5. 건축허가에 존재하는 재량문제
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【論 文】
建築許可에 존재하는 裁量問題
金 鍾 甫*
------------------ s 次 ---------------
I. 건축허가의 개념
II. 건축법상 건축허가요건 - 위험방지요건
III. 도시계획법상 건축허가요건
IV. 都市計劃法上 建築許可와 建築法上 建築許可의 관계
V. 집중효와 재량문제
VI. 裁量行爲를 포함하는 轉束行爲
vn. 결론 一 건축허가 속의 재량
I. 건축허가의 개념
- 다양한 건축허가
공법의 영역에서는 헌법에 보장된 국민의 자유권행사를 일반적으로 금지시키면서，일정한 허
가요건을 정하고 있는 법률들이 존재한다. 이와 같은 법률이 존재하는 경우，국민의 자유권은
당해 법률이 정하는 허가요건을 충족하는 경우에만，행정청의 허가를 통하여 비로소 행사가 가
능해 진다.
특별행정법의 한 분야로서 건축행정법의 영역에서도 이러한 일반적 금지가 존재하는데，그
주된 대상은 토지사용권（헌법 제21조 제1항）의 일부로서 토지상에 건축할 권리이다. 이처럼 건
축행정법이 국민의 건축자유권을 일반적으로 제한하면서 허가요건을 정하고 있으므로，건축을
하고자 하는 토지소유자 등은 법이 정하는 요건을 충족하여 행정청의 허가를 받아야 한다. 이
렇게 일반적 건축금지를 해제하여 주는 행정청의 행위를 ‘건축허가’라 부른다.
건축관련 행정법들은 건축물의 허가요건을 규율하고 있다는 면에서는 공통점을 갖고，크게
건축행정법이라는 이름으로 묶일 수 있지만，각각의 법률이 단 하나의 목적을 위하여 존재하는
것은 아니다. 즉 동 법률들은 건축물과 관련된 여러 가지의 공익을 보호할 목적으로 제정된 것
으로, 그 역사적 배경이나 규율방식 등에서 다양한 차이를 나타내고 있는 것이다.
건축행정법상 개별법들은 당해 법률이 추구하는 목적에 따라 각각 상이한 건축허가요건을
- 전남대학교 법과대학 전임강사
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건축허가에 존재하는 재량문제 159
정하고 있으며，그 요건이 충족되면 건축허가를 발급하도록 정하고 있다. 당연한 논리적 결과로
서 각 법률들이 추구하는 목적이 다르면 건축허가요건 및 건축허가절차가 다르게 된다. 이처럼
보통 행정법의 영역에서 ‘건축허가’로 통칭되는 행위허가는 단일한 것이 아니라 개별법이 정하
고 있는 개개의 건축허가 전체를 포괄하는 하나의 집합개념이다. 건축행정법과 관련하여 건축
허가라는 명칭으로 또는 이에 준하는 명칭으로 건축물의 건축허가요건을 규율하고 있는 법이
다수 존재하는데，예컨대 건축법，도시계획법，국토이용관리법，도시공원법，도로법 등이 바로
그것이다.
이처럼 다양한 건축허가 관련법률 중에서도 가장 중요한 기능을 하는 법이 건축법과 도시계
획법인데 양법은 건축물과 관련된 허가요건에 많은 관심을 기울이고 있다. 실질적으로도 건축
을 하고자 하는 자는 건축법과 도시계획법의 허가요건을 우선 감안하여 건축물을 설계하여야
할 정도로 두 법은 건축행정법의 주된 구성부분을 이루고 있다.
그 외 건축허가를 규율하는 기타의 법률들에 대한 검토는 다음 기회로 미루고, 이하에서는
건축법상의 건축허가와 도시계획법상의 건축허가에 대하여 분석한 후，건축허가속에 존재하는
재량문제에 대하여 언급하고자 한다.
- 건축법과 도시계획법의 목적 및 그 수단
건축법과 도시계획법은 그 규율의 g的과 方式에서 큰 차이를 보인다. 건축법은 건축물로부
터 발생하는 위험을 방지하는 것을 그 주된 목적으로 하고 있다. 건축물이 안전하게 건축되어
위험이 없는가 하는 것을 규율하는 것이 건축법의 주된 목적이다. 예컨대 1995년도 서울의 삼
풍백화점 붕괴사고는 건축법이 충분히 그 기능을 다하지 못하여 발생하게 된 사건이다.
이에 반하여 도시계획법은 규율대상을 건축물로 하고 있다고는 하지만，이러한 건축물이 都
市全體의 機能과 관련하여 어떻게 건축되는 것이 효과적일 것인가에 그 주된 관심을 두고 있
다. 즉 도시계획법의 주된 관심사는 도시내 토지의 효율적인 이용인 것이다. 이외에도 도시계획
법은 원활한 도시기능과，도시내 주거민의 윤택한 생활에도 주의를 기울이고 있는 것이기 때문
에，간접적으로는 도시내의 도로망이나 휴식공간 등을 확보하기 위한 규율을 담고 있다. 그러나
이와 같은 목적 외에 건축물이 붕괴위험이 있는가，방화벽을 잘 갖추고 있는가 하는 문제는 원
칙적으로 도시계획법의 관심사가 아닌 것이다.
이와 같은 목적의 차이를 전제로 양법이 결정적으로 차이를 보이는 것은 그 規律方式이다.
우선 건축법은 건축물의 위험방지라고 하는 목적을 달성하기 위하여 철저히 對象關聯的인 規律
方式을 취하고 있다. 즉 건축법은 개개의 건축물마다 건축법이 정하는 위험방지요건을 모두 충
족하여야 허가될 수 있도록 하고 있으며, 규율대상도 개별적인 건축물에 한정된다. 따라서 건축
법상의 허가요건은 당해 건축물이 산속이나，농지 또는 도시내에 존재하는가에 관계없이 항상
충족되어야 하는 것이다.
그러나 건축물과 도시기능의 유기적 관련성을 추구하는 도시계획법은 그 規律方式이 地域關
聯的이라고 하는 특색을 갖는다. 도시계획법도 결국은 개별적인 건축물의 허가요건에 영향을
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미치는 면에서는 건축법과 동일하지만，그 허가요건의 내용은 당해 토지가 어떠한 특성을 갖는
지역에 놓여 있는가에 의존한다는 점에서 건축법과 본질적인 차이를 보인다. 이처럼 도시계획
법의 규율방식은 지역관련적이라고 하는 특색을 갖기 때문에，도시계획법은 불가피하게 일정한
地域을 區劃하여 그 지역의 특성을 규정하게 된다. 그리고 구획된 지역의 성격에 따라 어떠한
종류의 건축물이 허용되고（종류제한） 그 높이나 넓이는 어느 정도가 되어야 할 것인가（형태제
한） 하는 것이 정해진다. 이처럼 도시를 지역별로 구획하기 위해 등장하게 된 수단이 그 유명
한 行政計劃인 것이다.
