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33. 도시재정비촉진을 위한 특별법의 제정경위와 법적한계

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사단법 인 한국토지공법학회

토지공법연구 제35집 2007년 2월

Korea PubHc Land Law Assodaticn

PubEc Land Law Review

Vol. 35, Fdanary, 2007

도시재정비촉진을 위한 특별법의 제정경위와 법적 한계

Establishment context and legal limit of Special Act on Urban Improvement Promotion

김 종 보 （법학박사，중앙대학교 법과대학 부교수，（사）한국도시개발연구포럼 공동대표）

Kim, Jong Bo / faculty of law, Chung-Ang Univ.

I . 서 론 - 강북개발과 뉴타운 지정

n. 특별법 제정전 기존법과 뉴타운사업의 한계

n. 재정비특별법의 제정과정

IV. 특별법의 제정상의 주요쟁점

V. 재정비특별법의 법적 한계

VI. 재정비촉진지구의 지정과 향후 전망

Arguments for inproving the lag behind urban including the area north of the Han

river begin with designation of New Town and establishment of ‘Seoul City’s balanced

development support ordinance. After that time for improving the area north of the Han

river "Special Act on Urban Improvement Promotion’ was established and took effect on

July, 2006. But now, it is indifferent to people. This shows that Special Act on Urban

Improvement Promo仕on functions contrary to expectations.

Before Establishment of Special Act on Urban Improvement Promotion, there are many

problems in areas designated as New Town- rising of land price, division of land and

buildings, absence of restitu仕on of development gains, conflicts of residents, absence of

development measure. To solve this problems and develop the area north of the Han

river, Special Act on Urban Inprovement Promotion was established, but it doesnt meet

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the anticipations. Furthermore, many limitations are disclosed.

The grave issues in legislating process are necessity of great-sphere development,

application of the act, constitution of the act, choice of main measure and development

subject. The ministry of construction and transportation, the Seoul City, the national

assembly had a different view about that. As a result, Special Act is legislated

according to proposal of the ministiy of construe仕on and transportation, however those

issues is still under discussions. The exclusion of urban development, reconstruc仕on and

the private subject, the absence of regulation regarding maintained areas are also seen

as barrier to Special Act application.

(주제어) 강북개발(in取rovement the area north of the Han river), 뉴타운(New Town), 도

시재정비촉진을 위한 특별법(Special Act on Urban Inprovement Promotion), 광

역개발(great-sphere development), 도시개발사업 (urban development industry)

I . 서 론 - 강북개발과 뉴타운 지정

  1. 강북개발 논의의 출발점

서울의 강북을 비롯해 낙후된 시가지를 새롭게 정비하고자 하는 논의가 서울시의 뉴타운

지정과 조례제정을 기화로 시작되고 결국 강북개발이라는 명분하에 ‘도시재정비촉진을 위한

특별법(이하 재정비특별법)’이 제정되었다. 이 법률은 2006년 7월 시행에 들어가 이미 5개월

넘게 시행되고 있으나 오히려 법률의 제정 이후 서울시 뉴타운에 대한 일반의 관심은 더 시

들해졌다. 이는 재정비특별법이 처음 의도했던 바와 상당히 다른 방향으로 작동한다는 의미

인데 이를 분석하는 것은 법학에 있어서도 매우 중요한 의미를 갖는다.

강북개발이라는 화두는 판교문제，강남의 아파트가격 상승 등 정부의 부동산정책과 긴밀

히 연결되어 있는 주택공급의 한 영역을 담당하는 중요한 것이다. 또 이를 둘러싼 논의는

매우 다양한 정치적，정책적 의미를 갖는 것이면서 동시에 행정법에 대해서도 중요한 판단

을 요구하는 것이었다. 법적으로 보면 재정비특별법의 제정이전에 서울시가 주도하던 강북

개발(뉴타운)의 국면은 거의 전적으로 정치적인 행위에 불과했다고 평가해도 과언이 아니다.

단순히 『서울특별시 지역균형발전지원에 관한 조례』가 서울시가 의존하는 유일한 법적 근

거였을 뿐이고 모법(母法)도 없는 서울시의 조례만으로 토지소유자의 이해충돌을 조절하거

나 더 나아가 개발사업의 결과로서 아파트를 건설하여 분배하는 일은 불가능했기 때문이다.

그러나 현상에 대한 정당한 법적 평가와는 전혀 상관없이 서울시의 강북 뉴타운지역은 토

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도시재정비촉진을 위한 특별법의 제정경위와 법적 한계 73

지가액상승，부동산의 소액분할，주민갈등 등 개발사업 초기에 발생할 수 있는 모든 문제들

을 불러일으켰다. 법적으로 사업이 진행될 근거가 존재하지 않고 따라서 투자자금의 회수기

간을 예측하기 어려움에도 불구하고，강북은 개발사업의 출구가 막힌 부동산자금들에게 거

의 유일하게 남아있는 가능성이라 평가된 것이다. 이러한 현상은 재정비특별법이 제정되는

주된 압력으로 작동했으며 법률이 제정된 현재에도 상당부분 그대로 존재하고 있다.

  1. 서울시 뉴타운의 현황

서울시 뉴타운은 한국적 특수상황에 기인한 독창적인 제도는 아니고 일본의 도시재생특별

조치법과 시기와 방법면에서 많이 닮아있다. 서울시는 2002년 10월 23일 3곳의 시범뉴타운

을 지정한 후 2003년 3월 서울특별시균형발전지원에관한조례를 제정하였고 12곳의 제2차 뉴

타운을 지정하였다（동년 11월 18일）. 그 후 제3차 뉴타운을 10곳 지정하여 총 25개의 뉴타운

지구가 지정되어 오늘에 이르고 있다（2005년12월16일，29일，3X）6년1월26일）

일본의 경우 2000년의 진입을 코앞에 두고 당선된 동경도지사 이시하라 신타로우（石原愼

太郞）가 주장한 도시재생이라는 주제가 OECD의 권고안 등에 힘을 얻어 2002년 4월 “도시재

생특별조치법（2004년 4월 5일 법률 제22호）”의 제정으로 법제화되었다. 그 후 2005년 6월까

지 전국에 걸쳐 63개의 도시재생긴급정비지구가 지정되었다1）.

뉴타운은 서울에 국한된 사업이라는 점에서 차이를 보이고 법적 근거를 확보하지 못했다

는 점이 본질적인 차이이다. 그러나 시기적으로는 동경을 중심으로 촉발된 기성시가지의 정

비라는 사업방향이나 그 사업을 주창한 주체면에서는 기묘하리만큼 일치하고 있다.

1） 시범뉴타운

① 은평

은평은 약 100만평 정도의 넓은 면적으로 전체 뉴타운 중 가장 넓은 면적의 사업장이다.

그러나 그 속에 진관공원이 넓게 펼쳐져 있어 실질적인 사업대상지가 그리 넓거나 공급되는

주택수가 많은 것은 아니다. 현재 은평은 도시개발법에 근거한 수용방식의 사업이 진행되고

있으며 SH공사（서울시）가 사업시행자이다.

도시개발법이 사업장 전체를 감당할 수 있다는 점이 은평뉴타운의 가장 큰 특징이며，그

런 점에서 보면 은평을 뉴타운으로 지정한 것은 특별한 법적 의미를 갖는 것은 아니다. 이

미 도시개발법만으로도 사업이 가능했기 때문이다. 최근 공공기관이 개발한 은평뉴타운에서

분양가가 높게 책정되어 물의를 빚은 적이 있다.

