이은상, 행정형 분쟁해결제도의 입법개선 방향
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인권과정의 2022년 6월 | 115
- 본논문은2021. 12. 20.에국회입법조사처에서개최된‘조정제도활성화를위한입법적과제’ 학술대회(국회입법조사처·한국 조정학회공동학술대회)에서발표한글을수정한것이다.
초록: 행정기관이그소관사무등과관련하여발생한분쟁을해결하는‘행정형ADR’ 제도에대한
그간의평가와문제의식은―그제도자체에대한비판론을제외하고는― 크게두가지로집약할수
있다. 하나는우후죽순처럼개별법률에산재하여도입된분쟁조정제도가통일적으로관리되지못하
고있다는점이다. 다른하나는60여개가넘는각종분쟁조정위원회를통한행정형ADR 제도가몇몇
을제외하고는유명무실하게존재할뿐이어서제도의활성화가요망된다는점이다.
이글에서는위와같은문제의식에대한해결방안으로서입법적개선을검토한다. 다양하게산재한
행정형분쟁해결제도에대하여통일성과명확한법적효력을부여할수있는통합적법제의마련을모
색하고, 이를통해행정형분쟁해결제도가국민권익구제에실질적으로도움이되는유용한수단으로
자리매김할수있는입법방향을검토하고자한다. 개별법에근거한행정형분쟁해결제도에대한통일
적규율을부여하는입법방안으로는각종행정형분쟁해결제도의공통적인사항과절차등을하나로
담아낼수있는규범, 즉행정형분쟁해결제도에관한일반법의제정이요청된다. 그구체적인방안으
로는ADR 기본법내지행정형ADR법을별도의개별법률로제정하는방식과행정기본법에행정형
ADR에관한일반규정을두는방식을검토해보았다.
행정형분쟁해결제도에관한구체적입법사항으로, 재판상화해또는민법상화해의효력을부여하는
문제, ‘조기확정형사안’(당사자가재판에의한고비용과장기간의소요를피하고신속하고효율적인
분쟁의종국해결을바라는유형)과‘협력해결형사안’(당사자가종전관계를유지하기를원하면서동시
에분쟁해결을위해법원의재판까지는가지않기를적극희망하는경우)으로대별되는분쟁사안유형
별로각분쟁해결절차모델을구성하는방안, 시효중단효력의문제, 절차참여권보장, 절차주재자
와구성원의전문성·독립성확보등을검토하였다.
또한행정형분쟁해결제도의활성화과제를해결하기위한구체적방안으로행정형분쟁해결기구관
련법령의정비, 중복적으로설치된행정형분쟁해결기구의통폐합, 행정형분쟁해결기구운영에실질
적으로필요한인력및자원의충분한제공, 행정형분쟁해결절차를진행하는제3자의전문성제고, 소
송이외의행정형분쟁해결절차에대한대국민홍보와교육을통한사회적인식의확산등을생각할
수있다. 이러한방안은모두행정형분쟁해결기구의조직법적규범의변경과예산이소요되는정책방
특
집
행정형 분쟁해결제도의 입법개선 방향*
이 은 상
아주대학교 법학전문대학원 부교수, 법학박사(행정법)
Directions of Legistrative Improvement for the Administrative ADR
Eun-Sang RHEE
Ajou University Law School, Associate Professor
https://doi.org/10.22999/hraj..506.202206.006
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▣ 특 집
116 | 인권과정의 Vol. 506
Ⅰ. 서설
종래법적분쟁해결의본류(本流)는사법부를
통한재판제도였다. 그러나사회가급격하게발
전·변동하고복잡하고다양한분쟁이증가함에
따라법원의사법(司法)체계에의한분쟁해결은
한계에직면하게되었다. 한정된법관수대비
사건수의증가에따라종국판결을받기까지의
시간이더오래소요되고, 재판기간의장기화
에따른비용증가도피할수없게된것이현
실이다.
1960년대미국의ADR(Alternative Dispute
Resolution: 대체적분쟁해결제도) 운동에영향
을받아우리나라에서도1990년대중반경부터
재판에의한분쟁해결의대안으로서대체적분
쟁해결제도(ADR)에관한논의가본격화되었다.
이후한편으로는법원조정의활성화에의한사
법형ADR이발전되어왔고, 다른한편으로는
안으로서, 각제도간의형평과종합적인구성의측면등을고려할때모두일반적성격의법률의제정
과개별법률의동시적개정이요구되는사항이다.
Abstract : The administrative ADR system is for administrative agencies to resolve disputes
related to the affairs under their jurisdiction through ADR. The evaluations and concerns regarding
this system are mainly divided into two categories. One is that applicable laws are scattered and
the system is not managed in a unified way. The other is that the activation of the system is
desired. This article reviews legislative improvement as a solution to the above-mentioned problem
awareness.
First, it is necessary to seek the provision of an integrated legal system to give unity and clear
legal effect to the administrative ADR system. The enactment of a general law on the
administrative ADR system is requested as a legislative measure to uniformly regulate the
administrative ADR system based on individual laws. As for the specific measures, (1) the method
of enacting the General Act On Administrative ADR as a separate individual law, and (2) the
method of adding general provisions on the administrative ADR in the General Act On Public
Administration are reviewed. As issues related to this, the followings are reviewed as specific
legislative matters related to the administrative ADR system: (1) whether the ADR result will have
the same legal effect as the final and conclusive judgment; (2) how to construct each dispute
resolution procedure model for each type of dispute issue, such as the type in which early
confirmation takes precedence over all others, and the type in which resolution is required on the
premise of maintaining the existing relationship between the parties of the dispute, etc; (3) whether
to grant the effect of interruption of prescription for the ADR application; (4) guarantee of the
right to participate in the administrative ADR process; (5) securing the professionalism and
independence of those in charge of the administrative ADR procedures.
In addition, specific measures to solve the task of activating the administrative ADR system are
also policy measures that require organizational change and budget for the administrative dispute
resolution organizations. Thus, legislative improvement is required.
•논문접수: 2022. 4. 1. •심사: 2022. 4. 15. •게재확정: 2022. 5. 2.
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▣ 행정형 분쟁해결제도의 입법개선 방향
인권과정의 2022년 6월 | 117
2000년대후반부터행정기관이그소관사무등
과관련하여발생한분쟁을해결하는‘행정형
ADR’1)의도입도본격적으로진행되어왔다.
행정형ADR 제도에대한그간의평가와문
제의식은―그제도자체에대한비판론을제
외하고는2)― 크게두가지로집약할수있다.
하나는우후죽순처럼개별법률에산재하여도
입된분쟁조정제도가통일적으로관리되지못
하고있다는점이다.3) 다른하나는60여개가
넘는 각종 분쟁조정위원회를 통한 행정형
ADR 제도가몇몇을제외하고는유명무실하게
존재할뿐이어서제도의활성화가요망된다는
점이다.
이글에서는위와같은문제의식에대한해결
방안으로서입법적개선을검토한다. 다양하게
산재한행정형분쟁해결제도에대하여통일성
과명확한법적효력을부여할수있는통합적
법제의마련을모색하고, 이를통해행정형분
쟁해결제도가국민권익구제에실질적으로도
움이되는유용한수단으로자리매김할수있는
입법방향을검토하고자한다. 이를위해서는먼
저행정형분쟁해결제도의의미와범위를획정
하고, 개별법에근거한행정형분쟁해결제도에
대한통일적규율을부여하는입법방안을유형
별·사항별로살펴본다.