- 건죽허가요건규정과 재량문제
현재 어떠한 행정행위가 재량행위인가 또는 기속행위인가를 판단함에 있어서는 일반적으로
당해 행위의 근거규정의 해석이 우선적 기준이라는 것은 주지의 사실이다. 다만 일반 행정법에
서 상정하고 있는 ‘근거규정’은 보통 단일한 한 개의 조문을 전제로 하고，그 조문을 다시 요건
규정과 효과규정으로 나누어, 효과부분의 규정형식을 우선적 판단의 기준으로 삼고 있다（효과
재량설）.
건축허가와 관련하여 건축허가 근거규정을 분석하는 경우 앞에서 말한 방식만으로는 해결되
지 않는 문제가 발생한다. 즉 건축허가를 정하고 있는 규정은 대부분 요건규정을 두고 있지 않
고 다만 ‘건축허가를 받아야 한다’라는 규정만을 두고 있기 때문이다（건축법 제8조，도시계획법
제4조）. 그리고 건축허가를 받기 위하여 충족하여야 하는 허가요건규정은 별개의 조문에 의해
규율되고 있다. 이처럼 건축허가요건을 별도로 정하는 규정은 경우에 따라서는 순수하게 요건
규정만을 정하는 형식을 띠기도 하지만，경우에 따라서는 조문자체가 요건과 효과로 다시 구분
되는 규정도 존재하는 것이다. 예컨대 “건축물은•••진동 및 충격에 대하여 안전한 구조를 가져
야 한다”고 정하고 있는 건축법규정（제38조 제1항）은 전자의 예이지만, “•••도시기본계획과 도
시계획이 다른 경우에는 법 제4조에 의한 （건축）허가를 하지 아니할 수 있다”고 정하고 있는
규정（토지의형질변경및행위허가기준등에관한규칙 제4조 제5항）은 후자의 예가 된다.
이와 같은 상황을 종합하여 볼 때 건축허가가 기속행위인지 재량행위인지 하는 문제는 단순
히 한 개의 근거조문만을 해석하는 문제가 아니라 건축허가요건을 정하고 있는 모든 법규정을
검토하여 판단할 문제라는 것을 알 수 있다. 따라서 건축허가가 재량행위인지 여부를 판단하기
위한 전제로서 , 이하에서는 불가피하게 건축법상의 건축허가요건과 도시계획법상의 건축허가요
건규정을 간략히 검토하여야 한다.
n. 건축법상 건축허가요건 - 위험방지요건
건축법은 건축물의 安全과 관련된 要件을 엄격하게 정하고 있다. 그리고 이러한 요건이 충족
되는 건축물의 경우에만 건축허가를 받아서 적법하게 건축이 되도록 정하고 있다. 그러므로 建
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築法上의 義務를 확보하기 위한 주된 수단은 建築許可라고 하는 행정행위가 되며，이러한 건축
허 가를 받기 위 한 위 험 방지차원의 요건들이 건축법규정의 대부분을 이루고 있다. 그 외에도 건
축법상의 의무이행을 확보하기 퍼하여 동법은 使用承認（법 제18조 및 제21조），王事中止 등의
改善命令（법 제69조）, 무허가 건축행위자에 대한 行政刑罰 등을 정하고 있다.
앞에서 지적한 바와 같이 건축법의 주된 관심사는 건축물이 얼마나 안전한가 하는 것이다.
이러한 요건은 순수한 건축법상의 허가요건이다. 그러나 현행 건축법에는 도시의 기능과 간접
적으로 관련되는 규정이 존재하기도 하고，경우에 따라서는 都市計劃法的 規定조차 존재하고
있다. 이러한 규정들에는 법체계에 따라 도시계획법적 성격이 부여되어야 한다. 여기서는 이와
같은 전제하에 건축법의 규정을 간략히 살펴보기로 한다.
우선 순수한 위험방지차원의 규정을 보면，건축법은 제2장 건축물의 건축에 관한 장에서 건
축물의 설계를 建築士만이 할 수 있도록 정하거나（법 제19조）, 건축물에 대한 I事監理制度를
두고 있다（법 제21조）. 이어 제3장은 건축물이 완성된 이후의 維持 • 管理에 관한 배려를 하고
있는데，소유자 등의 일반적인 건축물 유지 • 관리의무를 정하고 있는 제26조，建築指導員制度 •
建築物臺帳制度를 정하고 있는 제28조，제29조 등이 그것이다. 제5장은 건축물의 構造와 材料
에 관한 장인데 여기서도 역시 건축법은 건축물이 지진 등에 견딜 수 있는 구조를 갖도록 정하
고 있고（제38조），火災에 대비하여 특정 건축재료가 사용되도록 정하는 등（제39조，제40조） 위
험방지를 위한 규율에 중점을 두고 있다. 제7장은 온돌（제56조）이나 승강기（제57조） 등 建築設
備와 관련된 안전을 확보하기 위한 규정들을 두고 있다. 건축법은 이하 제9장，제10장에서 행정
법규의 전형적인 입법방식에 따라 補則과 罰則規定을 두고 있다.
다음으로는 건축법상의 규정이지만 위험방지보다는 都市의 機能과 긴밀히 관련되는 규정들
이 존재한다. 건축법 제4장은 道路와의 관계를 정하고 있는데，도로와 관련된 건축법의 규율은
약간의 특수성을 가진다. 원래 건축법으로부터 도시계획법이 파생되는 과정에서 가장 빈번히
등장하였던 것이 바로 이 도로에 관한 규율부분이다. 즉 도로는 건축물의 기능과 관련되어 도
시계획법적 성격을 가장 많이 가지고 있는 건축법적 요소인 것이다.1》이에 따라 도로와 관련된
장에서는 건축법임에도 위험방지와 직접 관련되지 않는 조항들이 다수 존재한다. 예컨대 건축
물의 대지가 도로와 2미터이상 접하도록 정하고 있다거나（법 제33조），도로 위에는 건축을 할
수 없도록 정하거나（법 제34조），建築線을 도로와의 관계에서 설정하여 건축을 제한하는（법 제
36조 및 제37조） 건축법의 규정은 사실상 건축물의 붕괴위험과는 직접적으로 관련되지 않는 것
이다. 이러한 규정은 도시전체와 건축물간의 효율적 연계기능을 감안한 규정으로 都市計劃法的
性格을 강하게 띠는 것이다. 그러나 같은 장에서 건축법은 흥수 등의 경우를 감안하여 도로보
다 대지가 낮을 수 없도록 정하거나（제30조），토지굴착시의 위험방지를 정하는 등（제31조） 위험
방지에 관한 규율도 동시에 하고 있다.
