27. 서울시 뉴타운의 법적한계와 특별법의 쟁점

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【연구 논문】

서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을

위한 특별법의 입법설계

김 종 보*

a 次

I

江 m

IV

V

VI

강북개발을 이해하기 위한 법적 기초

뉴타운의 현황과 문제점

현행법에 의한 뉴타운사업의 한계

특별법의 정당화 근거 - 공익

특별법의 개별쟁점

도시 광역 개발특별법 （안）

I. 강북개발을 이해하기 위한 법적 기초

뉴타운의 법적 의미와 특별법 제정논의

최근 서울의 강북을 비롯해 낙후된 시가지를 새롭게 정비하고자 하는 논의가 서울시의 뉴타

운지정과 조례제정을 기화로 급물살을 타고 있다. 동시에 강북개발이라는 화두는 판교문제，강

남의 아파트가격 상승 등 정부의 부동산정책과 긴밀히 연결되어 있는 주택공급의 한 영역을

담당할 수 있는 것으로 평가받고 있다.

이러한 논의는 매우 다양한 정치적，정책적 의미를 갖는 것이면서 동시에 행정법에 대해서

도 중요한 판단을 요구한다. 정부의 부동산 정책기조의 전부를 법제화할 수 없는 것이라 해도

상당한 부분은 법제화의 길이 열려있음을 무시할 수 없고, 다른 한편 정책의 일부는 법리상 수

용할 수 없는 것이어서 법제화가 불가능하고 단순 정책의 차원으로 고립시켜야 할 것들도 있

다. 이러한 판단들이 바로 법학의 영역에 부여되어 있는 법적 과제들이라 할 수 있다.

법적으로 보면 현재 서울시가 주도하고 있는 강북개발（뉴타운）의 국면은 거의 전적으로 정치

적인 행위에 불과하다고 평가해도 과언이 아니다. 단순히「서울특별시 지역균형발전지원에 관

중앙대학교법과대학부교수

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274 行政法硏究/2005년 하반기

한 조례j가 서울시가 의존하는 유일한 법적 근거일 뿐이고 모법도 없는 서울시의 조례만으로

토지소유자의 이해충돌을 조절하거나 더 나아가 개발사업의 결과로서 아파트를 건설하여 분배

하는 일은 불가능한 것이기 때문이다.

그러나 현상에 대한 정당한 법적 평가와는 전혀 상관없이 현재의 강북 뉴타운지역은 토지가

액상승, 부동산의 소액분할，주민갈등 등 개발사업 초기에 발생할 수 있는 모든 문제들의 집합

장이 다. 법 적으로 사업 이 진행될 근거 가 존재 하지 않고 따라서 투자자금의 회수기간을 예 측하

기 어려움에도 불구하고, 강북은 개발사업의 출구가 막힌 부동산자금들에게 거의 유일하게 남

아있는 가능성이라 평가된 것이다.

이런 현상을 그대로 방치할 것인가 또는 이를 현실로 받아들이고 강북개발이라는 공익과 묶

어 개발사업이 가능하도록 할 것인가 하는 판단은 전적으로 법적인 문제만은 아닐 수 있다. 그

러나 강북개발이라는 입장이 선택되면 그 다음 그 개발사업을 위해 법제를 정비하는 임무는

주로 법학의 영역에 속하는 것으로 보아도 좋다.

우선 낙후된 기성시가지를 정비하기 위한 법률로서 ‘도시및주거환경정비법（이하 도시정비

법），이나 새로운 택지를 공급하기 위한 ‘도시개발법’이 존재하고 있는 현행법하에서 기존의 법

률을 개정해서 문제를 해결할 것인가 또는 별도의 독자적인 특별법을 제정할 것인가 하는 어

려운 문제가 있다. 이 또한 정책의 문제라 볼 여지도 있지만 최소한 기존법에 대한 법적 판단

과 새로운 특별법에서 해결해야 할 법적 쟁점들에 대한 이해를 전제로 판단해야 하는 문제들

이므로 법학의 영역과 깊이 연결되어 있는 주제이기도 하다.

택지조성사업과 주택건설사업의 의의

현행법에서 택지조성사업과 주택건설사업을 구별하는 해석상의 기준이 합의된 것은 아니다.

다만 실무의 입장에서 보면 오랜 기간 택지조성사업을 주된 영역으로 활동한 주체들과 주택건

설사업을 위주로 활동한 주체들이 나뉘어 있고 이들이 바라보는 자신들의 사업영역을 위주로

택지조성사업과 주택건설사업은 사실상 구별되고 있다.

1） 택지조성사업의 의의와 근거법

택지조성사업은 신도시를 새롭게 개발하거나 도시내 외곽지역에서 일정한 주택단지를 개발

하기 위해 넓은 범위의 택지를 건설하는 사업을 말한다. 이때 사업시행자가 바라보는 사업은

평면으로서의 토지이며 그 규모는 대체로 20만평을 넘어 경우에 따라서는 500만평（분당, 일산）

의 수준에 이르기도 한다.

택지조성 사업의 대표적인 근거법은 구토지구획정리사업법（2000년 도시개발법 제정으로 폐지

됨）과 택지개발촉진법이다. 토지구획정리사업법은 1970년대 초 서울의 강남을 800만평（영동），

400만평（잠실） 규모로 개발한 근거법이며 환지방식을 사용하여 토지소유자의 재정착을 보장하

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서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을 위한 특별법의 입법설계 275

는 법률이었다. 이에 비해 택지개발촉진법은 토지공사, 주택공사 등 공공단체만이 사업을 진행

할 수 있는 택 지 조성사업 의 근거 법 이 다. 최 근 조성 된 신도시（분당，일산，판교）들은 모두 택 지

개 발촉진 법 에 근거 해 서 만들어 진 것 들이 다. 공영 개 발방식 이 고 수용방식 이 므로 토지 소유자는 모

두 소유권을 잃고 금전으로 보상된다.

토지구획정리사업법을 대체해서 입법된 도시개발법은 종전의 구획정리사업이나 택지개발 촉

진법에 의한 택지개발사업이 행정청에 의해 직접 시행되고 민간의 참여를 어렵게 한다는 한계

를 극복하기 위해 민간의 참여를 보장하는 방식으로 전면 개편되었다. 또한 도시개발법에 의한

개 발사업 은 종전의 환지방식 이외에도 수용방식을 다시 규정 하고 있다는 점 이 특색 이 다. 도시

개발법 제정이후 약 30, 40 군데의 도시개발구역이 지정되었으나 법조항의 미비로 사업이 원

활하게 추진되지 못하고 있다는 점이 이 법의 가장 큰 약점이다.

이외에도 단순히 택지만을 확보하기 위한 사업의 근거로 국토의 계획및이용에 관한법률상의

토지형질변경，주택법상의 대지조성사업 등이 있다. 다만 이들은 그 규모면에서 정식의 택지조

성사업과 견주기 어렵기 때문에 이하에서는 논의의 편의상 언급하지 않게 될 것이다.

2） 주택건설사업의 의의와 근거법

주택건설사업의 전형적인 근거법은 주택건설촉진법 이었으며 이는 2003년 주택법이라는 명칭

의 법률이 제정되면서 폐지되었다. 주택건설촉진법을 이어 받은 주택법은 앞서 설명한 택지조

성사업이 종료되거나 택지조성사업의 시행 중에 일정한 면적을 분양받은 주택건설사업자가 아

파트 등 공동주택을 짓고 분양하기 위한 근거법으로 작동해왔다. 주택법에서 사업주체로 보는

자는 건설산업기본법에 의한 건설업면허를 받은 자 또는 주택법 자체의 절차에 의해 등록한

사업자（등록사업자니）이며 이들은 주로 민간사업자로 분류된다.

주택법에 의한 등록사업자 등이 아파트를 건설하는 경우는 반드시 택지조성사업에 연이어

진행되는 것만은 아니다. 경우에 따라서는 주거지역내 빈 땅을 활용하거나 또는 관리지역에서

국토이용계획변경（이른바 국변）2》을 통하여 토지를 자체적으로 조달하여 주택이 건설되기도 한

다. 이들이 건설하는 아파트를 민영아파트로 부르지만 법적인 근거에 의한 명칭은 아니고 또한

국민주택이라는 개념과도 양립할 수 있는 개념이다.

최초에는 주택건설사업의 범주에 들지 않았던 사업들 중 재개발사업과 재건축사업이 있다.

이들은 단순히 나대지에 주택을 건설하는 것 이전단계에서 주택의 건설을 위한 토지의 확보가

매우 어려운 쟁점이었기 때문에 택지조성사업과 상당한 유사성을 갖는 것들이다. 그러나 실무

에서는 그 규모와 사업주체의 관점에서 이들 모두 주택건설사업으로 분류하고 있다.

1） 이러한 등록사업자 또는 등록업자가 시장에서 통상 시행사의 기능을 하기도 하고，시공사의 역할을 담

당하기도 한다.

2） 구국토이용관리법상의 국토이용계획의 변경을 말한다. 통상 국변으로 블리며 준농림지역을 관리지역으

로 변경한 이후 현행법에 의하면 제2종지구단위계획에 해당하는 개념이다.

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택지조성과 주택건설의 관계

택지조성사업과 주택건설사업은 서로 연결되지 않으면 존재할 수 없는 한 쌍의 개발사업이

다. 그리고 이렇게 연결되어 있는 택지조성사업과 주택건설사업을 하나의 절차로 통합할 것인

지 또는 두 개의 근거법으로 분리해서 별도의 절차를 취하게 할 것인지 하는 것은 입법정책의

문제이다.

우리나라에서 이들을 분리하려는 입법정책적 결단이 명시적으로 있었던 것은 아니다. 다만

개발법제가 만들어질 당시 한국의 형편상 택지조성사업을 담당한 사업주체가 그 사업의 진행

과 동시에 아파트를 건설하는 것은 어려웠을 것이라는 점에 비추어 자연스럽게 주택건설의 근

거법이 별도로 제정된 것이라 보는 것이 더 설득력 있는 분석일 것이다.

이렇게 해서 한국의 개발법제는 택지를 조성하기 위한 근거법으로서 도시개발법과 택지개발

촉진법을, 주택건설의 근거법으로서 주택법을 보유하게 되었다. 문제는 중간영역으로 등장한

재건축이나 재개발사업과 같은 개발사업이었는데 이들은 사실 주택건설업자이건 택지조성사업

자이건 누구에게나 개방된 사업이었다고 볼 수 있다.

그러나 재건축은 1989년 주택건설촉진법에 그 근거를 마련하면서 법제상으로도 주택건설사

업으로 편입되었고，재개발도 그 규모나 주택건설이라는 최종적 결과에 주목하여 주택건설업자

에게 유리한 방향을 띠게 되었다. 이 두 제도는 결국 2003년 도시정비법으로 통합되어 현재에

이르고 있다.

택지조성과 주택건설의 통합이 논의되는 이유

최근 도시개발사업을 진행하는 사업자들을 중심으로 시장에서 입체환지에 대한 논의가 활발

하게 진행되고 있다. 입체환지란 구획정리의 결과로 조성된 일단의 토지에 공동주택 등을 건설

하고 이를 토지 대신 공급하는 제도를 말하는데（도시개발법 제31조h 그 절차의 복잡성 때문에

구획정리제도가 도입된 이래 한번도 실현된 적이 없다.

원래 도시개발법상의 환지방식은 평면환지를 예정하고 마련된 조문들이기 때문에 종전 토지

소유자에 대해 토지로 환지해주는 것을 원칙으로 삼고 있다. 그러나 도시개발법상의 환지방식

이 시행될 것으로 예정된 도시외곽에서도 현재로서는 나지들이 거의 없고，대부분 주택 등이

조밀하게 건축되어 있으며 토지의 가액 또한 상당한 수준에 이르고 있다.