Ⅱ. 행정형 분쟁해결제도의 의미와 범위 획정
- 행정형 분쟁해결제도의 의미
행정형분쟁해결제도는법령에근거하여행
정부또는행정부산하공공기관등에설치된
분쟁해결기구를통하여소송이외의다른방법
으로분쟁당사자들사이의분쟁을해결하는제
도로이해된다.4) 분쟁해결의주관기관이(사법
부나민간기구가아닌) ‘행정부또는그산하의
공공기관’5)이된다는점에서‘행정형’ 분쟁해결
1) 대체적분쟁해결제도(ADR)는담당하는주체나진행되는경로에따라사법형ADR, 행정형ADR, 민간형ADR로구분될 수있다. 사법형ADR은법원에서진행하거나법원의조정센터등을통해진행되는ADR을의미한다. 행정형ADR은행 정부또는행정부산하기관에설치된각종위원회에서여러형식으로분쟁을해결하는제도를의미한다. 민간형ADR은 민간분야의기관이나단체또는개인이분쟁의해결을시도하는것을말한다. 황승태/계인국, ｢한국형대체적분쟁해결 (ADR) 제도의발전방향에관한연구｣, 사법정책연구원연구총서(2016), 44∼45면. 2) 행정형ADR 제도에관한근본적인논의로서이른바‘행정형’ ADR이애초부터가능한것인지에관한의문, 즉행정형ADR 제도의가능성·허용성내지정당성문제를제기하는비판론이가능할수있다. 즉, 특정행정부문에서과징금, 영업정지, 각 종인·허가취소등의행정제재기능을가지고있는행정청이권익을침해당한당사자와침해한당사자의중간에서중립적 인조정(mediation)도가능하다고상정하는것은행정청의원래역할과충돌되고모순되는것이라고보는견해이다. 이러한 견해는행정형ADR의범위에대해혼란이반복되는이유가, 당사자일방을보호하는것을목적으로하는특정행정부문의 행정청이한손에는이미막강한행정제재의칼을들고있음에도, 다른한손으로는양당사자의양보를이끌어내거나중립 적인조정을하여분쟁을해결하는등법원의심판기능까지도추가로가지려는데에서문제가발생한다고보면서, ADR이 발달한미국에서도조정(mediation)을가장한협박(coercion)이문제가되고있다고지적한다. 그러나①특정행정부문이 권익을침해당할수있는당사자를위해권익을침해한당사자에대한‘행정제재기능·권한’을가지고있다고해서, 마찬가지 로국민의권익보호의목적을위해다른한편으로권익을침해당한당사자와권익을침해한당사자사이의분쟁을해결하려 는시도를하는‘구제법적기능·권한’을가지는것이개념적으로양립불가능한모순이라고보기어려울뿐만아니라(제재권 한을가진행정청이이의신청이나행정심판등구제기능·권한을보유하는것도얼마든지가능하다), ②현재와같이다극적 이해관계를조정하고국민의권익보호와함께공행정질서유지와공익실현을목적으로하는행정현실에비추어볼때행정 청이(권익침해를당한) 일방당사자만보호하는기능을한다고전제하는것은타당하지않으며, ③조정이실질적으로강제 됨에따라발생할수있는협박유사상황등개별적문제점을일반화하여행정형ADR 제도자체의존재나의의를부정하는 근거로삼을수있는지에대해서는재차반론이가능할수도있을것이다. 다만, 본논문에서는행정형ADR의가능성내지 허용성의문제는지면의한계와논문작성의목적상논의의대상으로삼지는않고, 아래에서살펴보는바와같이행정형 ADR 제도의통일성부여와활성화를위한입법개선에관한제언을하는것으로연구의범위를한정하고자한다. 3) 김용섭, “행정법상분쟁해결수단으로서의조정” ｢저스티스｣통권제81호, 한국법학원, 2004. 10., 28∼29면. 4) 장원경, “행정형분쟁해결기구의분쟁해결절차에관한연구” ｢법학논총｣제40권제2호, 전남대학교법학연구소, 2020. 5., 177면. 5) 대표적인행정형분쟁해결기구로는개인정보분쟁조정위원회(개인정보보호법제40조), 건설분쟁조정위원회(건설산업기본
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제도로불리게된다. 행정형분쟁해결제도에서
다루는법적분쟁은반드시행정법분쟁사건에
한정되지는않고,6) 사인과사인사이의법적분
쟁전반이이에포함될수있으므로,7) ‘행정형’
분쟁해결제도의의미에서‘행정’은분쟁해결의
주관기관을의미할뿐, 대상분쟁의성격을한
정짓는의미는아니다.8)
- 행정형 ADR과의 관계
행정형‘분쟁해결제도’는앞서본바와같이
행정에의한(사법司法)대체적분쟁해결제도를
의미한다는점에서‘행정형ADR(Alternative
Dispute Resolution)’과같은의미로사용되는
것으로보인다.9) 행정형분쟁해결제도에있어서
‘분쟁해결’은곧행정에의한‘재판외의분쟁해
결절차’를의미하는것이므로, ‘재판외분쟁해결
절차’를의미하는‘ADR’을용어명칭에대입시
켜보면결국행정형‘분쟁해결제도’는행정형
‘ADR’을의미하게되는것이다. 기존의선행연
구역시행정형분쟁해결제도라는용어를사용
하기보다는행정형ADR이라는용어를사용하
는것으로대부분집중되어있다.10) 따라서이
글에서도행정형분쟁해결제도라함은원칙적으
로행정형ADR을의미하는것으로전제한다.