② 길음

길음뉴타운은 우연히 6개의 재개발구역이 이미 지정되어 있던 곳을 하나로 묶은 사업장이

1） 박신영，일본 도시재생의 추진배경과 방안，2005. 6. 건주연구회 발표문，7쪽.

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며，전체 28만평 정도에 이르는 넓은 규모이다2 3 \ 대체로 13,600세대가 포함되며 4만명 정도

의 주민이 살고 있는 이곳은 서울시가 하나의 사업장으로 통합했다고 발표하고 있지만 그 전

체에 걸치는 광역적 도로망이나 공원이 전체 사업장단위로 확보된 것은 아니다. 부분적으로

분리되어 시행되던 재개발사업장들을 묶어 약간의 관련성을 확보한 정도라 평가할 수 있다.

길음의 경우에도 사업 자체는 도시정비법만으로 가능했던 곳이므로 뉴타운 지정으로 특별

한 혜택이 있었거나 전 구역이 통합적으로 개발된 것은 아니라는 점에서 뉴타운지정의 법적

의미는 미미한 것이라 보인다.

③ 왕십리

왕십리는 약 10만평 규모의 재개발사업이 시행되어야 하는 뉴타운이다. 뉴타운 중에서도

도심형 뉴타운으로서 주상복합 위주의 주택공급이 예정되어 있다. 독특한 것은 뉴타운 전역

에 걸쳐 먼저 제1종지구단위계획이 먼저 결정 • 고시되고，그 후 정비구역이 지정되는 순서

를 밟고 있다는 점이다.

2） 제2차 뉴타운（12곳）

① 지정현황

제2차 뉴타운은 2003년 말 교남（7만평\ 영등포（8만평\ 천호（12만평\ 방화（14만평\ 중화

（15만평），미아（18.8만평），신정（21만평\ 노량진（23만평），전농 • 답십리（27만평），한남（33만평），

아현（35만평\ 가좌（35만평）의 12곳이 지정되었다. 전체 면적은 8,318,363m2이며 평으로 환산

하면 약 250만평 정도에 이른다. 최근 언론의 주목을 받고 있는 판교는 9,376,000m2이며 약

280만평 규모이다.

영등포나 교남은 도심형（도시환경정비사업）이고，나머지 10곳은 주거중심형（주택재개발

등）으로 분류되어 있다.

② 사업의 근거법

도시정비법에 의한 재개발사업이 진행될 수 있는 면적에 따라 중화（98%）, 한남（74%），전

농 • 답십리（53%\ 노량진（50%），미아（36%）의 사업장 순이며，나머지 사업장은 거의 대부분

의 면적에 걸쳐 도시개발법에 의존할 수밖에 없는 상황이다리. 중화를 제외하면 한남，노량

진，미아 등의 경우에도 나머지 면적은 특별한 개발수단이 없으며 도시개발법에 의해 개발

되지 않으면 전체 사업의 진행은 불가능한 형편이다.

현재 주된 사업수단이 없어 도시개발법을 잠재적인 근거법으로 상정하고 있는 사업장은

영등포（100%），방화（90%），천호（91%），교남（87%），신정（75%），가좌（70%） 등이다.

2） 전연규외 도시개발연구팀，도시개발법과 뉴타운사업해 설，2004. 10. 도시개발연구포럼，896면.

3） 서울특별시，뉴타운평 도시개발사업 모델개발，2005. 1. 21면.

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3） 제3차 뉴타운

제3차 뉴타운은 2004년 중반에 지정될 것을 목표로 준비가 진행되었지만 제2차 뉴타운의

부진이 원인이 되어 2005년 12월까지 그 지정이 미루어지고 있었다. 그 후 제3차뉴타운 ‘후

보지’ 10곳을 발표하는 방식으로 지정이 이루어졌다. 구체적으로는 동대문구 이문휘경지구

（30만평），성북구 장위지구（56만평\ 노원구 상계지구（19만평\ 은평구 수색 • 증산지구（26만

평），서대문구 북아현지구（25만평\ 금천구 시흥지구（19만평\ 영등포구 신길지구（44만평），동

작구 흑석지구（27만평），관악구 신림지구（16만평\ 송파구 거여 • 마천지구（22만평）의 10곳이다.

서울시의 추가적인 3차 뉴타운 지정은 법적 근거 없이 조례만으로 행하여진 것이므로 구체

적인 사업의 진행이 어렵고 지정시기를 전후한 부동산 가격상승을 초래하므로 특별법이 제정될

때까지 자제되어야 했다. 구체적인 권리변환의 기준이 없는 상태의 뉴타운지정은 전적으로 정

치적인 의미만을 갖고 법적 상태를 혼란스럽게 만든다는 점에서 매우 위험한 행위인 것이다.

4） 뉴타운의 규모와 공급세대수

뉴타운의 규모와 공급세대수에 대한 개략적인 이해는 재정비특별법을 이해하기 위한 필수

적인 요소이다. 아직 3차 뉴타운에 대한 정확한 자료를 확보하기 어려우므로 서울시 2차 뉴

타운을 중심으로 대략적인 규모와 구성을 살펴본다.

거주세대수는 대체로 16,460세대인 한남뉴타운에서부터 2,780세대가 살고 있는 천호 뉴타

운까지 다양하지만 평균적으로는 약 1만5천 세대 전후를 기준으로 삼을 수 있다. 개발사업

이 완료되면 약 2만-2만5천 세대가 건설되어야 할 것이고，그 외 임대주택의 건설물량에 대

해서는 충분한 논의가 더 필요하다.

통상 대규모 재건축단지가 1만평 내외로서 5,000세대 정도의 아파트가 건설되는 것으로

계산한다면 20만평 중 아파트가 건립될 부지는 약 5만평 정도이면 충분할 것이다. 그 외 임

대아파트부지를 3만평 정도로 책정해도 12만평 정도의 토지가 공공시설로 확보될 수 있는

셈이다. 이러한 토지에 학교，공원，광역도로 등을 충분히 확보한다면 추가적인 개발이익 환

수의 제도를 마련하지 않아도 개발이익을 사회로 환원할 수 있는 길은 열려 있다.

하나의 뉴타운 사업장에서 대체로 1만 세대 또는 그 이상의 일반분양분이 발생하게 되면

강북의 개발사업을 통해 새롭게 공급할 수 있는 아파트의 물량은 30만 세대를 넘게 된다.

판교 전체에서 2만 4천여 세대가 공급되는 것을 감안하면 상당한 물량의 주택이 서울시 행

정구역내에서 공급되는 것이다.

  1. 특별법 제정전 뉴타운의 법적 문제상황

1） 토지가액의 상승

뉴타운이 지정된 강북의 한남 등 강남과 거리가 가까운 일부지역에서는 강남지역보다 더

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높은 토지가액이 형성되었다. 이는 뉴타운사업의 결과 다시 배분될 것으로 예측되는 아파트의

평당 분양가와 연동되어 형성되는 시세라 할 수 있는데，뉴타운 사업의 법적 근거가 없기 때

문에 변환되어 공급되는 아파트에 대한 가액산정이 자신의 희망에 따라 조작된 영향도 크다.

기성시가지 정비사업은 종전자산평가와 종후자산평가에 기초하여 그 차액부분을 청산금

또는 추가부담금으로로 지불하는 방식으로 진행된다. 토지가액이 상승한다는 의미는 종후자

산의 가치에 부담을 주게 되어 결국 사업성을 소멸시키는 결과로 이어지므로 사실상 사업을

좌절시키는 계기가 될 수 있다. 특히 사업의 진행여부가 불투명한 뉴타운사업에 대해서는

큰 부담이 된다. 이는 비록 특별법이 제정된 현재에도 역시 마찬가지이다.