이러한 여건에서 도시개발법상 환지방식을 채택하는 경우 공공시설용지, 체비지 등 감보율이

50%를 넘게 되므로 도시개발사업의 수익성을 기대할 수 없다. 결국 이러한 여건에서는 어떠한

토지소유자도 도시개발사업에 동의하지 않게 되고 이는 현재 도시개발법이 갖고 있는 가장 큰

문제이다. 현재로서는 개발사업자가 택지조성사업과 동시에 아파트까지 건설해서 기존의 토지

와 건축물 소유자에게 재배분하고（입체환지） 남는 잉여부분을 일반에 공급（체비지）할 수 있도

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서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을 위한 특별법의 입법설계 277

록 제도가 마련되는 것만이 도시개발사업의 수익성을 보장하는 거의 유일한 대안이다.

그러므로 택지조성사업과 주택건설사업의 통합이 논의되고 있는 주된 영역은 택지조성사업

쪽이라고 보아도 좋다. 다만 주택건설을 담당하고 있는 측에서도 도시내 택지가 부족하여 재건

축, 재개발 이외에는 새로운 택지를 찾기 어렵다는 점에서 관심의 대상인 것은 틀림없다. 특히

재건축은 강남을 중심으로 •강력하게 통제되고 있고 재개발은 구역지정의 요건이 까다롭고 면

적이 좁다는 점에서 새로운 택지에 대한 수요가 매우 높을 것임을 쉽게 추측해볼 수 있다.

도시내에서 새로운 택지를 확보하는 유일한 길은 기존의 시가지를 정비하는 길인데 현재 민

간 건설업체에서 바라는 바는 기존의 주택건설사업보다는 더 넓은 규모의 사업이고，이는 광역

적 개 발사업 으로서 택 지 조성사업 의 규모와 상당한 정 도 근접 하는 수준이 다.

서울 뉴타운의 규모가 대체로 20만평 내외라는 것은 이러한 현실을 반영한 것으로서，뉴타

운으로 지정된 사업구역에서 주택건설에 관한 법에 주도권을 부여할 것인지 택지개발에 대한

법에 주도권을 부여할 것인지를 놓고 지금도 매우 치열한 줄다리기가 계속되고 있다.

n. 뉴타운의 현황과 문제점

현황

서울시 뉴타운은 한국적 특수상황에 기인한 독창적인 제도는 아니고 일본의 도시재생특별조

치법과 시기적으로나 방법면에서 많이 닮아있다. 서울시는 2002년 10월 23일 3곳의 시범뉴타

운을 지정한 후 2003년 3월 서울특별시균형발전지원에관한조례를 제정하였고 12곳의 제2차 뉴

타운을 지정하였다（동년 11월 18일）. 현재 제3차 뉴타운 지정준비작업이 진행되고 있다.

일본의 경우 2000년의 진입을 코앞에 두고 당선된 동경도지사 이시하라 신타로우（石原愼太

郞）가 주장한 도시재생이라는 주제가 OECD의 권고안 등에 힘을 얻어 2002년 4월 “도시재생특

별조치법（2004년 4월 5일 법률 제22호）”의 제정으로 법제화되었다. 그 후 2005년 6월까지 전국

에 걸쳐 63개의 도시재생긴급정비지구가 지정되었다'

뉴타운은 서울에 국한된 사업이라는 점에서 차이를 보이고 법적 근거를 확보하지 못했다는

점이 본질적인 차이이다. 그러나 시기적으로는 동경을 중심으로 촉발된 기성시가지의 정비라는

사업방향이나 그 사업을 주창한 주체면에서는 기묘하리만큼 일치하고 있다.

1） 시범뉴타운

① 은평

은평은 약 100만평 정도의 넓은 면적으로 전체 뉴타운 중 가장 넓은 면적의 사업장이다. 그

3） 박신영，일본 도시재생의 추진배경과 방안，2005. 6. 건주연구회 발표문，7쪽.

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러나 그 속에 진관공원이 넓게 펼쳐져 있어 실질적인 사업대상지가 그리 넓거나 공급되는 주

택수가 많은 것은 아니다. 현재 은평은 도시개발법에 근거한 수용방식의 사업이 진행되고 있으

며 SH공사（서울시）가 사업시행자이다.

도시개발법이 사업장 전체를 감당할 수 있다는 점이 은평뉴타운의 가장 큰 특징이며，그런

점에서 보면 은평을 뉴타운으로 지정한 것은 특별한 법적 의미를 갖는 것은 아니다. 이미 도시

개발법만으로도 사업이 가능했기 때문이다.

② 길음

길음뉴타운은 우연히 6개의 재개발구역이 이미 지정되어 있던 곳을 하나로 묶은 사업장이며,

전체 28만평 정도에 이르는 넓은 규모이다시. 대체로 13,600세대가 포함되며 4만명 정도의 주민

이 살고 있는 이곳은 서울시가 하나의 사업장으로 통합했다고 발표하고 있지만 그 전체에 걸

치는 광역적 도로망이나 공원이 전체 사업장단위로 확보된 것은 아니다. 부분적으로 분리되어

시행되던 재개발사업장들을 묶어 약간의 관련성을 확보한 정도라 평가할 수 있다.

길음의 경우에도 사업 자체는 도시정비법만으로 가능했던 곳이므로 뉴타운 지정으로 특별한

혜택이 있었거나 전 구역이 통합적으로 개발된 것은 아니라는 점에서 뉴타운지정의 법적 의미

는 미미한 것이라 보인다.

③ 왕십리

왕십리는 약 10만평 규모의 재개발사업이 시행되어야 하는 뉴타운이다. 뉴타운 중에서도 도

심형 뉴타운으로서 주상복합 위주의 주택공급이 예정되어 있다. 독특한 것은 뉴타운 전역에 걸

쳐 먼저 제1종지구단위계획이 먼저 결정 • 고시되고，그 후 정비구역이 지정되는 순서를 밟고

있다는 점이다.

2） 제2차 뉴타운（12곳）

① 지정현황

제2차 뉴타운은 2003년 말 교남（7만평），영등포（8만평），천호（12만평），방화（14만평），중화（15

만평）, 미아（18.8만평），신정（21만평），노량진（23만평），전농 • 답십리（27만평），한남（33만평），아현

（35만평），가좌（35만평）의 12곳이 지정되었다. 전체 면적은 8,318,363nf이며 평으로 환산하면 약

250만평 정도에 이른다. 최근 언론의 주목을 받고 있는 판교는 9,376,000rrf이며 약 280만평 규

모이다.

영등포나 교남은 도심형（도시환경정비사업）이고，나머지 10곳은 주거중심형（주택재개발 등）으

로 분류되어 있다.

4） 전연규외 도시개발연구팀，도시개발법과 뉴타운사업해 설，2004. 10. 도시개발연구포럼，896면.

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② 사업의 근거법

도시정비법에 의한 재개발사업이 진행될 수 있는 면적에 따라 중화(98%), 한남(74%), 전농 •

답십리(53%), 노량진(50%), 미아(36%)의 사업장 순이며，나머지 사업장은 거의 대부분의 면적

에 걸쳐 도시개발법에 의존할 수밖에 없는 상황이다5중화를 제외하면 한남，노량진, 미아 등

의 경우에도 나머지 면적은 특별한 개발수단이 없으며 도시개발법에 의해 개발되지 않으면 전

체 사업의 진행은 불가능한 형편이다.

현재 주된 사업수단이 없어 도시개발법을 잠재적인 근거법으로 상정하고 있는 사업장은 영

등포(100%)，방화(90%)，천호(91%), 교남(87%)，신정(75%)，가좌(70%) 등이다.

③ 도시개발법상 수용방식

제1차 시범지구 중 은평뉴타운은 수용방식의 도시개발사업이 진행되었으나 이는 현재의 주

민을 모두 이주시키는 전제하에 진행되는 사업이고，주민이 조합을 결성할 수 있는 여지를 철

저히 봉쇄하는 방식이다. 당연히 기성시가지의 주민들이 반발하게 되고 또한 수익성이 낮아 사

업의 진행이 어렵다. 서울시의 입장에서는 빠르고 간명한 사업진행을 위해 수용방식의 개발사

업을 SH공사 주도로 진행하고 있지만, 상당한 저항에 직면하고 있는 것으로 보인다.

이러한 문제를 인식한 서울시는 제2차 뉴타운의 경우 수용방식을 지양하고 환지방식 위주의

사업을 도입하려고 하고 있다. 그러나 환지방식의 경우에도 입체환지의 절차규정 키비 등 도시

개발법 자체가 가지고 있는 한계 때문에 사업의 진행은 사실상 불가능할 것이다. 수익성이 보

장될 수 없다는 것도 제2차 뉴타운의 커다란 문제이다.

④ 사업결과에 대한 전망

현행법의 상태로는 뉴타운에서의 사업진행가능성은 매우 낮다. 그러나 특별법을 제정하여 구

체적인 사업수단을 부여하기 위해서는 장차 제2차 뉴타운에서 건설되어야 할 전체 물량이나

임대주택에 대한 대략적인 판단이 선행되어야 한다.

거주세대수는 대체로 16,460세대인 한남뉴타운에서부터 2,780세대가 살고 있는 천호 뉴타운

까지 다양하지만 평균적으로는 약 1만5천 세대 전후를 기준으로 삼을 수 있다. 개발사업이 완

료되면 약 2만-2만5천 세대가 건설되어야 할 것이고, 그 외 임대주택의 건설물량에 대해서는

충분한 논의가 더 필요하다.

통상 대규모 재건축단지가 1만평 내외로서 5,000세대 정도의 아파트가 건설되는 것으로 계

산한다면 20만평 중 아파트가 건립될 부지는 약 5만평 정도이면 충분할 것이다. 그 외 임대아

파트부지를 3만평 정도로 책정해도 12만평 정도의 토지가 공공시설로 확보될 수 있는 셈이다.

이러한 토지에 학교, 공원, 광역도로 등을 충분히 확보한다면 추가적인 개발이익 환수의 제도

를 마련하지 않아도 개발이익을 사회로 환원할 수 있는 길은 열려 있다.

5) 서울특별시，뉴타운평 도시개발사업 모델개발，2005. 1. 21면.

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280 行政法硏究/2005년 하반기

하나의 뉴타운 사업장에서 대체로 1만 세대 또는 그 이상의 일반분양분이 발생하게 되면 강

북의 개발사업을 통해 새롭게 공급할 수 있는 아파트의 물량은 20만 세대를 넘게 된다. 판교

전체에서 2만 4천여 세대가 공급되는 것을 감안하면 상당한 물량의 주택이 서울시 행정구역내

에서 공급된다는 점은 주목할 만하다.

3) 제3차 뉴타운

제3차 뉴타운은 2004년 9월에 지정될 것을 목표로 준비가 진행되었지만 제2차 뉴타운의 부

진이 원인이 되어 현재까지도 제3차뉴타운 ‘후보지’ 11곳이 선정되었을 뿐 뉴타운 지정에까지

는 이르지 못하고 있다. 서울시는 7월 중 22개의 신청지 중 10곳의 제3차 뉴타운을 지정한다

고 발표한 바 있지만，예정일 보다 3개월 정도 지연되어 지난 8월 29일 9곳，9월 2일 추가로 2

곳이 발표되었다(9월2일).

먼저 발표된 9곳은 종로구 창신 • 숭인，노원구 상계, 은평구 수색，서대문구 북아현，금천구

시흥，영등포구 신길，동작구 혹석, 관악구 신림，송파구 거여 • 마천이고，추가로 발표된 2곳은

동대문구 이문 • 휘경，성북구 장위지구이다. 이들은 뉴타운으로 지정된 것은 아니며 투보지로

선정되었을 뿐이므로 법적 근거가 있는 것은 아니라는 점에 유의해야 한다.

