55. 용산국제업무지구사업 실패의 원인과 법적 책임
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용산 국제업무지구사업 실패의 원인과 법적 책임 The Reasons and Liabilities for the Failure of Yongsan Project
저자 (Authors)
김종보 Kim, Jong Bo
출처 (Source)
행정법연구 , (40), 2014.11, 129-150 (22 pages) ADMINISTRATIVE LAW JOURNAL , (40), 2014.11, 129-150 (22 pages)
발행처 (Publisher)
행정법이론실무학회 Korea Administrative Law And Practice Association
URL http://www.dbpia.co.kr/Article/NODE06070855
APA Style 김종보 (2014). 용산 국제업무지구사업 실패의 원인과 법적 책임. 행정법연구, (40), 129-150.
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사단법인행정법이론실무학회 행정법연구제40호2014년11월 Korea Administrative Law Theory Practice Association Administrative Law Journal Vol. 40, Nov. 2014
용산 국제업무지구사업 실패의 원인과 법적 책임*
1)
김 종 보**
국문초록
역대 최대 개발사업이라고 평가받았던 용산 국제업무지구 개발사업은 결국 좌초되었다. 그러나 용
산 국제업무지구 개발사업이 실패한 원인에 대한 법적 평가는 명확하게 이루어지지 않고 있고, 그에
따라 용산사업 실패의 책임 소재 역시 명확하지 않다. 이 글은 용산사업 실패의 원인을 법률적 측면
에서 고찰하여 공법상 책임의 소재를 밝히고, 향후 다시 용산사업이 개시될 경우 반드시 해소되어야
할 법적인 과제의 해결방안을 제시한다.
용산사업은 사업부지의 법적 성격과 현황을 고려하지 않은 채 정비창부지와 서부이촌동을 무리하
게 통합하고 용산사업의 근거법으로 도시개발법을 채택한 데에서 그 실패의 결정적인 원인을 찾을
수 있다. 또한 용산사업은 그 공공성을 감안하여 사업시행자에게 수용권이 부여된 것이었음에도 불구
하고 사업시행자의 형식과 실질이 괴리됨으로써 그 책임의 소재가 불명확하게 된 점에서도 비판되어
야 한다.
용산사업 실패에 관한 일차적인 공법상 책임은 사업부지 통합과 근거법 채택에 일차적인 책임이
있는 서울시에게 있다. 그 외 설립목적 외의 개발사업을 무리하게 추진한 코레일, 관리감독관청인 국
토, 용산사업의 투자자인 국민연금, 민간건설사 역시 용산사업 실패의 책임을 부담하여야 한다. 그리
고 이러한 실패를 반복하지 않기 위해서 향후 용산사업이 다시 개시될 경우 사업부지를 정비창부지
에 국한하여 도시개발법이 아닌 역세권법을 근거법으로 삼아야 할 것이며, 실질에 맞는 사업시행자가
구성되어야 할 것이다.
주제어: 용산 국제업무지구 개발사업, 도시개발법, 공용수용의 한계, 사업시행자, 공법상 책임
- 이논문은서울대학교법학발전재단출연법학연구소기금의2014 학년도학술연구비의보조를받았음. ** 서울대학교법학전문대학원교수
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<그림1> 서부이촌동현황도
(자료: 한국경제, 2012년10월4일자)
목차
Ⅰ. 용산국제업무지구개발사업의출범과몰락
Ⅱ. 용산사업의근거법선택과그오류
Ⅲ. 용산사업과수용권의한계
Ⅳ. 용산사업과사업시행자
Ⅴ. 결론-사업실패의원인과해결방향
Ⅰ. 용산 국제업무지구 개발사업의 출범과 몰락
- 코레일의출범
(1) 철도부채와 코레일의 출범
1963년이래40년넘게국가철도청에의해건설되고운영되던철도는2005년한국철도공사
(2009년이후코레일)가출범하면서공기업에의한운영체계로전환되었다. 2013년후반기철
도노조파업의과정에서우리에게익숙해진철도경쟁체계의도입또는민영화문제는과도한
코레일의부채및적자와이를해소하기위한국가정책의산물이다.
코레일은2005년KTX 건설과정에서발생한5조가량의국가부채를떠안고출범하였으며,
2014년10월현재그부채규모가17조를상회하는것
으로알려져있다.1) 이중3-4조가량은용산정비창에
서시행하려던국제업무지구개발사업(이하용산사업)
의실패에기인한것인데, 장부상으로아직나타나지
않은손실이얼마나숨어있을지알기어렵다.
(2) 코레일의 사업주도
처음코레일이국가로부터독립하면서국가부채를
인수할때에그에대한대책으로생각되었던용산정
비창부지는민간에매각한후그토지대금으로부채를
해소하는것이옳았다. 그러나코레일은2007년전후
1) 코레일, 재무현황, http://info.korail.com/mbs/www/subview.jsp?id=www_010605180100 (2014. 11. 04.)
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서울과수도권의부동산가격이앙등하고있다는점에고무되어자신이직접사업을시행하고
개발이익을누리는방식을취했다. 개발이익을누린다는것은사업이실패했을때손실도부담
해야한다는의미였지만사업이실패할것이라고는누구도생각하지않았다. 철도를운영하는
전문성과30조규모의개발사업을시행하는전문성이얼마나다른지인식하지못했다는점에
서그러나이는매우위험한결정이었다. 코레일이설계한국제업무지구개발사업은건설사와
금융사등과공동투자를통해특수목적법인(SPC)2)을만들고이법인에토지소유권과사업권을
부여한후그지분을코레일이확보하는구도로진행되었다.
- 사업부지의확대과정
(1) 지구단위계획의 특별계획구역
용산사업의대상지는최초철도정비창부지에국한되어있었으며, 이부지는2001년용산
지구단위계획이라는도시계획에의해구체적으로규율되기시작했다(2001. 7. 10. 서울특별시고
시제2001-229호, 용산제1종지구단위계획결정고시). 용산지구단위계획은용산역일대의도
로와택지등에대해다양한규율을하면서, 정비창부지에대해서는단일하게하나의특별계
획구역으로지정하였다. 민사적으로는이미국가(철도청)의소유에속한토지였지만공법적인
측면에서, 특히도시계획적관점에서하나의토지단위로포착되기시작한것은용산지구단위계
획에의해서였다. 특별계획구역은국토의계획및이용에관한법률(이하국토계획법)에따라
지구단위계획을수립할때그구역의일부를설정해지구단위계획의내용이미정인상태로남
겨두고사후개발사업의진행과정에서구체적인내용을확정하도록여지를두는도시계획(지구
단위계획)의한기법이다.3) 2005년정부는코레일을출범시킬때고속철도건설에서발생한
부채를넘기면서그대가로용산철도정비창부지37만2천제곱미터의소유권을넘겨주였다.
