최계영, 행정형 조정의 현황과 과제
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인권과정의 2022년 6월 | 95
초록: 행정형조정이란행정기관이소관사무와관련하여발생한분쟁을해결하기위해설치·운영하는
조정절차를말한다. 조정의일반적인장점에더하여, 행정형조정은조정절차의운용이행정기관이본래
소관업무를수행하는데도움이되고, 행정기관이보유한법적·사실적영향력을배경으로하여합의의
성립과이행을유도할수있다는특유의장점을갖는다.
이러한장점으로인해한편으로, 행정형조정은우리나라의‘대체적분쟁해결’(ADR)의실제에있어상
당한비중을차지하고있고그숫자도계속늘어나는경향이다. 그러나다른한편, 당사자의의사에기
초하여분쟁을해결하기보다는행정기관의권위나영향력에의존하여분쟁을해결하므로ADR의본래
의취지에들어맞지않는다는비판도제기된다. 따라서‘행정형’이라는말에내포된후견적요소와당사
자의자율성존중을요체로하는‘조정’의특성사이에나타나는긴장관계를어떻게조화시킬것인지가
행정형조정제도설계의핵심적인고려요소가된다.
이글에서는행정형조정제도를두고있는개별법령을분석하여공통점과차이점을발견하고, 바람
직한개선방안을제안하고자시도하였다. 법령마다합리적이유없이규율내용이달라체계성과통일성
이부족하다는점은지속적인비판의대상이되었다. 이점에서행정형조정에관한기본법을제정하거
나단일법으로통합하거나아니면적어도통일적입법모델을만들어야한다는주장은설득력이있다.
이글은이를위한기초작업으로서의의미를가질수있을것이다.
개별법령은조정절차의단계별로, 즉①조정의개시단계, ②조정의진행단계, ③조정의종결단계
로나누어분석하였다. ①조정의개시단계에관해서는㉠조정의개시요건, ㉡소멸시효중단, ㉢소
송절차와의관계에관한조항을, ②조정의진행단계에관해서는㉠조사권, ㉡절차의비공개와비밀
유지, 진술의원용제한에관한조항을, ③조정의종결단계에관해서는, ㉠조정의성립요건, ㉡조정
성립의효력에관한조항을살펴보았다. 주요한제안은다음과같다.
우선조정신청에소멸시효중단의효력을부여하지않으면조정으로분쟁을해결할의사가있어도일
단소를제기해야하므로, 소멸시효중단에관해규정하지않은법령은이에관한규정을두어야할것
이다. 다음으로조정절차와소송절차의관계를법령에서명확히정해야하고, 이미조정이개시된상태
에서한쪽당사자가소를제기하였다면조정절차에응하지않겠다는의사를표시한것이므로이를조
- 이논문은한국조정학회·성균관대학교글로컬과학기술법연구소가공동주최한2021. 6. 4. 학술대회『조정과협상의이론과 실제』에서발표한글을수정·보완한것이다. 또한서울대학교법학연구소의2022학년도학술연구비지원을받았다(서울대 학교법학발전재단출연).
특
집
행정형 조정의 현황과 과제*1)
최 계 영
서울대학교 법학전문대학원 교수
Present Situation and Tasks of Administrative Mediation
Kae-Young Choi
Professor, School of Law, Seoul National University
https://doi.org/10.22999/hraj..506.202206.005
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▣ 특 집
96 | 인권과정의 Vol. 506
정절차의종결사유로규정하여야할것이다. 나아가절차의비공개와비밀유지의무에관해규정하지않
은법령들도있었는데, 조정의이용과성립을촉진하기위해서는이를규정하여야할것이다. 또한조정
절차에서의의견과진술을소송절차에서원용하지못하도록하는민사조정법제23조와같은규정이행
정형조정에도도입되어야할것이다. 마지막으로조정성립시재판상화해의효력을부여하는조항이
많았고, 위와같은조항이재판청구권을침해한다는비판이오래전부터제기되어왔음에도불구하고오히
려늘어나고있는경향을발견할수있었다. 주택임대차보호법처럼기판력없이집행력만부여하는방식
도가능하므로이러한방식을기본적인입법모델로삼아법령을정비하는것이바람직할것이다.
Abstract : Administrative mediation refers to the mediation procedures established and operated
by administrative agencies to resolve disputes that occurred in relation to affairs under their
jurisdiction. In addition to the general advantages of mediation, administrative mediation has its
unique advantages in that the operation of the mediation procedures is helpful for the administrative
agencies to perform the original tasks under their jurisdiction and can induce the establishment and
implementation of agreements against the background of legal and factual influences possessed by
administrative agencies.
Due to these advantages, on the one hand, administrative mediation occupies a significant proportion
in the practice of ‘alternative dispute resolution’ (ADR) in South Korea, and the number of such cases
continues to increase. However, on the other hand, criticisms are raised that administrative mediation
does not meet the original purpose of ADR because it relies on the authority or influence of
administrative agencies to resolve disputes rather than resolving disputes based on the intentions of the
parties. Therefore, how to reconcile the tension between the guardianship element connoted in the word
‘administrative’ and the characteristics of ‘mediation’, of which the key is respect for the autonomy of
the parties, becomes a core consideration in designing the administrative mediation system.
In this article, individual laws that have administrative mediation systems were analyzed in an
attempt to find commonalities and differences and propose a desirable improvement plan. The fact that
systematicity and unity are lacking because the contents of regulations differ from law to law without
any reasonable reason has been the subject of constant criticism. In this respect, the argument that a
basic law on administrative mediation should be enacted, the related laws should be integrated into a
single law, or at least a unified legislative model should be created is persuasive. This article can be
meaningful as a basic work to that end.
Individual statutes were analyzed separately for stages of the mediation procedures, that is, 1) the
stage of initiation of mediation, 2) the stage of the progress of mediation, and 3) the stage of conclusion
of mediation. With regard to the first stage of initiation of mediation, provisions related to a)
requirements for initiation of mediation, b) interruption of extinctive prescription, and c) relationship
with litigation procedures were examined. With regard to the second stage of the progress of mediation,
provisions related to a) the power of investigation, b) non-disclosure of procedures and confidentiality,
and c) restrictions on the use of statements were examined. With regard to the third stage of
conclusion of mediation, provisions related to a) the requirements for completion of mediation and b)
the effect of completion of mediation were examined. Major proposals are described as follows.
First, if the effect of interruption of the extinctive prescription is not given to the application for
mediation, a lawsuit must be filed first even when the relevant party has an intention to settle the
dispute by mediation. Therefore, statutes that did not stipulate the interruption of the extinctive
prescription should provide a provision regarding the interruption of the extinctive prescription. Next,
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인권과정의 2022년 6월 | 97
the relationship between the mediation procedures and the litigation procedures must be clearly
stipulated in the statutes. If one party has filed a lawsuit when the mediation had already begun, it
should be prescribed as a reason for termination of the mediation procedures because it indicates that
the party expressed the intention not to comply with the mediation procedures. Furthermore, there were
statutes that did not stipulate the nondisclosure of procedures and confidentiality obligations, and these
should be stipulated in order to facilitate the use and completion of mediation. In addition, provisions
such as Article 23 of the Civil Conciliation Act that restrict the use of opinions and statements in the
mediation procedures as a evidence in the litigation procedures should be introduced into administrative
mediation. Lastly, there were many provisions that give the same effect as a settlement in court to the
completion of mediation and a tendency of such provisions to increase could be found despite that
criticisms that such provisions infringe on the right to a fair trial have been raised for a long time. As
it is possible to grant only executive force without the effect of res judicata as with the Housing Lease
Protection Act, it is desirable to revise such statutes in this direction.
•논문접수: 2022. 4. 6. •심사: 2022. 4. 18. •게재확정: 2022. 5. 2.