- 행정형 분쟁해결제도의 범위 획정
법원의재판에의한분쟁해결외에행정이주
관하는분쟁해결방식으로서행정사건의경우
에는, 전형적인제도인행정심판과행정절차와
비전형적·보충적제도인고충민원처리, 청원, 진
법제69조), 건강보험분쟁조정위원회(국민건강보험법제89조), 소비자분쟁조정위원회(소비자기본법제60조), 언론중재위원 회(언론중재및피해구제등에관한법률제7조), 우체국보험분쟁조정위원회(우체국예금·보험에관한법률제48조의2), 하 자심사·분쟁조정위원회(공동주택관리법제39조), 환경분쟁조정위원회(환경분쟁조정법제4조) 등이있다. 장원경, “행정형 분쟁해결기구의분쟁해결절차에관한연구” ｢법학논총｣제40권제2호, 전남대학교법학연구소, 2020. 5., 178면등. 한편행 정형분쟁해결기구를‘건설, 교통, 환경, 거래·계약, 금융·증권·보험, 지식재산권, 정보·통신, 언론·방송, 농업·어업, 교육, 노 동, 의료분야’ 등으로나누어담당분쟁, 합의의효력, 특징, 근거법률별로체계적으로정리한글로는황승태/계인국, ｢한국 형대체적분쟁해결(ADR) 제도의발전방향에관한연구｣, 사법정책연구원연구총서(2016), 334∼342면. 6) 행정형ADR이마치‘행정사건’에한정되는ADR로오해될수있으므로주의를요한다. 행정형ADR은분쟁해결의내용 측면에서개인간의분쟁을행정청의프로그램과절차로해결해주는것이지, 분쟁의내용이행정사건에한정된다는것은 아니다. 정확히는‘행정청이주관하는민간분쟁해결용ADR’이더적절할수있다. 황승태/계인국, ｢한국형대체적분쟁 해결(ADR) 제도의발전방향에관한연구｣, 사법정책연구원연구총서(2016), 45면. 7) 박철규, “행정형ADR의입법현황과개선방안에관한연구” ｢법제연구｣제46호, 한국법제연구원, 2014., 210면; 장원경, “행정형분쟁해결기구의분쟁해결절차에관한연구” ｢법학논총｣제40권제2호, 전남대학교법학연구소, 2020. 5., 177∼178 면; 최승필, “행정법상재판외분쟁해결제도(ADR)에대한고찰” ｢공법학연구｣제11권제1호, 한국비교공법학회, 2010. 2., 334∼335면등. 8) 다시말해서행정형분쟁해결제도가‘행정사건’이나‘행정분쟁’의해결제도로만한정되는것이아니라는의미이다. 9) 장원경, “행정형분쟁해결기구의분쟁해결절차에관한연구” ｢법학논총｣제40권제2호, 전남대학교법학연구소, 2020. 5., 177∼178면. 10) 강수미, “행정형ADR의현황과개선방안” ｢중재연구｣제25권제4호, 한국중재학회, 2015. 12., 51∼75면; 김봉철, ｢우리나 라의행정형ADR 개선방안에관한연구｣, 사법정책연구원연구총서(2019) ; 김상찬, “우리나라행정형ADR제도의활성화 방안” ｢법학연구｣제46집, 한국법학회, 2012. 5., 213∼234면; 김정인, “행정형ADR 기구유형재분류에관한연구” ｢한국 행정논집｣제27권제3호, 한국정부학회, 2015. 9., 761∼789면; 박철규, “행정형ADR의입법현황과개선방안에관한연구” ｢법제연구｣제46호, 한국법제연구원, 2014., 209∼245면; 심준섭, “국내행정형ADR 기구의비교분석― 문제점과대안”, ｢공존협력연구｣제1권제1호, 공존협력연구소, 2012. 12., 39∼67면; 안동인, “행정형ADR을통한분쟁해결의효력― 의 료기기법상‘의료기기분쟁조정위원회’의도입과관련하여” ｢공법학연구｣제22권제1호, 한국비교공법학회, 2021. 2., 233∼ 262면; 유인호, “행정형ADR의발전과활성화를위한방안― 환경분쟁조정제도를중심으로” ｢연세공공거버넌스와법｣ 제6권제1호, 연세대학교법학연구원공공거버넌스와법센터, 2015. 2., 59∼93면; 이선우외, “행정형ADR 제도의발전방 안연구” ｢현대사회와행정｣제24권제2호, 한국국정관리학회, 2014. 6., 169∼197면; 임동진, “행정형ADR기구의운영실 태및개선방안연구” ｢한국행정학보｣제47권제3호, 한국행정학회, 2013., 129∼155면; 하혜영, “행정형ADR 기구의제도 설계에대한비교연구” ｢분쟁해결연구｣제10권제2호, 단국대학교분쟁해결연구센터, 2012. 8., 29∼62면등.
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▣ 행정형 분쟁해결제도의 입법개선 방향
인권과정의 2022년 6월 | 119
정, 직권취소등도생각해볼수있다.11) 그러나
위전형적인제도로서행정심판과행정절차는
행정에관한법적분쟁사건에만한정되는것이
고, 이미독자적이고완비된형태의입법(행정
절차법, 행정심판법)을갖추고있어행정형분
쟁해결제도의입법개선방향을논하는이글의
범위와는일치되지않으므로논의대상에서제
외한다. 또한고충민원처리, 청원, 진정, 직권취
소등의제도는그제도자체에의해분쟁이종
국적으로해결되는‘직접적’인제도로보기어렵
고, 이역시대부분헌법과단행법률에의해입
법적근거12)가마련되어있으므로이글에서는
논의대상에포함시키지않는다.
Ⅲ. 행정형 분쟁해결제도에 관한 입법개 선 방향
- 행정형 분쟁해결제도에 관한 문제의식
행정형분쟁해결제도는2000년대후반부터
본격적으로도입13)되어15년이넘는운영이이
루어지면서가능성과한계를동시에드러냈다.
환경분쟁조정위원회, 언론중재위원회, 소비자분
쟁조정위원회, 노동위원회, 금융분쟁조정위원회
등일부행정형분쟁해결제도는비교적활발히
운영되고있지만,14) 나머지대부분의행정형분
쟁해결기구는조정등의신청이나이용률이매
우저조하여실질적인분쟁해결기능을수행하
지못하고유명무실한상태에처해있다고평가
된다.15) 이러한현실에서먼저‘행정형분쟁해
결제도의활성화’라는과제가나타나게된다.16)
또한각산업분야나개별행정영역에서근거
법률을입법하면서행정형분쟁해결기구의설
치에관한규정을두고있을정도로, 개별법률
11) 김용섭, “행정소송전단계의권리구제방법및절차” ｢저스티스｣통권제105호, 한국법학원, 2008. 8., 189∼219면. 12) 고충민원제도에관해서는‘부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률’에, 청원에관해서는헌법제26조와‘청 원법’에각법적근거를두고있다. 13) 행정형분쟁해결제도는1980년대에행정부소속각종위원회를통한조정이이용되기시작한이후엄청나게많은수의행 정형분쟁해결기구가설치되어운영되고있는실정이라고한다. 장원경, “행정형분쟁해결기구의분쟁해결절차에관한연 구” ｢법학논총｣제40권제2호, 전남대학교법학연구소, 2020. 5., 178면. 14) 김상찬, “우리나라행정형ADR제도의활성화방안” ｢법학연구｣제46집, 한국법학회, 2012. 5., 220면; 심준섭, “국내행정 형ADR 기구의비교분석― 문제점과대안” ｢공존협력연구｣제1권제1호, 공존협력연구소, 2012. 12., 63면; 임동진, “행 정형ADR기구의운영실태및개선방안연구” ｢한국행정학보｣제47권제3호, 한국행정학회, 2013., 144∼145면등. 15) 별도의인터넷홈페이지등을통해대국민서비스로서행정형분쟁해결제도절차를안내하지않거나, 관련서식조차제공 하지않는등실적이저조하거나실적을파악할수없는곳까지있다고한다. 황승태/계인국, ｢한국형대체적분쟁해결 (ADR) 제도의발전방향에관한연구｣, 사법정책연구원연구총서(2016), 342면등. 16) 이러한행정형ADR의활성화에대한논의에앞서서왜행정형ADR 제도가활성화되어야하는지에대한논의를선행하 여다룰필요가있다는지적이가능하다. 단순히다수의개별법령에서행정형ADR을규정하고있다거나, 다수의행정기 관에서행정형ADR 담당부처를가지고있다는이유에서그제도를어떻게든활성화해야한다는방향설정은문제가있으 며, 행정기관이주도하는ADR은진정한의미에서의당사자간협의와타협에의한분쟁해결이라고보기어렵다는지적이 그것이다(김유환, “행정사건에대한재판외분쟁해결제도” ｢법학논집｣제6권제2호, 이화여자대학교법학연구소, 2001., 76 면등참조). 논의의충실성을위해서는우리나라에서행정형ADR이특히더필요한이유[①사회의자율적분쟁해결기 능보다는사법부에집중된과도한분쟁사건과사법부인력수급상황등역량의한계노정상황, ②민간기구를통한자율 적분쟁해결보다는관(官)에대한기대와관주도의분쟁해결에대한요청실태등]와행정형ADR만이할수있는긍정적 인역할[①행정청의권한범위내에서다양한형태의조정·협상성립의유인제공가능, ②큰비용부담없이도전문성을 가진행정부구성원의경험과노하우활용가능성등] 등에관한논의부터시작하여행정형ADR 제도가활성화되어야하 는당위성을논증할수있으면더좋을것이지만, 지면의한계와본논문의작성취지및목적등에비추어이부분에관한 논의는더나은후속연구가이루어지기를기대하면서본논문에서는더이상상세한논의를하지는않는다.