제6장은 用途地域制와 관련된 규율인데，建廢率（제47조） • 容積率（제48조） 등에 관한 규정이
바로 그것이다. 이는 원래 도시계획을 전제로 건축물의 형태를 제한하는 건축허가요건이므로
도시계획법에서 정해야 할 것임에도，입법상의 과오로 건축법에서 정하고 있는 것이므로 이는
1） 이에 관하여 약간 자세히는 김종보, 건축법과 도시계획법의 관계, 1998. 6. 공법연구 제26집 제2호, 338쪽.
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도시계획법 부분에서 설명되어야 한다. 이와 더불어 건축법시행령 별표에서는 용도지역제의 도
시계획이 수립된 경우 허가대상이 되는 건축물의 종류에 관하여 정하고 있다. 이러한 허가요건
역시 동법률상의 형태제한규정과 마찬가지로 도시계획법상의 건축허가요건인 것이다. 따라서
이러한 허가요건규정도 실질적으로는 도시계획법적 성격을 갖는 것이고 도시계획법 부분에서
같이 설명되어야 한다.
제8장도 도시계획과 밀접히 관련된 장으로서 都市設計 등이라는 제목으로 제60조 이하에서
도시의 계획적 운용과 관련된 사항을 정하고 있다. 그러나 이러한 조항도 역시 전통적 의미의
경찰법적 위험방지와는 전혀 관련이 없는 규정이므로 그 성격이 건축법적 규정인지 도시계획법
적 규정인지에 대한 면밀한 검토가 필요하다. 여기서는 이에 대한 검토는 차후의 연구대상으로
넘기고 이를 생략한다.
m. 도시계획법상 건축허가요건
- 서론 一 토지의 효율적 사용을 위한 요건
도시계획법은 도시，특히 대도시 토지의 효율적 사용이나, 도시기능을 원활히 하기 위한 목
적으로 제정된 법이다. 따라서 동법에서는 도시계획구역내의 허가를 받아야 하는 행위를 토지
의 형질변경과 건축허가로 대별하면서（법 제4조），그 허가요건을 예정하고 있다. 그러나 도시계
획법상의 허가요건은 도시계획의 종류에 따라 달라지는 것이기 때문에 도시계획법은 허가요건
자체에 대하여 많은 규정을 두고 있지 못하고 오히려 다양한 종류의 도시계획과 그 수립절차에
관한 규정이 대다수를 차지하고 있다. 동법상의 건축허가요건은 하위의 대통령령이나，건설교통
부장관령의 형태로 규율되고 있으며，법체계상의 오류로 심지어는 건축법이나 건축법시행령 별
표에서도 규율되고 있다.
도시계획법상의 건축허가요건은 우선，크게 건축물의 종류를 제한하는 규정과 건축물의 크기
나 높이 등을 제한하는 요건으로 구성되고, 이와 더불어 건설교통부령인 토지의형질변경등행위
허가기준등에 관한규칙에 의 해 정해진 허 가요건이 중첩적으로 존재 한다.
- 토지형질변경규칙상의 허가요건
도시계획법은 도시계획구역내 허가를 받아야 하는 행위를 토지의 형질변경 및 건축으로 대
별하고 있다（동법 제4조）. 그리고 이에 대한 자세한 허가기준을 정하기 위하여 토지의형질변경
등행위 허가기준등에관한규칙（이 하 토지형질변경규칙이라 약칭 ）이 건설교통부령으로 제정되어
있다.
토지형질변경규칙은 행정법총론에서 말하는 법규명령의 전형적인 것으로 법규적 성격을 갖
는 건설교통부장관령의 형식으로 제정되어 있다. 그러나 그 규정형식을 자세히 보면 오히려 행
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정규칙적인 형태에 더 가까운 것이 사실이다. 즉 동 규칙은 국민에 대하여 건축허가요건을 정
하는 방식보다는 건축허가담당공무원을 수범자로 하는 듯한 문장으로 구성되어 있다. 그리고
법규제정권자의 입법의도를 정확히 판단할 수는 없으나，객관적으로는 도시계획구역내 '토지형
질변경’의 허가기준을 정하기 위한 행정입법인 것으로 보인다. 따라서 건축허가요건을 정하고
있다고 보이는 제17조 이외에는 토지형질변경과 건축허가가 크게 혼화되어 ‘건축허가요건’이 잘
부각되지 않는 성향이 강하다.
그러나 실제에 있어서 동 규칙은 토지의 형질변경허가를 위한 요건을 정하기도 하지만（예컨
대 동 규칙 제8조，제9조 등），전적으로 건축허가요건만을 정하는 규정을 가지고 있기도 하고
（동 규칙 제17조），토지형질변경 및 건축허가의 요건을 공히 정하는 규정을 두고 있기도 하다
（동 규칙 제4조，제5조 등）.
따라서 도시계획법상 건축허가가 발급되기 위하여서는 동 규칙상의 허가요건도 중첩적으로
충족되어야 하며，그렇지 못하면 건축허가가 거부될 수 있다. 동 규칙의 법적 성격에 관하여는
후술하기로 한다.