(2) 서울시와 코레일의 갈등과 타협
코레일은2005년부터정비창부지에한정해서개발사업을추진했는데, 이렇게한정적으로
진행되던사업에대해서도서울시는과밀, 고밀도개발이라는점을들어회의적인입장이었다.
초기용산사업을둘러싸고서울시와코레일은기본적으로갈등관계에놓이게되었다. 정비창
부지에국한한사업이라해도지구단위계획의특별계획구역이므로서울시의도시계획결정이
필요한것으로해석되고, 따라서서울시가반대하면사업은진행하기어려웠다. 당시사업의
2) 프로젝트파이낸싱사업의시행을맡기위한목적으로설립된법인을말하며, 물리적실체가없이서류형
태로만존재하면서회사의기능을수행한다.
3) 한국도시설계학회, 지구단위계획의이해, 기문당, 2005, 116면이하참조.
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준비과정에SH공사역시참가하고있었기때문에용산사업에대한서울시의간여권은시행에
서시공에이르기까지폭넓고실질적인것이었다. 상당기간의의견조정과정이지나고서울시
가도시건축공동위원회의자문의견형식으로정비창부지에국한된계획안을발표함으로써
(2007. 3. 28.) 용산사업의부지와관련된서울시와코레일의갈등은일단락되었다. 이렇게정
리된용산사업은그부지를정비창에국한하고부지를구획해서몇개의용도지역을부여하는
형태로발표되었다.
(3) 한강 르네상스와 사업부지확대
그러나약2년간진행되었던서울시와코레일의갈등및그에대한타협의결과는오세훈
서울시장이추진하던한강르네상스계획에의해전면재검토되었다. 한강중심으로도시를재편
하고자하던서울시장은코레일의철도정비창부지를한강으로개방하고자서부이촌동주택
지를용산사업의부지로편입하는계획을관철했다(2007. 8. 16.).4) 이를통해용산사업의부지
에서부이촌동의아파트단지등을포함한주택가20만제곱미터가추가되었고전체사업부지
는약57만제곱미터로확정되었다. 초기에정비창부지를둘러싸고타결되었던서울시와코레
일의합의는이런과정을거쳐4개월여만에졸속으로폐기되었다.
이렇게2007년지구단위계획의변경을통해용산사업의잠재적대상지로편입된서부이촌동
지역은단독ㆍ다가구ㆍ연립주택으로구성된단독주택지와건설시기가상이한다양한아파트단
지로구성되어있었다. 단독․연립․다가구는주택이노후했기때문에대체로개발을찬성하는
쪽이었던반면, 아파트단지는용산사업에편입된것에대해거부감을가지고있는주민들이적
지않았다. 다른아파트에비해상대적으로조망권이좋은아파트단지의박탈감, 대지에대한
소유권이없는시범, 중산아파트소유자들의법적불안감등도반대의목소리를키우는역할을
했다. 또오래된아파트단지는재건축을추진하고있었고, 또2004년준공된동원아파트는3년
밖에지나지않은새로운아파트였다는점까지고려하면사업부지의확장이상당한무리였다
는것을알수있다. 사업부지의확장에대해적극적이던서울시와는달리용산구는2009. 1.
- 용산참사5)를계기로서부이촌동주민들의반대여론에민감하게반응했다. 2009년8월경용
4) 공식적으로는도시건축공동위원회의자문계획안이라고표현되고있는데, 이당시에는도시개발법이아
직적용되기전이므로지구단위계획에대한도시계획위원회의심의에가까운것으로보인다. 용산사업 부지가정비창에국한될때에는특별계획구역의면적이변화하지않고대상지역내용적률등만이변동 하므로자문의형태가가능하지만, 사업부지가확대되면특별계획구역도확장되므로지구단위계획의변 경이불가피하므로이를자문계획이라하는것은타당하지않다.
5) 용산4구역철거현장화재사건(용산참사)은용산4구역재개발사업의진행과보상비문제에대한갈등
이발단이되어, 2009. 1. 20. 용산구한강로2가에위치한남일당건물옥상에서점거농성을벌이던세 입자와전국철거민연합회회원들, 경찰, 용역직원들간의충돌이벌어지는가운데화재가발생하여다 수의사상자가나온사건이다.
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용산국제업무지구사업실패의원인과법적책임 133
산구는이촌동아파트(성원, 대림, 동원)를존치시키는의견을제시할것으로발표했는데, 용산
사업의과정에서실질적으로의견이개진되었는지는확인하기어렵다.
- 도시개발법상구역지정과해제
(1) 도시개발구역의 지정
서울시는2010년철도청이보유했던용산철도정비창과서부이촌동의주택가등을포함해
도시개발구역을지정하고개발계획을수립하였다(2010. 4. 22. 서울특별시고시제2010-150호,
용산국제업무지구도시개발구역지정및개발계획수립고시). 이를통해용산사업의근거법이
도시개발법이라는점이공법적으로명확하게드러나고형식적인사업시행자가정해졌으며
(2011. 10. 20.) 개발사업의청사진도확정되었다(2011. 10. 27. 서울특별시고시제2011-319호,
용산국제업무지구도시개발구역개발계획변경고시및공람).
(2) 구역지정의 실효
용산사업은30조가넘는개발사업으로단군이래최대규모라는평가를들었으나법적으로는
2013년도시개발구역이실효되면서좌초되었다. 2010년용산사업이｢도시개발법｣(법률제6242
호, 2000.1.28. 제정)에의해공식적으로출범한지3년만의일이다. 용산사업은도시개발구역이
지정되고사업시행자가정해져사업을진행하였으나사업부지중서부이촌동의수용과보상절
차가전혀진척되지못했다. 2009년미국발금융위기의영향이여전히남아있었고, 부동산시
장이침체되어용산사업은답보상태를벗어나지못했다. 구역지정3년후사업시행자인용산역
세권개발이서울시에실시계획인가를신청하였으나서울시의인가를받지못해구역지정이실
효되었다(2013. 4. 23). 도시개발법상도시개발구역의지정후3년내실시계획이인가되지않으
면구역지정과개발계획이실효되도록정해져있기때문이다(도시개발법제10조제1항제1호).
코레일이기존사업시행자였던드림허브로부터용산역철도정비창부지를일부회수하고
(2013. 10. 4.) 구역지정이실효되었음을공식적으로확인하는도시계획결정고시에의해용산사
업은공법적으로종결되었다(2013. 10. 10 서울특별시고시제2013-333호용산국제업무지구도
시개발구역해제고시공람및지형도면고시). 도시개발구역의법적효력은2013년4월상실된
것이므로그후의해제고시는구역을해제하는형성적인것이라기보다구역지정이실효되었다
는것을확인하는것에불과하다.