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▣ 특 집
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에산재하여행정형분쟁해결제도가도입되어
있다.17) 하지만행정형분쟁해결기구의형태와
기능, 행정형분쟁해결제도의운영방식과절차
등이다양하고, 일관성이나통일성이갖추어져
있지못하여이를이용하고자하는국민에게혼
선을초래할수있다는점이문제로지적될수
있다. 따라서행정형분쟁해결제도전반을아우
르는일반법의제정을통한통일적관리의필요
성이또다른문제의식으로도출될수있다.18)
- 행정형 분쟁해결제도의 문제점에 관한
입법적 해결 가능성
이와같이행정형분쟁해결제도에관하여도
출된문제의식을해결할수있는방안으로는여
러가지를상정해볼수있을것이다. 그러나다
음에서살펴보는바와같이행정형분쟁해결제
도의문제점을해소하기위한가장근본적이고
도중요한해결방안은바로‘입법적인해결’이라
고할수있다.
먼저행정형분쟁해결제도의활성화과제를
해결하기위한구체적방안으로행정형분쟁해
결기구관련법령의정비, 중복적으로설치된
행정형분쟁해결기구의통폐합, 행정형분쟁해
결기구운영에실질적으로필요한인력및자원
의충분한제공, 행정형분쟁해결절차를진행하
는제3자의전문성제고, 소송이외의행정형분
쟁해결절차에대한대국민홍보와교육을통한
사회적인식의확산등이제시되고있다.19) 이
러한방안은모두행정형분쟁해결기구의조직
법적규범의변경과예산이소요되는정책방안
으로서, 각제도간의형평과종합적인구성의
측면등을고려할때모두일반적성격의법률
의제정과개별법률의동시적개정이요구되는
사항으로생각된다.
또한우후죽순처럼생겨난개별법률상의행
정형분쟁해결제도에대하여관리의통일성과
체계의일관성을부여할수있는방안으로는,
각종행정형분쟁해결제도의공통적인사항과
절차등을하나로담아낼수있는규범, 즉행정
형분쟁해결제도에관한일반법의제정이요청
된다. 이러한일반법에서는행정형분쟁해결제
도의기본원칙, 행정형분쟁해결의절차와그
최종결론의법적효력, 행정형분쟁해결신청
시의시효중단등의쟁점사항에대해서통일적
이고명확한규율이가능하게될것이다.20) 다
17) 황승태/계인국, ｢한국형대체적분쟁해결(ADR) 제도의발전방향에관한연구｣, 사법정책연구원연구총서(2016), 333면에 서는“각산업분야에관한입법을하면서법률의가장뒤에나오는벌칙의장바로앞에조정위원회에관한장을의례히 두는것이보편화되어있다는지적이나올정도이다”라고그상황을서술하고있다. 18) 그밖에도우리나라행정형ADR 제도의근본적인문제점으로서행정형ADR이ADR을가장(假裝)한‘실질적재결제도’ 로운영되고있다는문제의식이제기될수있다. 그러나이는행정형ADR의입법개선을통한제도화차원의문제라기보 다는행정형ADR 제도의실제‘운영’상의문제라는점에서본논문의논의범위와방향과는다소다른점이있으므로, 본 논문에서는이에관하여상세한논의는하지않기로한다. 19) 강수미, “행정형ADR의현황과개선방안” ｢중재연구｣제25권제4호, 한국중재학회, 2015. 12., 67∼72면; 김상찬, “우리나 라행정형ADR제도의활성화방안” ｢법학연구｣제46집, 한국법학회, 2012. 5., 225∼230면; 김정인, “행정형ADR 기구유 형재분류에관한연구” ｢한국행정논집｣제27권제3호, 한국정부학회, 2015. 9., 22∼24면; 박철규, “행정형ADR의입법현 황과개선방안에관한연구” ｢법제연구｣제46호, 한국법제연구원, 2014., 236∼240면; 심준섭, “국내행정형ADR 기구의 비교분석― 문제점과대안” ｢공존협력연구｣제1권제1호, 공존협력연구소, 2012. 12., 63∼66면; 임동진, “행정형ADR기 구의운영실태및개선방안연구” ｢한국행정학보｣제47권제3호, 한국행정학회, 2013., 150∼151면; 장원경, “행정형분쟁 해결기구의분쟁해결절차에관한연구” ｢법학논총｣제40권제2호, 전남대학교법학연구소, 2020. 5., 179∼180면; 정정화, “공공갈등해결을위한ADR의활성화방안― 미국, 일본, 한국의조정제도비교분석” ｢한국자치행정학보｣제26권제2호, 한국자치행정학회, 2012. 8., 16∼18면; 최승필, “행정법상재판외분쟁해결제도(ADR)에대한고찰” ｢공법학연구｣제11권 제1호, 한국비교공법학회, 2010. 2., 346∼347면등. 20) 같은취지로는김용섭, “행정법상분쟁해결수단으로서의조정” ｢저스티스｣통권제81호, 한국법학원, 2004. 10., 38∼39면 ; 유병현, “ADR의발전과법원외조정의효력” ｢법조｣제53권제6호(통권제573호), 법조협회, 2004., 55면등.
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▣ 행정형 분쟁해결제도의 입법개선 방향
인권과정의 2022년 6월 | 121
만, 행정형분쟁해결제도에관한일반법적위상
을가지는법률의제정방식은조금더구체적
인검토를요한다.