- 건축물의 종류 및 형태제한에 관한 요건규정
1） 다양한 도시계획과 그 허가요건
건축허가요건을 규율하는 도시계획의 대표적인 것은 ‘用途地域制’를 내용으로 하는 도시계획
이고, 이는 건축물의 種類와 形態를 規律하는 建築許可要件이 된다. 이에 병행 또는 부수하여
지역제보다는 좁은 일정 영역을 特色있게 規律하기 위하여 地區라고 하는 영역을 획정할 수 있
는데 이 또한 용도지역제와 중복되어 建築許可要件을 규율한다. 그 다음으로는 ‘區域制’라 불리
는 개발제한구역이나，시가화조정구역 등의 특수한 도시계획이 존재한다. 앞의 대표적인 구역제
는 보통 건축금지영역을 확보하기 위하여 결정되며，이러한 지역으로 결정되면 예외적인 종류
나 소규모의 건축물이외의 건축이 금지된다. 그 외 都市計劃施設 중에서도 일정한 면적의 의미
를 갖고 그 면적 안의 건축허가요건을 규율하는 도시계획시설이 존재하는데，이러한 도시계획
시설구역안에서는 ‘시설지정 목적’에 맞는 건축물만이 허용된다
도시계획법이 건축허가요건을 규율할 때 가장 일반적으로 사용하는 수단은 바로 계획이다.
이러한 계획은 도시의 일정지역을 建築物의 種類別로 區劃하여 그 안에서 건축물의 형태를 제
한하는 방식을 사용하고 있다. 그러나 도시계획법이 비교적 새로운 법분야이고，또한 그 체계적
인 이해가 매우 어려운 법이라는 점 때문에，현재 도시계획법의 규정은 被行的인 모습을 면치
못하고 있다.
우선 도시의 기능을 위해 일정지역에 용도지역제를 시행하는 규정은 전형적인 도시계획의
관심사임에도 불구하고 도시계획법이 아닌 建築法 제6장（형태제한요건） 및 동법시행령 별표（종
류제한요건）에 규정되어 있다는 점이 그 파행의 대표적인 예이다. 따라서 용도지역제의 도시계
획과 그 허가요건은 전적으로 건축법에 정해져 있는 것이다. 그러나 특수한 종류의 도시계획으
로서 개발제한구역이 지정된 경우，개발제한구역내의 허용되는 건축물의 종류 및 형태제한에
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관한 요건은 都市計劃法 ‘施行規則（제7조）’에 규정되고，이와 유사한 시가화조정구역내의 허용건
축물의 종류는 都市計劃法（제20조의2 제4항 1호） 및 ‘同法施行令（제19조의4）’에서 직접 규정되
는 등 그 일관성이 부족하다. 또한 도시계획시설구역（유원지 등）으로 지정되는 경우에도 건축허
가요건에 영향을 받게 되는데 이 경우 건축허가요건은 전적으로 토지형질변경규칙 제17조에 의
하여 규율된다.
이하에서는 다양한 도시계획과 건축허가요건을 모두 다룰 수 없다는 점을 감안하여，도시계
획 중에서도 대표적인 지위를 차지하는 용도지역제의 도시계획이 존재하는 지역의 건축허가요
건에 대하여만 간략히 살펴보기로 한다.
2） 용도지역제와 건축물의 종류 • 형태제한요건
일정한 지역에 용도지역제를 내용으로 하는 도시계획이 수립되어 결정 • 고시된 경우 당해
지역 내에서 건축하고자 하는 자는 건축법상의 요건이외에도 용도지역제를 정하고 있는 도시계
획상의 허가요건을 갖추어야 한다. 용도지역제는 건축물의 종류를 중심으로 크게 네 개의 지역
으로 분류되는데, 이는 주거지역，상업지역，공업지역，녹지지역이다.2》이와 같은 지역이 도시계
획으로 결정되는 경우 당해 지역에서는 도시계획법상의 고려에 따른 건축물의 種類規制가 건축
허가요건이 된다（건축법시행령 별표L 그리고 건축물의 종류이외의 形態制限으로서 용적을 • 건
폐율• 대지면적의 최소한도• 건축물의 높이 등이 또 다른 건축허가요건으로 기능한다（건축법
제45조 이하）.
（기） 건축을 하고자 하는 토지가 도시계획상의 住居地域으로 지정된 곳이면，건축물은 우선 그
種類면에서 제한을 받는데，이러한 지역은 도시민의 주거지로서 확보되어야 하므로 단독주택 •
공동주택 등의 주거용 건축물이 주된 허가대상건축물이 된다. 이외 슈퍼 • 이용원 • 세탁소 • 식
당 등 생활에 필수적인 서비스를 제공하는 근린생활시설，초등학교 등 교육시설 등이 예외적으
로 허가를 받아 건축될 수 있다. 예컨대 （전용）주거지역내에서는 백화점 등 판매시설을 위한 건
축물은 허용되지 않는다.
住居地域內에서는 이처럼 건축물의 종류만이 제한되는 것이 아니라，그 形態도 제한되는데
예컨대 전용주거지역내에서는 건폐율 50%이내，용적을 100%이하에서만 건축이 가능하다（건축
법 시행령 제78조, 제79조k 이는 허가 받은 대지면적이 100평일 때 50평의 한도에서만 건축물
로 대지를 덮을 수 있다는 것을 뜻하며（건폐율），건물전체면적의 합계가 100평을 넘지 못한다
는 것을 말한다（용적율）. 따라서 이 경우 건물의 크기가 평면적으로 제한되는 동시에 입체적으
로도 일정한 충수 이상의 건축이 불가능하게 된다.
（니 대상지역이 商業地域인 경우 당해 지역은 도시내 서비스，유통과 관련된 기능을 중심적으
로 담당하는 것이므로 건축물은 업무시설，판매시설을 중심으로 근린생활시설，관람시설 등에
2） 건축법에서는 다시 이를 여러 가지의 종류로 세분하고 있는데, 여기서는 편의상 건축법시행령 별표상의
專用住居地域，中心商業地域，專用I業地域，保全綠地地域을 그 전형으로 하여 설명한다. 이러한 지역이
가장 특징적인 규율을 받기 때문이다.
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건죽허가에 존재하는 재량문제 16’
한하여 허용되며，주거용 건축물은 예외적으로만 허용된다. （중심）상업지역은 일반적으로 토지
를 집약적으로 활용해야 할 필요성이 크므로 건폐율은 90%, 용적율은 1，500%이하로 비교적 너
그럼게 규제되고 있다. 상업지역에서 특징적인 것은 오히려 堂地面積의 最小限度라 할 수 있는
데，（중심）상업지역에서 건축을 하려면 최소한 대지가 300제곱미터 이상이어야 허가를 받을 수
있다. 이는 소규모건축을 배제하기 위한 규정으로 이 또한 결과적으로 건축물의 형태제한에 해
당하는 것이다（시행령 제80조）.