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Ⅱ. 용산사업의 근거법 선택과 그 오류
- 근거법의결정요소
개발사업이시작될때그사업을진행할수있는근거법을정하는것은개발사업의첫단추
에해당한다. 보통재건축사업, 재개발사업, 민영주택건설사업등은사업의유형이선명해서근
거법과절차를정하는데큰어려움이없고근거법을선택하는데큰위험부담이없다. 그러나
사업의선례가별로없고사업시행자와사업의목적등이선명하지않은개발사업은사업의
초기에근거법을고르고그에따른개발사업절차를검토하는것이매우어렵고또한중요한
요소가된다.
개발사업을시작하면서근거법을선택할때에는사업부지의확보방법, 사업부지의현황과법
적성격(용도지역등), 개발사업의목적으로설치되는건물등시설의유형등이중요한판단
요소가된다. 사업부지의확보와관련해서는우선사업시행자가이미사업부지를보유하고있
는가또는수용권을발동해야하는가여부에따라개발사업의근거법이달라질수있다. 현재
사업부지상에건물이존재하는가그건물이아파트인가단독주택인가그밀도가어떤가하는
점도검토되어야한다.
용도지역6)과관련해서는개발사업에서높은용적률을얻어내기위해사업부지를상업지역,
준주거지역등으로지정또는변경하는것이보통이다. 따라서개발사업을위해용도지역의변
경이수반되어야하며, 이는단순한도시계획변경을통해이루어지거나또는도시개발법, 도시
정비법등에수반되어이루어질수도있다. 이처럼용도지역을변경하는과정은단일하지않고
다양한방법이동원될수있다는점에서현재의용도지역도개발사업의근거법을결정하는변
수가된다. 개발사업의목적으로건설되는건축물이아파트인가, 역사등공공시설인가, 업무시
설인가아니면평면적으로택지를조성하는데그치는가에따라개발사업의근거법이달라질
수있다. 이런점에서용산사업은구상단계에서다양한요소들을충분히검토하고합리적인방
식으로근거법을찾기위한노력이필요했다.
- 두개의사업부지와근거법
용산사업은두개의서로상이한부지를전제로사업을구상되었는데, 정비창부지와서부이
6) 용도지역은토지의이용및건축물의용도ㆍ건폐율(｢건축법｣ 제55조의건폐율을말한다.)ㆍ용적률(｢건축법｣
제56조의용적률을말한다.)ㆍ높이등을제한함으로써토지를경제적ㆍ효율적으로이용하고공공복리의 증진을도모하기위하여서로중복되지아니하게도시관리계획으로결정하는지역을말한다(｢국토계획법｣ 제2조제15호). 용도지역에관하여자세히는김종보, 건설법의이해, 피데스, 2013, 205면이하참고.
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촌동주택단지가그것이다. 우선철도청소유였고따라서자연스럽게코레일에게소유권이넘
어온정비창부지는사업을위해수용권이필요하지않았다. 단지도시계획을변경해서건축허
용성7)을부여하고, 추가로용적률등을조절하면사업을위한공법적기초는마련될수있었
다. 이를전제로경우에따라서는개별적인건물단위로건축허가를받아사업이진행될수도
있었고, 건물전체를하나의허가절차에서통합해처리하는방식도생각될수있었다. 지구단
위계획의특별도시계획구역이었기때문에특별도시계획사업이라는형식을빌어지구단위계획
을일부수정하는방식의사업도가능했다.
이에비해서울시에의해사업부지에편입된서부이촌동20만제곱미터는몇개의아파트단
지와단독주택, 다세대등이혼재된주택지로구성되어있었다. 이지역을사업의대상지로삼
으려면우선당해지역의토지소유권을확보하는것이가장어렵고또본질적인것이다. 토지
소유권을확보하는방법은단순히매입하거나수용하는방법에국한되는것은아니고경우에
따라기존소유자들에게새로운물권을부여하는방식이사용될수있다. 예컨대도시정비법상
의관리처분방식이나도시개발법상환지방식(제28조이하) 등이이에해당할수있다.
서부이촌동에존재하는아파트나다세대주택지는형식적으로는수용해서철거하고, 부지를
확보할수있는것처럼보이지만, 후술하는바와같이실제이에대한전면수용은가능하지
않다. 현행법상서부이촌동주택단지를사업대상지로해서아파트를철거할수있는유일한사
업은재건축사업(도시정비법제2조제2호다목) 뿐이다.
- 도시개발법의주된기능과특징
두개의상이한부지를통합한용산사업은사업부지를분리하지않고하나로묶어도시개발
법을근거법으로채택했다. 그러나도시개발법에의한도시개발사업은다음에서설명하는바와
같이용산사업과잘조화되기어렵다. 이하에서는도시개발법이상정하는전형적인사업과용
산사업이어떻게충돌하고있는지를중심으로도시개발법을검토하기로한다.
(1) 도시개발의 개념
택지개발촉진법에의한택지개발사업이진행될때신도시가‘건설’된다고표현하는데, 이때
건설공사의핵심은신도시의건설을위한택지조성사업이며, 택지의조성이완료되면택지개발
7) 건축허용성은개별필지또는일단의토지를하나의토지단위(대지)로상정할때그지상에건축물을건
축할수있는공법적지위로서이를승인하는행정청의공적인견해표명에의해확정된다. 국토계획법은 토지의합리적사용을위해건축행위를일반적으로금지시키고도시계획과그에따른요건이충족되는 경우에일반적금지를해제하여건축허가를발급하는방식을취하고있다. 건축허용성에대하여자세히 는김종보, “건축허용성의부여와반영”, 서울대학교법학제53권제3호(2012. 8), 145-173면참조.
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사업은준공된다. 그러므로신도시를건설한다고할때좁은의미로는도로와기반시설이설치
되고이를기초로개별필지의획지및대지화가이루어진다는뜻이다. 도시개발법도역시이와
같아서도시를‘개발’한다고표현할때도시가개발된다는것은당해도시의택지가조성된다
는의미로이해하는것이일반적이다. 그러므로도시개발사업도목표한택지가조성되면준공
되는것으로보는것이원칙이다.
(2) 건축물과 도시개발법
도시개발사업은1934년조선시가지계획령에토지구획정리사업이라는명칭으로도입된이래
택지에한정한개발사업의방식으로이해되어왔다. 강남영동지구의800만평, 잠실지구의400
만평이조성되었던1970년대의구획정리사업을보면그사업의주된기능이택지조성이라는
점이잘드러난다. 2000년도시개발법의제정으로구법의본질이일부변경되었다고해도도
시개발사업은기본적으로택지를조성하는사업이라이해하는것이옳다. 따라서도시개발사업
이택지의조성과동시에현대적인시설의설치까지포함한다고이해하는것은매우이례적인
해석이다. 용산사업의시행자가도시개발법상실시계획(제17조이하)을통해모든건축허가를
포괄적으로포함하려고했다면, 이는도시개발법을매우파격적인방법으로활용하는것이다.