서울시의 추가적인 뉴타운 지정은 법적 근거없이 조례만으로 행하여지는 것이므로 구체적인

사업의 진행이 어렵고 지정시기를 전후한 부동산 가격상승을 초래하므로 특별법이 제정될 때

까지 자제되어야 한다. 구체적인 권리변환의 기준이 없는 상태의 뉴타운지정은 전적으로 정치

적인 의미만을 갖고 법적 상태를 혼란스럽게 만든다는 점에서 매우 위험한 행위인 것이다.

뉴타운의 법적 문제상황

1) 토지가액의 상승

뉴타운이 지정된 강북의 한남 등 강남과 거리가 가까운 일부지역에서는 강남지역보다 더 높

은 토지가액이 형성되고 있다. 이는 뉴타운사업의 결과 다시 배분될 것으로 예측되는 아파트의

평당 분양가와 연동되어 형성되는 시세라 할 수 있는데，뉴타운 사업의 법적 근거가 없기 때문

에 변환되어 공급되는 아파트에 대한 가액산정이 자신의 희망에 따라 조작된 영향도 크다.

기성시가지 정비사업은 종전자산평가와 종후자산평가에 기초하여 그 차액부분을 청산금 또

는 추가부담금형태로 지불하는 방식으로 진행된다. 토지가액이 상승한다는 의미는 종후자산의

가치에 부담을 주게 되어 결국 사업성을 소멸시키는 결과로 이어지므로 사실상 사업을 좌절시

키는 계기가 될 수 있다. 특히 사업의 진행여부가 불투명한 뉴타운사업에 대해서는 큰 부담이

된다. 이는 비록 특별법이 제정된다고 해도 간단히 해결될 수 없는 심각한 문제가 될 것이다.

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서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을 위한 특별법의 입법설계 281

2) 부동산의 분할

부동산의 분할은 속칭 ‘지분쪼개기’라고도 불리는 부당한 행위이지만，법적으로 명확하게 금

지되거나 형사처벌의 대상이 되는 것은 아니다. 부동산의 분할은 자신이 가지고 있는 토지 또

는 건축물을 분할하여 제3자에게 양도하는 행위를 의미하는데，이는 개발사업에 있어 조합원

자격자를 증가시키는 원인이 된다.

부동산 분할의 방법은 토지를 분할하거나 또는 다가구를 다세대로 전환하는 등의 방법으로

이루어지는데, 이들은 모두 현행법이 금지하는 것이 아니고 다만 개발사업에서 조합원 자격자

를 양산하여 사업비용에 조달할 일반분양분을 잠식하는 문제로 나타난다.

서울시 뉴타운의 경우 조례에 근거한 구역지정이 있다 해도 아직 구체적인 사업의 내용이

정해지지 않은 경우가 많아 조합원자격자의 확정이 어렵고 따라서 장래의 사업을 겨냥한 부동

산의 소액분할이 심각한 수준으로 진행되고 있다. 토지가액 상승과 조합원수의 증가는 당해 사

업장의 사업성에 치명적인 타격을 가하는 것이므로 뉴타운지정으로 당해 지역주민에게 상당한

불이익이 이미 발생했다고 보아도 좋다. 특별법이 제정되어 구체적인 사업수단이 마련된 후 구

역이 지정된 경우보다 사업의 성공가능성이 낮아진 것이고, 경우에 따라서는 사업 자체가 불가

능해질 수 있다.

3) 개발이익환수제의 부재

개발사업에서 개발이익의 환수를 위한 제도적 장치는 사업의 정당성을 부여하고，주민의 저

항을 무마할 수 있는 명분이다. 그러나 뉴타운에 있어 토지가액의 상승분과 개발이익환수를 위

한 제도가 존재하지 않는다. 사업진행을 위한 구체적인 제도가 없는 상태에서 개발이익의 환수

제를 마련하는 것이 이론적으로도 맞지 않고，또한 조례로 개발이익환수에 관한 조항을 마련한

다 해도 재산권과 충돌하여 효력이 인정되기 어려울 것이다.

4) 주민갈등

뉴타운이 지정된 후 각 대상사업지에서는 재건축을 추진하는 단체와 재개발을 추진하는 단

체, 도시개발사업을 추진하거나 지구단위계획에 의존한 개발사업을 진행하려는 단체 등이 남설

되고 이들은 모두 건설사를 배후에 두고 있다. 각 집단간에 개발사업의 청사진이 다르고 경쟁

적으로 사업의 수익성이 과장되면서 주민집단간의 갈등이 깊어지고 있다.

이러한 주민갈등은 한편으로 뉴타운이 지정되었으므로 사업이 어떻게든 진행될 수 있을 것

이라는 막연한 믿음과，다른 한편 어떠한 사업이 진행될 것인가에 대한 공적인 계획이 존재하

지 않는다는 규범의 공백을 기본축으로 하여 형성된 것이다. 이미 충돌이 심각한 수준으로 진

행된 뉴타운의 경우에는 사후에 특별법이 제정된다고 해도 원만한 사업진행에 상당한 차질이

있을 것이라 판단된다.

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282 行政法硏究/2005년 하반기

5) 사업수단의 부재

서울시의 뉴타운은 여러 차례 지적한 바와 같이 모법이 없이 서울시의 균형발전조례만으로

지정되었다. 도시정비법을 제외하고는 거의 유일한 수단인 도시개발법이 뉴타운에서 작동하기

매우 어렵다.

m. 현행법에 의한 뉴타운사업의 한계

주민재정착의 요청

재정착방식은 법률용어는 아니고 수용방식과 대비하여 기존 토지소유자에게 다시 주택 등을

공급하여 기존 주민이 개발사업을 전후해 계속 거주할 수 있도록 진행되는 사업의 형태를 지

칭하는 개념이다.

도시정비법상 재개발이나 재건축사업이 가장 전형적인 재정착방식의 사업이라면 도시개발법

상의 수용방식이나 택지개발촉진법상의 택지개발사업 등은 재정착방식과 거리가 멀다. 도시 외

곽의 농지 등에서 개발사업이 진행되는 경우 그 지상에 살고 있는 주민이라는 개념이 존재하

기 어렵고 일부의 취락이 있어도 이는 무시되는 형태로 사업이 진행되어 왔다. 그러나 주택이

가득 들어서 있는 강북의 기성시가지에서 주민재정착이라는 요청을 무시하는 사업은 성공을

거두기 어렵다.

현재 뉴타운사업지구내 도시정비법에 의한 재개발사업이 가능하지 않은 곳은 모두 도시개발

법에 의존한 개발사업이 예정되어 있으나 그것도 행정청의 입장에서 간편한 수용방식이 잠재

적인 사업방식인 것으로 알려져 있다. 그러나 기성시가지의 주민 모두를 소개시키고 금전으로

보상하는 방식의 사업은 주민의 저항에 직면해 진행이 불가능한 것으로 판단된다. 백보를 양보

해서 주민들의 협조로 원활하게 진행될 수 있다고 해도 택지조성비，수용보상비에 비해 조성택

지의 판매가격을 충분히 높게 받을 수 없으면 사업성부족으로 사업 자체가 진행될 수 없다는

것이 큰 문제이다. 이러한 사업수익성의 문제는 환지방식의 도시개발사업에서도 역시 마찬가지

이다.

도시정비법의 한계

① 노후불량건축물과 구역지정의 요건

도시정비법상 뉴타운구역의 일부에 대해 재개발사업이 진행되고 있다. 재개발사업은 전통적

으로 기성시가지가 노후 • 불량화된 것을 전제로 약 1만평 내외의 면적을 정비하는 사업으로

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서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을 위한 특별법의 입법설계 283

활용되어 왔다. 따라서 도시정비법상으로는 명시적인 구역지정요건으로 설정되어 있지 않지만，

각 자치단체별로 구역지정의 요건으로 노후불량건축물의 인정요건，그 밀도 등에 대한 엄격한

요건규정들이 조례의 형태로 존재하고 있다.

예컨대 30년 이상의 주택으로，화장실 등이 없는 건축물이 노후 • 불량건축물이고 이러한 건

축물이 구역내 70% 정도에 이르러 야 구역지 정이 가능하다（서울시도시및주거 환경 정비조례 제3

조, 제4조）. 이러한 요건을 충족해야 재개발구역이 지정될 수 있으므로 뉴타운의 대부분에서

이러한 요건을 충족하지 못하는 영역이 광범위하게 존재하는 것은 필연적인 결과이다.

② 정비기본계획의 엄격성

이에 더하여 재개발사업은 1980년대 이래 정비기본계획이라는 상위의 행정계획에 엄격하게

구속되도록 제도가 인색하게 운영되어 왔고 그에 따라 정비기본계획에 의해 재개발대상지로

선정되지 않은 사업장에 대한 구역지정은 사실상 봉쇄되어 있다. 정비기본계획이 뉴타운구역

전체를 사업장으로 선정하기도 어려울 뿐 아니라 설령 그러한 선정이 선행한다고 해도 조례에

서 정하는 엄격한 구역지정의 요건은 다시 대상구역의 확대를 불가능하게 만들고 있는 것이다.

최근 서울시에서 재건축과 관련하여 발표한 정비기본계획안에 따르면 강북에 약 260개 정도

의 단독주택단지가 재건축예정구역으로 정해졌으며, 이에 해당하지 않는 뉴타운지역은 사실상

정비사업으로 진행할 수 없게 된다는 한계에 직면한다.

③ 광역기반시설의 문제

이와 같은 문제들을 특별법제정을 통해 겨우 해결한다고 해도 20만평에 걸치는 사업장내

7-8개의 지구에 대해 광역기반시설을 공동부담시키는 제도적 장치가 없는 점，세입자에 대한

임대아파트 우선공급의 기준이 없다는 점 등도 풀리지 않는 문제이다.

도시개발법의 한계

① 사업시행자

도시개발법상 허용되는 사업의 방식은 수용방식과 재정착의 전제가 되는 환지방식의 둘이다.

도시개발법이 가지고 있는 가장 큰 문제는 종래 구획정리사업으로 진행된 거의 대부분의 사업

장이 행정청의 직접 시행을 통해서 이루어졌고、그 결과 실무자들의 거의 전부가 도시개발사업

은 공행정주체가 시행하는 사업으로 알고 있다는 점이다.

2000년도에 도시개발법이 제정되면서 민간사업자와 조합이 사업시행을 할 수 있는 법적 근

거가 마련되었음에도 불구하고 거의 대부분의 사업장은 주택공사나 SH공사가 직접 진행하는

것을 원칙으로 알고 있다는 점에서도 이는 잘 드러난다. 공공단체가 사업을 진행하는 경우 수

용방식이 선호될 것은 자명한 일이며，비록 환지방식으로 사업이 진행된다 해도 조합에서 의사

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284 行政法硏究/2005년 하반기

결정을 하는 것이 아니기 때문에 지역주민의 이해는 적절하게 반영되기 어렵다.

또한 도시개발법상 환지방식의 사업을 위해 조합이 결성되는 경우에도 민간사업자가 조합과

공동으로 사업시 행 자가 될 수 있는 것인지에 대해 건교부가 부정적 인 태도를 취 함으로써 민간

이 주도하는 개발사업으로서 도시개발사업의 지위는 매우 열악한 것이 되었다.