（디 I業地域인 경우 도시내 제조활동을 위한 공간으로 설정되는 것이므로 공장，창고시설，
위험물저장및처리시설 등에 한하여 허가되고, 예외적으로 판매시설이 공업생산품을 취급하는
경우 허용된다. （전용）공업지역내 건축물의 크기는 건폐율 70%이하，용적을 300%이하로 제한
된다.
（ᄅ） 綠地地域은 도시의 허파에 해당하는 녹지를 확보하기 위한 목적에서 지정되는 것이므로，
근린공공시설이나 교정시설, 군사시설에 한하여 허용되며，예외적으로 주거용 건축물과 교육연
구시설 등이 허용된다. 녹지지역의 특성은 건축물의 종류보다는 오히려 形態制限에서 잘 나타
나는데，（보전）녹지지역인 경우 건폐율은 20%이하에 불과하다. 이는 용적율이 80%이하라는 규
정 및 대지면적의 최소한이 350제곱미터이상이라는 요건과 결합하여 매우 엄격한 건축제한요건
을 이루고 있다. 예컨대 녹지지역내 100평 대지의 소유자는 80평을 공지로 남겨 두어야 한다는
것인데 건축물의 전체면적도 80평을 넘지 못하게 되어 토지소유자의 건축자유권은 심각하게 제
한받게 된다. 이러한 지역은 우리 나라 도시계획구역 전체면적의 76.6%에 해당되어，3》앞으로
이러한 지역의 건축허가를 계속 이렇게 엄격한 요건에 묶어둘 수 있을 지에 대하여는 의문이
다. 이러한 지역은 開發制限區域과 損失補償問題가 향후 어떻게 해결되는가에 따라，매우 심각
한 사회문제화될 잠재적 위험성을 안고 있다.
IV. 都市計劃法上 建築許可와 建築法上 建築許可의 관계
앞서 설명한 바와 같이 건축법은 개별 건축물의 위험방지를 위한 요건규정을 체계적으로 두
고 있다. 이러한 요건이 충족되는 건축물은 건축법 제8조에 의하여 건축허가를 받을 수 있는
것이다.
도시계획법은 제4조에서 행위제한에 관한 규정을 두면서 도시계획구역안에서의 건축행위는
허가를 받아야 하는 것이라고 정하고 있다. 이에 이어 도시계획법은 도시기능의 원활한 유지，
녹지공간확보 등의 요건들을 도시계획으로 정하도록 하고 있다. 따라서 도시계획법상의 건축허
가요건은 도시계획과의 일치여부로 결정되며，이러한 요건은 도시계획법상의 건축허가（법 제4
조）발급과정에서 심사된다. 물론 도시계획법은 건축행위 이외에도 토지의 형질변경을 허가대상
으로 정하고 있으므로 건축법상의 허가와 약간 다른 대상도 그 규율대상으로 하고 있지만，원
칙적으로 도시계획법이 규율하고자 하는 토지의 형질변경은 토지상의 건축을 위한 준비단계로
3） 建設交通部編, 建設交通統計年報，1995, 255쪽.
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166 行政法硏究/1998년 하반기
서의 것이므로 결국은 건축허가와 긴밀한 관계 하에 서 있는 것이다.
이처럼 건축법과 도시계획법은 각각 그 허가요건을 달리 정하면서 그 요건이 충족되는 경우
건축허가를 받도록 정하고 있는데，이 두 가지의 건축허가는 별도로 받아야 하는 것인가 또는
하나만 받으면 되는 것인가 하는 문제가 있다. 우선 건축법상의 요건과 도시계획법상의 건축허
가요건은 그 규율의 목적이 다르므로 두 개의 建築許可가 別個의 것이라는 점은 명백하다. 따
라서 원칙적으로는 두 개의 건축허가를 각각 별도로 받는 것이 타당한 것이다.
그러나 다른 한편으로 건축법은 都市計劃이 存在하는가 여부를 허가의 중요한 지표로 삼아
건축허가대상 건축물을 분류하고 있다. 즉 건축법은 일정규모 이상이 되는 건축물（연면적 200
제곱미터이상 또는 3충이상의 건축물）만이 건축허가의 대상이 되고 나머지는 신고대상으로 정
하고 있으면서도，都市計劃區域內의 건축물은 규모와 상관없이 건축허가를 받도록 정하고 있다
（건축법 제8조 제1항）. 또한 건축법은 불법건축행위를 處罰하는 조항에서 도시계획구역내의 위
반행위（3년이하의 징역）와 그 밖의 지역에서의 위반행위（2년이하의 징역） 사이에 처벌을 다르
게 정하고 있다. 이와 같이 건축법이 이미 도시계획의 존재를 전제로 건축허가를 규율하고 있
다는 것은 이미 건축허가가 都市計劃을 前提로 발급된다는 것을 잘 보여주고 있는 것이다. 또
한 도시내의 건축인 경우 건축물은 무조건 도시계획법의 적용을 받으므로（국토이용관리법 제13
조의3 제3항） 양자는 중복되는 측면이 있는 것이 사실이다. 건축주의 입장에서도 許可權者가
同一하고，規律對象도 建築物로 同一함에도，두 개의 건축허가를 받아야 한다는 것은 납득하기
어려운 면이 있다.
이 문제를 해결하기 위하여 建築法은 1993년 改正을 통하여 양 건축허가의 관계를 명백히
하는 조항을 두고 있다. 즉 시장 • 군수가 건축허가를 발급하고자 하는 경우에는 도시계획법 등
관계법령의 규정에 적합한지를 확인하여야 하며（건축법 제8조 제3항），이러한 관계법령의 확인
후 요건이 충족되어 건축허가가 발급되면 이러한 建築許可는 都市計劃法 제4조 규정에 의한 許
可를 包含하는 것으로 본다（동조 제5항\ 그러므로 현행 제도하에서는 도시계획법상의 건축허
가는 건축법 상의 건축허 가에 포함되 어，도시 계 획 구역 내 의 건축행 위 라고 하더 라도，건축법 상의
건축허가 하나만 받으면 된다.4》이렇게 되면 도시계획법상의 건축허가요건은 건축법상의 건축
허가절차에서 동시에 심사되는 要件이 되고，도시계획법자체로서는 건축허가에 관한 절차가 없
는 것이다.
그러나 이러한 규정에도 불구하고，도시계획법상의 허가요건이 건축법상의 허가요건과 혼화
되어 그 獨§性을 잃는 것이라 보아서는 안되며，도시계획법상의 요건은 건축법상의 요건과 구
별되는 것으로 관념되어야 한다. 따라서 건축법상 건축허가가 발급될 때에는 건축법상의 요건
이 우선 심사되고，만약 당해 지역에 도시계획이 존재하면 도시계획법상의 요건이 다시 심사되
어야 한다. 그리고 이러한 두 개의 요건이 모두 충족되는 경우에만 건축허가가 발급될 수 있는
것이다.