(3) 시가화된 외곽의 개발
현행 도시개발법의 전신이었던 토지구획정리사업은 1962년 도시계획법(법률 제983호,
1962.1.20. 제정)의제정으로법적근거를갖고, 1966년토지구획정리사업법(법률제1822호,
1966.8.3., 제정)의제정으로도시계획법에서분리되었다. 도시계획법에서분리된후에도역시
구획정리사업은도시계획과연동해서도시계획이존재하고있는지역에서시행하는것을원칙
으로했다. 따라서도시내부에서이미시가화된지역에연접하거나또는도시가확장되는형
태로구획정리사업이진행되었다. 2000년도시개발법이제정되고, 수용방식과환지방식의사업
으로분화되었지만여전히도시개발사업은은평과같이시가지와연접해서이루어지는것이
원칙이다. 택지개발촉진법에따른분당, 일산과같은신도시개발사업이서울로부터상당히먼
거리에서이루어졌다는점과비교하면, 도시개발법의특징이선명히드러난다.
(4) 나지비율
나지비율이란도시개발구역내건물이존재하지않는나대지또는임야등이차지하는비율
을뜻한다.8) 도시개발법은택지개발촉진법과같이택지를조성하는법률이므로사업이진행되
8) 도시개발업무지침(국토부훈령2009-349호, 2009. 8. 21), 제2장1-2-1. “도시개발구역은동일한필지내
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면토지의구획과소유권이큰폭으로변동된다. 환지방식은사업의진행과정에서대상지에대
한전면적인수용이불가능하고부분적으로도로등이개설되므로사업대상지에건물이많이
존재하면사업이사실상불가능하다. 이때문에도시개발법은사업대상지를지정하는요건으로
50% 이상의나지비율을요청하고있다.
용산사업에서정비창이나지이므로, 서부이촌동과합해서50%이상의나지비율이충족되었지
만이는과도한형식논리였다. 서부이촌동은정비창과성격이상이하므로서부이촌동만을별도
로나지비율을요구하는것이옳았고, 그렇게법을해석하면서부이촌동의주택가는도시개발
구역이될수없는곳이었다.
(5) 입체환지
도시개발법의적용범위를넓히고자하는시도중의하나로도시개발법이정하고있는입체
환지의기능을확대하고자하는일관된흐름이있다. 입체환지는시가지내부에서잘운용하면
도시정비법상관리처분계획과유사하게사용할수있는수단이될수있기때문이다. 도시개발
법에서입체환지란기존의토지소유권을변환해서입체적인시설로환지해줄수있다는의미
이며, 이는용산사업에서서부이촌동의문제를해결해줄수있는가능성으로검토되었을것이
다.9)
그러나도시개발법은도시를새롭게만들어내는택지조성의근거법이며, 도시재생을위해기
존시가지의건물을철거하고도시를정비하는권능을행사하는데최적화되어있지않다. 그
것이정비창의도시개발사업을위해부수적인것이라해석되어도역시서부이촌동의주민들에
대해입체환지를예정하고소유권을소멸시키는권능을행사한다면위헌성시비에서자유롭기
어렵다. 용산사업의시행자가도시개발법을선택하는과정에서입체환지의가능성도검토되었
을것으로보이고, 이또한도시개발법이용산사업의근거법이된하나의계기였을것으로추
측된다. 용산사업은근거법을도시개발법으로정했지만, 사업의방식은입체환지를활용할수
있는환지방식도아닌수용방식을채택해또하나의의문을남겼다.
- 역세권의개발및이용에관한법률의제정과한계
국토부는2010년｢역세권의개발및이용에관한법률｣(법률제10266호, 2010. 4. 15. 제정,
이하역세권법)의입안등을통하여용산국제업무지구개발사업의추진을보조하는입장을
건축물이없는토지의총면적이전체토지면적의50% 이상인지역에한하여지정할수있다”.
9) 입체환지에관하여자세히는전연규/김종보/강신은, 도시개발법과실무해설I, 한국도시개발연구포럼,
2011, 852면이하참조.
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취하고있었다. 입법예고6일후국토부장관은언론을통해용산국제업무지구사업과관련해
표류중이사업에대해정부의지원과해결책제시를시사했다.
그러나용산사업을지원하기위해제정된역세권법은시기적으로너무늦어서용산사업의
근거법으로선택되지못했다. 만약더일찍입법이이루어졌더라면역세권법에의한역세권개
발구역으로지정되었을가능성이있다. 다만구역지정의요건으로법률이정하고있는“노후ㆍ
불량건축물이밀집한역세권으로서도시환경개선을위하여철도역과주변지역을동시에정
비할필요가있는경우”(역세권법제4조제2항제3호)를서부이촌동지역이충족하는가에대해
다시검토가이루어져야한다. 2004년준공된아파트가포함되어있는전지역이이요건을
충족하기는어려울것이기때문이다.
역세권법은도시개발법과유사한입법체계를가지고있어서수용권이일반적으로보장되지
만기존소유자에대한권리배분을위한조항이없고, 조성토지의공급에관한불안정한조문
이하나있을뿐이다(제20조). 결국역세권법도서부이촌동지역에대한사업의근거법으로는
불완전하다고평가할수밖에없다.
Ⅲ. 용산사업과 수용권의 한계
- 공용수용의의의
헌법은제23조에서재산권보장의원칙을선언하면서도공공필요의요청이충족되면재산권
자의의사에반하는소유권박탈이가능하도록정하고있다. 동조는또한공공필요의요건이외
에도재산권자의의사에반하는소유권박탈의요건으로법률에의한수권, 법률이정하는정
당한보상등을추가로요청하고있다.10) 헌법에서용인하는바와같이재산권은공공필요라는
요건이충족되면재산권자의의사에반해서도박탈될수있으며, 이를공용수용이라한다.
- 수용권의한계
(1) 수용권의 한계 일반
공용수용은헌법이예정하고있는재산권의박탈이므로헌법이정한형식적조건만충족되
면항상관철될수있는것이라는믿음을준다. 그러나특정한재산권은형식상재산권에속해
10) 공용수용의요건에관하여자세히는 , I, 박영사, 제18판, 2012, 587면이하; , II, 박영사, 제16판, 2010, 387면이하참조.