- 행정형 분쟁해결제도에 관한 두 가지
의 입법방향
가. ADR 기본법의 제정 방식
여러가지의다양하고복잡한행정형분쟁해결
제도에관하여이를관통하여통일적으로규율할
수있는‘ADR 기본법’ 내지‘행정형ADR법’을별
도로제정하자는생각은오래전부터논의됐다.21)
기본적인착안점은미국의행정분쟁해결법
(Administrative Dispute Resolution Act)22)이나
일본의‘재판외분쟁해결절차의이용촉진에관
한법률’23)을참조하여우리나라에도ADR 기
본법을제정하자는것이다.24) 이를통해행정형
분쟁해결제도뿐만아니라민간형ADR 역시
활성화될수있는기틀이마련된다는견해이
다.25)
ADR 기본법에담겨야할행정형ADR 관련
공통사항으로는행정형분쟁해결제도의통합
(지원)기구의설치, 행정형분쟁해결절차주재
자의자격조건, 행정형분쟁해결기구를위한
전문적구성원의조직과양성, 행정형분쟁해결
의최종결론의법적효력(확정판결과같은효
력을부여할것인지여부), 행정형분쟁해결신
청의시효중단효력부여, 국가·지방지차단체의
예산등지원방안, 분쟁해결비용의징수근거
마련, 절차대리인(변호사)의참여근거규정등
이제시된다.26)27)
21) 대표적으로는김상찬, “우리나라행정형ADR제도의활성화방안” ｢법학연구｣제46집, 한국법학회, 2012. 5., 226면; 김용 섭, “행정법상분쟁해결수단으로서의조정” ｢저스티스｣통권제81호, 한국법학원, 2004. 10., 38∼39면; 박철규, “행정형 ADR의입법현황과개선방안에관한연구” ｢법제연구｣제46호, 한국법제연구원, 2014., 238∼239면; 임동진, “ADR기구의 분쟁조정기능활성화방안연구― ADR 전문가FGI를중심으로” ｢한국정책과학학회보｣제17권제3호, 한국정책과학학회, 2013. 9., 207∼208면등. ADR 기본법의제정방안에대한상세한연구보고서로는박철규, ｢한국ADR 법령체계의현황과 정립방안연구― 대체적분쟁해결기본법(안) 제안을중심으로｣, 한국개발연구원(2012) ; 함영주, ｢ADR기본법제정방향 및현행ADR기구의합리적운영방안｣, 법무부연구용역(2015) 등. 22) 이에관한상세한내용으로는박철규, ｢한국ADR 법령체계의현황과정립방안연구― 대체적분쟁해결기본법(안) 제안 을중심으로｣, 한국개발연구원(2012), 6∼8면; 함영주, ｢ADR기본법제정방향및현행ADR기구의합리적운영방안｣, 법무 부연구용역(2015), 29면이하; 김유환, “국민참여에의한행정분쟁해결제도” ｢저스티스｣통권제81호, 한국법학원, 2004. 10., 57∼65면등. 본논문에서는이러한상세한선행연구의존재및통합적개별입법의형태로입법화한예로서미국사례 를소개하는것에그치고, 미국의행정분쟁해결법의규정내용과관련된구체적인입법내용이나쟁점은다루지않는다. 23) 이에관한상세한내용으로는박철규, ｢한국ADR 법령체계의현황과정립방안연구― 대체적분쟁해결기본법(안) 제안 을중심으로｣, 한국개발연구원(2012), 10면; 함영주, ｢ADR기본법제정방향및현행ADR기구의합리적운영방안｣, 법무부 연구용역(2015), 119면이하등. 24) 반면이와같은ADR 전반을규율하는일반법의제정에회의적인태도를보이면서, 설령ADR 일반법이제정되더라도그 규율대상은민간형ADR 기관에한정될것이라는견해로는강수미, “행정형ADR의현황과개선방안” ｢중재연구｣제25권 제4호, 한국중재학회, 2015. 12., 68면. 25) 이와같은맥락에서ADR 기본법의제정은행정형ADR을‘분쟁(Dispute)’에초점을맞추어이해하는방식으로서분쟁해 결기본법의의미가특히부각되며, 국가기능(사법과집행) 간의조율이중요하게되고, 분쟁해결기구의구성·조직등에 민간이‘참여’할수있게된다고보는견해로는계인국, “행정형분쟁해결제도의입법방향에대한지정토론문(2)”, 조정제 도활성화를위한입법적과제(국회입법조사처·한국조정학회공동학술대회자료집, 2021. 12.), 43∼44면. 26) 김상찬, “우리나라행정형ADR제도의활성화방안” ｢법학연구｣제46집, 한국법학회, 2012. 5., 226면; 김용섭, “행정법상 분쟁해결수단으로서의조정” ｢저스티스｣통권제81호, 한국법학원, 2004. 10., 38∼39면; 박철규, “행정형ADR의입법현황 과개선방안에관한연구” ｢법제연구｣제46호, 한국법제연구원, 2014., 238∼239면등. 27) 함영주, ｢ADR기본법제정방향및현행ADR기구의합리적운영방안｣, 법무부연구용역(2015), 198∼204면에서는ADR 기 본법의구체적인내용을①행정형조정기구들의기본절차제시및노하우의공유, ②조정의효력에대한규정설치, ③ 법원의업무부담경감을위한조정의부수절차화, ④조정을국가의범위를넘어서는분쟁에대한분쟁해결절차의하나로 설정, ⑤민간형조정의기본절차화, ⑥국가및지방자치단체의조정촉진책무규정, ⑦조정기관보다조정인의역량강화 에초점, ⑧조정인에대한교육및평가와조정기구에관리·감독강화, ⑨조정절차에서의비밀의유지·보호, ⑩조정진
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▣ 특 집
122 | 인권과정의 Vol. 506
나. ‘행정기본법’에 행정형 ADR에 관한 일
반규정을 두는 방식
행정기본법이2021. 3. 23. 제정·시행되었다.
행정기본법은국민을수범자로하는일반법률
일뿐만아니라, 행정에대한‘행위규범’이자, 사
법부에대한‘재판규범’이되고, 나아가개별법
령입안시‘입법지침’28)으로서의기능까지수
행한다고평가할수있다.29)
행정형분쟁해결제도의입법방향으로서행정
기본법에행정형ADR에관한일반규정을두는
방식을또다른대안으로생각해볼수있다. 이
에대해행정형ADR은행정사건에대한대체
적분쟁해결만을대상으로하는것이아니어서
‘행정법’에관한일반법제에편입시키는것이적
절한지의문인점, 행정기본법자체로도과연
행정에관한일반법·통합법의기능을제대로수
행할수있을것인가에의문을표하는비판적
견해가상당한것이사실이라는점등을들면서
행정기본법에행정형ADR에관한일반규정을
두는방식에반대하는견해를상정할수있을
것이다. 그러나①행정기본법의제정취지가
행정에대한통합적규율과체계성부여에중점
이있으므로우후죽순식으로복잡다기하게존
재하는행정형분쟁해결제도의체계일관성과
관리의통일성부여라는목적에부합하는점,
②행정기본법은그중심적수범자가행정이면
서여러부처에공통적으로적용될수있는규
범력을발휘하기용이하므로, 복잡·다양하게설
치되어있는행정형분쟁해결기구관련법령의
정비와중복기구의통폐합을일원적으로규정
할가능성을열어줄수있는점, ③행정기본법
에이미국민의일반적권익구제방안으로서이
의신청제도등이도입되어있음을고려할때,
국민의권익구제제도의활성화차원에서행정
형분쟁해결제도의공통원리와절차규정을두
는것이지나치게이질적이라거나규율범위를
벗어난다고단정하기는어려운점,30) ④행정기
본법은아직완비된통합법이아니라향후지속