處罰條項과 관련하여 보면，도시계획법상의 허가를 받지 아니한 행위를 6개월 이하의 벌금
4） 이는 법률이 개정되기 이전에도 일반적인 해석론으로 인정되고 있던 것이다. 大法院 1974. 12. 24. 선고
74누64 판결.
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건축허가에 존재하는 재량문제 167
大法院 1991. 8. 23. 선고 91도1448 판결; 그러나 건축법상의 처벌조항 자체는 해석상 논란의 여지가 많
다. 이에 대하여 자세히는 손우태, 현행건축법의 문제점，법률신문，제2496호（상），2497호（하），1996. 4.
참조. 김도창，행정법（하），237쪽; 박윤혼，행정법（하），325쪽 등.
김동희，행정법 II, 1997, 176쪽. 김동희，행정법 II, 1997, 176쪽; 서원우，부동산 공법，215쪽. 大法院 19的. 3. 12. 선고 95누658 판결，大法院 1996. 3. 8. 선고 95누7451 판결，大法院 1996. 2. 13. 선
고 95누16981 판결，大法院 1995. 12. 12. 선고 95누9051 판결，大法院 1995. 10. 13. 선고 94누14247 판
결，大法院 1989. 3. 28. 선고 88누10541 판결 등.
등에 처하고 있는 규정（도시계획법 제92조 1호）은 건축물과 관련된 행위의 경우에는 따로 성립
하지 않고，건축법상 도시계획구역에서의 건축허가 없는 건축행위에 대하여 3년 이하의 징역에
처하고 있는 규정（건축법 제78조）에 의하여 처벌된다.5》
V. 집중효와 재량문제
- 建築許可는 모든 요건면에서 屬束行爲인가?
건축법상의 建築許可는 전형적인 警察作用의 일환으로서 강학상으로는 警察許可에 속한다.
이러한 경찰허가는 대체로 일정한 금지를 특정한 경우에 해제하여 자연적 자유를 회복시켜 주
는 행위6》또는 憲法上의 _由權을 적법하게 행사할 수 있게 하여 주는 행위라고 파악되고 있
다.7》그괴고 그 법적 성격에 관하여 현재의 학설은 원칙적으로 鶴束行爲라고 하는 데에 의견이
일치되어 있는 것으로 보인다.8》그리고 우리의 실무도 建築許可는 屬束行爲로서，建築法 등 관
계법규에서 정하고 있는 요건이 충족되는 이상 건축허가관청은 建築主의 建築許可申請을 받아
들여 건축허가를 발급하여야 한다는 일관된 견해를 보이고 있다.9》
그러나 앞에서 살펴본 바와 같이 건축법상의 건축허가에는 숨겨진 建築許可가 또 하나 존재
하고 있다. 都市計劃法上의 建築許可가 바로 그것이다. 따라서 현실적으로 한 개의 건축허가가
발급된다고 하여도 건축허가의 발급여부를 판단하는 경우，두 가지의 건축허가 관련규정이 동
시에 심사되어야 하며，이러한 측면에서 都市計劃法上의 建築許可要件 規定은 여전히 그 기능
을 발휘하고 있다. 따라서 일반적으로 건축허가가 기속행위라고 하려면 건축법상의 허가관련규
정과 더불어 도시계획법상 건축허가의 법적 성격도 검토되어야 한다.
건축법상의 건축허가에 의해 의제되는，도시계획법상의 건축허가는 도시계획법 제4조 제1항
에 의하여 규율되고 있다. 도시계획법 제4조 제1항은 도시계획구역에서 허가를 받아야 하는 행
위를 열거하고 있는데, 1호의 토지형질변경허가와 2호의 건축허가가 그 대표적인 것이다. 앞서
살펴본 바와 같이 동조가 정하는 행위로서 건축과 토지형질변경의 허가기준을 자세히 정하기
위하여 토지형질변경규칙이 제정되어 있고，이는 도시계획법상의 건축허가와 토지형질변경허가
의 자세한 기준을 정하고 있다.
토지형질변경규칙은 토지형질변경 허가의 명시적 기준으로 많이 활용되고 있으므로 우선 동
5)
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168 行政法硏究/1998년 하반기
규칙이 어떻게 해석되는가를 살펴보기 위하여 토지형질변경허가에 관하여 살펴보기로 한다.
- 土地形質變更許可의 법적 성격
토지의 형질변경이라는 것은 기존의 토지형상에 實質的인 變更을 가하는 행위를 말하는 것
이고,1이 구체적으로는 성토，절토 또는 정지 등의 방법을 통하여 이루어진다（토지형질변경규칙
제2조 1호）.
사실상 도시내에서 또는 도시계획구역내에서 이루어지는 토지의 형질변경은 많은 경우 田，
塔과 같은 地S의 토지를 堂로 전환하기 위한 전제가 된다미（地籍法 제20조，동법시행령 제19
조 제2항 1호，동법시행규칙 제21조 제1항 1호，토지형질변경규칙 제7조）. 실무상으로는 토지형
질변경이 건축을 위한 것이면，건축물의 규모와 용도를 기재한 서류를 그 신청서와 함께 제출
하도록 하고 있다. 이처럼 도시계획법이 토지의 형질변경을 허가대상으로 삼고 있는 것은 당해
행위 및 그 후의 건축행위가 도시내 토지의 효율적 이용을 저해할 수 있다는 생각에 근거한 것
이다.⑵ 따라서 이와 같은 토지의 형질변경허가의 법적 성격은 후속하는 도시계획법상 건축허
가의 성격을 해명하는 데 도움을 준다.
土地形質變更規則 제4조 제1항 2호는 ‘역사적 • 문화적 • 향토적 가치가 있는 지역으로서 原形
保全의 必要가 있는 경우’ 형질변경을 허가하지 않도록 정하고 있다. 이처럼 허가요건으로서 사
용된 동규칙상의 개념들은 매우 포괄적인 불확정성을 가지고 있다.대 그 외 동규칙 제4조 제5
항은 일정한 경우 ‘허가를 하지 아니할 수 있다’라는 표현을 사용하고 있으며，동규칙 제5조는
허가에 條件을 붙일 수 있도록 정하고 있다. 이러한 조항들을 감안하여 우리 大法院은 토지형
질변경허가를 일률적으로 재량행위로 보고 있다.내
10） 大法院 1998. 4. 14. 선고 98도364 판결. 이외 토지형질변경에 대한 판례를 잘 설명하고 있는 글로는，윤
진영, 토지의 형질변경，법조, 1994. 8, 113（120이하）.