② 나지비율과 구역지정의 요건

도시개발법 자체에 구역지정의 요건이 존재하는 것은 아니지만 도시개발구역은 나지비율이

50% 이상이어야 하도록 정하고, 만약 도시개발구역내 나지비율이 50%미만인 경우에는 공공단

체만이 사업시행자가 될 수 있도록 규정하고 있는 건교부의 도시개발업무지침6》은 뉴타운내 도

시개발사업을 어렵게 만드는 가장 큰 걸림돌이다（동지침 1-2-1）.

서울시내에서 20만평 규모의 구역내 50% 이상의 나지가 존재하는 영역은 사실상 없고 이는

결국 뉴타운내 도시개발사업은 민간건설업자의 참여가 불가능하다는 결론으로 이어진다. 당연

히 공공단체가 도시개발사업을 진행하게 되는데，전 사업장에서 수용방식이 논의되는 이유도

바로 이에 기인한 측면이 크다.

③ 입체환지와 사업성

입체환지는 앞서 설명한 바와 같이 도시개발사업의 시행자가 하나의 절차내에서 택지를 조

성하고 다시 주택을 건설하여 조합원과 일반에 분양할 수 있는 환지의 한 형태이다.

기성시가지에서 택지를 조성하여 이를 판매하는 것만으로는 수용보상비가 너무 높아 수익성

이 없다는 것이 가장 큰 문제이다. 도시개발법에 1개의 조문형태로 존재하는 입체환지에 관한

근거규정도 택지조성과 주택건설사업을 통합한 사업의 절차규정으로는 거의 의미를 갖지 못하

며，이를 가능하게 하기 위해서는 최소한 10개 이상의 조문이 추가되어야 할 것으로 평가된다.

그러나 최근 입법예고된 도시개발법 개정안의 내용에는 입체환지에 대한 제도개선의 의지가

전혀 보이지 않고，또한 입체환지의 관련 규정을 정교하게 만들어낼 수 있는 인력도 쉽게 확보

하기 어려운 것으로 보인다.

④ 대토지소유자와 주택공급제도

한국 사회에 있어 주택의 공급은 행정법적 통제대상이라는 면에서는 가장 엄격하게 통제되

는 1순위이며, 주택이 반드시 청약저축 등 분양자격을 갖춘 무주택자에게 우선적으로 배정되어

야 한다는 원칙은 가장 강력한 제도로 정착되어 있다. 재건축 • 재개발의 경우에도 여러 채의

주택을 소유한 1세대에게 1주택을 공급하는 기준이 작동되고 있다는 것을 보면（도시정비법 제

48조 제2항 제6호） 이는 부동산 정책의 가장 우선순위를 차지하는 문제이기도 하다.

6） 이 지침은 도시개발법 제5조의 위임을 받아 제정된 행정규칙인데，그 내용의 광범위함과 규범력면에서

는 사실상 법률의 상위에 있다.

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서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을 위한 특별법의 입법설계 285

도시개발사업은 당연히 대토지 소유자의 존재를 전제로 하는 것인데，이들에 대해 입체환지

를 통해 주택을 공급하려면 경우에 따라 4-5개의 주택을 공급해야 할 필요성이 발생하게 된다.

환지방식의 개발사업이 진행되려면 토지면적 2/3 이상의 동의가 필수적이고(도시개발법 제4조

제3항) 그 요건을 충족하기 위해서는 도시개발사업에 대한 대토지소유자의 동의가 필수적이기

때문이다.

그러나 1인에게 다수의 주택을 공급하는 것은 전체 법질서와 심하게 충돌하는 것이어서 임

대주택법, 소득세법, 지방세법 등과의 충돌이 불가피하다. 이러한 문제에 대한 특별한 결단이

필요하지만，도시개발법에 과연 그러한 논의를 담아낼 의지가 있는가 하는 점은 의문이다.

특별법 제정논의

강북개발을 위한 특별법의 제정논의는 매우 정치적인 배경을 가지고 있다. 뉴타운지정도 매

우 정치적인 것이지만, 뉴타운이 속한 지역구의 국회의원 입장에서도 강북개발과 정치생명은

깊이 연결되어 있기 때문이다.

이처럼 강북개발이라는 화두는 처음부터 정치적인 배경을 가지고 있었던 것이며，이는 서울

의 강북지역 국회의원모임7》의 결성을 통해 구체화되었다. 뉴타운은 서울시가 지정한 것이지만，

특별법 자체에 대한 논의는 이 모임을 계기로 시작된 것이라 보아도 좋다.

이와는 약간 다른 각도에서 참여정부의 지역균형발전이라는 목표는 다시 서울을 포함한 전

국 광역시의 고른 발전을 제도화하는 방향으로 진행되었고，이를 부분적으로 담고 있는 것이

건설교통부의 도시구조개선 특별법 제정움직임이다. 물론 건교부의 특별법안도 당연히 서울의

뉴타운을 주로 겨냥한 것이지만 그 적용범위를 서울에 국한하지 않고 전국의 광역시까지 포함

한다는 점에서 국회의 특별법과 차이를 보인다. 또한 건설교통부의 법률은 주로 도시개발법과

도시정비법의 특별규정을 일부 마련하고 그 외에는 이 두 법을 주로 준용하는 ‘준용법’의 형태

라는 점에서도 국회의 법률안과 상당한 차이를 보인다.

IV. 특별법의 정당화 근거 一 공익

균형발전을 위한 강북개발

I) 특별법 최상위의 공익으로서 강북개발

특별법은 강남집값을 잡기 위한 보조수단이 아니고, 강북지역 주민의 주거환경을 개선하기

7) 정식 명칭은 ‘서울균형발전을 위한 국회의원 모임’이며 국회에 연구단체로 정식으로 등록된 단체이다.

위원장 임채정 의원을 비롯해 30여 명의 국회의원이 구성원이다.

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286 行政法硏究/2005년 하반기

위한 목적으로 제정되어야 한다. 강북개발 그 자체를 목적으로 특별법을 만들어야 일관성을 유

지할 수 있기 때문이다.

그리고 만약 특별법이 정치적인 과정을 거쳐 제정된다면 강북개발사업이 성공해야 한다는

공익은 뒤에 설명하는 다른 공익들보다 상위의 가치를 갖는 것이다. 강북개발의 성공은 특별법

이 제정되는 이유 자체를 구성하는 것이기 때문에，심지어는 공공성, 주민재정착 등의 공익이

일부 후퇴하더라고 강북개발을 성공시키는 것이 특별법의 가장 큰 임무이다.

2) 강북, 강서지역의 중요성

서울의 강북이나 강서지역은 여타 광역시에 비해 토지가액이 높고，수도권 전체에 미치는

영향력이 매우 크다. 또한 서울은 다른 대도시에 비해 주택공급률이 낮아 판교 등 신도시개발

의 압력이 고조되고 있다. 이러한 점에 비추어 서울시 행정구역내에 존재하는 기성시가지를 광

역적 • 환경친화적으로 정비하고 기존 주민의 재정착을 보장할 수 있는 개발수단이 특별법에

의해 마련되면 몇 개의 신도시를 새로 건설하는 것보다 더욱 합리적인 개선책이 될 수 있을

것이다.

3) 뉴타운사업에 대한 수습책이 필요

서울시의 뉴타운은 법적 근거가 없이 조례만에 근거해 지정된 것이다. 뉴타운의 지정은 사

실상 상당한 지가상승의 원인이 되었음에도 실질적으로 개발사업이 이루어지기는 어렵다. 뉴타

운에 대한 수습책은 정치적으로만 고려할 것이 아니고 그 지역내 살고 있는 서울 시민들을 위

해서라도 마련되어야 하며 다만 개발이익이 특정계층에게 돌아가지 않도록 임대주택건설, 공

원 • 녹지 . 도로의 확보 등이 제 도적 으로 보장되 어 야 한다.

재정비사업의 광역화

강북을 비롯한 대도시의 시가지는 재개발，재건축 등 지구단위의 소규모 정비사업에 의해

임기응변식의 문제해결방식을 취해왔다. 이로 인해 당해 지구의 재정비기능은 상당한 수준이라

평가될 수 있지만 광역기반시설을 확보하고 도시 전체의 기능을 고려하는 결과까지 고려하기

에는 미흡한 것이었다. 서울의 강북 등 기성시가지가 계획적으로 조성된 강남이나 신도시에 비

해 낙후된 상태를 벗어나지 못하는 것도 바로 이런 이유 때문이다.

따라서 특별법은 기성시가지의 정비를 광역적으로 수행할 수 있는 골격을 갖추고 지구단위

의 소규모 개발이 그 틀 안에서 조화롭게 진행되도록 세밀한 조항들이 마련되어야 한다. 특별

법의 커다란 골격은 대규모 택지조성사업에 활용되는 도시개발법을 활용하고 그에 의해 마련

된 10여 개의 지구에는 도시및주거환경정비법이 지구별로 기능하도록 조문이 구축하는 것이

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서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을 위한 특별법의 입법설계 287

현재로서는 가장 이상적인 기법이 될 것이다.

개발사업의 공공성과 공영개발의 구별

구역지정과 개발계획을 자치단체장이 직접 수립함으로써 개발사업의 주된 틀을 공공부문에

서 확정하고 이를 통해 광역기반시설을 사업장 전체에서 확보하고 사업의 안정성이 보장될 수

있다. 개발사업이 공공성을 확보하는가의 핵심은 개발사업의 결과 조성되는 단지에 얼마나 넓

은 광역기반시설이 확보되고 임대아파트가 건설되어， 개발사업과정에서 발생하는 개발이익을

실질적으로 공동체의 이익으로 전환할 수 있는가에 있다.

이러한 점에서 개발사업의 공공성은 공영개발과 상대적으로 구별되는 개념이다. 공영개발은

법적인 개념이 아니고 택지개발촉진법에 의한 ‘택지조성사업’의 별칭으로서 당해 사업을 토지

공사 등 공공기관이 시행한다는 점을 부각시키기 위한 개념이다. 그리고 택지조성사업에서 공

영개발은 개인의 토지소유권을 공공기관이 모두 수용한다는 점이 그 특색이다. 문제는 강북개

발과 관련된 논의과정에서 강북을 공영개발의 방식으로 개발해야 한다는 일부 시민단체 등의

주장을 어떻게 이해해야 할 것인가 하는 점이다.

강북 등 기성시가지를 광역적으로 개발하고 기존 토지 소유자에게 아파트가 분배되어 이들

이 재정착하는 사업에 있어 공영개발이라는 표현은 용어의 관행과 맞지 않는다. 우선 이러한

사업은 평면적인 택지조성사업이 아니고 주택건설사업을 포함하는 것이라는 점, 공공기관이 전

적으로 자금을 들여 토지를 수용하고 택지 및 주택을 조성하는 사업이 아니라는 점, 시종일관

구토지소유자의 소유권이 최종적인 시점까지 존재하다가 새로운 주택을 공급받는 형태의 사업

이라는 점，따라서 개발사업의 가장 큰 투자자는 기성시가지의 부동산소유자라는 점 등에서 공

영개발이라는 일반적 표현과 차이를 보이기 때문이다.

이렇게 복합적인 사업을 단지 공공기관이 시행하는가 여부만을 기준으로 공영개발인가 그렇

지 않은가로 나누고자 하는 주장은 공영개발이라는 개념을 처음부터 오해한 것이다. 만약 이러

한 오해가 공영개발만이 공공성을 확보할 수 있다는 전제에서 출발한 것이라면 이는 또한 개

발사업의 공공성과 공영개발이라는 개념을 혼동한 데에서 비롯된 것이다. 이 두 개념은 서로

혼동되어서는 아니되고，특히 이러한 혼동이 강북개발을 왜곡시킬 수 있다는 점에서 가볍게 볼

수 없는 문제이다.