Ⅰ. 서론
행정형조정은우리나라의‘대체적분쟁해결’
(이하‘ADR’이라한다)의실제에있어상당한
비중을차지하고있다. 민간형조정이나ADR이
활성화되지않은반면,1) 행정형조정을제공하
는기관의숫자는적지않다.2) 뿐만아니라특정
한산업영역에대해입법을할때행정형조정
기관을함께도입하려는경향3)도있어서행정형
조정은계속늘어날것으로예상된다. 분쟁해결
을통한사회적비용의감소는사법부뿐만아니
라행정부도담당해야하는기능이므로, 행정형
조정은분쟁해결이라는국가목적을적극적으로
실현하기위한공익형성적행정작용의성격을
갖는다.4) 반면당사자의의사에기초하여분쟁
을해결하기보다는“행정기관의권위”5)나영향
력에의존하여분쟁을해결하게되므로, 자율적
인분쟁해결이라는ADR의본래취지에들어맞
지않는다는비판도있다. 나아가행정형조정을
규정하는개별법률에서는조정의개시, 진행, 종
결의각단계에서분쟁당사자의자기결정권을
일부제약하는권한을행정기관에부여하기도
한다. ‘행정형’이라는말에내포된후견적요소와
“당사자의자주적·자율적분쟁해결노력을존
중”6)하는것을요체로하는‘조정’의특성사이
에나타나는긴장관계를어떻게평가하고조화
시킬것인지가행정형조정제도설계의핵심적
인고려요소가된다고할것이다.
이글에서는현행법령과통계자료를분석하여
행정형조정의설치·운영현황을분석하고, 이를
토대로향후의과제를검토하고자한다. 여러선
행연구에서는설치근거인법률에따라규율내용
1) 함영주, “우리법제하행정형ADR의현황과과제” ｢언론중재｣2009년봄호, 언론중재위원회, 2009., 32면. 2) 뒤의Ⅲ. 참조. 3) 강수미, “행정형ADR의현황과개선방안” ｢중재연구｣제25권제4호, 2015. 12., 52면. 4) 김봉철, ｢우리나라의행정형ADR 개선방안에관한연구｣, 사법정책연구원, 2019., 15면. 5) 장원경, “행정형분쟁해결기구의분쟁해결절차에관한연구” ｢법학논총｣제40권제2호, 전남대학교법학연구소, 2020. 5., 197, 199면. 6) 민사조정법제1조참조.
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▣ 특 집
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이달라체계성과통일성이부족하다는것이문
제로지적되었고,7) 기본법을제정하거나단일법
으로통합하거나아니면적어도통일적입법모
델을만들어야한다는개선방안이제안되었다.8)
이글도기본적으로는이러한문제의식과방향
성에공감한다. 다만, 분쟁의성격이나당사자에
따라달리정해야할사항도있을수있고, 개별
법률의소관부처가달라기본법이나단일법의
제정이입법현실상적어도단기간내에는쉽지
않을수있다. 이점을감안하여, 개별법률에서
규율이누락된사항이나합리적근거없이다르
게규정하고있는부분을찾아내고개선방향을
제안하는데초점을맞추고자한다.
Ⅱ. 행정형 조정의 개념, 기능과 특수성
- 행정형 조정의 개념
행정형조정이란행정기관(또는그산하기관)
이소관사무와관련하여발생한분쟁을해결하
기위해설치·운영하는조정을말한다. 여기에
서‘행정형’이란조정절차의운영주체가행정기
관임을나타낸다. 조정절차를운영주체에따라
사법형(법원형), 행정형, 민간형으로분류하고,
행정기관이운영하는조정을행정형이라고부
르는것이다.9) 보통“…분쟁조정위원회”라는이
름의기관들이이에해당한다.
행정기관이제공하는대체적분쟁해결절차
는조정에한정되지않는다. 알선, 합의권고, 재
정, 중재등을제공하는절차도있다. 그러나행
정형ADR을제공하는거의대부분의기관이
조정을제공하고있고,10) 또그중대부분은조
정만을제공하고있다. 물론알선과합의권고는
법령의근거가없더라도가능하므로, 법령상명
시적인규정없이알선과합의권고를제공하는
기관도있다. 다만, 이는법령상부여된기능인
조정절차를운용하는과정에서조정이신청된
사건에대하여(조정개시전, 조정위원회회부
전, 조정위원회절차와병행하여등) 합의를유
도하기위해이루어지는것이므로조정절차에
부수한성격을갖는다. 그러므로행정형ADR은
기본적으로조정을중심으로한다고말해도과
한평가가아닐것이다.
행정형조정은‘행정사건에서의조정’과구별
된다. 행정사건에서의조정은행정작용과관련
된분쟁을해결하기위한절차로서행정주체또
는행정기관이분쟁의당사자가되는조정절차
를말한다.11) 물론이러한분쟁도행정기관이설
치한조정절차에서해결될수있다. 그러나행정
형조정의대부분을차지하는절차는사인사이
의분쟁을대상으로하고있고, 행정사건에서의
조정이법원의소송절차에서이루어지기도하는
점12)을고려하면, 행정형조정과행정사건에서
의조정이교차하는영역은일부에불과하다.13)
7) 김용섭, “행정법상분쟁해결수단으로서의조정” ｢저스티스｣제37권제5호, 한국법학원, 2014. 10., 28∼32면; 함영주, 앞의 논문, 32면. 8) 김용섭, 앞의논문, 38∼39면참조. ‘민간형ADR도함께규율하는｢ADR 기본법｣을제정하는방식’과‘행정기본법에행정형 ADR에관한일반규정을두는방식’의장·단점과실현가능성을검토한문헌으로는이은상, “행정형분쟁해결제도의입법방 향” ｢조정제도의활성화를위한입법적과제｣(공동학술대회자료집), 국회입법조사처·한국조정학회, 2021. 12., 26∼28면참조. 9) 김상찬, “우리나라행정형ADR제도의활성화방안” ｢법학연구｣제46호, 한국법학회, 2012. 5., 216면. 10) 재정절차만을두고있는전기위원회가유일한예외로보인다(전기사업법제53조∼제60조). 김봉철, 앞의보고서, 90면참조. 11) 강수미, 앞의논문, 57면. 12) 행정소송에서의사실상조정. 법원은아니지만준사법적행정기관인행정심판위원회에서도조정이가능하다(행정심판법 제43조의2). 13) 공공데이터분쟁조정위원회. 국가계약분쟁조정위원회, 지방계약분쟁조정위원회도여기에해당한다고볼수있지만, 현재 판례는국가계약과지방계약에관한분쟁을민사사건으로분류한다. 다만, 민사사건이라고하더라도행정기관이분쟁의 일방당사자가되는경우이므로사인사이의분쟁을행정기관이조정하는다른절차와는차이가있다.
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▣ 행정형 조정의 현황과 과제
인권과정의 2022년 6월 | 99
- 행정형 조정의 기능
조정을비롯한대체적분쟁해결제도가이용
되는배경에는, 소송과비교할때,시간과비용을
절약할수있고, 창의적이고유연한분쟁해결이
가능하며, 분쟁당사자의자기결정권이존중되고
예측가능성이보장된다는점이일반적으로언
급된다. 이러한조정의일반적장점에더하여,
행정기관에(사적) 분쟁의조정임무를부여하
는이유, 즉행정형조정에특유한장점으로는
다음과같은것들을생각해볼수있다.
우선행정기관은조정절차를운영함으로써
소관업무와관련하여어떠한유형의분쟁이어
떠한빈도로왜일어나는지구체적으로파악할
수있고, 이를토대로분쟁을예방하기위한정
책을세울수있다.14) 그리고행정기관이수립
한정책에부합하는방향으로분쟁이해결되도
록유도할수있다.15) 요컨대조정절차의운용
은행정기관이본래소관업무를효율적으로수
행하는데도움이된다.
