칼럼127-지역조합제도의 폐해
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지역조합제도의폐해
김종보(서울대학교법과대학교수)
재개발사업이한창진행되던지역에서사업의종류가지역조합사업으로바뀌는경우를종
종보게된다. 이렇게현장에서지역조합사업과재개발사업이대체관계로활용되므로두사
업이상당히유사한것으로평가받는다. 그러나두사업이법적으로는전혀다른근거와절
차를가지고있다는점에이르면어떻게이렇게다른법률과조항들에근거한두사업이유
사한기능을하는지이해하기어렵다. 재개발사업은재개발조합을결성해서사업시행인가를
받으며법적근거도도시정비법인데반해, 지역조합사업은주택법에의해사업승인을받는
다. 지역조합사업이진행되려면주택법에근거한절차를거쳐야한다는점에서법적절차도
전혀상이하며, 재개발조합과달리지역조합은인가를받아도법인격이없다. 그럼에도불구
하고지역조합사업이재개발사업과유사한기능을담당하게된근본적인이유는지역조합과
관련된공법조항이모호하고, 사업의한계선을명확하게정하고있지않기때문이다. 그래서
지역조합과관련된실무가변용을거듭하면서법률의한계를넘어재개발과매우유사하게
운영되고있는것다.
지역조합사업의근거가되는주택법은아파트를쉽게건설하도록건설사에게많은혜택을
주고그렇게건설된아파트가무주택자에게공급되도록설계된법률이다. 그래서주택법에
의한‘주된’ 사업은건설사가자신의이름으로땅을사고사업승인을받은후, 아파트를지
어서일반에판매하는형태를띤다. 물론법률의제정목적에따라주택법에는주택공급을
위한기준과절차가섬세하게규제되어있다. 그리고주택법에의한사업중예외적으로주
택조합이아파트를지어서조합원끼리이를나누어갖는제도가‘부수적으로’ 마련되어있
다. 주택조합에는동일한지역또는직장을사람들로결성되는지역조합과직장조합이있는
데, 이때조합원이되기위한자격은원칙적으로무주택자여야한다.
이런골격으로형성되어있는지역조합은일정한지역내무주택자들을조합원으로결성되
고이들이돈을모아땅을사서, 건설사에게아파트시공을맡기는방식으로사업이진행되
는것이원칙이다. 주택조합은무주택자들로결성된조합사업이므로원칙적으로조합원수만
큼만아파트를지어서나누어야하지만, 조합원수보다많게아파트를지어일반에분양하는
것도허용되어있다(주택법시행령제37조제3항). 이런특징은재개발조합이지역조합으로
변화할수있는중요한계기가된다. 지역조합제도는또건설사또는시행사들이먼저땅을
마련해놓고조합원을모집해서그들에게땅의지분을넘겨주는변형적인사업이등장하는
것을막지못했다. 재개발현장으로오면토지등소유자중땅만가지고있는자도무주택자
로인정되므로조합원자격이있고, 건물을가지고있어도건물을헐거나, 주택이아닌상가
로인정되면무주택자이므로지역조합의조합원이될수있다.
주택법이주택건설을촉진하던시대를마감하고, 주택의질을향상시킨다는명분으로제
정되었을때(2003년) 주택법에있던지역조합과직장조합관련조항은삭제되었어야한다. 이
조항들은건설사에의한아파트공급을기다리기에주거의마련이너무시급하던시절에무
서울대학교 건설법센터(Center for Construction and Urban Development Law)
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주택자들끼리아파트를지어나눌수있는조항이었기때문이다. 이제아파트가상당히공
급되었고, 건설사가자신의책임으로아파트를짓고공급하는것만으로도충분해진상황에
서지역조합과같은불분명한제도를운영할이익은사라졌다. 특히이제도가법제의허점
을노리고다양한개발사업을변용시키는결과까지초래한다면득보다는실이많은제도일
수밖에없다. 정부나국회의결단이필요한때이다.
※ 도시개발신문에게재한칼럼입니다.
서울대학교 건설법센터(Center for Construction and Urban Development Law)