주민의 재정착

수익 성보장을 위 해서 도 주택 사업 과 택 지 조성사업 이 통합되어 야 하지 만 기 존주민에서 환지 방

식으로 아파트를 우선 공급할 수 있도록 제도가 마련되어야 한다. 구체적으로는 기존주민이 조

합을 결성하고 민간사업자와 공동으로 사업시행자가 되어 분양계획（재건축의 관리처분계획）을

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288 行政法硏究/2005년 하반기

정하고 수분양자가 되도록 제도가 마련되어야 한다.

사업성과 민간참여

민간사업자가 참가를 꺼리는 개발사업은 성공가능성이 거의 없고 민간사업자（건설사）들의 입

장에서는 광역적 개발사업의 초기자본투자결정이 어려울 것이다. 법률에 광역개발사업의 절차

와 법적 효과가 명확하게 규정되지 않고 준용법（準用法）의 형태로 법이 제정된다면 제도의 불

명확성 때문에 민간자본의 투자를 기대하기 어렵다.

민간사업자에게 명시적인 ‘사업시행자’ 지위를 인정하는 것은 책임의 소재를 선명하게 하고

이익의 소재를 선명하게 하는 것이므로 공동시행자의 지위를 부여해야 한다. 입법정책적으로

바람직한 것은 아니지만，입법기술적으로는 민간사업자가 시공자로 선정되도록 하고 조합과 실

질적인 공동시행을 가능하게 하는 방법도 고려될 수 있다.

광역적 개발사업의 성패는 개발사업을 통해 개발이익이 발생하는가에 달려있다. 과도한 개발

이익이 발생하는 경우 공공부문에서 이를 환수해야 한다는 것은 당연한 것이지만，개발사업에

서 수익성이 없다고 판단되면 개발사업은 누구에 의해서도 추진되지 않는다. 구시가지를 광역

적으로 개발하는 사업에서 수익성을 보장할 수 있는 유일한 방법은 주택건설사업과 택지조성

사업의 통합이라 할 수 있다. 택지조성사업의 과정에서 주택건설사업이 동시에 진행되고 적절

한 용적률을 부여하여 아파트를 건설 • 분양할 수 있도록 제도가 마련되면 수익성과 관련된 상

당한 문제를 해소할 수 있을 것이다.

개발이익환수

개발사업의 수익성을 제도적으로 마련하는 것과 병행해서 개발이익이 적절하게 도시환경과

저소득주민에게 되돌아갈 수 있도록 제도가 마련되어야 한다. 구체적으로는 광역개발사업 구역

내 임대아파트의 건립과 이에 대한 지방정부의 직접관리를 명문화하고, 공원 • 도로 등 공공시

설의 설치와 그 비용부담을 사업의 전구역에서 고르게 부담할 수 있는 장치가 필요하다.

개발이익의 환수는 개발사업을 정하고 있는 당해 법률에서 제도를 마련하는 것이 옳고, 국

토계획법이나 별도의 법률（예컨대 개발이익환수에 관한 법률） 또는 세법을 통하는 것은 하책

중의 하책이다. 따라서 개발이익의 환수를 위한 계획이 구청장이 작성하는 개발계획의 단계에

서부터 철저하게 확립되어야 한다.

세 입 자를 위 한 임 대 아파트

임대아파트의 건설문제는 앞서 지적한 개발이익의 환수와 부분적으로 중첩되는 문제이면서

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서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을 위한 특별법의 입법설계 289

동시에 도시 저소득 주민에 대한 복지대책이기도 하다. 개발사업에 있어 조합원 자격을 갖출

수 있는 자는 당해 지역내 부동산물권을 갖고 있는 자로 한정된다. 그러나 실제로 당해 지역에

거 주하는 주민 중 상당수를 차지 하는 세 입 자는 조합원 자격 도 부여받지 못하고 개 발사업 으로

삶의 터전을 옮겨야 하는 개발사업의 피해자가 된다.

재개발사업에 있어 토지소유자와 달리 재개발에 강력하게 반대하는 집단이 이러한 세입자들

이라는 점은 개발사업에 있어 세입자에 대한 대책마련이 개발사업의 성패를 좌우하는 주요한

변수임을 잘 말해준다. 특별법에 의해 시행되는 개발사업은 당해 지역의 세입자가 새롭게 건설

되는 임대아파트를 우선공급받을 수 있도록 제도화하고，그를 통해 개발사업이 가진 자들만을

위한 사업으로 전락하는 것을 막고 공동체를 위한 안전망이 될 수 있다는 것을 확인시킬 수

있어야 한다.

시범사업지로서 서울

현재 광역적 개발사업의 근거법은 도시개발법이지만 2000년 제정 이후 제대로 그 역할을 못

하고 있다. 이런 이유에서 특별법이 만들어진다고 해도 광역개발사업이 반드시 성공한다고 보

기 어려우며 전국 규모로 토지가격만을 상승시키는 결과가 될 수도 있다.

전국 규모로 광역개발을 가능하게 하는 법을 제정하려면 전국적으로 낙후된 기성시가지의

토지가액이나 권리관계에 대한 정확한 분석이 전제되고, 또한 각 지방별로 광역개발사업의 수

익성이 있는가 하는 점도 충분히 검토되어야 한다. 특히 울산이나 대전，광주 등지에서 각각

2-3만 세대의 아파트공급이 일시에 소화될 수 있는가 하는 점도 신중히 따져보아야 할 것이다.

현재의 시점에서 상대적으로 서울의 강북이나 강서지역은 뉴타운 사업과 관련된 선행검토를

하였으므로 그 분석이 상대적으로 용이하고 사업성면에서도 상당한 가능성을 갖고 있는 것으

로 평가된다. 따라서 특별법을 제정하되 그 적용범위를 서울로 한정하고 향후 특별법의 적용을

받아 진행되는 사업상의 제 문제를 분석한 후 특별법을 기초로 3-4년 후 전국 규모의 광역개

발법을 제정하는 것이 이상적이다.

입법협상과정에서 전국규모의 특별법이 제정된다고 해도 광역시 또는 일정규모 이상（예컨대

인구 50만 이상）의 기초자치단체로 한정하는 방안은 불가피할 것이다.

V. 특별법의 개별 쟁점

재정착 문제

특별법에서 가장 먼저 주목해야 할 법적 쟁점은 어떠한 방식으로 주민재정착을 보장할 수

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290 行政法硏究/2005년 하반기

있는가 하는 점이다. 여기서 주민은 반드시 토지나 건축물 소유자만을 의미하는 것은 아니고

세입자도 포함되어야 한다.

물권의 소유자에 대해서는 조합을 결성하고 아파트를 분양받을 수 있는 지위를 부여하는 방

식으로 주민재정착의 길이 보장되어야 하고, 전세입자는 영구임대아파트를 우선 공급받을 수

있도록 제도화되어야 한다.

구역지정의 요건 一 광역개발의 기준면적

현재 도시정비법에서 요구하는 구역지정의 요건으로서 노후불량건축물의 인정기준이나 그

호수밀도에 대한 기준은 지극히 공학적인 관점에서 설정된 정량적 기준이라는 비난을 면할 수

없다. 이러한 수치는 재개발구역을 지정받지 못하는 인근 주민을 무마하기 위해 발전된 척도이

고 그 자체가 재개발사업의 전향적인 발전을 가로막은 요인이다.

특별법이 정하는 구역지정의 요건은 낙후된 기성시가지，광역기반시설의 설치필요 등 불확정

개념으로 설정되어야 하며，정량적인 기준은 가급적 배제되어야 한다. 만약 구역이 지정된 후

구역지정의 부당성을 다투고자 하는 사람이 있다면 그에 대한 취소소송을 제기하고 법원에서

이러한 불확정개념을 행정청에서 정확하게 해석 • 적용했는가를 가리는 방식으로 구역지정의

위법성 판단이 행해져야 한다.

또한 도시개발법에서 말하는 나지비율도 역시 강북개발이라는 특수성에 비추어 구역지정의

요건이 되어서는 안될 것이다. 다만 구역지정의 요건으로 광역적 개발을 강제한다는 의미에서

약 30-45만m'를 최소면적으로 정하고 대통령령에 의해 그 기준을 완화하는 것은 가능할 것이

다.

구역지정의 예고제와 투기방지

개발사업에 있어 대상지역을 법적으로 확정하는 구역지정 및 개발계획의 수립절차는 도시계

획의 수립절차에 준하는 것으로 무엇보다도 장기간이 소요된다는 문제를 갖는다. 이러한 절차

는 불가피하게 기초조사，주민공람 등의 과정을 예정하고 있어 개발사업이 예정되어 있다는 점

이 일반에 알려지게 되고 당연히 사업대상지의 토지가액이 상승하고 부동산분할 등이 초래된

다.

특별법을 제정함에 있어 상대적으로 간이한 절차의 구역지정예고제도를 두고 일정기간안에

구역지정이 뒤따르지 않으면 실효하는 제도를 도입해야 한다. 이를 통해 토지거래허가제，조합

원자격의 확정 등 개발사업을 위한 법적 기준시점이 설정될 수 있으므로 개발사업 직전에 발

생하는 불로소득을 공적 부문에서 흡수할 수 있는 토대가 마련될 수 있다.

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서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을 위한 특별법의 입법설계 291

토지소유권의 변동시점

도시정비법에 의한 재건축이나 재개발사업의 경우에 이론적으로는 구역지정 후 사업시행계

획의 인가를 전후하여 조합원의 토지소유권이 조합에게 귀속되어야 한다（신탁등기）. 이에 반대

하는 자는 매도청구소송을 통해（재건축: 도시정비법 제39조） 또는 토지수용을 통해（동법 제38

조） 조합이 소유권을 확보할 수 있다. 이렇게 확보된 소유권을 기초로 관리처분계획이 수립되

고 조합이 새롭게 건설한 건축물과 부속토지가 조합원에게 다시 배분되는 구조를 취한다.

이에 비해 도시개발법상의 환지방식은 토지소유권을 공사완료 후 환지처분시까지 소멸시키

지 않는다. 환지처분으로 구소유권을 일시에 소멸시키면서 동시에 새로운 소유권을 부여하는

방식을 사용하기 때문이다.

특별법에서 토지소유권을 변동시키는 방식을 재건축 • 재개발처럼 2회에 걸쳐 나누어 할 것

인가 도시개발법상의 환지방식처럼 최종적인 시점까지 미룰 것인가 하는 점이 확정되어야 한

다. 현재 국회의 특별법안에서는 환지방식을 원칙으로 채택하고 소유권변동시점을 사업의 종료

시점 일회로 한정하는 안으로 의견이 모이고 있다. 다만 이러한 방식을 채택하는 경우 최소한

사용수익권을 정지시키거나，보충적으로 사업에 반대하는 자의 주택을 철거하기 위한 부분적인

수용권이 마련되어야 한다.

소유권을 최종시점에 일회적으로 변동시키는 제도를 둔다고 해도 사업기간이 5년 내외에 이

르는 사업에서 조합이 사업지구내 토지소유권을 전혀 확보하지 못하게 되면 사업이 매우 불안

정해질 수 있다는 문제가 있다. 따라서 강행규정은 아니라 해도 조합정관을 통해 조합원이 조

합에게 신탁을 할 수 있는 법적 근거를 마련하는 것은 사업의 안정성을 확보하기 위해 필요하

다고 판단된다.

권리배분의 기준

개발사업에서 권리 배분을 위한 행정계획이 존재하게 되는데，도시정비 법상의 관리처분계획，

도시개발법상의 환지계획이 그것이다. 특별법에도 이러한 기능을 하는 행정계획이 도입되어야

하고，그 기준으로 대토지 소유자에게 2 이상의 주택을 공급할 수 있도록 근거를 마련해야 한

다. 또한 도시개발법과 달리 토지만을 소유한 자에 대해서도 주택을 공급할 수 있도록 근거가

마련되어야 한다.