다음으로행정기관이보유한법적·사실적영
향력을배경으로하여합의의성립과이행을유
도할수있다.16) 이는실효적인분쟁해결과피
해구제에기여한다. 나아가행정형조정위원회
는주로공·사영역의전문가로구성되는데, 전
문적영역에서발생한분쟁이고법령의해석·적
용기준이확립되기전이라면, 조정과정에서조
정위원들의토론과합의를통해수립한기준은
이후의법령해석·적용을위한구체적인기준을
형성하는데도움이된다.17) 분쟁조정위원회에
서수립된법해석은법원의판결에도참조될수
있다.18)
- 행정형 조정의 특수성
효과적인분쟁해결을위하여행정형조정에
는당사자의자기결정권을일부제한하거나행
정기관의권한을활용하는요소가가미될수있
다.19) 우선조정의개시단계에관하여보면, 상
대방의동의없이행정기관이직권으로조정절
차를개시하거나상대방에게조정에응할의무
를부여하는경우가있다. 다음으로조정의진
행단계에관하여보면, 관계기관에자료또는
의견의제출등협조를요청할수있도록하거
나, 해당기관소속공무원이나직원에게자료
나물건의제출요구, 문서열람·복사, 관계장소
출입, 관계인에대한출석요구와질문등사실
조사를할수있는권한을주는예들이비교적
광범위하게발견된다. 마지막으로조정의종결
단계에관하여보면, 조정안에대해일정기간
내에의사표시를하지않으면이를수락한것으
로의제하여조정을성립시키는예가적지않
14) 함영주, 앞의논문, 25면; 김상찬, 앞의논문, 217면. 15) 강수미, 앞의논문, 59면 16) 함영주, 앞의논문, 25면; 김상찬, 앞의논문, 217면; 강수미, 앞의논문, 59면등에서는명단공표등행정상제재가법률상 인정되는경우가있고, 행정지도등을통해사실상압력을행사할가능성이언급되고있다. 다만, 현재실정법상으로는조 정절차를통해얻은정보를기초로명단공표를할수있는경우는없는것으로보이고, 제재처분과연계시킬수있도록 하는규정도드물다(관계기관에위반사실을통보하고적절한조치를의뢰하여야한다고규정하고있는전자문서법제33 조의2, 환경피해의원인을제공하는자에대한개선명령, 조업정지명령또는공사중지명령등필요한행정조치를하도록 권고할수있다고규정한환경분쟁조정법제18조제2항, 제3항등이있다. 한편조정에서합의된사항을이행하면시정조 치, 시정권고를하지아니한다고규정한독점규제및공정거래에관한법률제48조의8 제4항도- 방향은반대이지만- 행 정조치와의연게를통해조정의성립과이행을강제하는예라고할수있다). 그러므로합의의성립과이행에주로압력으 로작용하게되는요인은규제기관과규제상대방으로서의관계에서비롯되는사실상의영향력일것이다. 17) 이성엽, “행정ADR로서개인정보분쟁조정의법적쟁점과개선과제” ｢행정법연구｣제36호, 행정법이론실무학회, 2013. 7., 135면이를판례와유사한법해석기능을수행한다고표현한다. 18) 김봉석, 앞의보고서, 12면. 19) 법령은모두2021. 6. 1. 현재시행중인법령을기준으로한다.
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고, 조정성립시민법상화해의효력을넘어재
판상화해의효력을부여하는것이일반적이다.
드물기는하지만, 행정기관에시정조치등행정
조치를취하도록권고할수있는경우도있
다.20) 위와같은요소들은민간형조정에서는
찾기어려운것이다.
Ⅲ. 행정형 조정의 설치·운영현황
- 행정형 조정의 설치현황
아래표에서보는바와같이다양한영역의
개별법률에서행정형조정제도를규정하고있
다.21) 정확한숫자를파악하기는 어려우나,
2019년의국회입법조사처발간보고서에따르
면약60개라고한다.22) 2012년의문헌에서30
여개이상이라고하였던것23)과비교하면, 지난
10년간상당한수의행정형조정절차가신설된
것으로보인다.
20) 앞의각주16 참조. 21) 김봉철, 앞의보고서, 78∼81면; 박준모, “행정형조정절차에있어조정성립의효력에관한입법론적방향성과기준의제 시” ｢NARS 현안분석｣제97호, 국회입법조사처, 2019. 12., 17∼19면의목록을참조하여작성한것이다. 22) 박준모, 앞의자료, 1면. 23) 김상찬, 앞의논문, 215면.
분쟁조정기관 근거법률(약칭)
건설분쟁조정위원회 건설산업기본법
건축분쟁전문위원회 건축법
하자심사·분쟁조정위원회 공동주택관리법
공동주택관리분쟁조정위원회 공동주택관리법
임대주택분쟁조정위원회 민간임대주택에 관한 특별법
주택임대차분쟁조정위원회 주택임대차보호법
상가건물임대차분쟁조정위원회 상가건물 임대차보호법
집합건물분쟁조정위원회 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률
시장분쟁조정위원회 전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법
도시분쟁조정위원회 도시 및 주거환경정비법
공제분쟁조정위원회 여객자동차운수사업법
환경분쟁조정위원회 환경분쟁조정법
원자력손해배상심의회 원자력손해배상법
가맹사업거래분쟁조정협의회 가맹사업거래의 공정화에 관한 법률
공정거래분쟁조정협의회 독점규제 및 공정거래에 관한 법률
대규모유통업거래분쟁조정협의회 대규모유통업체의 거래 공정화에 관한 법률
건설하도급분쟁조정협의회 하도급거래 공정화에 관한 법률
표 1 행정형 조정의 분쟁조정기관과 근거법률
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▣ 행정형 조정의 현황과 과제
인권과정의 2022년 6월 | 101
제조하도급분쟁조정위원회 하도급거래 공정화에 관한 법률
국가계약분쟁조정위원회 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(국가계약법)
지방계약분쟁조정위원회 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(지방계약법)
민간투자사업분쟁조정위원회 사회기반시설에 대한 민간투자법(민간투자법)
소비자분쟁조정위원회 소비자기본법
유통분쟁조정위원회 유통산업발전법
전자문서·전자거래분쟁조정위원회 전자문서 및 전자거래 기본법(전자문서법)
금융분쟁조정위원회 금융소비자 보호에 관한 법률(금융소비자보호법)
대부업분쟁조정위원회 대부업 등의 등록 및 금융이용자 보호에 관한 법률(대부업법)
우체국보험분쟁조정위원회 우체국예금·보험에 관한 법률(우체국예금보험법)
시장감시위원회 자본시장과 금융투자업에 관한 법률(자본시장법)
배치설계심의조정위원회 반도체집적회로의 배치설계에 관한 법률(반도체설계법)
산업재산권분쟁조정위원회 발명진흥법
산업기술분쟁조정위원회 산업기술의 유출방지 및 보호에 관한 법률(산업기술보호법)
중소기업기술분쟁조정·중재위원회 중소기업기술 보호 지원에 관한 법률(중소기업기술보호법)
한국저작권위원회 저작권법
콘텐츠분쟁조정위원회 콘텐츠산업 진흥법(콘텐츠산업법)
공공데이터제공분쟁조정위원회 공공데이터의 제공 및 이용 활성화에 관한 법률(공공데이터법)
개인정보분쟁조정위원회 개인정보 보호법
인터넷주소분쟁조정위원회 인터넷주소자원에 관한 법률(인터넷주소법)
통신분쟁조정위원회 전기통신사업법
정보보호산업 분쟁조정위원회 정보보호산업의 진흥에 관한 법률(정보보호산업법)
방송통신심의위원회 명예훼손분쟁조정부 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률(정보통신망법)
방송분쟁조정위원회 방송법
언론중재위원회 언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률(언론중재법)
환지심의위원회 농어촌정비법
수산조정위원회 수산업법
산림청, 국립종자원 분쟁조정협의회 종자산업법
농림종자위원회 식물신품종 보호법(식물신품종법)
수산종자위원회 식물신품종 보호법(식물신품종법)
의료분쟁조정위원회 의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률(의료분쟁조정법)
9페이지
▣ 특 집
102 | 인권과정의 Vol. 506
- 행정형 조정의 운영현황
입수가능한통계자료24)에따르면, 2016년부
터2020년까지5년동안기관별로조정신청을
접수한건수는아래와같다. 대부분의기관이
실질적으로의미가있는숫자의사건을처리하
고있음을확인할수있다. 2009년의문헌에서
“소비자분쟁조정위원회, 언론중재위원회, 환경
분쟁조정위원회, 하도급분쟁조정위원회등일부
를제외하고는전반적으로이용실적이저조”25)
하다는점이지적된것과비교하면, 기존기관
은이용실적이개선되었고그사이에신설된기
관은대체로실제수요를반영하여설치된것으
로보인다.
24) 각기관의홈페이지에통계자료가게시된경우에는이를활용하였고, 그렇지않은경우에는정보공개청구를하였다. 25) 함영주, 앞의논문, 32면.