2) 부동산의 분할

부동산의 분할은 속칭 ‘지분쪼개기’라고도 불리는 부당한 행위이지만，법적으로 명확하게

금지되거나 형사처벌의 대상이 되는 것은 아니다. 부동산의 분할은 자신이 가지고 있는 토

지 또는 건축물을 분할하여 제3자에게 양도하는 행위를 의미하는데，이는 개발사업에 있어

조합원 자격자를 증가시키는 원인이 된다.

부동산 분할의 방법은 토지를 분할하거나 또는 다가구를 다세대로 전환하는 등의 방법으

로 이루어지는데，이들은 모두 현행법이 금지하는 것이 아니고 다만 개발사업에서 조합원

자격자를 양산하여 사업비용에 조달할 일반분양분을 잠식하는 문제로 나타난다.

서울시 뉴타운의 경우 조례에 근거한 구역지정이 있다 해도 아직 구체적인 사업의 내용이

정해지지 않은 경우가 많아 조합원자격자의 확정이 어렵고 따라서 장래의 사업을 겨냥한 부

동산의 소액분할이 심각한 수준으로 진행되었다. 토지가액 상승과 조합원수의 증가는 당해

사업장의 사업성에 치명적인 타격을 가하는 것이므로 뉴타운지정으로 당해 지역주민에게 상

당한 불이익이 이미 발생했다고 보아도 좋다. 특별법이 제정되어 구체적인 사업수단이 마련

된 후 구역이 지정된 경우보다 사업의 성공가능성이 낮아진 것이고，경우에 따라서는 사업

자체가 불가능해 질 수 있다.

3) 개발이익환수제의 부재

개발사업에서 개발이익의 환수를 위한 제도적 장치는 사업의 정당성을 부여하고，주민의

저항을 무마할 수 있는 명분이다. 그러나 뉴타운에 있어 토지가액의 상승분과 개발이익환수

를 위한 제도가 존재하지 않았다. 사업진행을 위한 구체적인 제도가 없는 상태에서 개발이

익의 환수제를 마련하는 것이 이론적으로도 맞지 않고，또한 조례로 개발이익환수에 관한

조항을 마련한다 해도 재산권과 충돌하여 효력이 인정되기 어려울 것이다.

4) 주민갈등

뉴타운이 지정된 후 각 대상사업지에서는 재건축을 추진하는 단체와 재개발을 추진하는

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단체，도시개발사업을 추진하거나 지구단위계획에 의존한 개발사업을 진행하려는 단체 등이

병존하고 있는데 이들은 각각 다른 건설사를 배후에 두고 있다. 각 집단간에 개발사업의 청

사진이 다르고 경쟁적으로 사업의 수익성이 과장되면서 주민집단간의 갈등이 깊어졌다.

이러한 주민갈등은 한편으로 뉴타운이 지정되었으므로 사업이 어떻게든 진행될 수 있을

것이라는 막연한 믿음과，다른 한편 어떠한 사업이 진행될 것인가에 대한 공적인 계획이 존

재하지 않는다는 규범의 공백을 기본죽으로 하여 형성된 것이다. 이미 중돌이 심각한 수준

으로 진행된 뉴타운의 경우에는 특별법이 제정된 후에도 상당한 부담으로 남아 있다.

5) 사업수단의 부재

서울시의 뉴타운은 여러 차례 지적한 바와 같이 모법이 없이 서울시의 균형발전조례만으

로 지정되었다. 도시정비법을 제외하고는 거의 유일한 수단인 도시개발법이 뉴타운에서 작

동하기 매우 어렵다.

n. 특별법 제정전 기존법과 뉴타운사업의 한계4>

  1. 주민재정착의 요청

재정착방식은 법률용어는 아니고 수용방식과 대비하여 기존 토지소유자에게 다시 주택 등

을 공급하여 기존 주민이 개발사업을 전후해 계속 거주할 수 있도록 진행되는 사업의 형태

를 지칭하는 개념이다.

도시정비 법상 재개발이나 재건축사업이 가장 전형적인 재정착방식의 사업이라면 도시개발

법상의 수용방식이나 택지개발촉진법상의 택지개발사업 등은 재정착방식과 거리가 멀다. 도

시 외곽의 농지 등에서 개발사업이 진행되는 경우 그 지상에 살고 있는 주민이라는 개념이

존재하기 어렵고 일부의 취락이 있어도 이는 무시되는 형태로 사업이 진행되어 왔다. 그러

나 주택이 가득 들어서 있는 강북의 기성시가지에서 주민재정착이라는 요청을 무시하는 사

업은 성공을 거두기 어렵다.

현재 뉴타운사업지구내 도시정비법에 의한 재개발사업이 가능하지 않은 곳은 모두 도시개

발법에 의존한 개발사업이 예정되어 있으나 그것도 행정청의 입장에서 간편한 수용방식이

잠재적인 사업방식이었다. 그러나 기성시가지의 주민 모두를 소개시키고 금전으로 보상하는

방식의 사업은 주민의 저항에 직면해 진행이 불가능한 것으로 판단된다. 백보를 양보해서

주민들의 협조로 원활하게 진행될 수 있다고 해도 택지조성비，수용보상비에 비해 조성택지

4) 특별법 제정전의 논의들에 대해서는 김종보，서울시 뉴타운의 법적 한계와 특별법의 쟁점，행정법연구， 제14호，2005. 10. 273-317 참조.

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의 판매가격을 충분히 높게 받을 수 없으면 사업성부족으로 사업 자체가 진행될 수 없다는

것이 큰 문제이다. 이러한 사업수익성의 문제는 환지방식의 도시개발사업에서도 역시 마찬

가지이다.

  1. 도시정비법의 한계

1) 노후불량건축물과 구역지정의 요건

도시정비법상 뉴타운구역의 일부에 대해 재개발사업이 진행되고 있다. 재개발사업은 전통

적으로 기성시가지가 노후 • 불량화된 것을 전제로 약 1만평 내외의 면적을 정비하는 사업으

로 활용되어 왔다. 따라서 도시정비법상으로는 명시적인 구역지정요건으로 설정되어 있지

않지만，각 자치단체별로 구역지정의 요건으로 노후불량건축물의 인정요건，그 밀도 등에 대

한 엄격한 요건규정들이 조례의 형태로 존재하고 있다.

예컨대 30년 이상의 주택으로，화장실 등이 없는 건축물이 노후• 불량건축물이고 이러한

건축물이 구역내 70% 정도에 이르러야 구역지정이 가능했다(서울시도시 및주거환경 정비조례

제3조，제4조\ 이러한 요건을 충족해야 재개발구역이 지정될 수 있으므로 뉴타운의 대부분

에서 이러한 요건을 충족하지 못하는 영역이 광범위하게 존재하는 것은 필연적인 결과이다.

2) 정비기본계획의 엄격성

이에 더하여 재개발사업은 1980년대 이래 정비기본계획이라는 상위의 행정계획에 엄격하

게 구속되도록 제도가 인색하게 운영되어 왔고 그에 따라 정비기본계획에 의해 재개발대상

지로 선정되지 않은 사업장에 대한 구역지정은 사실상 봉쇄되어 있다. 정비기본계획이 뉴타

운구역 전체를 사업장으로 선정하기도 어려울 뿐 아니라 설령 그러한 선정이 선행한다고 해

도 조례에서 정하는 엄격한 구역지정의 요건은 다시 대상구역의 확대를 불가능하게 만들고

있는 것이다.

