 현안이나 사회문제의 해결 등 주

요한 행정수요에 맞추어 다수 행정기관 사이에 공동으로 기구개편ㆍ소요

13) 같은 취지로 선정원, “성장하는 경제사회에서 행정조직법”, ｢행정법의 개혁｣, 경

인문화사(2020), 184면에서는 “정부조직법은 중앙행정부처의 명칭만 규정할 뿐 그 기구나 내부조직에 대해서는 법률에서 거의 규정하고 있지 않고, 중요한 사항 들이 행정입법에 위임되어 규율되고 있어, 법률에 의한 행정조직의 구조화의 정 도가 매우 낮다.”고 평가하고 있다.

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494 유럽헌법연구 제43호

정원에 관한 안을 마련함으로써 소위 ‘공동 대응체계’를 구성할 수 있도

록 하는 규정이다.

② 다수 중앙행정기관 관련 등 소관 중앙행정기관 불분명시 제출절차

생략 후 직제 등 제ㆍ개정(｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣ 제8조

제6항)

조직과 정원을 규정하는 대통령령인 직제 등을 처음 제정하거나, 개정

되는 직제 등이 다수 중앙행정기관과 관련되는 등 소관 중앙행정기관이

분명하지 않은 경우에는 행정안전부장관은 중앙행정기관의 장의 기구개

편안과 소요정원안의 제출절차 없이 직제 등의 제정 또는 개정에 필요한

조치를 취할 수 있다. 이 규정에서는 직제 등의 제ㆍ개정에 앞서 기구개

편안과 소요정원안의 제출이 필요 없는 경우의 예시로서, 개정되는 직제

등이 다수 중앙행정기관과 관련되어 어느 하나를 소관 행정기관으로 보

는 것이 불분명한 경우를 제시하고 있다. 위 규정은 여전히 행정안전부

장관이 관여하고 엄격한 절차를 거치는 직제의 제ㆍ개정을 염두에 둔 것

으로서, 단지 기구개편안ㆍ소요정원안의 제출절차만을 생략하는 경우를

상정한 것이다.14)

③ 기구개편ㆍ정원조정에 따른 관계기관의 장과의 협의 후 초과현원의

다른 중앙행정기관 재배치(｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣ 제26

조의2)

인사혁신처장은 기구개편 및 정원조정에 따라 초과현원이 발생하는

경우에는 관계기관의 장과의 협의를 거쳐 인사관계 법령에서 정하는 바

에 따라 초과현원을 다른 중앙행정기관에 재배치하거나 초과현원을 효율

적으로 활용하기 위한 방안을 마련하여 시행할 수 있다. 초과현원의 재

배치나 효율적 활용 방안의 마련ㆍ시행에 있어서 인사혁신처장을 중심으로

14) 다만, 반드시 직제의 변경을 전제로 하지 않으면서도 최근에 발전된 비대면

(Untact) 업무체제 등을 통해 직제 개편에 의한 정원이나 조직의 변경 없이도 파견 조치 등 다수 행정기관 관련 수요에 대응할 수 있는 다양한 스펙트럼을 상 정할 수도 있을 것이다.

13페이지

공존과 융합을 지향하는 실용적 국가행정조직법제의 개선 495

관련되는 다수 행정기관이 상호 협의를 거치는 경우를 상정한 규정이다.

2) 검토

이와 같은 ｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣에 규정된 다수 행

정기관 관련 규율 내용 역시 그 수가 적은 편이고, 직제 등 변경에 따른

기구개편안ㆍ소요정원안 제출이나 초과현원의 재배치 등의 한정된 상황

에 대하여 최소한의 사항만을 규정하고 있을 뿐이다. 특히 직제 등 변경

과 초과현원 재배치 등이 있은 이후 단계에서 실제로 다수 행정기관 관

련 행정 운영에 관하여 적용할 수 있는 구체화된 운영 주체와 담당 부

서, 운영 방식ㆍ내용과 절차 등에 관한 규율이 충분하다고 보기 어렵다.

(3) 다수 행정기관 관련 행정 운영의 수단이 될 수 있는 법제도 분석

및 검토

1) 분석

다수 행정기관 관련 행정 운영에 있어서는 인력의 이동과 재배치 등

이 필요할 수 있고, 이때 활용할 수 있는 정원에 관한 특별 제도로는 다

음과 같은 사항을 들 수 있다.