분쟁조정기관 합계
연도별
비고 2016 2017 2018 2019 2020
금융분쟁조정위원회 140,312 25,226 25,205 28,118 29,633 32,130
콘텐츠분쟁조정위원회 38,591 4,199 5,468 5,084 6,638 17,202
소비자분쟁조정위원회 18,249 3,655 2,790 3,147 3,392 5,265
언론중재위원회 17,430 3,170 3,230 3,562 3,544 3,924
한국공정거래조정원 15,306 2,433 3,354 3,479 3,032 3,008
의료분쟁조정위원회 12,293 1,907 2,420 2,926 2,824 2,216
방송통신심의위원회 명예훼손분쟁조정부 9,085 1,684 1,400 1,888 1,947 2,166
전자문서·전자거래 분쟁조정위원회 8,910 1,305 2,030 1,844 1,705 2,026
주택임대차분쟁조정위원회 7,331 - 1,088 2,515 2,192 1,536 2017. 5.-
온라인광고분쟁조정위원회 2,955 321 480 644 848 662
하자심사·분쟁조정위원회 2,932 905 487 482 485 573
개인정보분쟁조정위원회 1,517 168 291 275 352 431
중앙환경분쟁조정위원회
1,060 162 160 238 256 244 재정, 알선 포함
20 8 3 1 6 2 재정, 알선 제외
상가건물임대차 분쟁조정위원회 981 - - - 499 482 2019. 4.-
공제분쟁조정위원회 976 117 149 218 241 251
서울특별시 환경분쟁조정위원회
924 142 178 219 254 131 재정, 알선 신청 포함
62 5 12 20 18 7 재정, 알선 제외
건축분쟁전문위원회 800 59 111 225 179 226
자동차안전하자심의위원회 747 - - - 79 668 2019. 1.-
통신분쟁조정위원회 727 - - - 155 572 2019. 6.-
한국저작권위원회 495 80 92 123 116 84
표 2 연도별 신청건수(2016~2020년) * 신청건수순
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▣ 행정형 조정의 현황과 과제
인권과정의 2022년 6월 | 103
그러나여전히일부위원회는처리실적이전
무하거나거의없는것과다름없는숫자였다.
산업기술분쟁조정위원회의경우5년동안불과
10건의신청만접수되었을뿐만아니라, 그중9
건의신청이취하되고1건이종결처리되어(사
유확인불가), 조정성립은커녕실질적으로조
정절차가진행된사건이없었다. 정보보호산업
분쟁조정위원회의경우마찬가지로5년동안10
건의신청이접수되었고, 조정이성립된사건
(조정수락, 당사자합의)은4건이다. 이러한기관
들의경우존치할필요성이있는지재검토가필
요할것이다.26)27)
26) 과거에폐지된조정위원회로는시·도교육분쟁조정위원회, 중앙의료심사조정위원회, 기업애로조정위원회, 소프트웨어사업 분쟁조정위원회등이있다(김봉철, 앞의보고서, 161면). 27) 중앙수산조정위원회의경우5년간24건으로숫자는많지않았지만, 그중절반인12건이협약체결로조정이성립되었다.
연도 접수현황 종결현황 비고 협약체결 조정거부 기타(조정중) 2016 4 3 1 - 2017 6 1 4 1 2018 6 5 - 1 2019 4 3 - 1 2020 3 - - 3
산업재산권분쟁조정위원회 272 47 57 53 45 70
인터넷주소분쟁조정위원회 267 59 49 51 49 59
중앙공동주택관리 분쟁조정위원회 262 2 33 53 84 90 2016. 9.-
우체국보험분쟁조정위원회 197 32 38 49 47 31
건설문쟁조정위원회 185 42 39 33 24 47
공공데이터제공 분쟁조정위원회 165 26 31 30 37 41
중소기업기술분쟁 조정·중재위원회 106 17 19 19 21 30
지방계약분쟁조정위원회 67 26 6 6 12 17 처리건수 기준
국가계약분쟁조정위원회 52 5 3 9 10 25
중앙수산조정위원회 23 4 6 6 4 3
산업기술분쟁조정위원회 10 3 0 1 3 3
정보보호산업 분쟁조정위원회 10 0 4 0 5 1
방송분쟁조정위원회 9 2 2 0 2 3
전기위원회 8 - 2 - 2 4 재정
농림종자위원회 2 0 0 0 2 0
배치설계심의조정위원회 0 0 0 0 0 0
수산종자위원회 0 0 0 0 0 0
원자력손해배상심의회 0 0 0 0 0 0
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▣ 특 집
104 | 인권과정의 Vol. 506
다만, 처리숫자만가지고폐지여부를바로
결정할문제는아니라고생각된다. 예를들어
원자력손해배상심의회는원자력손해, 즉“핵연
료물질의원자핵분열과정의작용또는핵연료
물질이나그에의하여오염된것의방사선작용
또는독성(毒性) 작용으로생긴손해”의배상에
관한분쟁을조정하는데,28) 아직이러한사고가
발생하지않아조정신청이없었다고한다.29) 비
28) 원자력손해배상법제15조. 제2조제1항제2호. 29) 원자력안전위원회2021. 6. 1.자정보공개결정(접수번호7849238).
연 도 조정신청
조정처리 결과
신청취하 종결처리 조정중지 조정불성립 조정성립
2016 3 3 0 0 0 0
2017 0 0 0 0 0 0
2018 1 1 0 0 0 0
2019 3 2 1 0 0 0
2020 3 3 0 0 0 0
합 계 10 9 1 0 0 0
표 3 산업기술분쟁조정위원회 연도별 사건처리현황(2016~2020년)
연 도 조정신청
조정처리 결과
신청취하 각하 조정거부 조정불수락 조정수락 당사자합의
2016 0 0 0 0 0 0 0
2017 4 1 0 0 0 1 2
2018 0 0 0 0 0 0 0
2019 5 0 0 3 1 0 1
2020 1 0 1 0 0 0 0
합 계 10 1 1 3 1 1 3
표 4 정보보호산업분쟁조정위원회 연도별 사건처리현황(2016~2020년)
연 도 조정신청
조정처리 결과
신청 철회 등 조정안 수락거부 조정 성립/조정전 합의
2016 2 1 1 0
2017 2 0 1 1
2018 0 0 0 0
2019 2 1 0 1
2020 3 3 0 0
합 계 9 5 2 2
표 5 방송분쟁조정위원회 연도별 사건처리현황(2016~2020년)
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▣ 행정형 조정의 현황과 과제
인권과정의 2022년 6월 | 105
상사태에대비하기위해제도를만들어둔것이
라면평상시의처리실적이없다는이유로폐지
하는것은타당하지않을것이다.
Ⅳ. 행정형 조정절차의 단계별 검토
- 조정의 개시 단계
(1) 조정의 개시요건
행정형조정도분쟁당사자일방의신청과상
대방의승낙, 즉조정참여의사가있어야개시
되는것이원칙적인형태이지만, 개별법령에서
는여러가지예외적인방식을규정하고있다.
우선당사자의신청없이도조정절차를시작할
수있는경우가있다. 중앙환경분쟁조정위원회
는환경오염으로인한사람의생명·신체에대한
중대한피해등사회적으로파급효과가클것으
로우려되는분쟁에대하여는당사자의신청이
없는경우에도직권으로조정절차를시작할수
있다.30) 공정거래분쟁조정이나가맹사업거래분
쟁조정등에서는당사자의신청없이공정거래
위원회의조정의뢰로조정절차가시작될수있
다.31) 이보다약한형태이지만원자력손해분쟁
조정에서는원자력안전위원회위원장이분쟁당
사자에게조정을신청할것을권고할수있다.32)
상대방의동의없이조정절차를개시할수있
는경우도있다. 의료사고의결과가사망, 1개월
이상의의식불명, 일정정도이상의장애에해
당하면조정신청만으로의료분쟁조정절차를
개시하여야한다.33) 다만, 일정한사유가있으
면상대방은이의신청을통해조정절차에서벗
어날수있다.34) 위조항중‘사망’ 부분에대해
헌법소원이제기되었으나, 헌법재판소는다음의
이유로합헌이라고판단하였다. 사망의결과가
발생한경우“환자측의피해를신속·공정하게
구제하기위해서는소송외분쟁해결수단인조
정절차를적극적으로활용할필요”가있고, “보
건의료인의입장에서도사망의결과가발생한
경우분쟁으로비화될가능성이높아당사자사
이에원만한해결을도모할수있는절차가마
련될필요”가있으며, “당사자는합의나조정결
정의수용여부에대해자유롭게선택할수있
으므로, 조정절차가자동적으로개시된다하여
조정절차에따른결과를스스로선택할기회까
지제한된다고할수없”고, “이의신청이나소
제기등을통해” 조정절차에서벗어날수있다
는것이다.35) 인터넷주소분쟁조정위원회에서도
피신청인의동의없이절차진행이가능하다.