최근 서울시에서 재건축과 관련하여 발표한 정비기본계획안에 따르면 강북에 약 260개 정

도의 단독주택단지가 재건축예정구역으로 정해졌으며，이에 해당하지 않는 뉴타운지역은 사

실상 정비사업으로 진행할 수 없게 된다는 한계에 직면한다.

3) 광역기반시설의 문제

이와 같은 문제들을 특별법제정을 통해 겨우 해결한다고 해도 20만평에 걸치는 사업장내

7-8개의 지구에 대해 광역기반시설을 공동부담시키는 제도적 장치가 없는 점，세입자에 대

한 임대아파트 우선공급의 기준이 없다는 점 등도 풀리지 않는 문제였다.

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도시재정비촉진을 위한 특별법의 제정경위와 법적 한계 79

  1. 도시개발법의 한계

1) 사업시행자

도시개발법상 허용되는 사업의 방식은 수용방식과 재정착의 전제가 되는 환지방식의 둘이

다. 도시개발법이 가지고 있는 가장 큰 문제는 종래 구획정리사업으로 진행된 거의 대부분

의 사업장이 행정청의 직접 시행을 통해서 이루어졌고, 그 결과 실무자들의 거의 전부가 도

시개발사업은 공행정주체가 시행하는 사업으로 알고 있다는 점이다.

2(X)0년도에 도시개발법이 제정되면서 민간사업자와 조합이 사업시행을 할 수 있는 법적

근거가 마련되었음에도 불구하고 거의 대부분의 사업장은 주택공사나 SH공사가 직접 진행

하는 것을 원칙으로 알고 있다는 점에서도 이는 잘 드러난다. 공공단체가 사업을 진행하는

경우 수용방식이 선호될 것은 자명한 일이며，비록 환지방식으로 사업이 진행된다 해도 조

합에서 의사결정을 하는 것이 아니기 때문에 지역주민의 이해는 적절하게 반영되기 어렵다.

또한 도시개발법상 환지방식의 사업을 위해 조합이 결성되는 경우에도 민간사업자가 조합

과 공동으로 사업시행자가 될 수 있는 것인지에 대해 건교부가 부정적인 태도를 취함으로써

민간이 주도하는 개발사업으로서 도시개발사업의 지위는 매우 열악한 것이 되었다.

2) 나지비율과 구역지정의 요건

도시개발법 자체에 구역지정의 요건이 존재하는 것은 아니지만 도시개발구역은 나지비율

이 50%이상이어야 하도록 정하고，만약 도시개발구역내 나지비율이 50%미만인 경우에는 공

공단체만이 사업시행자가 될 수 있도록 규정하고 있는 건교부의 도시개발업무지침5)은 뉴타

운내 도시개발사업을 어렵게 만드는 가장 큰 걸림돌이다(동지침 1-2-1).

서울시내에서 20만평 규모의 구역내 50%이상의 나지가 존재하는 영역은 사실상 없고 이

는 결국 뉴타운내 도시개발사업은 민간건설업자의 참여가 불가능하다는 결론으로 이어진다.

당연히 공공단체가 도시개발사업을 진행하게 되는데，전 사업장에서 수용방식이 논의되는

이유도 바로 이에 기인한 측면이 크다.

3) 입체환지와 사업성

입체환지는 앞서 설명한 바와 같이 도시개발사업의 시행자가 하나의 절차내에서 택지를

조성하고 다시 주택을 건설하여 조합원과 일반에 분양할 수 있는 환지의 한 형태이다.

기성시가지에서 택지를 조성하여 이를 판매하는 것만으로는 수용보상비가 너무 높아 수익

성이 없다는 것이 가장 큰 문제이다. 도시개발법에 1개의 조문형태로 존재하는 입체환지에

관한 근거규정도 택지조성과 주택건설사업을 통합한 사업의 절차규정으로는 거의 의미를 갖

5) 이 지침은 도시개발법 제5조의 위임을 받아 제정된 행정규칙인데，그 내용의 광범위함과 규범력면에서 는 사실상 법률의 상위에 있다.

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80 土地公法所究 第35轉

지 못하며，이를 가능하게 하기 위해서는 최소한 10개 이상의 조문이 추가되어야 한다.

그러나 최근 입법예고된 도시개발법 개정안의 내용에는 입체환지에 대한 제도개선의 의지

가 전혀 보이지 않고，또한 입체환지의 관련 규정을 정교하게 만들어낼 수 있는 인력도 쉽

게 확보하기 어려운 것으로 보인다.

4） 대토지소유자와 주택공급제도

한국 사회에 있어 주택의 공급은 행정법적 통제대상이라는 면에서는 가장 엄격하게 통제

되는 1순위이며，주택이 반드시 청약저축 등 분양자격을 갖춘 무주택자에게 우선적으로 배

정되어야 한다는 원칙은 가장 강력한 제도로 정착되어 있다. 재건축 • 재개발의 경우에도 여

러 채의 주택을 소유한 1세대에게 1주택을 공급하는 기준이 작동되고 있다는 것을 보면（도

시정비법 제48조제2항제6호） 이는 부동산정책의 가장 우선순위를 차지하는 문제이기도 하다.

도시개발사업은 당연히 대토지소유자의 존재를 전제로 하는 것인데，이들에 대해 입체환

지를 통해 주택을 공급하려면 경우에 따라 4-5개의 주택을 공급해야 할 필요성이 발생하게

된다. 환지방식의 개발사업이 진행되려면 토지면적 2/3이상의 동의가 필수적이고（도시개발법

제4조제3항） 그 요건을 충족하기 위해서는 도시개발사업에 대한 대토지소유자의 동의가 필

수적이기 때문이다.

그러나 1인에게 다수의 주택을 공급하는 것은 전체 법질서와 심하게 충돌하는 것이어서

임대주택법，소득세법，지방세법 등과의 충돌이 불가피하다. 이러한 문제에 대한 특별한 결

단이 필요하지만，도시개발법에 과연 그러한 논의를 담아낼 의지가 있는가 하는 점은 의문

이다.

m. 재정비특별법의 제정과정

  1. 관망시기

아파트가격이 부당하게 높이 형성되어 있다고 전제한 참여정부의 부동산정책기조는 주적

을 강남의 아파트로 상정하고 그 가격 상승을 막기 위해 재건축에 대한 과도한 억제책 등

모든 관심을 강남에 기울였다. 자연히 정부의 부동산정책은 투기억제 정책에 집중되었고 ‘강

북개발’에 대한 특별한 정책은 부재한 상태에 가까웠다고 평가해도 좋았다. 오히려 부동산정

책기조가 투기억제로 기울수록 강북의 재정비가능성은 현저히 낮아지게 되었는데，부동산정

책에 의해 강북이 더욱 많은 타격을 받았기 때문이다.

이런 배경하에서 서울시가 뉴타운을 주도하던 2002년부터 2005년 초반까지만 중앙정부는

강북개발에 매우 소극적이었다. 부동산에 대한 억제위주의 정책기조하에서 또 다른 부동산

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도시재정비촉진을 위한 특별법의 제정경위와 법적 한계 81

가격상승의 빌미를 제공할 수 있다는 점에서 강북개발이라는 화두는 내심의 의사로 머물러

있었을 뿐 정부 당국자 누구도 이에 대한 적극적인 의지를 표명한 바 없다. 강북개발을 주

장하는 서울시장 등이 집권세력과 정치적으로 반대파에 속한다는 점은 중앙정부의 입지를

더욱 좁혔을 것이다.