11） 참고판례. 大法院 1991. 12. 10. 선고 91누605 판결，大法院 1991. 7. 9. 선고 90누6354 판결，大法院
-
-
- 선고 85누1073 판결，大法院 1978. 12. 13. 선고 78누339 판결.
-
12） 大法院 1990. 11. 27. 선고 90누2000 판결; “土地形質變更申請의 당부를 판단함에 있어서 형질변경행위 자체로 인한 경관 등에의 영향만을 고려해야 할 뿐 아니라 토지형질변경 후 ‘그 지상에 아파트를 建築
한다는 가상적인 계획’도 고려의 대상이 된다.”
13） 大法院 1990. 11. 27. 선고 90Y2000 판결，大法院 1989. 6. 27. 선고 88누11803 판결; 토지형질변경허가에 대한 요건을 판단함에 있어서는 “형질변경으로 인한 당해 토지의 환경，풍치 미관뿐만 아니라 당해 토지
와 인접하여 있는 주위토지의 환경, 풍치，미관 등에 미치는 영향 나아가 미관상 당해 토지 및 주변의 환
경에 대한 원형보존의 필요유무 및 도시전체의 도시미관과도 관련하여 종합적으로 판단하여야 할 것”이다.
14） 大法院 1994. 4. 12. 선고 93누20825 판결，大法院 1995. 3. 10. 선고 94누5298 판결，大法院 1993. 7. 27
선고 93누2186 판결，大法院 1992. 8. 18 선고 91누5839 판결，大法院 1991. 7. 9 선고 90누6354 판결
등; 판례상 나타난 사안과 관련하여는 개별건축물을 짓기 위해 형질변경을 신청하는 경우에는 그 거부 는 가급적이면 통제하는 쪽으로（大法院 1985. 11. 12 선고 84누柳 판결），아파트 등의 신축을 위한 대규 모 토지형질변경신청의 경우에는 그 거부를 허용하는 방향으로 해석하려는 경향이 보인다. 다만 大法院 은 양쪽 모두 裁量權의 逸脫，S用이라는 개념을 사용하고 있으므로 전체적인 大法院의 입장은 土地形
質變更許可를 裁量行爲로 보고 있는 것이 아닌가 판단되는 것이다.
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건축허가에 존재하는 재량문제 169
- 都市計劃法上 建築許可의 법적 성격
원래 도시계획이라고 하는 것은 토지의 효율적 사용을 위하여 건축허가요건을 규율하는 것
일 뿐, 土地의 形狀에 대하여 특별한 배려를 하지 않는다.1히 그럼에도 불구하고 도시계획법이
건축허가와 병렬적인 항목을 설정하면서，토지의 형질변경행위에 허가를 받도록 정하고 있는
것은 토지의 형질변경이 建築物의 建築과 直接 連結되는 개념이기 때문이다. 이러한 관점에서
보면 토지의 형질변경은 원칙적으로 건축물의 건축이라는 다음 호의 허가대상과 時間的 先後關
係에 서는 것이다. 그리고 도시계획의 체계상으로 보면 이는 건축이라는 종국목적을 위한 예비
적 단계의 허가대상행위인 것이다.
이처럼 한 개의 법조문에서 허가대상행위를 起列시켜 놓고 있는 경우，하나의 허가는 觀束行
爲이고 다른 하나의 행위는 裁量行爲일 수 있는가? 특히 앞에서 大法院이 토지형질변경허가를
재량행위라고 판단하게 된 결정적 조항으로서，형질변경규칙 저14조 등은 토지형질변경만의 허
가요건이 아니라 건축허가요건이기도 한 것이다. 즉 동규칙은 토지의 ‘형질변경 등’에 관한 규
칙이므로，그 규율대상이 도시계획법 제4조 제1항에서 열거하고 있는 모든 행위를 포괄하는 것
이다.16)
만약 토지형질변경허가가 裁量行爲라면，동일한 규정에 의하여 허가여부가 판단되는 都市計
劃法上 建築許可도 裁量行爲로 보아야 한다. 토지의 형질변경허가와 동일한 법조문을 근거로
발급되는 도시계획법상 건축허가를 기속행위라고 보기 위하여는 별도의 설득력있는 논거가 필.
요하고，그렇지 않다면 두 개의 행위에는 모두 같은 성격이 부여되어야 하겨 때문이다.
이러한 결론을 일관하게 되면 판례에 의하여 추론되는 結論간의 相互示®이 발생하게 된다.
都市計劃法上의 建築許可는 裁量行爲라는 결론과，이를 포함하는 建築法上의 建築許可는 轉束
行爲라는 입장간의 모순이 바로 그것이다.
VI. 裁量行爲를 포함하는 編束行爲
실정법상의 凝制規定에 의해 몇 가지의 행정행위가 하나로 統合되는 예를 적지않게 볼 수
있다. 그러나 포함하는 행정행위가 轉束行爲이고 포함(의제)되는 행정행위가 裁量行爲인 경우
이를 법적으로 어떻게 취급하여야 할 것인가 하는 문제는 아직 행정법에 있어 논란의 대상은
아니다. 예컨대 건축법상의 凝制規定은 개별법의 허가요건을 소멸시키는 것이 아니라 이들을
다만 한 개의 절차내로 흡수하는 것이다.17》따라서 건축법상의 건축허가는 재량행위인 도시계
15) 토지형질변경허가와 관련하여 서는 토지형질변경규칙만이 검토되면 되는 것이고, 도시 계획법상의 건축허 가요건인 건폐율 • 용적을 등의 요건은 당연히 그 검토의 대상이 되지 않는다. 이를 보아도 도시계획법
상 토지형질변경허가요건은 건축허가요건과 규율밀도면에서 차이를 보인다는 것을 알 수 있다.
16) 大法院 1992. 9. 8 선고 92누8026 판결; 건축물의 허가요건을 토지형질변경규칙 제4조 제1항 및 제17조
에 따라 판단하여야 한다는 취지의 판결.