피신청인이조정신청의통지를받고14일내에
답변서를제출하지아니하면위원회는답변없
이심리를진행할수있다.36)
또다른방식으로는피신청인에게조정에응
할의무를부과하는법령이있다. 하자분쟁조정
위원회, 공동주택분쟁조정위원회로부터조정신
청의통지를받은상대방은20일이내에답변서
를제출하여야하고, 상대방이입주자대표회의
등일정한범주에해당하면분쟁조정에응하여
야한다.37) 답변서를제출하지아니하거나조정
에불응하면과태료가부과된다.38) 제재를통해
30) 환경분쟁조정법제30조제1항. 31) 독점규제및공정거래에관한법률제48조의6 제2항, 가맹사업거래의공정화에관한법률제22조제3항. 32) 원자력손해배상법시행령제12조. 33) 의료분쟁조정법제27조제9항. 34) 의료분쟁조정법제27조제10항, 제11항. 35) 헌법재판소2021. 5. 27. 2019헌마321 결정. 36) 인터넷주소법제18조제2항. 37) 공동주택관리법제46조제2항, 제3항, 제75조제1항, 제1항. 38) 공동주택관리법제102조제2항제17호, 제18호.
13페이지
▣ 특 집
106 | 인권과정의 Vol. 506
조정에응할의무가강제되는위의경우와달리,
단순히조정에응할의무만을정하고있는규정
도여럿발견된다. 건설분쟁조정이그러하다.39)
민간투자사업분쟁조정, 개인정보분쟁조정은각
각상대방이국가·지방자치단체이거나공공기관
인경우에분쟁조정에응할의무를부과한다.40)
표현상노력의무처럼해석되는예들도있다. 산
업재산권분쟁조정의피신청인은“조정에성실하
게따라야”하고, 산업기술분쟁조정의피신청인
은조정에“성실하게응하여야한다.”41)
위에서검토한바를정리하면, 현행법령에서
조정개시에관한자기결정권을제약하고있는
분쟁유형은, ①피해가중대하거나사회적파급
효과가큰사건, ②당사자사이에경제력·협상
력이나분쟁해결에동원할수있는인적·물적
자원에차이가큰유형의분쟁,42) ③피신청인
이국가·지방자치단체등공공기관인경우등이
다. 이러한유형의사건에서는효과적인분쟁해
결을위해조정절차개시에관한당사자의자기
결정권을일부제약하는것이반드시조정의본
질에반한다고보기는어렵다. 그러나그러한
요소가뚜렷이발견되지않는데도조정에참여
할의무를부과하는것은타당하지않다. 또한
피신청인이공공기관이면의무부과만으로실
효성이있겠지만, 일반적으로제재가수반되지
않는의무부과규정이나막연한노력의무규정
은별다른의미를갖기어려우므로삭제하는것
이바람직할것이다.
(2) 소멸시효의 중단
조정신청으로소멸시효의진행이중단되지
않는다면, 시효의완성이임박한당사자는시효
완성을막기위해조정절차진행중에도소를
제기하여두절차를병행할수밖에없다. 이를
고려하여민사조정법에서는조정신청을시효중
단사유로규정하고있다(제35조). 이에따르면
조정신청은시효중단의효력이있지만, 조정신
청취하등의사유가있으면1개월이내에소를
제기하여야시효중단의효력이있다. 다만, 언제
다시시효가진행하는지에관하여는규정을두
고있지않다.
행정형조정에관한여러법률에서는시효중
단에관한독자적인규정을두지아니한채민
사조정법을준용하도록한다. 하자분쟁조정위원
회, 공동주택분쟁조정위원회, 주택임대차분쟁조
정위원회, 산업기술분쟁조정위원회, 한국저작권
위원회, 중소기업기술분쟁조정위원회, 공공데이
터분쟁조정위원회, 개인정보분쟁조정위원회, 언
론중재위원회등이그러하다.43)
민사조정법을준용하지않고독자적으로시
효중단에관하여규정한법률들도있다. 규율내
용은매우다양하다.
<가맹사업거래분쟁조정협의회, 공정거래분쟁
조정협의회 등>44)
- 분쟁조정의 신청은 시효중단의 효력이 있
39) 건설산업기본법제72조. 40) 민간투자법제44조의5 제3항, 개인정보보호법제43조제3항. 41) 발명진흥법제43조제5항, 산업기술보호법제26조제4항. 42) 주택임대차분쟁조정제도와관련하여같은취지의주장으로는최재석, “주택임대차분쟁조정위원회제도에관한실무적고 찰”(2018. 2. 23. 학술대회발표자료), 한국조정학회, 2018. 2., 6∼8, 13∼14면참조. 위글에서는임대인과임차인의경제적, 사회적수준의격차가크고, 신속한해결이필요한주택임대차분쟁조정의특수성을고려하여“opt-in 방식이아닌opt-out 방식(조정에응하지않겠다는의표시를적극적으로하여야자동절차개시를차단하…는규정방식)으로전환”하거나“모든 분쟁에대해서또는보증금반환청구와같은특정유형의사건에대해조정강제개시를허용”할필요가있다고주장하고있다. 43) 공동주택관리법제47조, 제78조, 주택임대차보호법제29조, 산업기술보호법제31조, 저작권법제118조의2, 중소기업기술보 호법제25조제7항, 공공데이터법제34조제2항, 개인정보보호법제50조제2항, 언론중재법제19조제9항. 44) 가맹사업거래의공정화에관한법률제22조제5항∼제7항, 독점규제및공정거래에관한법률제48조의6 제4항.
14페이지
▣ 행정형 조정의 현황과 과제
인권과정의 2022년 6월 | 107
다. 다만, 신청이 취하되거나 각하된 때에
는 그러하지 아니하다.
- (위의 항) 단서의 경우에 6개월 내에 재판상
의 청구, 파산절차참가, 압류 또는 가압류,
가처분을 한 때에는 시효는 최초의 분쟁조정
의 신청으로 인하여 중단된 것으로 본다.
- … 중단된 시효는 다음 각 호의 어느 하나에
해당하는 때부터 새로이 진행한다.
-
분쟁조정이 이루어져 조정조서를 작성한 때
-
분쟁조정이 이루어지지 아니하고 조정절
차가 종료된 때
<소비자분쟁조정위원회>45)
- … 분쟁조정의 신청…은 시효중단의 효력이
있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당
하는 경우 외의 경우로 분쟁조정절차…가
종료된 경우에는 그 조정절차가 종료된 날
부터 1개월 이내에 소를 제기하지 아니하면
시효중단의 효력이 없다.
- 당사자가 분쟁조정…을 수락하거나 수락
한 것으로 보는 경우
- 당사자의 일방 또는 쌍방이 분쟁조정…
의 내용을 수락하지 아니한 경우
- (위의 항) 각 호 외의 부분 본문에 따라 중
단된 시효는 같은 항 각 호의 어느 하나에
해당하는 때부터 새로이 진행한다.
<금융분쟁조정위원회>46)
- … 분쟁조정의 신청은 시효중단의 효력이
있다. 다만, … 합의권고를 하지 아니하거
나 조정위원회에 회부하지 아니할 때에는
그러하지 아니하다.
- (위의 항) 단서의 경우에 1개월 이내에 재판
상의 청구, 파산절차참가, 압류 또는 가압류,
가처분을 한 때에는 시효는 최초의 분쟁조정
의 신청으로 인하여 중단된 것으로 본다.
… 중단된 시효는 다음 각 호의 어느 하나에
해당하는 때부터 새로이 진행한다.
-
양 당사자가 조정안을 수락한 경우
-
분쟁조정이 이루어지지 아니하고 조정절
차가 종료된 경우
<건설분쟁조정위원회>47)
- … 조정의 신청은 시효중단의 효력이 있다.
다만, 그 신청이 취하되거나 조정의 거부 또
는 조정이 중지된 때에는 그러하지 아니하다.
- … 중단된 시효는 다음 각 호의 어느 하나에
해당하는 경우 새로 진행한다.
- … 조정서를 작성하고, 위원장과 각 당사
자가 이에 서명 또는 기명날인한 경우
- 당사자의 일방 또는 쌍방이 조정결정에 동
의하지 아니한다는 의사를 표시한 경우
<배치설계심의조정위원회, 산업재산권분쟁조
정위원회>48)
-
조정신청은 시효중단의 효력이 있다.