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공공필요에의해수용될수있다고보여도, 그본질상공용수용의대상이되기어려운것들이
있을수있다. 또의사에반하는재산권박탈이재산권의본질에서유래하는것이아니라해도
실질적으로수용권의발동이나집행이현저히곤란한재산권이있을수있다. 이상과같은경
우라면헌법이예정한공용수용이법적으로나사실상으로일정한한계에부딪치게된다.
(2) 공공필요 충족의 기준
공용수용을가능하게하는정당화사유로서공공필요는단순하게충족되거나또는충족되지
않는선택의문제이기만한것은아니다. 공공필요는오히려당해공익사업의유형과토지소유
자의동의, 사업완료후권리배분등의양태에따라다양한함의를가질수있다.11) 통상도로
가개설되는경우라면도로가갖는공익성이높아서공공필요요건을충족하는것이별로어
렵지않다. 그러나일정한주택가에서주택들을헐고새로운주상복합을짓거나아파트를짓는
사업을진행하고자할때이사업을공익사업으로규정하고일반적으로수용권을부여하기는
어렵다. 이를보충하기위해도시정비법등에서는당해지역토지와건물소유자일정비율의
동의(3/4)를얻도록요청하면서(제16조제1항), 동시에토지소유자등에게새로운아파트를배
분하는것도예정하고있다. 이렇게해서어렵게부여된수용권에의해사업시행자는비로소
사업에반대하는자들의소유권을박탈할수있다.
(3) 약한 공공필요와 수용권의 한계
2009년초용산의재개발사업장에서세입자와경찰이숨진용산참사에서보는바와같이공
공필요가약하면수용권도무난하게집행되기어렵다. 사업시행자인조합이건설하고자했던
시설은주상복합건물이었고수용대상은상가세입자의영업이었다. 상가세입자들은더많은보
상을원했지만, 그것이달성되지않으면수용에응할수없다는입장을보였다. 법률가들이생
각하는것처럼법적으로수용권이허용된다고해서재산권자들이수용에응할것이라판단하
기는어렵고, 상황에따라서는수용이현저히어려울수도있다.
(4) 비례원칙과 수용권
택지를조성해서신도시를건설하는법률인택지개발촉진법도통상은일반적인수용권이용
인되는것으로해석된다. 그러나택지가조성되는지역이도시의외곽이고논, 밭, 임야등으로
구성되어있는토지가사업대상지라는점에서수용권이용인되는것이고대상지에아파트등
이존재한다면판단은달라질수있다.12)
11) 김연태, “공공수용의요건으로서의공공필요”, 고려법학제49권(2007), 89면.
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택지개발촉진법이제정되기전에택지를공급하기위해사용되었던법률은토지구획정리사
업법(현도시개발법)이었고구획정리사업은도시내부또는대도시에연접해서시행되었다. 그
럼에도불구하고구획정리사업이토지소유자와크게충돌하지않고무난하게사업을진행할
수있었던것은그사업이환지방식이기때문이었다. 환지방식이란기존의토지소유자에게사
업의결과조성된토지를재분배해주는방식이며, 사업대상지내토지소유자는토지를재분배하
는과정에서개발이익을향유할수있다.13)
- 아파트와공용수용
(1) 수용권의 한계로서 아파트, 교회
도시개발법, 택지개발촉진법, 국토계획법등에의해진행되는개발사업이공공필요의요건을
충족하고수용권이법적으로부여될수있는경우에도사실상의한계에의해수용권이집행되
기어렵거나또는사실상행사되지않는영역이있다. 예컨대도로의확대가불가피하다고해
도주택단지의일부또는전부를헐어도로를확대하기는쉽지않다. 택지조성을위한사업이
나도시재생을위한사업의과정에서교회나사찰등이있고신도가다수있으면종교시설의
부지나건물을수용하는것이사실상상당한장애를겪을수있다. 이는적지않은경우에재
건축, 재개발과정에서종교시설이제척되고사업부지에서제외되는이유이다.
(2) 서부이촌동 아파트의 수용과 보상
실무상아파트를헐수있는유일한사업으로재건축사업이있을뿐, 준공된지10년미만
의아파트를다른공익상의필요로수용하고철거하는것은사실상불가능하다고보아야한다.
우연히아파트구분소유자전원이사업에찬성하고보상에만족해서자발적으로이전하는경
우라면몰라도, 상당수의구분소유자들이사업에반대하면수용재결여부를불문하고아파트를
수용해서철거하는것은사실상어렵다.
재건축사업처럼사업의절차가법정되어있고관리처분계획에의해개발이익에참여할수
있는길이보장되어있는경우에도아파트주민3/4 이상의동의를받는것은지난한일이다.
12) 수용재결에따른기존토지소유자의불이익과그에의해서달성할것이라고예상되는공익을비교형량
하여수용재결에의해증대되는공익이기존토지소유자의불이익을압도할수없으면수용이불가능 할수있기때문이다. 수용권의행사와비례원칙에관하여자세히는정연주, “토지재산권의범위와공용 침해”, 토지공법연구제43집제1호(2009. 2.), 318면이하; 김종하/김재호, “개발사업관련공공필요의 위헌성에관한고찰”, 토지공법연구제63집(2013. 11.), 134면이하참조.
13) 환지방식에따른도시개발사업에관하여상세히는전연규/김종보/강신은, 앞의책, 779면이하참조.
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용산사업과같이권리배분의과정이불투명하고이에대한공법적보장도없는사업에서아파
트주민들의압도적동의를얻어내는것은사실상불가능에가깝다. 실제서부이촌동아파트주
민들의반발은사업시행자들이예상했던것을훨씬뛰어넘었다.
Ⅳ. 용산사업과 사업시행자
- 사업시행자형성과변동
(1) 사업자 공모
사업시행자란개발사업의전과정에서자신의이름으로사업을진행하고모든권한과책임이
귀속되는주체를말한다.14) 개발이익이남거나손실이발생한경우에그이익과손실이종국적
으로귀속되는주체이기도하다. 코레일은2007년9월근거법, 사업시행자와건설사, 투자자에
대한충분한검토없이용산사업의사업자를공모하였다. 그결과우선협상대상자로선정된삼
성물산-국민연금컨소시엄이코레일과사업협약을맺고사업을진행하기시작했다. 이를통해
보면발주처인코레일, 시공을담당할건설사로서삼성물산과재원을융자해줄금융사로국민
연금공단의3자구도가마련되었다. 그러나사업의종류, 사업시행자, 건설사의역할등에대해
서는전혀합의된바가없었다. 이들은다시두개의법인을만들어내면서법률관계는더복잡
해지고공법적책임도불분명해지는과정을거친다.