① ‘별도정원’을 통한 파견(｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣ 제

24조의2)

여기서의 ‘별도정원’은 파견자의 정원이 따로 있는 것으로 보고 그 결

원을 보충할 수 있는 정원을 말한다(｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통

칙｣ 제24조의2 제1항). 한시적인 국정과제나 국가적 차원의 특별사업

공동수행 등을 위하여 직제상 정규정원이 아닌 별도의 정원을 운영한

후, 그 목적이 달성된 경우에 그 정원이 자동 소멸되도록 하는 탄력적인

인력 운영제도가 바로 ‘별도정원’이다. 파견 수요기관에 대해서는 행정안

전부에서 별도정원을 인정하여 목적 달성 시까지 활용하도록 하고, 파견

공급기관에 대해서는 인사혁신처에서 결원보충을 승인함으로써 장기간

파견에 따른 업무 공백을 방지할 수 있도록 한다. 파견근무15)에 관해서

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496 유럽헌법연구 제43호

는 ｢국가공무원법｣ 제32조의4, ｢공무원임용령｣(대통령령) 제41조, ｢공무

원파견정원관리지침｣(대통령훈령)에서 이를 규율하고 있다.

② ‘한시정원’의 탄력적 활용(｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣

제25조)

중앙행정기관의 장은 한시조직을 설치하는 경우 그에 필요한 정원을

두거나, 한시적으로 발생하는 행정수요에 대처하기 위하여 한시조직을

설치하지 아니하고 한시적으로 운영하는 정원을 둘 수 있는데, 이것이

‘한시정원’이다. 한시정원은 그 존속기간이 경과한 때에는 자동적으로 폐

지되는데, 한시정원의 원칙적인 존속기간은 3년 이내이고, 행정안전부장

관과 협의하여 존속기간을 총 2년의 범위에서 연장할 수 있으나, 국가적

중요사업의 수행 등을 위하여 필요한 경우에는 행정안전부장관과 협의하

여 총 2년을 초과하여 해당 사업의 수행 등을 위하여 필요한 기간까지

존속기간을 연장할 수 있다. 중앙행정기관의 장이 한시정원을 설치하고

자 할 때에는 관련서류를 갖추어 행정안전부장관에게 제출하면, 행정안

전부장관은 한시정원의 타당성 여부를 검토하여 그 결과를 통보하고 직

제 등에 반영하는 등 필요한 조치를 취하게 된다.

③ ‘유동정원제’의 운영(｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣ 제29

조의2)

공무원 정원을 늘리지 않고 매년 부서별 정원의 일정 비율을 감축해

서 확보한 기존 정원 중 새로운 수요가 생길 때마다 일부를 신규인력소

요 발생부서에 투입ㆍ활용하는 제도가 ‘유동정원제’이다. 중앙행정기관의

장은 정원 운영의 효율성을 제고하기 위하여 소속기관 및 실ㆍ국별로 배

정한 정원 중 일부를 새로운 행정수요 등에 재배정하여 운영할 수 있는

유동정원을 두고, 유동정원 중 중앙행정기관의 유동정원을 소속기관에

배정하여 운영하거나, 소속기관의 유동정원을 중앙행정기관에 배정하여

운영할 수 있다. 유동정원의 지정계급 및 지정비율 등 유동정원의 운영

15) 파견근무에 따른 별도정원은 ‘직무파견정원’과 ‘교육파견정원’으로 나뉜다(｢공무

원파견정원관리지침｣ 제4조 등 참조).

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공존과 융합을 지향하는 실용적 국가행정조직법제의 개선 497

에 필요한 사항은 행정안전부장관이 정한다.

④ 긴급현안 대응을 위한 ‘임시정원’의 활용(｢행정기관의 조직과 정원

에 관한 통칙｣ 제29조의3)

중앙행정기관의 장은 사회적으로 긴급하고 중요한 현안이 발생하여

신속한 대응체계를 구축해야 할 경우에는 행정안전부장관이 정하는 바에

따라 해당 중앙행정기관에 일시적으로 따로 두는 정원(임시정원)을 운영

할 수 있다. 임시정원의 운영기간은 6개월 이내로 하되, 1회만 연장할

수 있다. 다만, 각종 재난으로부터 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호하

기 위하여 긴급한 조치가 필요하다고 인정되는 경우에는 행정안전부장관

이 정하는 바에 따라 운영기간을 다시 연장할 수 있도록 하고 있다. 임

시정원은 운영기간 종료 시 소멸하며, 임시정원 소멸로 해당 계급 또는

직급에 초과현원이 있는 경우에는 정원과 현원이 일치될 때까지 그에 해

당하는 정원이 따로 있는 것으로 본다.

그 밖에 통합활용정원제,16) 자율기구제17) 등도 다수 행정기관 관련

행정 운영에 활용할 수 있는 현행 제도이다.