-
조정이 성립되지 아니한 경우에는 그 불성립
이 확정된 날부터 1개월 이내에 소(訴)를 제
기하지 아니하면 시효중단의 효력이 없다.
<전자문서·전자거래분쟁조정위원회>49)
- … 분쟁조정의 신청은 소멸시효 중단의 효
력이 있다. 다만, 분쟁조정의 신청을 취하하
는 경우에는 그러하지 아니하다.
45) 소비자기본법제68조의3. 46) 금융소비자보호법제40조. 47) 건설산업기본법제78조의2. 48) 반도체설계법제32조, 발명진흥법제47조. 49) 전자문서법제36조의2.
15페이지
▣ 특 집
108 | 인권과정의 Vol. 506
<환경분쟁조정위원회>50)
(조정종결의) 통지를 받은 당사자가 통지를 받
은 날부터 30일 이내에 소송을 제기한 경우
시효의 중단 및 제소기간의 계산에 있어서는
조정의 신청을 재판상의 청구로 본다.
우선시효중단에관한독자적규정도두지아
니하고민사조정법을준용한다는규정도없는
경우51)에는시효중단에관한규정을도입해야
할것이다. 시효중단이되지아니하면조정으로
해결할의사가있어도시효소멸을막기위해소
를제기하게될것이기때문이다. 다음으로위
에서본바와같이시효중단에관한규율내용이
매우다양하고분분한상태인데, 사건유형에따
라달리규율해야할이유를발견하기어렵다.
차이가나는지점들을보면, ①조정신청이취
하·각하등의사유로종결된경우에중단의효
력을부여할것인지, 부여하지않을경우의종
결사유의범위(취하에한정할것인지, 각하나
조정거부등도포함할것인지), 부여하더라도
일정기간내의재판상청구등을요건을요구
할것인지, 재판상청구등을요구한다면재판
상청구등이있어야하는기간(6개월vs. 1개
월), ②조정성립, 조정불성립등으로종결된경
우에이를시효의재진행사유로규정할것인
지, ③조정불성립의경우시효중단효를유지하
기위해일정기간내의소제기를요구할것인
지등이그러하다. 해당분쟁유형에특별한고
려요소가없는이상, 민사조정법의규율내용을
기본으로하되, 조정성립·불성립의경우에시효
가다시진행한다는점을추가로규정하여시효
의계산에불명확한부분이남지않도록하는
것이바람직하다고생각한다.
(3) 소송절차와의 관계
조정절차개시전에이미소가제기된상태이
거나조정절차진행중에일방당사자가소를
제기한경우조정절차를어떻게할것인지에관
해서도다양한방식으로규율되고있다. 이미
소가제기된상태에서조정신청이있는경우에
관해규정한예는드문반면, 조정절차진행중
소가제기된경우에관해서는많은법률에서규
정하고있다. 다만규정내용은분분하다.
우선조정절차진행중소가제기된경우조
정절차를‘중지’하고다른당사자에게통지하도
록하는규정이가장많았다. 건설분쟁전문위원
회, 공동주택분쟁조정위위원회, 집합건물분쟁조
정위원회, 공제분쟁조정위원회, 민간투자분쟁조
정위원회, 유통분쟁조정위원회, 산업기술분쟁조
정위원회, 콘텐츠분쟁조정위원회, 공공데이터분
쟁조정위원회, 개인정보분쟁조정위원회, 인터넷
주소분쟁조정위원회, 정보보호분쟁조정위원회,
통신분쟁조정위원회등이그러하다.52) 다음으
로조정의중지사유인점에서는위의유형과같
지만, “중지할수있다”고규정하여중지여부에
관해위원회의재량을부여한규정들이있다.
전자문서·전자거래분쟁조정위원회, 산업재산권
분쟁조정위원회, 지방계약분쟁조정위원회가그
러하다.53) 중지사유로규정한법령에서는중지
50) 환경분쟁조정법제35조제5항. 51) 예를들어건축분쟁전문위원회에관한규정들을살펴보면, 재정신청에관해서는시효중단의효력을인정하지만(제100조), 조정신청에관해서는시효중단에관한규정이없고, 민사조정법을준용하지도아니한다. 52) 건설산업기본법제73조제3항, 공동주택관리법제77조제2항, 집합건물의소유및관리에관한법률제52조의8 제2항, 여 객자동차운수사업법제73조제2항, 민간투자법제44조의6 제3항, 유통산업발전법제40조제2항, 산업기술보호법제28조제 2항, 콘텐츠산업법제34조제2항, 공공데이터법제33조제2항, 개인정보보호법제48조제2항, 인터넷주소법제21조제2항, 정보보호산업법제30조제2항, 전기통신사업법제45조의6 제2항. 53) 산업재산권분쟁조정위원회는조정을거부하거나중지할수있다고규정한다.
16페이지
▣ 행정형 조정의 현황과 과제
인권과정의 2022년 6월 | 109
이후조정절차의처리, 즉조정절차의재개(속
개)나종결에관해대부분규정하고있지않다.
다만, 통신분쟁조정위원회는소가취하되면조
정절차를속개할수있고, 소송의판결이확정
되면조정이종결된다고규정한다.54) 조정개시
후소제기를중지사유가아니라각하또는종
료사유로규정한예들도있다. 주택임대차분쟁
조정위원회, 가맹사업거래분쟁조정협의회, 공정
거래분쟁조정협의회등이그러하다.55) 유사한
취지로보이지만표현을달리하여우체국보험
분쟁조정위원회는“회의에부치지아니할수있
다”고정한다.56)
이미소가제기된상태에서조정신청이있은
경우에대해서는규정을두고있는경우가적었
다. 주택임대차분쟁조정위원회, 집합건물분쟁조
정위원회, 의료분쟁조정위원회는이경우조정
신청을각하하도록한다.57) 금융분쟁조정위원
회는위의예들과달리조정절차만이아니라소
송절차에대해서도함께정하고있다. 조정이
신청된사건에대하여신청전또는신청후소
가제기되어소송이진행중일때에는수소법원
은조정이있을때까지소송절차를중지할수
있고, 소송절차가중지되지아니하면조정절차
를중지하여야한다.58)
앞서본바와같이조정절차중소가제기되
면조정을종결이아니라중지하도록규정하고,
이미소가제기된상태에서조정신청이있는경
우에관해서는아무런규정을두지않은법령이
가장많다. 이에따르면, 조정절차와소송절차가
공존하게되는데실무상어떻게처리되는지는
알기어렵다. 다만, 2013년문헌에따르면개인
정보분쟁조정위원회에서는법원의판단이있기
까지조정절차를중단한후법원의판결에따라
조정안을작성하였다고한다.59) 그러나판결에
따른조정안작성은대체적분쟁해결으로서독
자적의미가있다고보기어렵다.
사견으로는, 이미조정이개시된상태에서한
쪽당사자가소를제기하였다면, 이는조정절차
에더이상응하지않겠다는의사를표시한것이
므로,60) 중지사유로하여조정절차를불확정적
인상태에계속두기보다는, 종결사유로규정하
는것이타당하다고생각한다(“각하하여야한
다”, “종결하여야한다”). 반면이미소가제기
된후에조정신청이있고, 나아가상대방도조
정에응할의사를표시하였다면, 조정에의한
분쟁해결을먼저시도할필요가있을것이다.
그러므로수소법원이조정에의한해결을우선
시하여기일의추후지정등의방식으로소송절
차의진행을중지한다면, 조정절차를우선하여
진행하는것이바람직할것이다. 그러나수소법
원이소송절차를그대로계속진행한다면조정
절차를병행하는것은무익한일이될것이다.
이러한상황에대응하기위한해결책으로는, 소
제기후조정신청에대해서는재량적인종결사
유(“각하할수있다”, “종결할수있다”)로규정
하여, 소송절차의향방에따라조정절차의진행
여부를결정할수있는판단권을분쟁조정위원
회에부여하는방안을생각해볼수있다.
54) 전기통신사업법제45조의6 제2항. 55) 발명진흥법제46조의2 제1항제2호. 56) 우체국예금보험법제48조의5 제1항단서제1호. 57) 주택임대차보호법제21조제3항제1호, 집합건물의소유및관리에관한법률제52조의8 제3항. 58) 금융소비자보호법제41조제1항, 제2항. 59) 이성엽, 앞의논문, 132면. 60) 위의논문, 131면은조정에대한‘동의철회’라고표현한다.