다만 이러한 기준을 예외적으로 마련하는 경우 여러 세대의 주택을 보유한 조합원과의 형평

성을 어떻게 해소할 것인가 하는 문제는 고민의 대상이다. 특별법에서는 기존의 관행을 존중하

여 대토지 소유자에게만 여러 채의 주택을 공급할 수 있도록 하고，다주택 보유자에 대해서는

1주택을 공급하는 것을 원칙으로 삼았다.

권리배분의 기준으로 구역지정을 전후한 부동산 분할에 대해 조합원자격을 부인하거나 또는

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292 行政法硏究/2005년 하반기

감액할 수 있도록 명문화하고，또한 건축물의 신축 등을 통해 재산가액이 현저히 상승한 경우

에도 역시 평가가액을 일부 감액할 수 있는 근거규정을 마련해야 한다.

조합 및 조합원제도

① 조합설립허가

조합설립에 대한 행정청의 인가처분에는 ‘정관승인’, ‘조합장선임에 대한 승인’，'공동시행자

선정결의에 대한 승인’，‘조합원명단의 확인’ 등 다수의 처분이 혼재한다. 각 사업장에서 건축

주의 역할을 하는 공법인인 조합을 만들어내는 행위는 전형적인 설권적 행정처분이고 이에 대

한 취소소송을 허용하도록 조문이 규정되어야 한다.

따라서 조합설립에 대해서는 ‘허가’로 명칭을 변경하여 강학상 인가가 아닌 독자적 취소소송

의 대상으로 지위를 부여하고，그 외 조합장 선임에 대한 승인, 공동시행자 선정 승인은 별개

의 처분으로 근거조문을 마련해야 한다. 또한 조합원명단에 대해서는 신고대상으로 별도의 근

거조문을 두어야 한다. 종래 조합설립인가에 대한 근거조문만으로 앞의 각종 처분들이 포함되

어 불가분적 일체인 것으로 혼동되었던 문제를 해소하기 위한 것이다.

만약 승인받은 사항들의 변경이 있거나 신고한 사항의 변경이 있으면 당해 처분의 근거조문

에 따라 변경승인을 받거나 변경신고를 하도록 규정하고 ‘조합설립변경인가’라는 처분으로 홉

수되지 못하도록 정해져야 한다.

다만 최초에 조합설립허가를 받을 때에는 정관，조합장, 공동시행자, 조합원명단 등이 동시

에 행정처분의 대상이 될 수 있다. 그러나 이 경우에도 외형상 조합설립의 허가라는 하나의 처

분으로 발급되어서는 안되고 개별 조문에 근거하여 각각의 처분이 실질적으로 행해져야 할 것

이다. 이런 방식을 채택해야 조합장선임에 대한 하자를 이유로 조합설립허가의 취소소송을 하

지 못하게 된다.

② 조합원제도

재건축사업은 조합원제도가 임의가입제이며，정비구역내 토지 등 소유자로서 조합설립에 동의

한 자만이 조합원이 된다. 그리고 원칙적으로는 이러한 조합원의 지위가 아파트를 분양받을 수

있는 지위（수분양권）로 이어지게 된다. 그러나 도시개발사업이나 재개발사업의 경우에는 구역

내 모든 토지등 소유자 전원이 법률의 규정에 의해 강제가입되는 것으로 조합원제도가 규정되

어 있다. 강제가입제로 조합을 운영하게 되면 조합에 가입하지 않는 다수의 조합원이 발생하게

되어 법이 정하는 동의율을 충족하는 것이 사실상 불가능해지는 모순이 있다.

조합원제도는 임의가입제로 하고 수분양권이 보장되지 않는 소액부동산 소유자도 동의하면

조합원으로 인정하는 제도로 구축되어야 할 것이다. 다만 소액부동산 소유자는 권리배분을 정

하는 행정계획 단계에서 현금청산대상자인 조합원으로 분류되면 충분하다.

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서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을 위한 특별법의 입법설계 293

수용권 부여문제

앞서 소유권 변동시 기 와 관련해서 설명 한 바와 같이 환지방식 과 유사한 틀로 제도가 구축되

면 사업에 명시적으로 반대하는 자들의 소유권을 박탈하기 위한 권한이 사업시행자에게 부여

되는 것을 불가피하다. 아무리 권리배분계획의 확정으로 사용수익권이 정지된다고 해도 물권을

가지고 있는 주택의 소유자에게 철거명령을 내리고 대집행으로 나아가는 것은 법적으로 무리

이기 때문이다.

수용재결은 권리배분계획을 사업인정으로 보고 절차를 구축하면 될 것으로 보인다. 참고로

도시개발법상은 개발계획을 사업인정으로 의제하고，재개발사업은 사업시행계획의 인가를 사업

인정으로 의제한다.

광역기반시설 설치계획

현행법의 한계는 사업구역이 넓어 여러 개의 지구로 구성되는 사업장의 경우에도 각 사업장

전체에 반드시 필요한 광역기반시설의 설치비용을 배분할 수 있는 제도적 장치가 없다는 점이

다. 특별법에서는 광역기반시설의 비용을 각 사업장별로 정확하게 배분하고 이를 강제할 수 있

는 방법이 마련되어야 한다.

또한 광역적 개발사업의 초기에 광역기반시설이 구청장에 의해 조기에 설치될 수 있는 제도

적 장치가 필요하며，국가나 서울특별시가 광역기반시설의 비용일부를 보조할 수 있어야 할 것

이다. 특별법에서는 ‘광역기반시설 설치계획’이라는 제도를 신설하여 개발계획수립후 1년 이내

에 광역기반시설의 실시계획이 구체화될 수 있도록 구청장의 책임을 강화해야 한다.

평가식과 면적식

도시개발사업에 있어 종전자산과 종후자산의 평가하는 방법으로 평가식과 면적식이라는 개

념이 있다. 1990년대 중반을 넘어서는 평가식이 주된 원칙으로 이해되고 있는데，그럼에도 불

구하고 오랜 관행을 형성했던 면적식의 방식이 모두 극복된 것은 아니다. 예컨대 감보율이라는

개념은 면적대 면적으로 판단해서 산정되는 것이므로 이 또한 면적식의 유산이다.

재개발이나 재건축은 이미 도시개발법상의 평가식을 도입하여 사업이 진행되고 있고 면적에

큰 의미를 부여하지 않는다. 다만 소액부동산으로 평가하여 현금청산대상자를 정하는 경우에

예외적으로 면적을 기준으로 할 뿐이다.

특별법 에서도 원칙 적으로 자산평 가는 평 가식으로 하고 종전자산과 종후자산의 가액차이 를

과부족분으로 정산하는 방법을 채택해야 할 것이다.

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294 行政法硏究/2005년 하반기

체비지와 입체환지부지

체비지는 평면환지가 행해질 때 사업시행자에게 사업비용을 조달하기 위해 판매할 수 있도

록 귀속되는 토지를 말한다. 도시개발법상 입체환지에 대한 규정은 “사업시행자에게 처분할 권

한이 있는” 토지를 이용해 입체환지를 할 수 있도록 정해져 있다. 이는 체비지상에 아파트를

지어 입체환지 할 수 있다는 의미이지만，입체환지의 방식이 허용되면 아파트가 건설되는 ‘일

단의 토지’는 조합원분의 대지지분이면서 동시에 일반분양분의 대지지분이기도 하다. 이러한

토지의 성격은 한편으로 환지이면서 다른 한편으로는 체비지의 기능을 하는 것이고 각각의 공

유지분으로 관념상 나뉠 뿐이다.

이러한 의미에서 도시개발법에서 사용하는 체비지의 개념도 포기되어야 하며，이는 일반분양

분으로 바꾸어 이해되어야 한다. 입체환지를 원칙으로 사업이 진행되면 평면적인 의미의 체비

지는 존재하지 않고 아파트의 일반분양분이 그 역할을 대신하게 된다. 입체환지부지는 평면환

지라는 전통적 사고를 해소하기 위한 개념일 뿐 법적으로 표현될 필요는 없다.

임대아파트 건설과 공급 • 관리

특별법에 의해 시행되는 사업대상지 중 일부에 임대아파트가 반드시 건설되어야 한다. 그

비용은 도시정비법에 준하여 공공부분에서 표준건축비를 지원하는 방식이 될 수도 있고，또는

개발이익을 환수하는 방안으로 사업시행자에게 부담시킬 수도 있다. 어떠한 경우이건 그 귀속

과 관리는 서울시가 책임지고 하도록 규정되어야 하며 무엇보다도 영원히 분양전환이 불가능

한 영구임대아파트로 규정하는 것이 중요할 것이다.

임대아파트가 분양전환이 된다면 이는 전세입자에 대한 또 다른 특혜가 될 수 있다는 점에

서 영구임대아파트로서 성격규정은 반드시 필요하다. 이를 위해 임대주택법상의 분양전환제도

와 구별될 수 있는 특별규정이 마련되어야 하며 또한 임대아파트의 관리를 위해 서울시에 종

합적인 특별기구가 설치될 수 있는 법적 근거도 확보되어야 한다.

개발사업에서 구청장의 지위

특별법에 의한 개발구역은 20만평 내외가 될 것이고 이는 다시 7-8개의 지구로 분할되어야

한다. 이러한 지구분할을 정하는 것이 구역지정과 개발계획이고 이는 구청장이 직권으로 입안하

도록 제도화되어야 한다. 특히 전구역에 걸치는 사업의 청사진 역할을 하는 개발계획에서 광역

기반시설의 위치，수, 비용 등에 관한 사항과 각 지구별 비용분담에 관한 사항이 담겨야 한다.

구역지정의 1년 전에 구역지정을 예고할 수 있는 제도를 두어 개발사업 초기에 발생할 수

있는 각종 문제를 조기에 차단하는 제도로 활용하고 이 또한 구청장이 직권으로 운용할 수 있

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서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을 위한 특별법의 입법설계 295

어야 할 것이다.

VI. 도시광역개발특별법（안）

국회，건교부, 서울시 법률안의 비교

도시광역개발특별법 도시구조개선특별법 뉴타운특별법

①적용 범위

서울특별시，광역시, 인구 50만 이

상의 시에 적용

※내만 이상의 시가 도시정비법상

도시정비기본계획 수립대상지역

전국 적용（X1 • 군 • 구까지 모두

포함）

도시구조개선특별법

과 같음

②광역개발범

위

재개발，단독주택 재건축，도시개발

사업 등 모두 포함，광역개발가능

재개발사업만 가능. 주민이 공공

기관 지정 시에만 재개발과 다른

사업（단독주택 재건축사업도 제

외）과 광역개발 가능

개별법에 의한 단일

사업이 원칙. 예외적

으로 2개의 사업 가

능

③광역개발사

업 규모

-주거형: 최소 45만nf 이상. 예외적

으로 완화가능

-도심형: 10만 m2 이상. 단 주거형과

결합 시 최대 20만nf 이상

-신시가지형: 30만nr’ 이상（공공기관

이전관련 사업 추진가능）

50만m 이상이 원칙. 단，역세권

등 집약적 개발필요 시 20만m

이상

특별 규정 없음

④부동산투기

대책 수립

시기

•구역지정 예고 시 토지거래허가，

건축행위허가 제한

-광역개발구역 내 부동산매매 시

구청장에게 신고（주택거래신고제

역할）

••입주권을 주택으로 의제

-개선지구지정 고시일부터 개발

행위허가 제한，토지거래허가 지

구로 의제

•뉴타운구역 지 정 고시

후부터 개발행위의

제한. 토지거래 허가

구역의 지정

⑤사업주체

（사업시행

자）

주택공사등 공공기관이 단독시행하

주택공사등만이 단독시행 가능 조합시행이 원칙. 예 《공동시행도 불가능）. 조합은 완 외적으로 주택공사등 거나，조합과 공동시행. 그 이외에전배저임의기구인 5니5인으로

구성되는 주민대표회의 구성으로

대체）

이 시행 가능（도시광 조합이 시행 가능 역개발륵볍법과 유사）

⑥시공자 선

정방법

조합정관에서 정한 조합원의 동의

로 시공자 선정（건교부장관이 정하

는 경쟁입찰의 방법）

주민대표회의 운영규정에 의해

추천한 시공사로 한정，주택공사

등 공공기관이 시공사와 수의계

약

도시광역개발특별법

과 같음.