(2) 드림허브와 용산역세권개발
코레일과삼성물산, 국민연금공단등은사업시행자이면서개발총괄시행사로특수목적법인
인드림허브프로젝트금융투자주식회사(이하드림허브)를설립했다. 드림허브는코레일로부터
토지소유권을넘겨받아사업시행자의지위를누리는것으로예정되어있었다. 또부동산투자회
사법에따라드림허브의자산관리회사(AMC)이면서사업시행권을다시드림허브로부터위탁받
을용산역세권개발주식회사(이하용산역세권개발)가설립되었다. 그러나사업시행권을위탁하
면누가사업시행자가되는것인지에대한해명은없었다. 용산역세권개발은드림허브의자회
사이지만실시계획을신청하는사업시행자로해석되었다. 삼성물산은드림허브의지분6% 외
에도드림허브의자산관리회사(AMC)인용산역세권개발의지분45.1%를확보하며, 실질적으로
개발사업을주도했다.
14) 김종보, 앞의책, 415면이하참조.
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(3) 토지대금 납부와 건설사의 교체
드림허브는2007년(4,150억원)과2008년(4,000억원)의토지매각대금을무리없이코레일에
납부했다. 그러나2009년들어금융시장의자금경색으로수차례에걸쳐연기를요청하고, 2009
년말에야2009년납부액9,000여억원중6,500여억원을납부했다. 그후2010년3월까지
납부해야할7,100억원을납부하지못하자드림허브이사회는삼성물산측이사가빠진가운
데필요자금1조원에대하여삼성물산을포함한건설투자자들에게보증을설것을요구했
다. 삼성물산은사업성이없다고보고토지대금의감액등을주장하다가2010년8월용산역세
권개발의경영에서철수했다. 삼성물산이내놓은용산역세권개발의지분을2010년10월롯데
관광개발이넘겨받아롯데관광개발이용산역세권개발의최대주주가되었다.
(4) 코레일의 선매입과 보상계획
2011년7월, 코레일은수렁에빠진사업의정상화를위해4조원규모의랜드마크빌딩을
선매입하기로결정했고, 이를통해드림허브의자금경색문제가해소되는듯보였다. 또2012년
8월, 사업진행의관건이던서부이촌동주민보상문제와관련해‘서부이촌동주민보상계획및
이주대책안’이발표되었다. 위보상계획및이주대책안에는3개빌딩의분양매출채권을유동화
해최대5조6천억원을금융권에서조달한다는보상재원마련방안이포함되었다.
(5) 사업무산
롯데관광개발은사업이감당할수없을정도로악화되자2013. 2. 28. 용산역세권개발의지
분을모두코레일에양도했다. 2013. 3. 12. 코레일의담보제공을받지못한드림허브는추가
자금마련에실패하고만기연장이자52억원을내지못해디폴트에빠지게되었고, 사업청
산이시작되었다. 2013. 4. 1. 용산역세권개발은마지막으로서울시에용산국제업무지구개발
사업의실시계획인가를신청하였으나인가되지못했고그로인해사업이무산되었다(도시개발
법제10조제1항제1호).
- 사업시행자의실질과형식불일치
(1) 용산사업의 공공성
코레일이사업시행자의지분을보유하고있었다는점때문에용산사업은초기부터강한공
공성을띤사업으로인식되었다. 국가가설립한공사로서코레일은KTX 건설과정에서발생한
국가부채를떠안고그에대한보상으로용산정비창부지를받은것이므로용산사업은국가부
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채를해소하기위한사업이기도했다. 그외에도용산사업의부지위치와사업의계기, 규모
등중요성도공공성을강화하는요소이다. 실제용산사업에서서부이촌동에대해수용권이널
리인정되었다는점은용산사업의공공성을전제로하지않는한이해하기어렵다.
(2) 공공성과 시행책임
개발사업의공공성은사업시행자의공적책임을요청하며, 사업시행자에게부여된시행책임
은그러한공적책임의내용을이룬다. 사인이진행하는사업과달리공적주체에의해시행되
고수용권이부여되는사업은일단시작되면중간에좌초되지않고사업이성공적으로완료되
어야하는데, 사업시행자가지는이러한책임을시행책임이라할수있다.15)
보증책임이민사적인것이라면시행책임은공법적인것이고전자가사업자의파산등에의
해소멸할수있는것임에비해후자는특단의사유가발생한경우가아니라면통상소멸하지
않는것이라보아야한다. 그러므로용산사업은사업이좌절된지금까지도코레일의시행책임
이소멸하지않고있는것이라해석되어야한다.
(3) 사업시행자의 실질과 형식
민사의영역에서는매매계약의당사자나토지소유자를형식적기준에의해평가하는것이
더일반적이다. 민사적관행에익숙한건설사나금융사는용산사업과같은공적개발사업에대
해서도형식이실질을왜곡할수있다고평가했을것이다. 코레일과삼성물산의사업시행책임
과그에대한서울시의감독책임이, 드림허브와용산역세권개발이라고하는제3 사업시행자의
출현으로모두소멸되거나또는책임의귀속이불분명해질수있다고판단했을것이다.
그러나공법의영역에서공적임무가수행되는것, 그책임이귀속되는것등은실질적인
관점에서평가되어야한다. 형식적으로는드림허브가사업시행자이고사업시행권을용산역세권
개발이위탁받는것으로설계되었지만, 실질적으로코레일과삼성물산등은사업시행자로서사
업실패의책임을부담하고사업시행의책임도진다. 그러나삼성물산은시공자겸시행사로참
여해서개발이익을누릴수있는지분을확보했으나, 사업성이낮아지자시공자의항변을통해
사업에서쉽게이탈했다. 또드림허브와용산역세권개발이라는주식회사를설립하고모든책임
을이에부여함으로써법률관계를매우모호하게만들었다.
용산사업의공공성면에서나그공공성이인정된계기를보면용산사업의실질적사업시행자
는코레일일수밖에없다. 그러므로이런실질을은폐하거나민사상책임을회피하기위한목
적등으로사업시행자를임의롭게설정한것은공법적으로용인될수없다. 이런점에서코레
15) 시행책임의의의와범위에관하여자세히는김종보, “지역조합사업주체의권한과책임”, 지방자치법연
구제7권제2호(2007. 6.), 190면이하참조.
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일과삼성물산등이사업시행을위해특수목적법인을설립하고사업시행자로지정하는것은
법적으로오류였다. 최소한코레일이직접시행자가되거나또는건설사도공동시행자로지정
해서사업시행자의형식과실질을통일해야했다. 또용산구나서울시는사업시행자에대한감
독행정청으로서사업참가자들이형식과실질을왜곡시키는이유를가려내고책임소재가불분
명해지는것을막아야할책임이있었다.