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▣ 특 집
110 | 인권과정의 Vol. 506
- 조정의 진행 단계
(1) 조사권
많은행정형조정의근거법률에서는조정위원
이나소속직원에게직권으로조사할수있는권
한을부여하고있고, 경우에따라서는조사거부
행위를형벌·과태료등으로제재하여강제조사권
까지부여한다. 형벌에의한제재규정이있는예
로는환경분쟁조정이있다. “출입·조사·열람또
는복사를정당한이유없이거부또는기피하거
나방해하는행위를한자는200만원이하의벌
금에처한다.”61) 과태료에의한제재규정이있는
예로는한국의료분쟁조정중재원, 하자분쟁조정
위원회등이있다. 조사·검사·열람·복사등을정
당한사유없이거부·기피·방해하면과태료를부
과할수있다.62) 조사거부행위에대한제재규정
없이문서또는물건의조사·열람·복사, 사업장
출입등의조사권한을규정한법령으로는건설
분쟁조정위원회, 건축분쟁전문위원회, 공동주택
관리분쟁조정위원회, 주택임대차분쟁조정위원회
등이있다.63) 조사상대방을위한절차적안전장
치로조사공무원등이권한을표시하는증표를
보여야할의무를규정할수있다. 그러나일부
법률에서만이에관한규정을두고있다.64)
조사권을부여하거나강제적조사를가능케
하는규정들에대해“절차를잘모르는국민에
대한배려”로서단기적으로는유용하나분쟁조
정제도본래의역할과는배치된다는비판적시
각이있다.65) 그러나정보의편재와정보력의
불균형이있을수밖에없는환경분쟁이나의료
분쟁의경우에는이러한불균형을행정기관의
후견적개입을통해보정해준다는의미가있으
므로, 강제조사권을부정적으로볼것은아니라
고생각한다. 한편유사한조사권한을규정한
공동주택관리분쟁조정위원회의경우에는조사
거부에대한제재규정이없다.66) 당사자사이의
정보력이나협상력의차이가크지않은유형의
분쟁이라면, 이와같이제재규정없이직권조사
권만을규정하는방식이적절할것이다. 나아가
앞서본바와같이증표제시의무가일부법률에
만규정되어있는데조사권을규정할때에는절
차적보장을위해증표제시의무를함께규정하
여야할것이다.
(2) 절차의 비공개와 비밀유지, 진술의 원용
제한
성공적인조정성립을위해서는솔직한대화
를통해이해관계를조정하고상호양보를끌어
내는것이필요하다. 이것이가능하려면조정절
차중에오간의사소통에관해비밀이유지될
것이라는보장이있어야한다. 그리하여여러
법령에서는절차의비공개와조정위원·직원등
의비밀유지의무를규정하고있다.67) 그러나둘
다규정하지않거나비공개나비밀유지의무중
어느하나만규정한경우도찾아볼수있다.68)
비밀유지에관한사항을규정하면서도비밀유
61) 환경분쟁조정법제32조, 제65조. 62) 의료분쟁조정법제28조, 제54조제1항, 제2항제3호, 공동주택관리법제51조, 제102조제2항. 63) 건설산업기본법제75조제1항, 건축법제95조제1항, 공동주택관리법제76조, 주택임대차보호법제24조. 64) 환경분쟁조정법제32조제3항, 의료분쟁조정법제28조제3항, 공동주택관리법제51조제2항, 제76조제2항, 주택임대차보 호법제24조제2항. 65) 함영주, 앞의논문, 38면. 66) 공동주택관리법제76조. 67) 건설산업기본법제78조의3, 제89조제2호, 공동주택관리법제50조, 제78조, 산업기술보호법제27조제3항, 제34조제8호등. 68) 비밀유지의무만규정: 주택임대차보호법제28조, 전자문서법제37조의2 등. 절차의비공개만규정: 환경분쟁조정법제25조, 발명진흥법제49조의2 등.
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▣ 행정형 조정의 현황과 과제
인권과정의 2022년 6월 | 111
지의무가아니라노력의무, 즉“분쟁조정신청
과관련된정보의유출로인하여신청인과이해
관계인의이익이침해되지아니하도록노력하
여야한다”69)고규정한예도있다. 또한비밀유
지의무위반에대해처벌규정을둔경우70)와
두지않은경우71)가있다. 조정절차의이용과
조정의성립을촉진하기위해서는사생활에관
한사항이나영업상의비밀이유출되어자신에
게불리하게이용되지않을것이라는보장이있
어야한다. 따라서행정형조정의근거법률에서
는절차의비공개와비밀유지의무를모두규정
하여야할것이고, 비밀유지의무위반에대해서
는처벌규정을두어야할것이다.
한편민사조정법은조정절차에서의의견과
진술은민사소송에서원용하지못한다고규정
하고있다(제23조). 당사자나관계인이조정절
차에서한진술이나제출자료가나중에소송에
서불리하게이용될우려가있으면, 솔직한의
사교환이어렵다는점을고려한규정이다. 그러
나행정형조정에있어서는“조정절차에서당사
자또는이해관계인이한진술은소송또는중
재절차에서원용하지못한다”72)고규정한저작
권분쟁조정등을제외하면원용제한에관한규
정을둔예를찾기어려웠다. 통신분쟁조정위원
으로활동한경험에기초한문헌에따르면, 피
신청인의범위가한정된기간통신역무관련분
쟁의경우조정안이나조정과정에서의진술등
이조정절차밖이나재판에서불리하게이용될
것을우려하여조정에적극적이지않은경우가
많다고한다.73) 그리고이는비단통신분쟁조정
에한정된얘기는아닐것이다. 행정형조정절
차의근거법률에서도진술원용제한에관한규
정을두는것이바람직할것이다.
- 조정의 종결 단계
(1) 조정의 성립요건
행정형조정도원칙적으로는당사자들이합의
하거나조정안에동의해야조정이성립한다. 조
정의성립요건에관해규정을두지않거나, 일정
기간내의사표시가없으면조정을거부한것으
로간주하는조항74)을둔경우들은이를전제로
한것이다. 그러나행정형조정에특유한현상으
로조정안의통지를받은후일정한기간내에
의사표시를하지않으면조정안을수락한것으
로간주하는조항들이적지않다. 동의또는수
락의의제를규정하고있는것이다. 수락여부의
의사표시를하여야하는기간에관해서는법령
에따라다소차이가있다. 14일,75) 2주일,76) 15
일,77) 30일78) 등으로규정되어있다.
이와같은동의·수락의제제도에대해서는
“당사자의자율적의사에기초한분쟁해결이라
고하는ADR의본질에비추어볼때당사자쌍
방이조정안을수락한경우에한하여조정이성
립”되어야한다는비판이제기된다.79) 이러한
69) 건축법제104조의2. 70) 콘텐츠산업법제41조, 제36조, 정보보호산업법제40조, 제32조등. 71) 건설산업기본법제89조, 주택임대차보호법제28조등. 72) 저작권법제116조. 73) 최경진, “통신분쟁조정제도의바람직한개선방향” ｢’19∼’20년통신분쟁조정사례집｣, 방송통신위원회, 2021, 120, 121면. 74) 공공데이터법제32조제6항, 주택임대차보호법제26조제2항, 금융소비자보호법제36조제7항. 75) 집합건물의소유및관리에관한법률제52조의6 제5항, 환경분쟁조정법제33조의2 제4항. 76) 저작권법제117조제4항. 77) 소비자분쟁조정법제67조제2항, 전자문서법제33조제6항. 78) 공동주택관리법제44조제2항, 제74조제4항. 79) 함영주, 앞의논문, 41면.