16) ‘통합활용정원제’는 부처 단위의 정원관리 방식에서 탈피하여 범정부 차원에서

지정ㆍ활용하는 통합관리 인력 풀을 의미한다. 매년 부처별 정원의 일정 비율을 통합활용정원으로 책정하여 감축해 두었다가 그 감축된 정원 범위 내에서 국정 과제 등 정책의 우선순위에 따라 필요부처에 인력을 수시로 지원하는 제도이다. 통합활용정원제에 관한 상세한 설명으로는 행정안전부 홈페이지 해당 내용 (https://www.mois.go.kr/frt/bbs/type002/commonSelectBoardArticle.do? bbsId=BBSMSTR_000000000205&nttId=97166) 참조(최종 검색일 2023. 12. 15.). 17) ‘자율기구제’란 국민안전, 긴급현안 대응, 국정과제 및 역점사업 등 행정수요에

적시에 대응하기 위하여 행정안전부의 승인 없이 각 기관이 자율적으로 설치ㆍ 운영하는 과장급 정규조직을 말한다. ｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣ 제 29조의3에 의한 ‘임시정원’을 활용하여 구성하게 된다. 현행 자율기구제는 기관 별 국정과제 및 핵심 현안에 필요한 기구를 장관 재량으로 신설ㆍ운영할 수 있 도록 하는 제도(장관 자율기구제)라고 할 수 있다. 자율기구제에 관한 상세한 설 명으로는 https://www.mois.go.kr/cmm/fms/FileDown.do?atchFileId=FILE_00110431 eoTt75w&fileSn=0에서 다운로드 받을 수 있는 2022. 7. 12.자 행정안전부 보 도자료 등 참조(최종 검색일 2023. 12. 15.).

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498 유럽헌법연구 제43호

2) 검토

위와 같은 정원 제도상의 유동성ㆍ탄력성 확보를 위한 여러 제도가

있으나, 그 제도에 관한 규율은 다수 행정기관이 관련되었을 때 행정을

어떻게 운영할 것인지라는 ‘운영 방식과 절차’에 초점을 맞추고 있지는

않다. 다수 행정기관 관련 행정 운영을 위한 수단으로서 이와 같은 제도

가 실효성 있게 운영되기 위해서는 정원에 관한 제도의 내용과 절차를

세분화하여 현재보다 구체적으로 규정할 필요가 있다.

소결

이상과 같이 국가행정조직법령의 구성 체계와 다수 행정기관 관련 규

범을 살펴본 결과, 현행 법규범과 제도의 미비점과 부족 상태를 확인할

수 있었다. 앞으로 다수 행정기관 관련 행정 운영을 위한 법, 제도와 정

책의 개선이 더 체계적인 관점에서 구체적으로 이루어져야 할 것이고,

이를 위해 그 개선 방안의 마련에 있어서 내용과 방향성을 정할 수 있

는 중심 가치와 행정조직 및 절차원리가 필요할 것이다. 그래야 다수 행

정기관 관련 규범에 구체적으로 담길 내용이 더욱 선명해지고, 수범자이

자 실행자인 국가공무원과 해당 행정조직에 있어서 그 수용성(受容性)이

높아질 수 있을 것이기 때문이다. 이하에서는 다수 행정기관의 행정목적

실현을 위한 행정조직원리와 중심 가치를 살펴본다.

Ⅲ. 다수 행정기관의 행정 목적 실현을 위한

행정조직원리와 중심 가치

경쟁과 협력의 상호작용, 다양성의 인정을 가능하게 하는 가치

로서의 ‘공존’

｢정부조직법｣의 잦은 개정에 따른 빈번한 조직개편으로 인하여 각 부

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공존과 융합을 지향하는 실용적 국가행정조직법제의 개선 499

처들이 개편 대상이 되지 않기 위해 자기 조직을 존속시키거나 확장하고

자 다른 부처들과 지나치게 경쟁하게 되면서, 불필요하거나 중복되는 세

부기관까지 존치하고 비협조적인 자세를 취하는 등 부처이기주의가 고착

되는 현상이 발생하였다.18) 하지만 이에 대해 기존의 행정조직 관련 법

령은 유효한 해결방안을 제시하지 못한 것이 사실이다. 이러한 상황에서

다수 행정기관이 관련되는 행정 운영이 원활히 실현되기 위한 기본적인

공통 가치로서 ‘공존’을 생각해 볼 수 있다. 다양한 조직ㆍ정원의 형태와

방식의 존재 자체를 허용하는, 즉 다양성을 인정하는 기초가 되는 가치

가 바로 ‘공존’이다. 공존은 반드시 대등한 수평적 관계를 전제로 하는

것은 아니고 수직적인 계층제(계서제, hierarchy) 행정조직19)에서도 가

능하고 또 필요한 가치이다.20)

이러한 ‘공존’의 가치는 헌법상 공화주의 원리21)에서 도출될 수 있다.