적인개정작업의필요성이열려있다는점에서
입법전략상상대적으로개정이쉬울수있는
점등에비추어보면, 행정형분쟁해결제도의
입법방향으로서행정기본법에행정형ADR에
관한일반규정을두는방식도충분히합리적인
행시시효중단의효과, ⑪조정합의에집행력부여, ⑫조정갈음규정의배제, ⑬법률구조공단과의연계규정, ⑭마을변 호사제도와의연계규정, ⑮행정형ADR기구의기본절차구성및활용도제고방안등으로제시하고있다. 박철규, ｢한국 ADR 법령체계의현황과정립방안연구― 대체적분쟁해결기본법(안) 제안을중심으로｣, 한국개발연구원(2012), 20∼22 면에서는ADR 제도의갈등관리측면과대체적분쟁해결측면을고려하여‘공공갈등관리기본법’과‘대체적분쟁해결법’ 을제정하는방안을제시하면서, 양자를하나의법률로통합하는안과별개의법률로두는안모두를상정하여검토하고 있다. 그러면서같은연구보고서23면이하에서는ADR 기본법제정안의조문별검토를하고, 같은연구보고서66면이하 에서는‘대체적분쟁해결기본법(안)’을조문형태로제시하고있는데, 크게는제1편총칙, 제2편대체적분쟁해결(그중대 체적분쟁해결의효력에는민법상화해의효력만부여하고있고, 감정등비용을당사자가부담하는조항, 변호사대리인 의근거조항, 중립인의자격사항·제척등사유와선정절차규정등을두고있다), 제3편민간사업자에의한대체적분쟁 해결(대체적분쟁해결민간사업자에대한인증등을규정하고있다), 제4편공공기관에의한대체적분쟁해결(공통적인절 차개시등규정, 관계기관의협조규정, 조사권등의근거규정, 정보공개의특칙규정등을두고있다), 제5편법원에의한 대체적분쟁해결(대체적분쟁해결의촉진의무, 소액사건등에대한대체적분쟁해결전치주의규정등을두고있다), 제6 편보칙(시효중단에관하여신청시중단효력을부여하되신청철회등의경우1개월이내소제기가없을경우시효중단 효력의소멸등규정을두고있다), 제7편벌칙을두고있다. 28) 예를들면행정의입법활동에관한규정(행정기본법제38조이하) 등을들수있다. 29) 김대인, “행정기본법과행정절차법의관계에대한고찰” ｢법제연구｣제59호, 한국법제연구원, 2020., 29면참조. 30) 같은취지에서행정‘일반법’인행정기본법이나행정절차법상행정형ADR을규율하는것은행정형ADR을‘대체적해결 (Alternative Resolution)’에초점을두어이해하는것과연결되며, ‘분쟁’ 이외에‘절차’까지고려하는방향으로설계가가능 하고, 행정형ADR을넘어서행정조정, 행정중재등으로전개가가능하다는점을지적하는견해로는계인국, “행정형분쟁 해결제도의입법방향에대한지정토론문(2)”, 조정제도활성화를위한입법적과제(국회입법조사처·한국조정학회공동학 술대회자료집, 2021. 12.), 43∼44면.
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▣ 행정형 분쟁해결제도의 입법개선 방향
인권과정의 2022년 6월 | 123
선택지가될수있을것으로생각한다.
다만, 행정형분쟁해결의최종결론의법적
효력으로서민법상화해의효력만부여할것인
지아니면재판상화해의효력까지부여할것인
지의문제, 행정형분쟁해결신청시시효중단
의효력부여등과같이민사법내지민사소송
법적성격이강한규정에대해서까지행정기본
법에근거규정을둘것인지에대해서는보다신
중한검토가필요할것이다. 이에대해서는행
정형분쟁해결제도의최종결론에일반적으로
민법상화해의효력을부여하는규정이나, 행정
형분쟁해결신청시시효중단효력의부여에
관한규정자체는어디까지나행정이주관하는
‘행정제도’로서의행정형분쟁해결의효력을규
범화한것에불과하기때문에순전히민사법의
규율내용이라고만보기는어려우므로행정기
본법에서도충분히규범화가가능하다는반론
도성립될수있을것이다.
다. 검토
앞서살펴본행정형분쟁해결제도에관한두
가지입법방향중어느것이더우세한것인지
를쉽사리단정하기는어려울것이다. 가장이
상적인방식은행정형분쟁해결제도와민간형
ADR까지를모두아우르는ADR 기본법의제정
일것이다. 그러나민간형ADR의법적근거를
마련함에있어서는, 변호사이외의사람에게법
률사무를취급하는것을금지하는엄격한변호
사법규정의장벽을넘어서서대체적분쟁해결
을전문적인업으로하는민간사업자에대한인
증제도가마련되어야하는문제가있어법률의
통과까지가험난할수있을것으로예상된다.31)
특히행정형ADR이담당하고있는대체적분
쟁해결기능뿐만아니라공공기관에의한갈등
예방과해결기능에관한일반법인2005년의
‘공공기관의갈등관리에관한법률(안)’과2009
년의‘사회통합을위한정책갈등관리법(안)’ 및
2010년의‘공공정책갈등예방및해결을위한
기본법(안)’이모두의원입법형태로발의는되
었지만국회에서최종통과가되지못한선례에
비추어보더라도,32) 일반법으로서의ADR 기본
법이국회를통과하기는쉽지만은않은문제일
수있다. 이러한점에착안한다면행정기본법에
행정형ADR에관한핵심규정만을추가하는
일부개정방식의입법전략이더성공가능성이
클것이라는예상을조심스럽게해본다.
- 행정형 분쟁해결제도에 관한 입법사항
별 검토
가. 행정형 분쟁해결의 최종 결론의 법적
효력 문제
행정형분쟁해결의최종결론, 즉절차에서
성립되거나성립된것으로의제되는‘합의’의효
력에관해서개별법에서의규정이일률적이지
않다는점이행정형분쟁해결제도에있어서가
장큰쟁점이된다. 이러한합의에대해현행행
정형분쟁해결제도에서는, (확정판결과마찬가
지인) 재판상화해와동일한효력을부여하는
경우, 민법상화해와동일한효력을부여하는
경우, 효력에관해명문의규정을두지않는경
우가존재한다.33) 이와같은행정형분쟁해결의
31) 같은취지로는김용섭, “민간조정의활성화를위한입법적과제― 독일과일본의법제도와시사점을중심으로―” ｢저스 티스｣통권제157호, 한국법학원, 2016. 12., 237∼238면. 32) 따라서현재는‘공공기관의갈등예방과해결에관한규정’(대통령령)과‘공공기관의갈등예방과해결에관한규정시행규 칙’(총리령)만이존재하고있다. 33) 황승태/계인국, ｢한국형대체적분쟁해결(ADR) 제도의발전방향에관한연구｣, 사법정책연구원연구총서(2016), 346면 참조.
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▣ 특 집
124 | 인권과정의 Vol. 506
최종결론의효력에대한분산적·비통일적규율
상태는분명문제가있지만, 반대로분쟁사안
별·행정영역별·부처별특성을고려하여달리
정할수있는자율성이나여지를두는것이옳
다는반론도가능할것이다. 특히국가배상심의
회의배상결정에대하여신청인이동의하거나
지방자치단체가배상금을지급한때에재판상
화해의효력을부여한구국가배상법(1997. 12.
- 법률제5433호로개정되기전의것) 제16조
에대해위헌결정이있었던후, 행정형분쟁해
결의최종결론인‘합의’에대해재판상화해의
효력을부여하는것이타당한것인지가중요한
쟁점이되어왔다.34)
이에대하여는아래와같이행정형분쟁해결
에있어서사안유형별로절차모델을달리하고
그에따라최종결론인‘합의’의효력역시도달
라져야한다고생각한다.