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▣ 특 집
112 | 인권과정의 Vol. 506
비판은다음과같은우리나라의행정형조정전
반에대한비판적시각과도연결된다. 현재의
행정형조정제도는진정한의미의조정이라기
보다는조정위원중심으로조정안을도출하고
당사자는수락여부만결정하도록하여당사자
의자기결정권이제한되고있고,80) 분쟁해결을
위한기관보다는“일종의직권에의한피해구제
기관”으로서행정심판과유사하게행정기관의
법적판단을받기위한절차로인식되고있다는
것이다.81)
수락의제의효과는후술하는바와같이조정
성립에재판상화해의효력을인정하는조항과
결합하면더욱강력해진다. 얼핏보면상소하지
않으면확정판결의효력을갖게되는하급심판
결과유사한측면도있다. 그러나당사자는조
정절차에참여하는데동의하였고, 재판에대한
불복과달리거부의의사표시만으로조정절차
의결과에서완전히벗어날수있다. 또한행정
형조정의대상이되는분쟁의상당수는가액이
소액이거나정형적인재판절차에서해결책을
찾기어려워조정이불성립하더라도재판을통
해권리를구제받을가능성이높지않다.82) 그
리고실무상조정안에사실관계와법률관계에
관한판단을조정이유로기재하는경우가적지
않다. 조정안의내용을보고당사자는자신의
사건이법적관점에서어떠한강점과약점이있
는지가늠할수있고, 이에기초하여동의여부
를판단할수있다. 이러한점들을종합하면, 우
리나라의여러조징기관에서이루어지는방식,
즉조정기관에서작성한(법적평가에기초한)
조정안에대하여수락의제방식으로이루어지
는조정은, 당사자의자기결졍권과분쟁해결의
실효성을적절히조화시킨방식이라평가할수
있을것이다.
(2) 조정성립의 효력
조정이성립된경우에많은법령이‘재판상
화해’의효력을부여하고있고,83) 일부법령에
서만당사자사이의‘합의’84)의효력을부여하
거나아무런규정을두지않음으로써85) 민법상
화해로서의효력을발생시키고있다. 재판상화
해와동일한효력을인정하는것에대해오래
전부터적지않은비판이가해져왔다. “당사자
의자주적인분쟁해결권능을침해하여법치주
의를왜곡시킴으로써국민의재판받을권리를
침해할염려”86)가있고, “구체적타당성, 재판받
을권리의보장, ADR의활성화등의측면에서
부적절”하다는것이다.87) 그러므로재판상화해
의효력을인정하더라도중립성, 독립성, 공정성
이담보된경우에만한정되어야한다고한다.88)
반면입법실무에서는기존에민법상화해의효
력을규정하였던법률도재판상화해의효력을
부여하는것으로개정하여, 비판적인시각과는
반대로오히려효력이강화되는경향이관찰된
다.89) 2020. 12. 22. 개정된건축법에서도건축분
80) 장원경, 앞의논문, 191∼194면. 위글에서는“구속력없는중재”라표현한다. 81) 함영주, 앞의논문, 38, 39면. 82) 통신분쟁조정의경우대부분소액이어서재판으로이어질가능성이없다고한다. 최경진, 앞의논문, 119면. 83) 건설산업기본법제78조제4항, 공동주택관리법제44조제4항, 제74조제4항등다수. 84) 민간임대주택에관한특별법제57조, 집합건물의소유및관리에관한법률제52조의9 제2항등. 85) 원자력손해배상심의회, 우체국보험분쟁조정위원회등. 86) 강수미, 앞의논문, 69면. 87) 함영주, 앞의논문, 41면. 88) 김상찬, 앞의논문, 227면; 최승필, “행정법상재판외분쟁해결제도(ADR)에대한고찰: 조정제도를중심으로” ｢공법학연구｣
제11권제1호, 한국비교공법학회, 2010. 2., 347면; 안동인, “행정형ADR을통한분쟁해결의효력- ｢의료기기법｣상‘의료기 기분쟁조정위원회’의도입과관련하여” ｢공법학연구｣제22권제1호, 한국비교공법학회, 2021. 2., 251∼253면. 89) 박준모, 앞의자료, 14면.
20페이지
▣ 행정형 조정의 현황과 과제
인권과정의 2022년 6월 | 113
쟁전문위원회에서성립된조정의효력을단순
한합의에서재판상화해로강화하였다.90)
한편으로는본질적으로당사자사이의합의인
조정의결과에기판력까지부여하는것은타당
하지않다는지적은기본적으로타당하다고여
겨진다. 그러나다른한편으로는조정의결과에
집행력이부여되지않아별도의본안소송을다
시거쳐야한다면당사자로서는시간과노력을
들여조정절차에참여할유인이약해지게된다.
여러분쟁조정위원회에서민법상화해의효력보
다재판상화해의효력을선호하는이유는, 기판
력보다는집행력을얻기위한것으로보인다.91)
이러한점을고려하여, 기판력없이집행력만
부여하기위한대안이고안되어실제입법에반
영되고있다. “당사자가강제집행을승낙하는
취지의내용이기재된조정서에서명·날인한경
우조정서의정본은｢민사집행법｣제56조에도
불구하고집행력있는집행권원과같은효력을
가진다. 다만, 청구에관한이의의주장에대하
여는｢민사집행법｣제44조제2항을적용하지아
니한다”와같은조항이대표적인예이다.92) 물
론일률적으로논할수없고분쟁의유형에따
라달리접근하여야하겠지만,93) 위와같이집
행력만인정하는방식을기본적인입법모델로
삼는것이바람직할것이다.
Ⅴ. 결론
이상에서는행정형조정제도를두고있는개
별법령을분석하여공통점과차이점을발견하
고, 바람직한개선방안을제안하고자시도하였
다. 주요한제안은다음과같다. 우선조정신청
에소멸시효중단의효력을부여하지않으면조
정으로분쟁을해결할의사가있어도일단소를
제기해야하므로, 소멸시효중단에관해규정하
지않은법령은이에관한규정을두어야할것
이다. 다음으로조정절차와소송절차의관계를
법령에서명확히정해야하고, 이미조정이개
시된상태에서한쪽당사자가소를제기하였다
면조정절차에응하지않겠다는의사를표시한
것이므로이를조정절차의종결사유로규정하
여야할것이다. 나아가절차의비공개와비밀
유지의무에관해규정하지않은법령들도있었
는데, 조정의이용과성립을촉진하기위해서는
이를규정하여야할것이다. 또한조정절차에서
의의견과진술을소송절차에서원용하지못하
도록하는민사조정법제23조와같은규정이행
정형조정에도도입되어야할것이다. 마지막으
로조정성립시재판상화해의효력을부여하는
조항이많았고, 위와같은조항이재판청구권을
침해한다는비판이오래전부터제기되어왔음
에도불구하고오히려늘어나고있는경향을발
견할수있었다. 주택임대차보호법처럼기판력
없이집행력만부여하는방식도가능하므로이
러한방식을기본적인입법모델로삼아법령을
정비하는것이바람직할것이다.
행정형조정은행정기관의영향력을배경으
로합의의성립과이행을유도할수있다는특
유의장점으로인해, 우리나라의ADR의실제에
있어상당한비중을차지하고있다. 민간형조
정을활성해야한다는비판적인시각에도불구
하고오히려그숫자는계속늘어나고있는상
황이다. ‘행정형’이라는말에내포된후견적요
소와당사자의자율성존중을요체로하는‘조
90) 건축법제96조, 제99조. 91) 김건식, “공정거래관련분쟁조정제도의현황및활성화방안검토” ｢경쟁법연구｣제39호, 2019., 110면참조. 92) 주택임대차보호법제26조제4항, 제27조, 도시및주거환경정비법제117조제5항, 제6항, 전기통신사업법제45조의7 제5항. 93) 한편이은상, 앞의논문, 29, 30면에서는‘조기확정형’ 사안과‘협력해결형’ 사안을구별하여, 전자의유형에대해서는사법 절차에가까운절차적모델을채택하고재판상화해의효력을부여하고, 후자의유형에대해서는상대적으로완화된절차 적모델을채택하고민법상화해의효력을부여할것을주장하고있다.
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▣ 특 집
114 | 인권과정의 Vol. 506
정’의특성사이에나타나는긴장관계를조화시
킬수있는입법모델을정립하기위한끊임없는
노력이필요하다.
< 참고문헌 >
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■최재석, “주택임대차분쟁조정위원회제도에관
한실무적고찰”(2018. 2. 23. 학술대회발표자
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■최승필, “행정법상재판외분쟁해결제도(ADR)
에대한고찰: 조정제도를중심으로” ｢공법학연
구｣제11권제1호, 한국비교공법학회, 2010. 2.
■함영주, “우리법제하행정형ADR의현황과
과제” ｢언론중재｣2009년봄호, 언론중재위원
회, 2009.
주제어: 행정형조정, 대체적분쟁해결,
소멸시효중단, 비밀유지, 재판상화해
Keywords : administrative mediation,
alternative dispute resolution,
confidentiality, interruption of
extinctive prescription, settlement
in court