24페이지

296 行政法硏究/2005년 하반기

도시광역개발특별법 도시구조개선특별법 뉴타운특별법

⑦공영개발의

경우 인센

티브

※부동산소유자의 1/2 이상 동의로

※토지등 소유자의 과반수 동의

로 주택공사등 공공기관이 시행

자일 경우에만 아래와 같은 특례

가 있음.

•추진위원회와 조합설립 단계 생

-임대주택 건설규모

특례

•추진위원회 생략. 단，

조합설립인가요건은

토지등 소유자의 2/3

이상 동의로 완화

•도시개발법상 나대지

소유자에 대한 입체

환지 가능

-교통영향평가의 생략

주택공사등 공공기관이 시행자로

지정되는 경우 아래와 같은 특례가

있음.

-추진위원회와 조합설립단계 생략

-용적률，층수제한, 높이제한 완화

-용도지역의 변경

-용적률，층수제한，높이제한 완

화

-구역지정 요건이 달라도 개선지

구로 지정가능

-주택규모 및 건설비율의 특례

-역세권 등의 특례

-준공인가와 관련，주택공사등은 간

이절차

-공공시설 무상귀속

-국공유지 평가의 특례（주택공사등

에 80%로 감액）

-공공기관 이전지에 대한 특례（주택

공사등만 사업시행 가능I ⑧광역기반시

설 설치계획

수립 시 기

광역개발계획수립 시에 광역기반시

설설치계획의 수립

구역지정 이후 구조개선계획 결

정시에 기반시설계획을 수립

도시구조개선특별법

과 같음

⑨개발이익환

수방법

-광역기반시설의 용도로 사업시행

면적의 20% 이상을 토지로 부담

-대통령령이 정하는 임대주택의 건

-증가된 용적률의 일정비율을 임

대주택으로 건설

-기반시설의 설치비용은 원칙적

으로 사업시행자가 부담

도시구조개선특별법

과 같음 설《현재 거주하는 세입자 수를 기

-임대주택의 분양전환 불가

⑩민간투자유

치 확대

민간투자유치를 위해 특별시，광역

시，자치구의 구청장이 사업시행자

가능

※특히 인천의 경우 광역시장이 사

업시행자의 역할 이 강조됨（경제자

유구역사업，기타 도시，주택건설사

업 관련）

시 장•군수•구청 장만 가능

※특별시장，광역시장 등은 불가

능

도시구조개선특별법

과 같음

⑪기존 뉴타

운사업의

시 기 조절

2차 뉴타운사업을 구역지정의 예고

이 법 시행 당시 개선지구

와 유사한 경우로서 지구

지정 • 고시 한 지구 중 유

사한 절차를 거친 경우，건

교부장관이 인정하는 지구

는 이법에 의한 것으로 의

제（2차，3차 뉴타운사업을

그대로 수용할 수도 있음）

도시구조개선특별법

과 유사（2차，3차 뉴

타운사업을 그대로

수용 가능》

를 거친 것으로 의제（3차 뉴타운은

처음단계인 구역지정의 예고부터

시작하여야 함）

25페이지

서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을 위한 특별법의 입법설계 297

도시광역개 발특별 법（안）

※ 본 법안은 2005. 10월 국회에 제출되었고 제출전의 입법협상과정에서 사업시행자，적용범

위，법률의 명칭（초기에는 서울시균형발전특별법） 등에 변화가 있었다. 이외에도 실질적인 건교

부의 안이 의원입법형식으로 우회되어 제출되었고, 서울시의 법률안도 의원입법형식으로 제출

되어 총 3개의 법률안이 조정을 절차를 거치게 될 것이다.

도시광역개발 특별법안

제1장총 칙

제1조（목적） 이 법은 낙후된 기성시가지의 광역적 개발사업을 시행함으로써 주민재정착을 도모하고 광역기반시설의

확보. 쾌적한 주거환경 및 자족적 복합도시기능을 회복하여 도시의 균형발전에 기여함을 목적으로 한다.

제2조（정의） 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

"광역개발사업"이라 함은 광역개발구역 내에서 시행되는 광역적 개발사업으로서 낙후된 기성시가지의 정비 등

을 내용으로 하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다.

가. 주거형 광역개발사업: 주거가 밀집된 지역으로 주거환경의 개선이 필요하고 기존 주민에게 주택 등을 공급할

수 있는 사업

나. 도심형 광역개발사업: 광역기반시설의 확충이 필요하고 도심기능을 정상화 할 필요가 있는 지역 또는 재래시

장과 그 주변지역을 정비하여야 할 필요가 높은 지역에서 행하여지는 사업

다. 신도시형 광역개발사업: 공공기관의 이전 등으로 새롭게 택지를 조성하고 주택을 공급하는 사업

"광역개발구역”이라 함은 특별시•광역시 또는 인구 50만 이상의 시（市） 안에서 제5조의 규정에 따른 광역개발계

획이 결정•고시된 구역을 말하며. 다음 각 목의 지구로 구분된다.

가. 광역개발지구: 이 법에 따른 광역개발사업이 시행되는 지구

나. 정비사업지구: 광역개발구역 안에서 제8조 제2항 및 제3항의 규정에 따라「도시 및 주거환경정비법」또는「재

래시장육성을 위한 특별법_!에 따라 정비사업 등이 진행되는 지구

다. 존치지구: 가목 및 나목의 사업이 시행되지 아니하는 지구

“사업시행자"라 함은 광역개발사업을 시행하는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.

가. 서울특별시 또는 광역시 내 자치구의 구청장 또는 시장（이하 "구청장등”이라 한다）

나. 서울특별시 또는 광역시가 출자한 특수목적법인

다. 제8호의 주택공사등

라. 광역개발사업조합

"부동산소유자"라 함은 광역개발구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자（'지상권자’를 포함한다）를 말한다.
"분양계획"이라 함은 광역개발사업으로 새롭게 조성•건설되는 분양토지 또는 분양건축물의 배분에 관한 사항을

포괄적으로 정하는 계획을 말한다.

"분양처분”이라 함은 분양계획에서 정한 사항을 집행하여 부동산소유자 또는 조합원의 권리•의무를 발생•변동 또

는 소멸시키는 처분을 말한다.

26페이지

298 行政法硏究/2005년 하반기

"분양건축물"이라 함은 분양처분에 의해 공급되는 단독주택과 공동주택 등의 건축물을 말하며. 그 부속토지를

포함한다.

“주택공사등”이라 함은 제9조 제1항의 규정에 따라 광역개발사업조합과 공동으로 광역개발사업을 시행하거나.

동조 제2항에 따라 단독으로 광역개발사업을 시행하는 공공기관으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당되는 자를

말한다.

가.「대한주택공사법」에 따라 설립된 대한주택공사

나.「한국토지공사법」에 따라 설립된 한국토지공사

다. 1■지방공기업법」에 따라 주택사업을 위하여 설립된 지방공사

“세입자"라 함은 제4조의 규정에 따른 구역지정 예고의 고시일부터 제23조 제5항에 따른 분양계획인가의 고시

일까지 해당 구역에서 대통령령이 정하는 계약요건을 충족하는 임대차계약 등에 의하여 거주하는 무주택세대주

를 말한다.

"소액부동산"이라 함은 분양계획상 분양토지 또는 분양건축물의 공급기준에 미달하는 부동산을 말한다.
“광역기반시설"이라 함은 광역개발구역 전체 또는 광역개발구역과 주변지역이 공동으로 이용하는 도로•공원•학교

등 대통령령이 정하는 기반시설로서 제5조의 규정에 따른 광역개발계획으로 정한 것을 말한다.

제3조（광역개발기본계획의 수립） ①특별시장•광역시장 또는 시장은 관할구역에 대하여 장기적 광역개발을 위한 기본

계획（이하 ‘기본계획’이라 한다）을 수립하여야 한다. 이 경우 기본계획의 목표연도는 10년을 기준으로 한다.

（호제1항의 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

광역개발사업의 기본방향
주거환경, 기반시설. 재정자립도 등의 현황과 그 격차를 줄이기 위한 중장기 방안
제4조의 규정에 따라 광역개발구역으로 지정 예정인 구역의 개략적 범위•면적 및 제2조 제1호에 따른 광역개발

사업의 유형

광역기반시설 등의 수요에 대한 개략적 사항
광역개발사업이 필요한 지역에 있어서 적정한 인구밀도의 기준
그 밖에 주거환경 등을 개선하기 위하여 필요한 사항으로서 대통령령이 정하는 사항

③ 특별시장•광역시장 또는 시장은 제1항 및 제2항의 규정에 따른 기본계획을 수립 또는 변경하고자 하는 때에는

대통령령이 정하는 바에 따라 14일 이상 주민에게 공람하고.。지방의회의 의견을 들은 후「국토의 계획 및 이용에

관한 법률」제113조 제1항 및 제2항의 규정에 따른 지방도시계획위원회（이하 "지방도시계획위원회"라 한다）의 심

의를 거쳐야 한다. 다만. 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.

④ 시장은 제1항 내지 제3항의 규정에 따라 기본계획을 수립 또는 변경한 때에는 도지사의 승인을 얻어야 하며. 도

지사가 이를 승인함에 있어서 해당 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만. 제3항 단서의 규정에 해당하는

경미한 변경의 경우에는 그러하지 아니하다.

⑤ 특별시장•광역시장 또는 도지사（이하 "시•도지사"라 한다）는 해당 도시계획위원회의 심의를 거치기 전에 관계 행

정기관의 장과 협의하여야 한다.

分특별시장•광역시장 또는 시장은 기본계획이 수립 또는 변경된 때에는 이를 지체 없이 해당 지방자치단체의 공보

에 고시하여야 한다.

⑦ 특별시장•광역시장 또는 시장은 기본계획에 대하여 5년마다 제2항 각 호의 타당성을 검토하여 그 결과를 기본계

획에 반영하여야 한다.

⑧ 기본계획이「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제18조의 규정에 따른 도시기본계획의 내용과 다른 사항을 정

하는 경우에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제22조의 규정에 따라 도시기본계획이 변경된 것으로 본다.

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서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을 위한 특별법의 입법설계 299

제2장 주거형 광역개발사업

제1절 광역개발계획의 수립

제4조（구역지정의 예고） 1구청장등은 제5조의 규정에 따른 광역개발계획을 입안하고자 하는 경우에 그 대상지역의

위치와 면적을 정하여 구역의 지정을 예고하여야 한다.

② 제1항에 따라 구역지정이 예고된 후 1년 이내에 제5조의 규정에 따른 광역개발계획（이하 "광역개발계획"이라

한다）이 결정되어야 한다. 다만 대통령령이 정하는 불가피한 사유가 있는 경우에는 1회에 한하여 그 기간을 1년간

연장할 수 있다.

③ 광역개발계획의 결정 없이 제2항에서 정한 기간이 경과한 경우에 구역지정의 예고는 기간 종료일의 다음날에 그

효력을 상실한다. 이 경우 대통령령이 정하는 특별한 사유가 없는 한 해당 지역에 대하여 5년간 광역개발계획을

수립할 수 없다.