  1. 국회 - 균형발전의원모임

강북개발을 위한 특별법의 제정논의는 매우 정치적인 배경을 가지고 있다. 뉴타운지정도

매우 정치적인 것이지만，뉴타운이 속한 지역구의 국회의원 입장에서도 강북개발과 정치생

명은 깊이 연결되어 있기 때문이다. 이처럼 강북개발이라는 화두는 처음부터 정치적인 배경

을 가지고 있었던 것이며，특별법의 제정논의는 서울의 강북지역 국회의원모임6）의 결성을

통해 구체화되었다. 뉴타운은 서울시가 지정한 것이지만，특별법 자체에 대한 논의는 이 모

임을 계기로 시작된 것이라 보아도 좋다.

서울시의 낙후지역에 속한 여당의 의원모임은 각 지역구 민원의 거센 압력으로 뉴타운사

업에 대한 법률적 지원이 불가피하다는 결론에 이르게 된다. 중앙정부에서 이 문제에 대해

소극적인 태도로 일관하자 직접 의원입법의 형식으로 법률을 제정하기로 결심하고 입법을

추진하게 되었다（2005년 6월）. 이를 통해 만들어진 법률안은 후에 노웅래 의원안으로 국회에

제안되었고 전면적 • 독자적 특별법，민간개발 중심，주민재정착，입체환지，광역기반시설 등

의 내용으로 구성되었다.

  1. 건설교통부의 반발

국회를 중심으로 강북개발을 위한 특별법 제정작업이 진행되자 강북개발에 소극적이던 건

설교통부도 더 이상 이를 방치할 수 없는 상황에 이르게 되었다. 부동산정책의 매우 중요한

문제인 강북개발에 대한 주도권을 정치권에 빼앗겼다는 점도 문제였지만，무엇보다도 실질

적 입법권을 중앙정부가 행사하지 못하면 향후 시장을 통제할 수 없다는 절박감이 가장 핵

심적인 계기로 작용했다.

그러나 건설교통부는 오랜 기간 강북개발에 무관심으로 일관했으므로 국회의 독자적 입법

을 무력화하기에는 시기적으로 너무 늦은 상태였다. 국회의 법률안을 대체하기 위해 정부안

을 제안하기 위해서는 각종 정부내부의 절차를 진행해야 하지만，절차를 모두 거치면 시기

적으로 정기국회에 제출할 방법이 없었다. 이에 건설교통부는 편법적인 방법을 동원하여 의

원입법의 형식을 띠게 되는데，중대한 사안에 대한 특별법을 처음 제정하는 방식으로는 매

6） 정식 명칭은 ‘서울균형발전을 위한 국회의원 모임’이며 국회에 연구단체로 정식으로 등록된 단체이다. 위원장 임채정 의원을 비롯해 30여명의 국회의원이 구성원이다.

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82 土地公法所究 第35轉

우 졸렬한 태도였다는 비판을 면할 수 없다.

이 법률안이 사후 윤호중 의원안으로 발의되었으며，주택공사 등 공공기관이 주로 사업을

시행하도록 하고, 재개발사업을 위주로 뉴타운사업을 진행하며, 기존의 법률을 준용하는 준

용법의 형태를 띠는 등의 내용으로 구성되었다. 도시개발사업과 재건축사업에 대해서는 철

저하게 배제하는 방식으로 법률이 규정되어，외관상으로는 개발사업을 포괄하는 것임에도

불구하고 매우 편향적인 법률임을 부인하기 어렵다. 또한 건설교통부의 안은 서울의 강북에

적용범위를 한정하지 않고 법률의 적용범위를 전국으로 확대하였는데，실질적으로는 경기도

의 일부에서 특별법을 적용해야 할 수요가 있다는 점을 고려한 것으로 평가된다.

도시정비법에 의한 재개발사업이 재정비촉진사업의 주된 개발사업으로 정해지는 과정에서

도시개발법의 주무부서는 철저히 배제되었다는 점에서 건설교통부 내부의 헤게모니 다툼도

법률의 제정에 영향을 준 것이다. 그러나 도시개발사업이 활성화되지 않는 한 뉴타운사업장

의 성공가능성은 그리 높지 않다.

  1. 서울시의 법률안

강북개발의 입법과정에서 뉴타운의 이해당사자 였던 서울시는 건설교통부에 자신들의 안을

제공하는 한편，야당의 국회의원을 통해 법률안을 제출하였다. 후에 한나라당의 국회의원이

제안한 것으로 명명되고 내용은 건설교통부의 그것과 큰 차이를 보이지 않는다.

  1. 3법의 타협 - 건교부 안으로 통합

서울시의 뉴타운을 위한 강북개발특별법은 결국 국회건설교통위원회에서 건설교통부의 법

률안을 중심으로 통합되었으며 주된 골격은 앞서 설명한 바와 동일하다. 건설교통부의 법률

안은 법률가의 개입 없이 관료들에 의해 작성된 것이고 실질적으로는 정부안이지만，형식은

의원입법이었다는 점에서 처음부터 문제의 소지를 갖고 있었다. 또한 건설교통부 내부의 주

무부서간 합의결여，건설교통부 산하단체（주택공사，토지공사）의 갈등 등도 법률안을 왜곡하

는 요소들이었다.

IV. 특별법의 제정상의 주요쟁점

  1. 광역개발

강북을 비롯한 대도시의 시가지는 재개발，재건축 등 지구단위의 소규모 정비사업에 의해

임기응변식의 문제해결방식을 취해왔다. 이로 인해 당해 지구의 재정비기능은 상당한 수준

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도시재정비촉진을 위한 특별법의 제정경위와 법적 한계 S3

이라 평가될 수 있지만 광역기반시설을 확보하고 도시전체의 기능을 고려하는 결과까지 고

려하기에는 미흡한 것이었다. 서울의 강북 등 기성시가지가 계획적으로 조성된 강남이나 신

도시에 비해 낙후된 상태를 벗어나지 못하는 것도 바로 이런 이유 때문이다.

특별법의 제정과정에서 어느 누구도 광역적 개발사업을 반대하지 않았다. 그러므로 논란

이 있었던 쟁점이라 하기는 곤란한 주제이지만 특별법의 제정에서 가장 강력한 동기를 부여

한 요소중의 하나가 광역적 개발사업이라는 점은 주목할만한 것이다.

  1. 법률의 적용범위

특별법의 제정이 논의되었던 초기에는 특별법의 적용논의에 대해 본격적인 이견이 존재하

지 않았다. 당연히 서울시의 균형발전을 전제로 서울시에 지역구를 가지고 있는 정치세력이

입법을 추진한 것이었으므로 서울의 강북，강서가 대상지일 것으로 전제되었을 뿐이다. 또한

서울에는 이미 조례에 의해 뉴타운이 지정되어 심각한 문제상황이 초래되고 있었지만，그

외의 지역에서는 뉴타운과 유사한 광역개발의 움직임이 전혀 포착되지 않았다. 따라서 특별

법은 그 적용범위를 서울로 생각하고 논의된 것이었다는 점에 이견이 있을 수 없다.

논리적으로도 30만평 규모의 광역적 개발사업을 진행하려면 서울이나 또는 광역시 중에서

도 규모가 매우 큰 광역시가 전제되어야 한다. 어지간한 규모의 대도시도 기성시가지로서

노후불량한 지역이 연접하여 30만평에 이르는 경우는 많지 않기 때문이다. 그러나 특별법이

제정되는 과정에서 그 적용범위를 전국으로 넓혀야 한다는 주장이 건설교통부 측에서 제기

되기 시작한다. 전국적으로 고르게 특별법의 혜택을 받을 수 있도록 해야 한다는 것이 그

논거였는데，전국의 광역시로 적용범위를 확대하는 것을 일거에 뛰어넘어 각 도의 군단위까

지 모두 적용대상으로 하자는 파격적인 주장이었다.