코레일과삼성물산은용산사업의개발이익은누리고혹시발생할수있는손실과공법상의
책임은지지않으려했다. 드림허브나용산역세권개발과같은회사들이모두주식회사였으며
민사적인면에서주식회사는주식의한도에서책임을진다. 그러나도시개발법등에서부여하
는공법상의책임은주식회사의법리에따른유한책임으로한정될수없다. 또그책임의귀속
도주식회사구조에의해결정되지않으며주식회사라는수단을통해공법상의의사결정을내
린자에게실질적으로귀속된다고해석되어야한다.
- 공사의설립목적외개발사업
코레일은정비창을적절한개발사업자에게양도하고대금을수령했어야한다. 개발사업에대
한전문성이없이용산사업을주도한것이어떤결과를초래했는지반성해야하며, 국민연금공
단도개발사업의위험성을인식하지못하고사업에투자한것에대해다양한책임을져야한
다. 이번사건을계기로공공기관의운영에관한법률등에공공기관이설립목적외개발사업
등을자유롭게하지못하도록제한하는조항을마련하는것을고려해야한다.
Ⅴ. 결론-사업실패의 원인과 해결방향
- 사업부지확장의오류
정비창부지만의개발사업이었다면사업은실제와같이지연되지는않았을것으로평가되고,
용산사업의근거법으로서도시개발법이선택되지않았을수도있다. 정비창에대한소유권은
이미확보되어있었고이에대해지구단위계획만변경하면충분했기때문이다. 서부이촌동의
수용과보상에대한합의가사업을지연시킨원인이되어사업을좌절시켰다.
무엇보다도서부이촌동의주거지역은도시개발법으로개발할수없는곳이었으며, 도시정비
법에의해서도사업을진행하기어려운곳이었다. 사업의근거법이존재하는지에대한검토도
없이정비창과서부이촌동을무리하게통합하고이를도시개발법으로개발하고자했던결정이
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용산사업실패의결정적인원인이다.
- 근거법선택의오류
용산사업은도시개발법으로진행하기에부적합한사업이었으나서부이촌동이갑작스럽게사
업부지로통합되면서그에대한수용권을의식한나머지도시개발법이선택된것으로보인다.
도시개발법이용산사업의근거법으로부적절하다는지적은어디에서도나오지않았으며서울
시도도시개발구역을지정한바있다.
(1) 도시개발법의 적용한계
용산사업부지전체에대해도시개발법이근거법으로채택되고사업이진행되었지만, 도시개
발법은도심을개발하기위한목적으로활용되기부적절하다. 따라서용산역처럼이미도심깊
숙이흡수된지역에서는비록정비창처럼넓은공터가있어도이를도시개발법으로개발하는
것은이례적인선택이다. 도시개발법이적용될만한곳은서울의구룡마을16)처럼비록서울시
행정구역내라하더라도주변부가공지로개발되지않은채시가화가진행되지않은곳이어야
한다. 더구나서울시의압력에의해추가로포함된서부이촌동은아파트를포함하고있다는점
에서정비창과법적성격이전혀달랐다. 도시개발사업은도심을정비하거나재생하기위한수
단이아니라는점에서서부이촌동은도시개발법과전혀어울리지않는다.
(2) 정비창개발의 근거법
용산사업이최초의의도대로정비창에국한한사업이라면첫째, 지구단위계획과용도지역변
경(상업지역지정등)으로개발가능성을확보하고건축허가를이용하는방법이나둘째, 도시정
비법상도시환경정비사업(제2조제2호라목, 구공장재개발)을몇개의공구로분할해서진행
하는사업정도가가능했을것으로보인다.
도시개발사업은도시외곽의불모지에새롭게넓은신도시를만들기위한전제로택지를조
성하는사업이다. 도시개발사업의과정에서주거지역이나상업지역등용도지역이부여되지않
으면새로운도시는시가지로서갖추어야할최소한의요건이결여된다. 그러므로도시개발사업
을통해상업지역등용도지역이처음부여되는것은신도시를건설하기위한도시개발사업의
본질적속성에해당한다. 이를반대로해석해서이미시가화되어있는도심에서상업지역을지
16) 구룡마을은서울시강남구개포동에위치한서울최대의무허가판자촌으로, 전체면적은총28만6929
제곱미터이다. 구룡마을은2012. 8. 2. 도시개발구역으로지정되었으나(서울특별시고시2012-206호) 서울 시와강남시의개발방식에대한의견대립으로2014. 8. 4.에지정구역이해제되기에이르렀다.
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정하기위해도시개발사업을사용할수있다고해석하는것은법의취지를잘못이해하는것이다.
(3) 서부이촌동 개발의 근거법
서부이촌동의주거지역은몇개의아파트와단독주택지로구성된다. 현행법상아파트를철거
하고새로운아파트또는주상복합건물등을건설하는사업(재건축사업)은있지만이는도시개
발법상수용방식(제22조이하)과는다르다. 이런점에서도시개발법상수용의방식으로아파트
를수용하고철거할수있다고상정하고사업을진행하는것은실무감각에반한다. 단독주택지
는상대적으로아파트보다수월하게수용할수있을지모르지만이경우도상당한반발이있
을것이라추측된다.
만약재건축이나재개발에의해개발이가능한지역에대해, 도시개발법에의한도시개발사
업을진행할수있다면강남의재건축은이미도시개발사업으로모두전환되었을것이다. 강남
의재건축단지중15년넘게사업이추진되지못하고있는곳들이도시개발사업으로바뀌지
않는이유는정비사업과도시개발사업상호간에대체성이전혀없기때문이다.
- 사업실패의책임자
(1) 공법상 책임 일반
용산사업은코레일이진행하는공공성높은사업이고수용권도부여된것이었지만그공공
성에비해형식상사업시행자가주식회사로만들어졌다는점에서비판되어야한다. 코레일은
형식상토지를매각하고드림허브를전면에내세웠지만사업의전개과정에서사실상사업시행
자로서행동했다. 이는삼성물산이나국민연금공단도마찬가지이며이들에게공법상책임을귀
속시키는것은사업시행자로서어느정도의사결정에간여했는지는실질을따져서결정하면
된다.
국토부, 서울시나용산구는공동시행까지는아니어도사업시행자의구성에대해감독하고사
업참여자들의탈법적인행위를저지할책임이있었다. 실제사업의진행과정에서감독권은적
절하게행사되지못했고, 사업시행자가형식과실질에서괴리되는것도막지못했다.
여기서말하는공법상책임은민사상손해배상의책임과책임을논하는목적과관점이차이
를보인다. 물론이하에서설명하는책임이결국손해발생의원인이되어민사상손해배상의
책임을인정하는사유가될수도있다. 그러나공법상책임을논하는주된목적은행정청의내
부적감독의무, 업무정지, 공무원의징계등에더무게중심이있다. 용산사업실패에서공적
주체들의행위가어느정도원인이되었는가하는공법적관점을더중시한다는의미이다.