18) 같은 취지로 선정원, “성장하는 경제사회에서 행정조직법”, ｢행정법의 개혁｣, 경

인문화사(2020), 186-187면 참조. 19) 계층제 조직의 특성으로 핵심적 의사소통에 참여하는 사람의 숫자가 줄어드는

강제적 정보축약, 명령과 복종의 조직구조로 인한 구성원 간의 동질화와 전문성 결핍, 경제사회환경의 변화에 대한 더딘 대응 속도와 사회의 다양화ㆍ다원화에 적절히 대응하지 못하는 약점 등을 지적하는 견해로는 선정원, “성장하는 경제사 회에서 행정조직법”, ｢행정법의 개혁｣, 경인문화사(2020), 189-190면 참조. 20) 행정조직법에서 협력메커니즘(Koordinationsmechanismus)를 강조하면서 계층

적 협력(hierarchische Koordination)과 수평적 협력(horizontale Koordination) 등을 비교적 상세히 설명하는 글로는 Thomas Groß, §13 Die Verwaltungsorganisation als Teil organisierter Staatlichkeit, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ Voßkuhle(Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts Bd. Ⅰ, 2.Aufl., München 2006, S. 942-946 참조. 21) 실질적 의미의 공화주의 원리가 우리나라의 헌법 원리라는 점을 강조하는 견해

로는 이원우, “행정조직의 구성 및 운영절차에 관한 법원리 ― 방송통신위원회의 조직성격에 따른 운영 및 집행절차의 쟁점을 중심으로”, ｢경제규제와 법｣ 제2권 제2호, 2009. 11., 101면 참조. 이원우, “공기업 민영화와 공공성확보를 위한 제도개혁의 과제”, ｢공법연구｣ 제31집 제1호, 한국공법학회, 2002. 11., 40-41 면에 의하면 우리나라 헌법 제1조 제1항이 “대한민국은 민주공화국이다.”라고 규정하여 공화주의 원칙을 천명하였고, 헌법 전문과 국민의 의무, 경제조항 등 곳곳에서 공화주의 이념을 규정하고 있으며, 여기서의 공화주의는 군주제를 부정 한다는 형식적 의미의 공화주의와는 달리 실질적 의미의 공화주의 원리라고 칭 하면서, 이러한 공화주의 원리는 공동체 생활질서를 지배하는 원리로서 합헌적 행정법질서를 지도한다고 본다. 공화주의 원리의 구체적 내용으로 공익의 원리,

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500 유럽헌법연구 제43호

공화주의는 개인과 집단을 포함하는 다양한 세력 간의 조화와 균형, 공

존, 공공성, 공동 번영을 추구하는 정치적 이념을 의미한다.22) 조직ㆍ정

원의 구성과 운영을 형성하는 정책 방향을 제시하는 가치로서의 공존은

다수의 행정기관 간 견제와 균형, 경쟁과 협력이라는 상호작용의 근거가

되고, 또한 다양한 행정기관의 형태와 방식을 상호 인정할 수 있는 기초

가 된다.

다만, 다수 행정기관 관련 행정 운영에 있어서는 관련 기관 간 권한의

중복과 충돌이 발생하지 않도록 각 권한을 명확히 설정하고 한계를 분명

히 해야 한다. 권한과 관할의 명확화를 통해 각 행정기관의 책임성을 확

보할 수 있고, 각 기관의 전문화가 가능하며 기관(부처)이기주의를 예방

할 수 있다.23) 이는 ‘공존’의 가치를 실현하기 위한 필요 최소한의 조건

또는 전제가 된다.

앞서 본 다수 행정기관 관련 법제도 중 권한의 위임과 위탁, 장관ㆍ처

장의 국무총리에 대한 사무조정요청권, 중앙행정기관의 장에 대한 지휘

ㆍ감독, 관계 중앙행정기관의 총괄ㆍ조정 등이 다수 행정기관 간 상호작

용과 다양성 인정에 바탕을 둔 공존의 가치와 연결된다고 볼 수 있다.

따라서 이와 관련된 제도와 정책 내용의 개선을 위해서는 그 개선방향의

설정에 있어서 공존의 가치가 중심이 되어야 할 것이다.

조직통합과 기능적 결속을 가능하게 하는 가치로서의 ‘융합’

다수 행정기관이 관련되는 국면은 특히 행정조직 간 조직의 통합과

공동체에 대한 국민의 책임과 의무를 들면서 특히 공익의 원리로부터 행정조직 및 절차상 기본원리로서 합목적성, 효과성, 전문성, 독립성, 효율성 등의 원리를 도출하는 견해로는 이원우, “행정조직의 구성 및 운영절차에 관한 법원리 ― 방 송통신위원회의 조직성격에 따른 운영 및 집행절차의 쟁점을 중심으로”, ｢경제규 제와 법｣ 제2권 제2호, 2009. 11., 101-103면 참조. 22) 장원순, “공화주의적 시민성을 어떻게 가르칠 것인가 ― 키케로와 마키아벨리의

논의를 중심으로”, ｢사회과수업연구｣ 제10권 제2호, 한국사회과수업학회, 2022. 12., 72면 참조. 23) 행정조직법 일반론으로서 같은 취지의 설명으로는 선정원, “성장하는 경제사회에

서 행정조직법”, ｢행정법의 개혁｣, 경인문화사(2020), 202면 참조.