이 주장은 3-4년 내에 지방이전이 의무화된 건교부산하의 공사들이 경기도의 지역본부를

확장하고자 하는 이익과 공교롭게도 일치한다. 전국의 도들 중에서 유일하게 광역적 재정비

가 필요한 곳이 바로 경기도이고 2006년 11월 경기도는 특별법의 적용을 받을 촉진지구지정

을 예고한 바 있다.

전국 규모로 광역개발을 가능하게 하는 법을 제정하려면 전국적으로 낙후된 기성시가지의

토지가액이나 권리관계에 대한 정확한 분석이 전제되고，또한 각 지방별로 광역개발사업의

수익성이 있는가 하는 점도 충분히 검토되었어야 한다. 특히 울산이나 대전，광주 등지에서

각각 2-3만 세대의 아파트공급이 일시에 소화될 수 있는가 하는 점도 신중히 따져보아야 할

것이다.

법제정의 초기에 상대적으로 서울의 강북이나 강서지역은 뉴타운 사업과 관련된 선행검토

를 하였으므로 그 분석이 상대적으로 용이하고 사업성면에서도 상당한 가능성을 갖고 있는

것으로 평가된다. 따라서 특별법을 제정하되 그 적용범위를 서울로 한정하고 향후 특별법의

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84 土地公法所究 第35轉

적용을 받아 진행되는 사업상의 제 문제를 분석한 후 특별법을 기초로 3-4년 후 전국 규모

의 광역적 재정비사업법을 제정해야 했다.

  1. 준용법과 완결법

특별법의 제정과정에서 가장 격렬한 견해대립이 존재했던 쟁점중의 하나가 준용법과 완결

법에 대한 이견이었다. 특별법을 제정함에 있어 기존의 도시정비법，도시개발법 등의 조항에

일부 특례규정만을 마련하는 형식으로 법률을 구성할 것인가（준용법\ 아니면 기존의 법들과

전혀 다른 차원에서 독자적인 법률을 제정할 것인가 하는 견해대립이 그것이다.

건설교통부와 서울시는 입법이 간단하고 위험성이 높지 않은 준용법을 주장하였고，필자

가 제안했던 노웅래 의원안은 독자적인 완결법의 형태를 띠고 있다. 건설교통부가 법률안의

제정에 충분한 시간을 갖지 못했다는 점도 중요한 원인이었을 것으로 보인다. 이 쟁점은 단

순히 입법기술적으로 선택할 수 있는 문제만은 아니며 특별법의 다른 요소들과 폭넓게 맞물

리는 주제이다.

특히 준용법으로 갈 것인가 완결법으로 갈 것인가는 다시 기존의 어떤 법률에서 채택하는

수단을 주된 사업수단으로 볼 것인가와 연결된다. 이는 다시 주택에 관한 법률이 주로 활용

되는가 택지에 관한 법률이 주로 활용되는가 하는 관할의 문제로 이어져 건설교통부 내 주

무부서를 결정하는 중요한 요소가 된다.

다른 한편 이 주제는 다시 광역기반시설이 현실적으로 설치될 수 있는가를 좌우하는 요소

가 된다. 광역적 개발사업을 전제로 하는 도시개발사업은 광역기반시설을 설치하는 것을 가

장 중요한 요소로 고려하고 있지만，소유모의 재개발사업은 기반시설에 대한 규율이 미흡하

고 10개 가량 사업장 전체를 묶은 광역기반시설에 대해 규율해 본 적이 없기 때문이다.

  1. 주된 사업수단

특별법은 기성시가지의 정비를 광역적으로 수행할 수 있는 골격을 갖추고 다시 지구단위

의 소규모 개발이 그 틀 안에서 조화롭게 진행되도록 세밀한 조항들을 두었어야 했다. 그러

므로 특별법의 커다란 골격은 대규모 택지조성사업에 활용되는 도시개발법을 활용하고 그에

의해 마련된 10여개의 지구에는 도시및주거환경정비법이 지구별로 기능하도록 조문이 구축

하는 것이 가장 이상적인 기법이었을 것이다.

그러나 건설교통부는 도시정비법에 존재하는 재개발사업만이 특별법에서 주로 활용되어야

한다는 확신을 가지고 있었으며，실제 도시개발사업과 재건축사업은 철저히 외면되었다. 서

울의 뉴타운 사업지역 전체에 대한 사업가능성을 고려하지 않은 주장이었고，특히 도시개발

사업을 예상하던 사업장에서는 받아들이기 어려운 주장이었다. 이 주장은 광역기반시설의

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도시재정비촉진을 위한 특별법의 제정경위와 법적 한계 S5

설치에 대해서도 상대적으로 인색한 태도로 이어지게 된다. 이러한 주장은 공교롭게도 경기

도의 부천，안양 등 재개발사업이 연접되어 있는 지역에서 잘 활용될 수 있는 것이었다.

  1. 사업시행자

사업시행자를 주택공사 등 공공기관으로 한정할 것인가 아니면 민간건설사도 사업시행자

로 참여할 수 있도록 기회를 부여할 것인가 하는 것도 특별법 제정과정에서 중요한 쟁점이

었다. 건설교통부는 주택공사，SH공사 등 공공기관만이 사업시행자가 되어야 한다고 주장했

고 기존의 조합도 모두 부인하는 법률안을 제출하였다. 이에 비해 노웅래 의원안에서는 민

간사업자와 공공기관이 모두 동등하게 사업에 참가할 수 있는 제도가 제안되었다.

구역지정과 개발계획을 자치단체장이 직접 수립함으로써 개발사업의 주된 틀을 공공부문

에서 확정하고 이를 통해 광역기반시설을 사업장 전체에서 확보하고 사업의 안정성이 보장

될 수 있다. 개발사업이 공공성을 확보하는가의 핵심은 개발사업의 결과 조성되는 단지에

얼마나 넓은 광역기반시설이 확보되고 임대아파트가 건설되어，개발사업과정에서 발생하는

개발이익을 실질적으로 공동체의 이익으로 전환할 수 있는가에 있다.

이러한 점에서 개발사업의 공공성은 공영개발과 상대적으로 구별되는 개념이다. 공영개발

은 법적인 개념이 아니고 택지개발촉진법에 의한 ‘택지조성사업’의 별칭으로서 당해 사업을

토지공사 등 공공기관이 시행한다는 점을 부각시키기 위한 개념이다. 그리고 택지조성사업

에서 공영개발은 개인의 토지소유권을 공공기관이 모두 수용한다는 점이 그 특색이다. 문제

는 강북개발과 관련된 논의과정에서 강북을 공영개발의 방식으로 개발해야 한다는 일부 시

민단체 등의 주장을 어떻게 이해해야 할 것인가 하는 점이다.

강북 등 기성시가지를 광역적으로 개발하고 기존 토지소유자에게 아파트가 분배되어 이들

이 재정착하는 사업에 있어 공영개발이라는 표현은 용어의 관행과 맞지 않는다. 우선 이러

한 사업은 평면적인 택지조성사업이 아니고 주택건설사업을 포함하는 것이라는 점，공공기

관이 전적으로 자금을 들여 토지를 수용하고 택지 및 주택을 조성하는 사업이 아니라는 점，

시종일관 구토지소유자의 소유권이 최종적인 시점까지 존재하다가 새로운 주택을 공급받는

형태의 사업이라는 점，따라서 개발사업의 가장 큰 투자자는 기성시가지의 부동산소유자라

는 점 등에서 공영개발이라는 일반적 표현과 차이를 보이기 때문이다.