나. 행정형 분쟁해결 사안의 유형별 절차모
델의 설정
행정형분쟁해결제도가법적분쟁해결의본
류인‘재판’을대신하여‘분쟁의해결’이라는기
능을수행한다는점에서는그제도의기초와신
뢰성을담보할수있는‘공정성’이보장되는절
차와결론에이르러야할것이다. 이를위해공
정성과합리성담보를위한제도적장치로서행
정형분쟁해결기관의제3자성과중립성·독립성,
절차의공정성·신중성등에관한규율이입법적
으로분명하게마련되어야할것임은다언을요
하지않는다.
그런데재판대신행정형분쟁해결제도를이
용하는국민의측면에서보면, 행정형분쟁해결
제도로오게된이유가두가지유형으로나뉠
수있다고생각한다. 첫번째는종국적분쟁해
결을바라면서특히재판에의한고비용과장기
간의소요를피하고신속하고효율적인해결을
바라는유형이다. 이경우비용과시간면에서
재판보다더신속하고효율적이어야할것이지
만, 여전히재판을대체할수있을정도의종국
적분쟁해결이라는기능에도초점이맞추어져
있다. 따라서이는(재판보다상대적인의미에
서더분쟁의신속한종국적해결을요구하는)
‘조기확정형’ 사안으로칭할수있을것이다. 여
기에는신속·효율성을추구한다는측면에서사
법(司法)절차가모두준용될필요까지는없으
나, 적어도분쟁의종국적해결이라는차원에서
는그에상응하는공정성을확보할수있는절
차모델의구성이요구된다.35) 두번째는당사자
간에자율적으로해결되기쉽지않은분쟁이있
는것은사실이지만, 그렇다고하여당사자간
기존의사회적관계까지깨거나훼손해가면서
법원의재판까지가서분쟁을해결하는방식은
피하겠다고생각하는경우이다. 분쟁해결이후
의지속적인당사자간관계유지나타협가능
한지점에서협력적·화해적방식의해결이필요
한사안이이에해당한다. 이는‘협력해결형’ 사
안으로명할수있을것이다. 여기에는아직당
사자가파국적관계에이르지는않고협조적관
계가유지될가능성이있다는전제하에서분쟁
34) 황승태/계인국, ｢한국형대체적분쟁해결(ADR) 제도의발전방향에관한연구｣, 사법정책연구원연구총서(2016), 346∼
347면. 35) 이와같은‘조기확정형’ 모델은행정형ADR을이해하는관점중‘분쟁(Dispute)’에초점을두는방향과연결될수있다고 생각한다. 즉, 행정형ADR을행정청이주관하는민간분쟁(행정사건에한정되지않음) 해결용ADR로보면서, 고전적의 미에서의사법(司法)에대한예외로서ADR을바라보는입장이바로‘분쟁(Dispute)’에초점을두고행정형ADR을이해하 는견해이다. 계인국, “행정형분쟁해결제도의입법방향에대한지정토론문(2)”, 조정제도활성화를위한입법적과제(국회 입법조사처·한국조정학회공동학술대회자료집, 2021. 12.), 43면. 따라서조기확정형모델은분쟁해결의원칙인사법의예 외에해당하지만, 최소한사법적해결과유사하게공정성확보와분쟁의종국적해결을추구하는것으로이해할수있다.
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▣ 행정형 분쟁해결제도의 입법개선 방향
인권과정의 2022년 6월 | 125
을해소하고자하는당사자모두의의사가전제
되므로, 그에걸맞는정도의절차보장과합의
의효력부여만있으면충분할것이다.36)
따라서조기확정형사안에대해서는(시간과
비용이조금더소요되더라도) 사법(司法)절차
에조금더가까운절차모델(당사자의출석및
변론권등절차참여권보장등)이마련되어야
하고, 그러한절차를상당부분거친이후이므
로그최종결론에의한‘합의’에는확정판결과
마찬가지인재판상화해의효력을부여해도좋
을것이다. 반면협력해결형사안에대해서는
어느정도의당사자간협조적인관계를기반으
로한신속하고효율적인분쟁해소가중요하므
로상대적으로완화된절차모델을갖추어도충
분할것이며그최종결론에의한‘합의’에는민
법상화해의효력을부여하는것이더정합적이
라고생각한다.
이와같은조기확정형사안과협력해결형사
안을구분하는기준은무엇보다도분쟁당사자
의의사가중심이되어야할것이다.37) 즉, 같은
사안의분쟁이라고하더라도분쟁당사자가조
기확정형사안의절차트랙을선택하게되면당
사자의출석및변론권등절차참여권이더보
장되는방식이면서대신절차비용은더지출하
게되며, 그성립된최종결론의효력에도확정
판결과동일한재판상화해의효력을부여하는
것으로제도를구성하는것이다.38) 이러한분쟁
당사자의의사에따라절차트랙을선택할수있
다는점은분쟁해결에있어서의사적자치를확
보할수있다는점에서도의미가있다. 다만, 객
관적으로동일한유형의분쟁임에도분쟁당사
자가어떠한의사를가지는지에따라서다른절
차트랙에의해분쟁이해결되는것이절차적형
평성등의관점에서타당하지못하다는비판도
가능할것이지만, 입법적으로당사자의의사에
따른절차트랙의선택권을행정형분쟁해결의
신청단계부터뿐만아니라절차계속중에도
선택가능하도록부여한다면절차적형평성문
제는크게발생하지않을것이라고생각한다.39)
다. 행정형 분쟁해결 신청 시 시효중단 효
력 문제
행정형분쟁해결의신청등의행위에대해시
효중단의효력을부여할것인지도각행정형분
쟁해결제도마다일률적이지않다. 조정신청등
36) 이와같은‘협력해결형’ 모델은행정형ADR을이해하는관점중‘대체적해결(Alternative Resolution)’에초점을두는방 향과연결될수있다고생각한다. 즉, 행정형ADR을분쟁에국한되지않는행정법상권리관계에대한대체적해결로보면 서, 법치행정의특성상행정절차를대체하는성격으로논의가이루어지며, ‘절차’에초점을두는방향으로설명될수있고 ‘절차민영화’와연결될수있으며, 20세기이후현대적의미의사법에대한예외로서의ADR로이해될수있다는견해이다. 계인국, “행정형분쟁해결제도의입법방향에대한지정토론문(2)”, 조정제도활성화를위한입법적과제(국회입법조사처· 한국조정학회공동학술대회자료집, 2021. 12.), 43면. 따라서협력해결형모델은분쟁당사자간의관계유지와맞물린분쟁 의해소를위해여러‘절차’의도입과민간전문기구의참여등을통한절차의민영화가가능한형태로발전할수있는여 지를내포하고있는것으로이해할수있다. 37) 이와달리개별사안의객관적양상에따라조기확정형과협력해결형분쟁해결절차트랙을구분하는방식도생각할수있 으나, 조기확정을원하는지또는협력적해결을원하는지여부가분쟁당사자의의사에의존하고있음에도이를배제한채 분쟁사안의양상으로행정형분쟁해결제도의주체가이를직권으로결정하는것은행정형ADR 제도의목적에도부합되 지않고자율적분쟁해결의취지에도반하게될우려가있다. 이를지적하는견해로는김세준, “행정형분쟁해결제도의입 법방향에대한지정토론문(1)”, 조정제도활성화를위한입법적과제(국회입법조사처·한국조정학회공동학술대회자료집, 2021. 12.), 38면. 38) 이는마치하나의민사분쟁에대해서도보다간이한독촉절차를선택할것인지, 아니면정식의민사소송제기를선택할 것인지를당사자의의사에맡기는것이나, 민사소송진행도중민사조정에회부되도록당사자가신청하는것이가능한것 과도마찬가지의상황으로구상해볼수있을것이다. 39) 위와같은조기확정형과협력해결형사안의구분기준에관한논의는김세준, “행정형분쟁해결제도의입법방향에대한 지정토론문(1)”, 조정제도활성화를위한입법적과제(국회입법조사처·한국조정학회공동학술대회자료집, 2021. 12.), 38면 에서제시된지정토론내용에기초한것이다. 핵심적인면을잘지적해주신김세준교수님께감사와경의를표한다.