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공존과 융합을 지향하는 실용적 국가행정조직법제의 개선 501

공동목표의 실현을 위하여 기능적 협업ㆍ결속을 하는 경우에 등장한다.

이러한 국면에서 강조될 수 있는 가치가 ‘융합’ 내지 ‘통합’이라 할 수

있다.

먼저 조직의 통합ㆍ재구조화 과정에서의 ‘융합’에 있어서는 물리적 결

합을 넘어선 ‘화학적 결합’의 실현이 요청된다. 행정조직의 통합ㆍ재구조

화가 있고 난 이후에는 내부 기관과 구성원 사이의 갈등이 존재하게 되

는데,24) 이를 극복하고 통합의 효과를 높이기 위해 ‘융합’의 가치가 강

조될 수 있다. 행정조직의 통합 후 구성원들 상호 간의 이해를 증진하고

협력을 강화하기 위해서는 융합의 가치를 바탕으로 구체적인 방안과 기

준 규범이 마련되어야 한다. 조직의 통합ㆍ재구조화 과정에서 축적된 경

험을 조직규범에 반영하는 작업도 중요하다.25)

다음으로 ‘기능적’ 차원에서의 융합을 생각해 볼 수 있다. 기능적 차

원의 결속ㆍ융합에는 반드시 조직 변경이 수반되지는 않고, 일시적으로

만 조직 변경이 있는 경우까지 포함될 수 있을 것이다. 서로 독립성을

가지는 행정기관들이 다른 행정기관과 대등한 입장에서 소통하고 협력하

여 공무를 처리하는 조직 형태를 의미하는 ‘네트워크론’26)도 이러한 기

능적 차원에서의 융합과 같은 맥락으로 이해할 수 있다. 기능적 차원의

융합을 통해 해당 행정조직의 경계선이나 격벽을 넘어 의사소통과 협력

이 가능해질 수 있고 행정결정에 참여하는 주체가 전문가 집단으로까지

확장될 수 있다.27)

24) 특히 우리나라에서 정부조직 개편이 빈번히 이루어진 관계로, 조직통합 후에도

그 구성원들은 다음 정권교체 등을 통해 다시 본래의 행정기관으로 분리될 수도 있다는 기대나 생각을 가지게 되어 실질적인 통합이 어렵게 되고, 기존에 익숙했 던 업무문화가 서로 다른 관계로 상호소통과 협력이 쉽지 않으며 인사상 불이익 등을 우려한 갈등이 표출될 수도 있다는 점을 서술한 글로는 선정원, “성장하는 경제사회에서 행정조직법”, ｢행정법의 개혁｣, 경인문화사(2020), 201면 참조. 25) 선정원, “성장하는 경제사회에서 행정조직법”, ｢행정법의 개혁｣, 경인문화사(2020),

201-202면에서는 기존의 행정기구들을 통합할 경우 통합조직 내에서 발생한 일 이나 업무처리 효율성을 높이기 위한 방안 등에 관련된 교훈을 정리하여 ｢행정 기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣ 등 법령에 반영하는 방안을 제시하고 있다. 26) 행정조직에 있어서 네트워크론에 관해서는 선정원, “성장하는 경제사회에서 행정

조직법”, ｢행정법의 개혁｣, 경인문화사(2020), 190-192면 참조. 27) 같은 취지로 선정원, “성장하는 경제사회에서 행정조직법”, ｢행정법의 개혁｣, 경

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502 유럽헌법연구 제43호

‘융합’의 가치 역시 개별 중앙행정기관의 입장보다는 공동체적인 관점

을 중시하는 가치이다. 따라서 앞서 살펴본 헌법상 공화주의 원리로부터

융합의 가치가 도출될 수 있고, 직ㆍ간접적으로 관련된다고 해석할 수

있을 것이다.

앞서 본 다수 행정기관 관련 법제도 중 관계 중앙행정기관 간 기구개

편안ㆍ소요정원안의 공동 마련ㆍ제출, 기구개편ㆍ정원조정에 따른 초과

현원의 재배치 등이 융합의 가치와 연결된다고 볼 수 있다. 따라서 이와

관련된 제도와 정책 내용의 개선을 위해서는 그 개선방향의 설정에 있어

서 융합의 가치가 중심이 되어야 할 것이다.