이렇게 복합적인 사업을 단지 공공기관이 시행하는가 여부만을 기준으로 공영개발인가 그

렇지 않은가로 나누고자 하는 주장은 공영개발이라는 개념을 처음부터 오해한 것이다. 만약

이러한 오해가 공영개발만이 공공성을 확보할 수 있다는 전제에서 출발한 것이라면 이는 또

한 개발사업의 공공성과 공영개발이라는 개념을 혼동한 데에서 비롯된 것이다. 이 두 개념

은 서로 혼동되어서는 아니되고，특히 이러한 혼동이 강북개발을 왜곡시킬 수 있다는 점에

서 가볍게 볼 수 없는 문제이다.

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86 土地公法所究 第35轉

시민단체의 잘못된 주장에 따라 공공기관으로 주택건설사업의 주체가 변경된 판교（주택공

사）와 처음부터 공공기관이 시행자였던 은평뉴타운（SH공사）에서 최근 시장가격을 상회하는

주택공급가격이 책정되고 분양되는 것을 보면 공영개발이라는 표현이 갖고 있는 위험성이

더욱 선명하게 보인다.

V. 재정비특별법의 법적 한계

  1. 법의 제정목적과 적용범위의 혼동

제정된 재정비특별법은 전국적으로 광역개발사업을 가능하게 하려는 법률이지만，법의 제

정동기는 서울 뉴타운 활성화에 있다는 점을 여러 곳에서 확인할 수 있다. 결국 강북개발이

라는 목적이 재정비특별법을 제정한 주된 계기였으므로 법률의 주된 대상이 강북 또는 강서

지역의 낙후된 기성시가지로 한정되었어야 했다. 전국을 대상으로 해야 할 특별한 이유가

존재하지 않았기 때문이다.

그러나 재정비특별법의 제정과정에서 전국을 적용대상으로 해야 한다는 납득하기 어려운

주장이 제기되고 결국 적용범위가 전국으로 확장되었다. 그러나 적용범위를 전국으로 정한

주된 이유는 경기도의 일부 사업장을 편입하기 위한 것일 뿐 부산이나 대구 등을 위한 것이

라 평가되기 어렵다. 경기도의 특정 사업장을 의식하고 배려한 흔적이 법률의 곳곳에 산재

해 있기 때문이다. 특히 재개발사업위주로 특별법을 편성하고 재개발구역의 지정요건을 완

화해서 사업을 광역화하려는 조항은 그러한 의심의 중심에 있다（재정비특별법 제9조제4항，

동법시행령 제12조）.

재정비특별법이 법률의 적용범위를 전국으로 확대한 주된 계기가 경기도의 광역적 재정비

사업에 있다면，이는 아직 광역적 정비의 여건이 마련되지 못한 다른 광역자치단체의 토지

가액을 상승시킬 위험으로 이어진다. 최근 재정비특별법의 제정에 즈음하여 서울시의 뉴타

운과 유사한 광역적 개발사업에 관한 관심이 전국의 자치단체 차원에서 점증하고 있다. 서

을시를 위시한 광역자치단체들과 일부 기초단체가 연합한 ‘광역개발포럼’이라는 단체의 출범

등이 바로 그에 대한 증거이다. 만약 재정비특별법이 사업법으로서 기능하지 못하면 전국적

규모의 뉴타운 사업장이 토지의 가액만 높인 채 무더기로 방치되는 사태가 초래될 수 있다는

점은 매우 심각한 문제로 인식되어야 한다. 그러므로 재정비특별법은 서울의 강북，강서지역

으로 적용범위를 한정하고 우선적으로 개별 사업장의 진행상황을 면밀히 검토했어야 한다.

  1. 불충분한 준용법

재정비특별법은 기존의 개발사업법에 의한 사업을 위주로 그 외곽만을 정하는 형태로 입

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도시재정비촉진을 위한 특별법의 제정경위와 법적 한계 S7

법되었다（법 제2조제2호 각목）. 이른바 준용법이라고 할 수 있는 이러한 입법태도는 기존법

의 한계를 본질적으로 넘어설 수 없는 것으로 사업의 성공가능성을 현저히 떨어뜨린다.

종래 재정비특별법이 없던 시절에도 이미 도시정비법，도시개발법 등은 시행되고 있었지

만 뉴타운지구 내에서 이 법들에 의해서 사업을 시행하는 것이 불가능하였기 때문에 신법을

제정한 것이다. 그러나 신법이 새롭게 제정되면서 기본적으로 구법들에 의해 사업을 시행하

도록 하고 사업이 시행되는 경우 일부 특례를 주도록 정함으로써 매우 불충분한 입법이 되

고 만 것이다.

사업의 시작과 관련해서 기존의 뉴타운지구를 도시관리계획의 성격을 갖는 ‘촉진지구’로

지정하는 것 외에 특별한 조항이 없다고 보아도 좋다. 조례에 의한 뉴타운지구가 법률에 의

한 촉진지구로 바뀐다고 해도 실제 사업을 진행할 수 있는 구체적인 수단이 없으면 사업은

시작하기 어렵다. 특별법의 시행이후에도 서울시의 뉴타운 중 상당수가 촉진지구로 지정되

지 않고 있는 이유도 여기에 있다.

  1. 도시개발사업과 재건축사업의 배제

재정비특별법에서 준용이 예정된 법률로서 가장 문제를 보이는 부분은 도시개발법이다.

뉴타운지구내 재개발이나 재건축이 불가능하다고 판단되는 여백은 통상 도시개발사업으로

진행될 것을 기대해왔던 곳들이지만 이러한 지역들에서는 도시개발법의 관련 조항이 매우

부적합해서 도시개발사업이 진행되지 못했던 것이다. 이러한 영역에서의 사업이 가능해져야

뉴타운 전체의 사업이 유기적으로 가능하기 때문에 이에 대한 입법적 배려가 절실했던 것이

다. 그러나 재정비특별법이 도시개발법에 대한 충분한 고민 없이 단 한 개의 조문만으로 도

시개발사업을 보충하고 있는 것（법 제21조）은 그 한계를 적나라하게 보여주는 것이다.

도시정비법상의 재건축사업은 재개발사업과 본질적으로 다르지 않은 사업이다. 그렇기 때

문에 2003년 제정된 도시정비법에 유사한 사업유형으로 통합될 수 있었던 것이다. 그럼에도

불구하고 재건축사업은 특별법상 공동주택 재건축，단독주택 재건축을 불문하고 용적률 등

의 특례를 받을 수 없고 구역지정요건을 완화받을 수도 없다（법 제3조제2항）. 특별법의 제정

주체가 갖고 있는 강남 재건축에 대한 공포심이 과도하게 작동하여 만들어진 조항이며 입법

의 결정적인 실수이다. 강남지역의 재건축은 광역적으로 개발하기도 어렵고 그러한 개발사

업에 대해 구역지정을 거부하면 되는 것이지 강북지역의 재건축마저 금지해서 뉴타운 사업

을 어렵게 만든 것은 도저히 납득할 수 없는 행위이다. 이 정도에 이르면 건설교통부가 강

북개발을 위해 특별법을 만든 것인가 아니면 강북개발을 저지하기 위해 특별법을 만든 것인

지가 불분명해진다. 최근 촉진지구로의 편입을 망설이고 있는 뉴타운 사업장은 건교부의 의

도를 후자로 해석하고 있는 것이 아니겠는가?