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▣ 특 집
126 | 인권과정의 Vol. 506
에①시효중단의효력을인정하는경우,40) ②
시효중단의효력에관한명문의규정을두지않
음으로써시효중단의효력을인정하지않는경
우, ③일단조정신청등으로시효중단의효력
을부여하되, 조정이성립되지않는경우1개월
이내에소를제기하지않으면시효중단의효력
이소멸하는경우41)가있다.
행정형분쟁해결제도가재판을대체하는정
식의권익구제수단으로서자리잡고, 향후제
도이용의활성화를기대할수있기위해서도행
정형ADR 절차의신청에따른절차개시에있
어서는원칙적으로시효중단의효력을부여함
이타당할것이다.42) 다만개별분쟁의특성과
절차, 근거법률의구조와체계등을고려할때
ADR에의한최종결론이불성립된경우에시
효중단의효력을소멸시킬것인지여부는일률
적으로입법개선을하기보다는향후세밀한검
토를거쳐개별법제의정비가우선적으로이루
어져야할것이다.
라. 행정형 분쟁해결 절차에서의 참여권 보장
행정형분쟁해결제도는그절차운영상반드
시신청인의참여가필수적이지는않다. 오히려
서면심사로만종결되는경우가대부분으로보
인다. 그러나분쟁해결제도에있어서결론의합
리성과정합성도중요하지만, 절차적정의의실
현도중요하게보장되어야할가치라는점에서,
행정형분쟁해결절차에서당사자의출석권과
변론권등참여의본질적측면이입법에의해
명문으로보장될수있는입법개선이필요하다.
행정형분쟁해결제도를운영하는주체의적극
적·전향적인사고·태도의전환과절차준수·정
당성확보의의지가바탕이된다면, 절차적인
면에서도틀이굳게짜인사법(司法)제도·재판
제도에비하여보다탄력적이고유연한절차를
통해행정형분쟁해결절차에서더욱‘참여’의
가치가잘구현될수있고, 절차의유연성·탄력
성자체가행정형분쟁해결절차의장점으로자
리잡을수있을것이다.
마. 행정형 분쟁해결 절차 주재자, 구성원의
전문성·독립성 확보
행정형분쟁해결제도에있어서는, 심사주재
자의제3자성과독립성이헌법과법률에의해
명확히보장된사법(司法)과비교할때, 절차주
재자와그구성원의제3자성과독립성의확보가
매우중요하다. 사법부에의한재판제도와비교
할때행정형분쟁해결제도가비교우위일수있
는요소로는우선심사자의전문성을들수있
을것이므로, 전문성을제도적으로최대한보장
할수있는입법개선이요구된다. 행정형분쟁
해결기구의구성에서관련부처공무원의구성
비율을보다낮추고, 일정수준이상의현실적
인보수(報酬)를보장하여전문가를상임으로
40) 예를들어건설분쟁조정위원회에대한조정신청은시효중단의효력이인정된다(건설산업기본법제78조의2 제1항). 황승 태/계인국, ｢한국형대체적분쟁해결(ADR) 제도의발전방향에관한연구｣, 사법정책연구원연구총서(2016), 347면. 41) 예를들어산업재산권분쟁조정위원회의조정(발명진흥법제47조), 배치설계심의조정위원회의조정(반도체집적회뢰의배 치설계에관한법률제32조) 등이이러한경우이다. 황승태/계인국, ｢한국형대체적분쟁해결(ADR) 제도의발전방향에 관한연구｣, 사법정책연구원연구총서(2016), 347면참조. 42) 이에대해서는행정형ADR의에의한조정성립에관해재판상화해의효력을인정하는것을전제로할때조정신청에 시효중단의효력을인정하게된다는점에서소멸시효중단은별개로다룰문제가아니라조정의효력과결부되는문제로 보아야한다는반론이가능하다. 김세준, “행정형분쟁해결제도의입법방향에대한지정토론문(1)”, 조정제도활성화를위 한입법적과제(국회입법조사처·한국조정학회공동학술대회자료집, 2021. 12.), 39면. 그러나확정판결의효력과는무관한 최고(민법제174조)에도일정한경우시효중단의효력을인정하고있다는점에서행정형분쟁해결신청시시효중단의효 력을부여할것인지문제는입법정책의문제로도볼수있을것이므로, 반드시성립된행정형ADR의효력문제와소멸시 효중단효력인정문제가논리필연적으로결부되어있다고단정하기는어렵다고생각한다.
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▣ 행정형 분쟁해결제도의 입법개선 방향
인권과정의 2022년 6월 | 127
위촉·운영할것을제안하는여러선행연구역시
도이러한점을강조하고있다.
Ⅳ. 결어
행정형분쟁해결제도는사법부의재판을대
체하여국민에게비용과시간소요등에서더편
익을가져오는권익구제친화적제도로서의욕
적으로도입되었지만, 상당기간이흐른현재
시점에서냉정하게평가를하자면그제도도입
의당초취지와목적이제대로실현되고있는지
에관해서는다소의문이든다. 비록지금까지
의제도운용의성과가미약할수있을지라도,
제도운용의경험을바탕으로더나은제도개
선을검토하고입법적개선을통하여행정형분
쟁해결제도가실효적인국민권익구제수단으
로자리잡을수있기위한학계와실무영역의
동반된노력이중요한시점이되었다고생각한
다. 그간행정형분쟁해결제도에관한여러충
실하고유력한선행연구가있어온반면, 본논
문은그다지새로운것이없는내용과의견을
개략적으로제시한것에불과하다는생각이든
다. 그러나다른한편으로기존의연구와는조
금더다른시각에서또다른입법방향에서의
선택지를고민해보았다는정도의작은의미는
있지않을까하는생각도하게된다. 앞으로행
정형분쟁해결제도에관하여더발전적이고충
실하며실무와현실에부합하는새로운시각에
서의연구가계속되기를기대해본다.
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주제어: 대체적분쟁해결(ADR), 행정형분쟁해
결제도, 행정형ADR, ADR 기본법,
행정기본법
Keywords : ADR, Dispute Resolution,
Administrative ADR,
Administrative ADR Act,
the General Act On Public
Administration