‘실용’적 행정조직원리의 필요성

행정조직법은 실제의 행정기관의 운영 현황과 조직에 관한 실무 현실

및 정치적 맥락과의 관련성이 작지 않은 점, 행정조직은 좋은 행정의 실

현을 위한 수단적 성격이 있다는 점 등에 비추어 볼 때, 단순한 이론적

ㆍ학술적 접근 방식이 아니라, 실제 실무에 적용될 수 있고 유용한 의미

가 있는 ‘실용적’인 행정조직원리의 구축이 요청된다. 이러한 실용성을

염두에 두고 행정조직법의 연구ㆍ개선 방향을 설정할 필요가 있다. 앞서

본 공존과 융합의 가치, 헌법상 실질적 공화주의 원리로부터 도출되는

행정조직 및 절차상 원리(공익의 원리, 공동체에 대한 국민의 책임과 의

무, 합목적성, 효과성, 전문성, 독립성, 효율성 등)는 다수 행정기관 관련

행정 운영의 실무 개선과 그 근거 법령 규정의 마련에 있어서 그 내용

과 방향성을 제공하는 지도 원리 내지 유용한 지침으로 작용할 수 있을

것이다.

소결

위에서 검토한 공존, 융합, 실용의 가치는 다수 행정기관의 관련 행정

인문화사(2020), 191면 참조.

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공존과 융합을 지향하는 실용적 국가행정조직법제의 개선 503

운영에 관한 정부 정책의 변화방향을 제시할 때 유용한 중심 ‘가치’가

될 수 있을 것이다. 하지만 이것을 행정조직의 구성과 절차에 관한 행정

조직법의 기본 ‘원리’ 차원으로 보기에는 부족한 것이 사실이다. 행정조

직의 구성원리는 어떠한 행정기관(또는 조직)에 어떠한 행정사무를 분배

할 것인가라는 ‘분배의 원리’, 이들 행정기관(또는 조직)을 어떻게 통제

할 것인가라는 ‘통제의 원리’, 행정기관의 행위에 대해서 어떠한 책임을

지게 할 것인가라는 ‘책임의 원리’의 세 가지 원리로 파악된다.28) 위의

권한 분배ㆍ통제ㆍ책임의 세 원리가 행정조직법의 ‘구성’ 원리라면, 앞서

본 공존, 융합, 실용은 행정조직법의 ‘운영’ 내지 ‘적용’에 있어서 고려될

수 있는 ‘가치’ 차원에서 논의가 가능할 것이다. 이러한 공존, 융합, 실

용의 가치는 위의 행정조직의 구성원리와 상충ㆍ대립하거나 이를 비판하

는 시각에서 서술한 것은 아니고, 기존의 경직된 행정조직 운영 실태의

변화를 모색해 보는 의미에서 제시한 것이라는 점을 밝혀 둔다.

Ⅳ. 다수 행정기관 관련 행정의 적정한 운영을 실현하기

위한 국가행정조직법제의 개선방안

｢정부조직법｣과 ｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣의

체계정합성의 개선

국가행정조직에 관한 기본법 또는 일반법으로서의 의미를 가지는 ｢정

부조직법｣의 규율 상태는 개선될 필요가 있다. 예를 들어 ｢정부조직법｣

제2조에서는 정의(定義) 규정 없이 ‘중앙행정기관’, ‘보조기관’ 등의 개념

을 곧바로 사용하고 있는데, 막상 각 용어의 정의 규정은 그보다 하위규

정인 ｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣ 에 위치하고 있다(통칙 제2

28) 佐藤功, ｢行政組織法｣, 有斐閣, 1985, 56-80면; 유진식, “대통령직속기관의 설치

와 직무범위”, ｢행정조직법의 이론과 실제｣, 전북대학교출판문화원, 2020, 112면 등 참조

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504 유럽헌법연구 제43호

조 제1호, 제3호 참조). 이는 법령의 위상과 규율 체계의 정합성 측면에

서 볼 때 바람직하다고 보기 어렵다. 정의 규정 외에도 ｢행정기관의 조

직과 정원에 관한 통칙｣에는 조직ㆍ정원의 관리에 관한 기준과 일반 원

칙이라 할 수 있는 규정(제3조의 조직과 정원의 관리 목표, 제6조의 행

정기관의 설치 요건, 제23조의 정원의 배정 원칙 등)이 적지 않게 존재

하는바, 이러한 규정들을 법률 차원에서 ｢정부조직법｣으로 옮겨서 규정

하는 것이 바람직하다.

이와 같은 ｢정부조직법｣의 체계정합성 개선은 다수 행정기관이 관련

되는 협업이나 조직통합 등의 상황에 있어서 기본 개념과 조직ㆍ정원에

관한 원칙을 둘러싼 불필요한 논란을 사전에 방지할 수 있을 것으로 기

대된다. 또한 조직과 정원의 관리에 관한 기준과 일반 원칙을 법률 차원

에서 ｢정부조직법｣에 명확화하는 것은 다수 행정기관의 ‘공존’과 ‘융합’

의 기초와 전제를 마련하는 것이기도 하다. 즉, 이는 다수 국가행정기관

관련 행정 운영의 원활을 도모하기 위한 방법이나 여건을 마련하는 의미

에서 이루어지는 규범의 명확화 작업으로 이해할 수 있을 것이다.