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88 土地公法所究 第35轉

  1. 공공기관 중심의 사업시행

재정비특별법은 공공기관의 참여를 보장하기 위해 재개발사업 등에 주택공사등이 단독시

행자가 될 수 있는 길을 폭넓게 열어주고 그 동의율도 1/2로 낮추었다（법 제15조제1항 단

서）. 재개발 등 도시정비사업은 통상 조합이 舍5의 동의로 진행되는 사업이고 반대하는 토지

등소유자를 수용으로 배제할 수 있는 강력한 힘이 부여되는 사업이다. 만약 주민 1/2 동의로

공공기관이 사업시행자가 되면 그 동의율만으로 반대하는 토지소유권을 박탈할 수 있게 되

고 주민의 의사가 중요하게 반영될 수 있는 길이 모두 봉쇄된다. 조합이 해체되고 임의기구

인 주민대표회의로 대체되기 때문이다（도시정비법 제26조）.

재정비특별법이 시행되는 시점에 이미 재개발사업이 진행된 구역들이 존재하고 각 구역별

로 이미 민간사업자가 시공자의 지위를 확보하고 있다. 만약 주민 1/2 동의로 공공기관이 등

장하는 순간 조합도 소멸하게 되고 민간사업자의 법적 지위도 무효화된다. 그 후 공공기관

이 다시 수의계약으로 새로운 시공자를 선정하게 되어（법 제15조제2항） 형평성의 문제가 발

생하고 사업의 진행에도 큰 차질이 빚어질 것이다.

  1. 민간사업자의 배제

재정비특별법은 민간건설업자에 대한 비판적인 입장에서 제정되었고，촉진사업에 있어 민

간의 주도적 참여를 사실상 봉쇄하고 있다. 공공기관의 단독시행과 수의계약에 의한 시공자

의 선택으로 민간건설회사가 적극적으로 사업에 참여하는 것이 어렵기 때문이다. 이렇게 되

면 우량 건설회사들이 강북개발에 참가할 유인을 상실하게 되고 중소업체가 단순 시공사의

지위에서 사업에 종속되는 결과가 된다.

강북뉴타운은 이미 오랜 기간의 방치로 사업성이 매우 낮아져 있으며，뉴타운지구의 지정

으로 토지의 가액이 과도하게 상승한 지역이다. 이러한 곳에서는 민간의 활력을 최대한 이

용해도 사업의 성공을 보장하기 어려우며 공공성만을 이유로 공공기관이 사업을 진행한다는

것은 그 성공가능성을 더욱 낮추는 원인이 된다. 특히 공공기관에서 촉진사업에 충분히 투

자할 수 없다면 그 가능성은 더욱 낮아질 것이다기.

  1. 존치지역의 공백

재정비특별법은 재개발사업에 주로 의존하는 법률이므로 뉴타운 사업장에서 사업이 불가

능한 면적이 상당수에 이르게 된다. 법률상 45만 제곱미터 이상이 구역지정의 최소요건이지

7） 하나의 뉴타운 사업장의 시행비용이 몇 조에 이를 것으로 추산하고 있으므로 25개의 사업장을 공공기 관에서 투자를 통해 진행한다는 것은 불가능한 일이다. 특히 전국적으로 이러한 사업을 공공기관에서 감당하는 것은 더욱 어렵다.

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도시재정비촉진을 위한 특별법의 제정경위와 법적 한계 S9

만，존치지역을 얼마나 포함시킬 수 있는가 하는 점은 공백상태이다. 또한 존치지역은 촉진

지구에 포함되지만 광역기반시설의 설치비용을 부담하는 것인지，개발이익을 별도로 환수하

는 것인지에 대한 규정도 없다.

또한 존치지역으로 지정하는 경우 그들이 사업기간 내내 겪게 될 불이익에 대한 배려도

없다. 존치지역에서 최소한의 가로망정비나 지적의 정비에 관한 특별조항이 없다는 점은 졸

속입법의 좋은 예이다. 이처럼 잘 부각되지는 않지만 존치지역은 특별법을 위태롭게 하는

가장 위험한 요인으로 작용할 수 있다.

VI. 재정비촉진지구의 지정과 향후 전망

건설교통부는 지난 10월 17일 뉴타운 지구 25개 중 13곳을 재정비특별법에 따른 균형발전

촉진지구로 지정했다. 건설교통부가 재정비특별법 제정 이후 초기 시범지구를 지정할 것을

발표하면서 과열을 우려했던 것과는 달리 서울시에 속한 자치구에서 균형발전촉진지구 지정

에 거의 열의를 보이지 않았다. 균형발전촉진지구로 지정되어도 사업전망이 불투명하고 20

제곱미터（약 6평） 이상 토지에 대한 전면적 토지거래허가（법 제32조，시행령 제37조），개발행

위 금지（법 제8조） 등 강력한 공법적 제약이 뒤따르게 되어 토지소유자들의 불만이 제기될

것으로 판단되기 때문이었다.

그 후 건설교통부와 서울시의 협조 하에 다행히 균형발전촉진지구가 지정되었으나 의미를

찾기 어려운 은평，길음 등이 포함되고 2차 뉴타운은 한남에 대해서만 지정되었으며 대부분

3차 뉴타운이 촉진지구 지정의 대상이 되었다. 재정비촉진지구로 지정된 뉴타운은 1차 시범

뉴타운으로 은평 • 길음，2차 뉴타운으로 한남，3차 뉴타운으로 장위 • 신길 • 이문휘경 • 상

계 . 북아현 • 수색증산 • 시흥 • 흑석 • 거여마천 • 신림 등 13곳이다. 그 외 뉴타운지구의 근거

가 되었던 ‘서울시 균형발전지원에 관한 조례’에 별도의 사업으로 정해졌던 균형발전촉진지

역 중 천호 • 성내，구의 • 자양，망우 • 상봉 등 3곳이 재정비촉진지구로 지정되었다.

전체 25개의 뉴타운 사업장 중 대부분이 특별법을 고대하고 있었고 특별법 제정과정에서

상당한 정도의 토지가액 상승이 있었음은 주지의 사실이다. 그러나 특별법이 제정되었음에

도 불구하고 많은 사업장에서 특별법에 의한 촉진지구지정을 신청하지 않았다는 것은 특별

법의 적용을 원하지 않는 사업장이 많이 있다는 뜻이다. 이미 촉진지구로 지정된 사업장에

서 6평 이상의 토지거래허가，주택구입자금신고 등 각종 제한이 문제되고 있으며，사업의 성

공가능성이 점점 낮아지고 있다.

향후 도시개발법의 개정，특별법의 개정，도시정비법의 개정 등을 통해 강북개발을 가능하

게 하는 제도적 틀을 마련해야 하겠지만 문제를 더욱 악화시키는 특별법을 제정하는 과정에

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90 土地公法所究 第35轉

간여했던 정부 및 그 결정에 참가한 공무원，무책임한 주장으로 입법과정을 오도한 시민단

체，법률안을 읽어보지도 않고 제안한 국회의원 등의 책임을 따지는 것은 이와 별도로 엄중

하게 진행되어야 한다. 강북주민을 볼모로 특정한 집단에게 특혜를 주는 입법은 국가와 공

동체에 대한 배임행위이고 대한민국의 수도서울이 정상적으로 도시기능을 회복할 기회를 박

탈하는 것이기 때문이다

（논문게재 확인일자: 2006. 12. 6）