17) 集中效가 인정되는 경우，攝制되는 개별법상의 실체요건규정은 동일한 절차내에서 같이 심사되어야 한
다는 것이 독일에 있어서도 판례와 다수설(Theorie der Verfahrenskonentration)의 입장이다;
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170 行政法硏究/1998년 하반기
획법상의 건축허가를 包舍하고 있는 것인데, 이 경우 기속행위가 재량행위를 포함하면 재량행
위로 변하는 것인지 아니면 계속해서 기속행위의 성격을 갖는 것인지 하는 문제가 바로 여기에
해당하는 것이다.
우선 屬束行爲 • 裁量行爲理論은 이러한 경우에 답하기에 적합한 개념이 아니라는 점이 지적
되어야 한다. 원래 재량행위이론은 獨立한 個別 行政行爲의 특성을 설명하기 위한 개념이었을
뿐，이처럼 하나의 행위에 수많은 행위들이 統合되는 경우에 대하여는 무력한 것이다. 따라서
統合된 行爲를 全體로하여 다시 이를 裁量行爲理論으로 裁斷하는 것은 타당하지 않은 것이다.
결국은 각각의 행위를 개별적으로 검토하여 재량인 것은 재량으로 기속인 것은 기속으로 판단
할 수밖에 없는 것이다. 그러므로 대법원이 건축법상의 建築許可가 麗束行爲라는 입장을 일관
하는 것은, 그에 포함된 행위의 성격들과 관련하여 그 자체로서 문제의 소지를 가지고 있는 것
이 다.
다시 都市計劃法上의 建築許可의 性格에 관하여 살펴보기로 하자. 도시계획법상의 건축허가
는 토지형질변경규칙에 의해 규율되고 있으며，이러한 토지형질변경규칙은 行政廳에게 상당한
정도의 선택가능성을 부여하고 있다. 동규칙이 허가관청에 부여하고 있는 심사권한은 거의 裁
量에 가까운 성격을 가지고 있는 것이다. 이는 土地形質變更許可가 裁量行爲라고 하는 대법원
의 일관된 판례만 보아도 쉽게 수긍할 수 있는 것이다.
물론 토지형질변경규칙에 근거하여 발해진 건축허가거부에 대하여 사법부가 이를 적극적으
로 심사하고 통제하는 것이 금지되어 있는 것은 아니다. 재량행위라 하더라도 사법심사의 대상
이 된다는 점에서는 기속행위와 차이가 나지 않기 때문이다（행정소송법 제27조）. 다만 都市計
劃法上의 建築許可의 법적 성격을 무엇이라 하든 현실적으로 이러한 건축허가요건이 건축법상
의 요건과는 상당히 다르다는 점은 확실한 것이다. 國民의 建築g由라는 이상과 대립하는 都市
全體의 效率的 機能이나 土地의 效率的 利用이라는 都市計劃法上의 公益은，建築法上의 危險防
止라고 하는 공익과 동일한 것일 수 없으며，실정법상으로도 그 목적의 추구를 위해 행정청에
게 상당한 選擇權이 부여되어 있다. 이러한 규정에 근거하여 발급되는 건축허가는 기존의 건축
법상 건축허가와는 명백히 다른 모습을 띠는 것으로，이는 앞의 건축허가요건의 구별에서도 이
미 지적한 바 있다.
VD. 결론 一 건축허가 속의 재량
이질적인 성격의 都市計劃法上 建築許可가 建築法上의 建築許可에 包含되는 경우에도 이를
전체로서 항상 기속행위라고 하는 것은 문제의 현실을 외면하는 것이다.예 실정법상으로도 토
BVerwGE 85, 44, BVerwG 1992. 6. 26 DVB1. 1992, 1435ff, Ule/Laubinger, Verwaltungs
verfahrensrecht, Carl Heymanns Verlag, 1995, 391 쪽，Rn. 13 이하，H. J. Peters, Umwelt
verwaltung srecht, C. F. Müllers Verlag, 1996, 43쪽，Rn. 106 등
18） 판결은 개별 사안을 해결하는 것을 우선으로 하는 것으로，판례상 나타난 個別事件의 判斷結果 자체에
문제가 있는 것으로 보이지는 않는다. 그렇다고 하여도 대법원이 일관하여 建築許可를 觀束行爲라 판단
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건축허가에 존재하는 재량문제 171
지형질변경규칙은 都市計劃法上 建築許可에 條件을 붙일 수 있도록 정하고 있는데，판례가 건
축허가는 기속행위이고 이에 附歎을 붙이는 경우 항상 無效라고 하는 것내》은 실정법해석과도
일치하지 않는 것이다.
전체적으로 보아서는 대법원이 건축허가를 항상 기속행위로 보는 종래의 입장에서 일정 정
도 변화를 모색할 때가 된 것이 아닌가 생각된다. 물론 건축허가를 기속행위라고 함으로써 지
금까지 國民의 建築 g 由權을 지켜온 법원의 노력은 충분히 높게 평가되어야 할 것이다. 그러나
앞서의 지적과 같이 裁量行爲理論은 행정행위를 이해하기 위한 개념도구일 뿐이고，특히 여러
가지의 행위가 통합되어 있는 건축허가를 설명하기에는 적합하지 않은 것이다. 만약 어떤 법이
론이 더 이상 설명적 기능을 할 수 없는 곳에서 그에 맞추어 사실을 해명하려 한다면，이는 이
미 작아진 옷에 몸을 맞추려 하는 것과 다를 바 없는 것이다.
이제 대법원은 건축법상의 건축허가 속에 다양한 성질의 행위들이 포함되어 있음을 정면으
로 인정하고 그 중 특히 도시계획법상의 건축허가에는 많은 불확정성이 있다는 점을 솔직히 인
정하여야 한다. 그리고 이를 전제로 그 불확정성을 어떻게 구체화하여，국민의 건축허가신청이
부당하게 거부되는 것을 막을 것인가 하는 점에 노력이 집중되어야 한다. 또한 행정의 입장에
서는 이러한 요건규정의 탄력성을 잘 활용하여 토지에 대한 個人의 利己的 開發故求를 調節하
여야 하고，나아가 合理的인 土地利用을 제도화하기 위해 체계적 기준을 마련하여야 할 것이다.
하고 있는 것은 일선 행정실무자 등에게 상당한 영향력을 미치고 있음은 부인할 수 없다. 예컨대 현재
팔당호주변의 수많은 건축물들도 이와 무관하지만은 않을 것이다.
19) 대법원 1995. 6. 13. 선고 94456883 판결.