다수 행정기관 관련 시 준수해야 할 조직ㆍ정원에 관한 일반

규정의 신설

나아가 ｢정부조직법｣에 ① 조직에 관하여, 다수 행정기관 관련 행정

운영의 근거와 원칙이 될 수 있는 조직관리의 일반 규정과 함께, ② 정

원에 관하여, 다수 행정기관 관련 행정 운영의 전제나 수단으로서 정원

관리와 운영에 탄력성을 부여할 수 있는 일반 원칙에 관한 규정을 마련

할 필요가 있다. 구체적으로는 다른 행정기관과의 관련성과 연계성 등의

내용을 담은 행정조직의 구성원리에 관한 일반적 규정을 두는 한편,29)

29) 예를 들어 ｢정부조직법｣ 제1장 총칙 중 한 조항으로 아래와 같은 조항을 둘 수

있을 것이다[김호영 외 4, ｢정부조직 법령체계의 합리적 개편방안｣(행정안전부 연구용역보고서), 세명대학교 산학협력단, 2012, 103면 참조]. * 정부조직법 제○조 (행정조직의 구성) ① 행정기관의 조직은 다른 행정기관의 조직과 체계적이고 종합적으로 연계되도 록 편성한다.

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공존과 융합을 지향하는 실용적 국가행정조직법제의 개선 505

부처 간 정원 이체의 근거를 마련하는 것이다.30) 이는 관련되는 다수 행

정기관에 공통적으로 적용될 성격의 조항이라는 점에서 ｢정부조직법｣ 규

정의 총칙 부분에 규정하는 것이 바람직하다. 다수 행정기관 사이의 관

계와 구성원리를 선언하고 규율함에 있어서는 ‘공존’의 가치가, 부처 간

정원 이체 등 탄력적 운영을 규율함에 있어서는 ‘융합’의 가치가 각 중

심이 되어 규율 내용을 형성해야 할 것이다.

다수 행정기관 관련 행정 운영에 활용할 수 있는 조직ㆍ정원

제도의 개선

행정기관의 조직과 정원을 규정하는 대통령령이 ‘직제’이다(｢행정기관

의 조직과 정원에 관한 통칙｣ 제4조 제2항). 직제 등의 제ㆍ개정은 연

(年) 단위로 이루어지고 일정한 절차가 요구되는데(통칙 제8조), 당해 연

도 중 긴급히 기구와 정원을 조정할 필요가 있을 경우 ‘수시직제’ 개정

을 통해 기구 개편과 인력조정을 할 수 있다. 그러나 수시직제 역시 직

제 개정 절차를 거쳐야 하는 관계로 처리시간이 소요되어 중요 현안에

대한 신속한 인력 배정이 어려운 문제가 있으므로, 한시정원을 활용하여

통합정원31) 범위 내에서 예산 협의 절차를 생략하고 우선적으로 인력을

선배정하는 제도를 도입할 필요가 있다(‘인력 선배정 제도’).32) 또한 ｢행

정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣ 제5조 제4항에서 규정하는 ‘일시적

업무조정 제도’를 활성화하여 다수 행정기관 관련 행정 운영에 있어서

30) 예를 들어 ｢정부조직법｣ 제1장 총칙 중 한 조항으로 아래와 같은 조항을 둘 수

있을 것이다[김호영 외 4, ｢정부조직 법령체계의 합리적 개편방안｣(행정안전부 연구용역보고서), 세명대학교 산학협력단, 2012, 104-105면 참조]. * 정부조직법 제○조 (조직, 정원의 관리) ① 중앙행정기관의 조직과 정원에 관한 사무는 행정안전부장관이 관장한다. ② 중앙행정기관의 기능 변화에 따라 부처 간 정원이체가 필요한 경우 그 사무 는 행정안전부장관이 관장한다. 31) ‘통합활용정원제’와 같은 의미이다. 32) 인력 선배정이 부실하게 이루어지거나 남용될 우려에 관해서는 사후진단을 통해

성과를 점검하고, 부실 운영ㆍ남용이 밝혀지면 정원을 회수하고 일정 기간 신규 요청을 금지하는 등의 불이익을 부과하는 방안을 생각해 볼 수 있다.