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(2) 서울시
사업부지를확장하는과정에서가장큰결정권을행사한서울시와특히도시ㆍ건축공동위원
회는용상사업실패에대해책임이가장크다. 우선사업부지가결합되었을때사업을진행할
근거법이없다는점을고려하지못했고, 사실상도시개발법에의해사업이진행될때결정고시
등행정처분권한을서울시가보유하고행사했다는점에서서울시는사업실패에대해가장우
선적인책임을져야한다. 사업시행자로드림허브등주식회사를승인한것도잘못된법해석에
근거한것이다.
(3) 코레일
사업부지가확장되어도사업을할수있는지검토하지않았다는점에서코레일은비난받아
야한다. 코레일은형식에도불구하고사업시행자의실질을갖고있었기때문이다. 그러나서
부이촌동의통합의일차적인책임은서울시에있고사업시행자는서울시의요청을강권받은
것이라는점에서그책임이이차적인것이다.
이와별도로코레일이자신의설립목적외개발사업을시행하고자했다는점은크게비난받
아야할부분이다. 코레일의입장에서는역세권개발은설립목적에부수하는것이라주장할수
있지만용산사업은코레일의부수적사업으로보기에너무규모가컸고고도의전문성을요하
는개발사업이다. 따라서코레일은이사업의의사결정에간여하지않는것이옳았고, 사업시
행자의실질을갖는것도허용되지않는다고보아야한다.
(4) 국토부
국토부는용산사업의부지확장을서울시에서추진할때이를저지할책임이있었다. 도시개
발법의입법주무부서로서법률의적용범위를명확하게할책임이있었으며, 서부이촌동의아
파트에대해수용권이행사될수있는지법적으로검토할책임도있었다고보인다. 코레일의
감독관청으로서도역시용산사업이코레일설립목적과부수사업의범위를넘어서는것인지감
독해야할책임을면하기어렵다. 특수목적법인이도시개발사업의주체가될수있도록정하고
있는도시개발법제11조제1항제11호도국토부와국회의책임을가중시킨다.
(5) 국민연금공단
국민연금공단은공공기관으로서용산사업의시행자인드림허브의지분을14.9% 보유할정도
로큰규모의투자결정을했다. 그리고용산사업의실패로인해상당한피해를보았을것으로
보이지만그에대해누군가책임을졌다는보도는없다. 한두명의문책성인사로맹목적인
투자와그로인한국가자산의손실문제가해소될수도없다.17)
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(6) 건설사
삼성물산, 롯데관광개발등민간건설사는일단시공권을얻기위해드림허브나용산역세권개
발의지분을보유하고자했다고보인다. 그러나민간건설사들은단순한시공자의역할에머문
것은아니고착공되기훨씬전에이미사업의의사결정에참여하였고, 또일정한지분도보유
하였으므로사업에대한개발이익에도참여하고있었다. 수용권이부여된대규모개발사업을
진행하는사업시행자는공적임무를수행하는자이므로비록민간건설사였다해도사업의성
패를좌우하는법률검토를철저히할공법상의책임도진다. 또특단의사유가없는한사업
을계속시행해야할책임도있다. 이러한의무들이민간건설사에의해충실히이행되었는지는
의문이다. 사업이성공했을때개발이익은드림허브와용산역세권개발이라는주식회사를통해
건설사가누리고, 사업실패로인해초래된불이익은주식회사의법리로제한될수있다면이는
정의에반한다.
- 용산사업의미래
용산사업은현재실패한것으로평가되고사실상사업이중단되었지만사업자체가불가능
한것은아니고장래일정시점에다시사업이개시될가능성이높다. 일단초기사업실패의
공과를분석하고공법상책임과민사상책임을명확하게분배하는일이선행되어야하지만, 다
시사업이시작될때반드시해소되어야할법적인과제몇가지는제안될수있다.
우선용산개발은서부이촌동을원칙적으로배제하고정비창부지에국한해서진행되어야한
다. 용산지구단위계획을다시변경해서2007년3월의부지와용적률로환원되는도시계획변경
이준비되어야한다. 서울시는서부이촌동을사업부지에편입해서사업을좌절시킨일차적책
임이있으므로코레일의신청에의해또는직권으로지구단위계획변경절차를진행해야한다.
다만서부이촌동의일부가한강진출입을위해필요하게되면일부수용권이부여되거나또는
변형된재개발사업등이고려될수있다.
사업의근거법은도시개발법이아니라역세권법이되어야하고, 사업시행자의공공성의확보
하기위해주식회사형태의특수목적법인이사업시행자가되는것을막거나보완장치를마련
해야한다. 역세권법에는새로건설하고자하는시설물과사업지구의세분기준, 서부이촌동일
부에대한보완조항등이포함되어야한다.
(투고일: 2014. 11. 10. 심사완료일: 2014. 11. 25. 게재확정일: 2014. 11. 29.)
17) 용산사업에출자를주도한박해춘국민연금공단이사장은퇴임후용산역세권개발사장을역임(한국일보,
2010년10월8일자)함으로써납득하기어려운행보를보였다.
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The Reasons and Liabilities for the Failure of Yongsan Project
18)
Kim, Jong Bo*
Yongsan International Business District Project(Yongsan Project) which is called the biggest
development project in Korean history had ended in failure. As no legal analysis has been done
for evaluating reasons of the project’s failure, the matter of responsibilities is not yet clarified
either. Therefore, this paper presents the reasons of failure in perspective of public law, and
determines where the liabilities lie. It also suggests the solutions for the legal problems which
must be solved in case the projet resumes.
The project have failed mainly because it integrated Railroad Construction Field and West
Ichon by constraint without any consideration on the legal nature and current situations of land
for development. Choosing ｢Urban Development Act｣ as a base law had also a crucial impact
on failure. Although the Implementer had an eminent domain in the light of public nature of the
project, there was a gap between form and substance of Implementers and it made it unclear
who is responsible. As a result, Seoul has primary responsibilities for combining the areas for
development and choosing the wrong ground law. Korail which pushed ahead the plan
excessively ignoring its purpose of establishment, the Ministry of Land, Infrastructure and
Transport which is a supervisory office, National Pension Service which invested the project and
private construction companies are all liable for the project. In case the project restarts and not
to fail again, the development should be strictly limited to Construction Field and be based on ｢
Station Area Development and Utilization Act｣. The Implementers may also be organized in
accordance with substance.
Key Words: Yongsan International Business District Project, Urban Development Act, limits of
expropriation, Implementers, liabilities of public law
- Professor, School of Law, Seoul National University.
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