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506 유럽헌법연구 제43호

필요한 인력을 확보하고 각 중앙행정기관 내에서 행정 협조와 협업, 행

정응원 등을 위한 여력을 마련할 수 있을 것이다. ｢정부조직법｣ 제9조에

의해 부처의 기구 신설ㆍ정원 증원 시 예산상 조치를 위해 기획재정부와

행정안전부 간 협의가 이루어지는데, 이때 행정안전부가 이미 검토를 거

친 사항에 대해 기획재정부가 또다시 예산상 부합 여부를 살펴본다는 이

유로 행정안전부와 동일한 수준의 검토를 재차 진행(소위 ‘이중심사’)함

으로 인한 업무 부담과 협의 기간의 장기화가 문제 된다. 적어도 기구

신설이 없는 일정한 규모 이하의 증원 등에 있어서는 예산협의를 생략하

도록 하는 등 제도의 간소화가 요청된다. 이상과 같은 구체적ㆍ세부적인

제도 개선은 ‘융합’의 가치가 실현될 수 있도록 내용을 규율하되, 형식의

측면에서는 ｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣ 차원의 근거 마련

또는 개정 작업을 하는 것으로 충분하리라 생각한다.

조직ㆍ정원에 관한 내부 공문, 업무지침, 매뉴얼 등의 규범화

와 공개 필요성

｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣ 과 직제, 직제 시행규칙 등에

서 정하는 규율 내용 중 하위규정에 위임하고 있는 사항에 관하여, 아직

훈령ㆍ예규ㆍ고시 등의 행정규칙이 제정되지 않았거나 내부공문ㆍ업무지

침 등의 형식으로만 운용되고 있는 경우가 적지 않다. 이러한 사항에 대

해 가급적 외부에 공개되는 규범화 작업(적어도 훈령, 예규 등 행정규칙

차원으로 승격)을 함으로써 다수 행정기관의 관련 행정 운영에 관한 내

용을 투명하게 공개하고, 학계나 국민이 이를 확인하고 검증하여 필요한

논의가 가능해지게 함이 바람직할 것이다. 이를 통해 실용적 가치가 투

영된 규범체계가 하위규정에까지 확대되어 구축되고 운용될 수 있을 것

이다.

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공존과 융합을 지향하는 실용적 국가행정조직법제의 개선 507

Ⅴ. 결어

사회의 복잡화에 따라 현안에 관한 다방면의 행정적 조치와 대응이

요구되는 현실에 비추어 볼 때, 앞으로 다수 행정기관 관련 행정 운영의

수요는 더욱 증대될 것으로 보인다. 특히 국가적 차원에서 중대한 상황

이 발생하여 시급하게 다수 행정기관이 관련된 행정체계가 원활하게 적

시에 작동하기 위해서는 다수 행정기관이 함께 공동목표를 실현할 수 있

는 조직체계에 관한 기준과 규범이 미리 마련되어 있어야 한다. 그래야

만 적시에 신속하게 상황에 대응하여 조치가 이루어질 수 있을 것이고,

‘소 잃고 외양간 고치기’나 ‘사후약방문’이 되지 않을 것이기 때문이다.

행정조직에 관한 연구를 하면서, 행정조직에서 발생하거나 예상되는

‘현상’을 근거로 ‘기능적 관점’에서 국가행정조직의 효율적 운영 수단을

중심으로 연구하는 ‘행정학’과는 끊임없이 공동연구33)를 해야겠지만, 법

ㆍ제도의 ‘규범적 차원’에서의 ‘체계’, ‘가치’와 ‘원리’를 탐구하는 ‘행정

법학’적 연구도 중요하고 또 필수적으로 요구된다.34) 본 연구는 이러한

의미에서 지금까지 다루어지지 않은 ‘다수 행정기관 관련 행정 운영’이

라는 행정조직법 분야의 쟁점을 다루고 그 운용과 적용에 있어서 중심

가치가 될 수 있는 ‘공존’, ‘융합’, ‘실용’을 제시하는 시론적 연구를 수

행했다는 점에서 행정법학적 연구로서의 작은 의미를 찾을 수 있을 것이

다. 본 연구를 계기로 앞으로 행정조직법 분야에서 더 활발한 행정법학

의 연구와 논의가 진행되었으면 하는 바람이다.

(논문투고일: 2023.12.15, 심사일: 2023.12.26, 게재확정일: 2023.12.30.)

33) 행정조직에 관한 행정법과 행정학의 공동연구의 필요성을 강조하는 견해로는 오

준근, “정부조직개편에 대한 입법 정책적 고찰”, ｢한국행정학회보｣ 제47권 제3 호, 한국행정학회, 2013. 9., 77면 등 참조. 34) ‘행정’을 연구대상으로 하는 학문영역이 ‘행정법’과 ‘행정학’으로 분리된 역사와

과정 및 그 의의에 관한 연구 내용으로는 박정훈, “행정의 효율성과 법치행정 ― 독일에서의 논의와 원리이론적 분석을 중심으로 ―”, ｢한국공법이론의 새로운 전 개(목촌 김도창 박사 팔순기념 논문집)｣, 2005, 217-218면 등 참조.

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508 유럽헌법연구 제43호

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