④ 제1항의 구역지정의 예고는 구청장등이 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 공보에 고시하고. 관계서류를 일반이

열람할 수 있도록 하여야 한다.

⑤ 특별시장•광역시장 또는 구청장등은 제1항에 따라 구역지정이 예고된 지역에 있어「건축법」제8조의 규정에 따

른 건축허가 및「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조의 규정에 따른 개발행위허가 등을 하여서는 아니된다. 1제1항에 따라 구역지정이 예고된 때에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제117조의 규정에 따른 토지거래

허가구역으로 지정•고시된 것으로 본다. 이 경우「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제118조 제2항의 규정은 적

용하지 아니한다.

제5조（광역개발계획의 수립과 구역의 확정） ①구청장 등은 기본계획에 적합한 범위 내에서 광역개발사업이 필요한

구역에 대하여 광역개발계획을 입안할 수 있다.

②제1항에 따라 구청장등이 광역개발계획을 입안하는 경우 제7조 제1항 각 호의 사항이 포함된 광역개발계획의

안을 14일 이상 주민에게 공람하고 지방의회의 의견을 들은 후 이를 첨부하여 시•도지사에게 제출하여야 한다.

會시•도지사는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 광역개발계획을 결정하고 그 내용을 해당 지방자치단체의 공보에

고시하여야 한다. 광역개발계획이 결정되는 경우에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조의 규정에 따라

도시관리계획이 변경된 것으로 본다.

④ 광역개발계획을 변경하고자 하는 경우 제1항 내지 제3항의 규정을 준용한다. 다만. 대통령령이 정하는 경미한

사항의 변경에 대하여는 제3항에 따른 고시 외의 절차를 생략할 수 있다.

⑤ 제3항에 따른 광역개발계획이 결정•고시된 경우에는 해당 계획이 적용되는 범위를 광역개발구역으로 본다.

⑥ 제5항에 따른 광역개발구역에 대하여 제4조 저15항 및 제6항을 준용한다. 다만. 제4조 제5항을 준용함에 있어서

존치지구 안에서의 건축 등 광역개발계획에 반하지 아니하는 건축허가 등에 대하여는 이를 적용하지 아니한다.

⑦ 제3항의 규정에 따라 의제되는 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제

33조의 규정에 불구하고 광역개발계획에서 정하는 광역개발사업의 시행기간 안에 할 수 있다.

제6조（구역지정의 요건） ①광역개발구역은 다음 각 호에 해당하는 지역으로서 대통령령이 정하는 요건을 충족하여야

한다.

주거환경의 개선과 기반시설의 광역적 정비가 필요할 것
낙후된 지역으로서 광역개발사업을 통하여 주거환경, 교육환경 등이 개선될 수 있을 것
단독주택, 다세대주택 및 연립주택 등이 대통령령이 정하는 비율 이상일 것

동광역개발구역의 최소면적은 45만 제곱미터 이상으로 한다. 다만 대통령령이 정하는 부득이한 사유가 있는 경우

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300 行政法硏究/2005년 하반기

그 최소면적의 기준을 완화할 수 있다.

③ 광역개발구역이 둘 이상의 시 또는 자치구에 걸치는 경우 광역개발계획의 입안권자는 구청장 또는 시장 간의 협

의에 의하여 정한다.

④ 제3항에 따른 협의가 성립하지 않는 경우 시•도지사가 입안권자를 지정하고 이를 해당 지방자치단체의 공보에

고시할 수 있다.

제7조（광역개발계획의 내용과 기준） ①광역개발계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

광역개발구역의 명칭, 위치, 면적 및 현황（주택•세입자의 현황을 포함한다）
광역개발구역의 지정목적 및 광역개발사업의 시행기간
제2조 제2호 가목 내지 다목의 규정에 따른 지구분할에 관한 사항
광역개발구역 안에서「도시 및 주거환경정비법」제4조의 규정에 따른 정비구역.「재래시장육성을 위한 특별법j

제18조의 규정에 따라 선정된 시장정비사업시행구역 등（이하 "정비구역등"이라 한다）이 지정되어 있는 경우 해

당 구역의 유지 또는 해제 등에 관한 사항

존치지구에 관한 사항
인구수용계획
토지이용계획
교통처리계획
환경보전계획
보건의료 및 복지시설의 설치계획
도로. 상•하수도 등 대통령령이 정하는 주요 기반시설의 설치계획
건축물의 주용도•건폐율•용적를•높이•층수 및 연면적에 관한 개략적인 사항
임대주택 건설 및 비용부담에 관한 계획
재원조달계획
제37조의 규정에 따른 광역기반시설 설치계획 등에 관한 개략적 사항
교육환경개선계획
그 밖에 대통령령이 정하는 사항

② 광역개발계획은 기본계획에 적합하게 수립되어야 한다.

③ 광역개발구역을 설정함에 있어서 경계선부근의 도로 등 도시계획시설이 포함되도록 하여야 한다.

④ 광역기반시설은 광역개발구역 면적의 20퍼센트 이상으로서 대통령령이 정하는 기준에 적합하게 설치되어야 한

다.

⑤ 광역개발계획의 수립에 관한 기준 및 방법에 대하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제8조（다른 법률과의 관계） ①이 법에 따른 광역개발계획은 정비구역등이 이미 지정된 경우에도 이를 포함하여 수립

할 수 있다.

② 제5조 제3항의 규정에 따른 광역개발계획의 결정•고시 당시 정비구역등에서 이미 사업시행계획 또는 시장정비사

업시행계획이 인가된 경우에는 해당 구역에서의 정비사업 등은 개별 법를이 정하는 바에 따른다.

③ 제2항의 경우를 제외하고 구청장등은 광역개발계획에 따라 정비구역등을 새로운 광역개발지구로 변경할 수 있

고. 정비사업조합은 이 법에 따른 조합으로 인정할 수 있다.

（?）구청장등은 제2항 및 제3항의 경우에 정비사업 등의 진행 정도에 따라 광역개발계획으로 광역기반시설, 임대아

파트 등의 건설을 위한 부담비율을 정할 수 있다.

斤제4조의 규정에 따른 구역지정의 예고 시「도시개발법」제3조의 규정에 따른 도시개발구역이 포함되어 있는 경

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서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을 위한 특별법의 입법설계 3이

우에는 광역개발계획 수립 시까지 도시개발구역을 해제하여야 한다.

度‘광역개발사업에 대하여「도시 및 주거환경정비법」제22조•제23조•제25조•제29조•제31조•제36조•제37조•제42조•제

51조•제61조•제62조•제69조 내지 제74조•제76조•제79조 및 제84조 내지 제87조와「도시개발법」제24조•제44조•제

46조•제47조•제48조•제55조•제57조•제63조 및 제기조를 준용한다.

제2절 사업시행자

제9조（구청장등과의 공동시행 등） ①부동산소유자 과반수의 동의를 얻은 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는

자는 광역개발사업조합（이하 "조합"이라 한다）과 공동으로 광역개발사업을 시행할 수 있다.

구청장등
대한주택공사
한국토지공사
지방공사

② 구청장등은 광역개발사업이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 직접 이를 시행하거나. 제2조 제3호 나

목의 특수목적법인 또는 동조 제8호의 주택공사등을 단독 사업시행자로 지정하여 광역개발사업을 시행하게 할 수

있다.

천재•지변 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 광역개발사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 때
광역개발계획에서 정한 광역개발사업의 시행예정일부터 2년 이내에 제17조의 규정에 따른 광역개발사업계획의

인가를 신청하지 아니하거나, 광역개발사업계획의 인가를 신청한 내용이 위법 또는 부당하다고 인정되는 때

사업구역 안에서의 국•공유지의 면적이 2분의 1 이상인 때
제58조의 규정에 따라 광역개발사업계획의 인가가 취소된 때
해당 광역개발구역 안의 토지면적 2분의 1 이상의 소유자와 부동산소유자의 과반수에 해당하는 자가 요청하는

때

③ 제1항과 제2항의 경우를 제외하고 조합이 광역개발사업을 시행한다.

제10조（조합설립의 인가） ①조합을 설립하고자 하는 때에는 해당 광역개발지구 안의 토지면적 및 부동산소유자 총수

의 3분의 2 이상의 동의를 얻어 정관과 대통령령이 정하는 서류를 첨부하여 구청장등의 인가를 받아야 한다. 인가

받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다.

호）구청장등은 제1항의 규정에 따라 조합설립의 인가를 한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시하여야

한다.

③ 제1항의 규정에 따라 인가받은 사항 중 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 제1항 단서

의 규정에 불구하고 구청장등에게 신고하여야 한다.

④ 제1항에 따른 조합설립의 인가를 받은 경우 유효하게 성립된 것으로 인정되는 창립총회 시부터 조합이 설립된

것으로 본다.

제11조（조합의 법인격） ①조합은 법인으로 한다.

② 조합은 제10조의 규정에 따른 인가를 받은 날부터 30일 이내에 주된 사무소의 소재지에서 등기함으로써 성립한

다.

③ 조합의 설립. 조합원의 권리•의무. 조합의 임원의 직무, 총회의 의결사항. 대의원회의 구성. 조합의 해산 또는 합

병 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

4조합은 그 명칭 중에 "광역개발사업조합"이라는 문자를 사용하여야 한다.

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302 行政法硏究/2005년 하반기

호•조합에 관하여 이 법에 규정한 것을 제외하고는 민법 중 사단법인 및 조합에 관한 규정을 준용한다.

제12조（조합원） ①조합원은 광역개발사업조합의 설립에 동의한 부동산소유자로 한다.

② 부동산의 소유권이 수인의 공유에 속하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다.

③ 사업시행자는 부동산 매매 등으로 조합원의 변경이 있는 경우 구청장등에게 신고하여야 한다.

④ 조합원은 사업추진의 촉진을 위하여 정관이 정하는 바에 따라 조합에 부동산을 신탁할 수 있다.

⑤ 광역개발사업으로 건축물이 철거된 경우에도 분양계획에 의하여 주택을 분양받을 수 있는 지위는 양도소독세와

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서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을 위한 특별법의 입법설계 303

조합원에게 부과되는 경비의 금액 및 징수방법
사업비의 사용
예산으로 정한 사항 외에 조합원의 부담이 될 계약
조합임원의 선임 및 해임
분양계획의 수립 및 변경
청산금의 징수 및 지급
철거업자. 설계자 및 정비사업전문관리업자의 선정
그 밖에 대통령령 또는 정관으로 정하는 사항 i총회의 소집절차. 시기 및 의결방법 등에 관하여는 정관으로 정한다.

淳）제3항 제8호에 따른 조합임원의 선임은 구청장등의 승인을 받아야 한다.

제15조（조합의 경비부담） ①조합은 사업에 필요한 비용을 충당하기 위하여 조합총회의 결의에 따라 조합원에 대하여

경비를 부과•징수할 수 있다.

② 제1항의 규정에 따라 부과하는 경비는 해당 사업지구 안의 부동산의 위치•지목•면적•이용상황•환경, 기타의 사항을

종합적으로 고려하여 정하여야 한다.

③ 조합은 조합원이 제1항의 규정에 따라 부과된 경비의 납부를 게을리 한 때에는 정관이 정하는 바에 따라 연체

료를 부담시킬 수 있다.

④ 조합은 제1항의 규정에 따라 부과된 경비 또는 제3항의 규정에 따른 연체료를 체납하는 자가 있는 때에는 대통

령령이 정하는 바에 따라 구청장등에게 그 징수를 위탁할 수 있으며, 이 경우 구청장등은 특별한 사유가 없는 한

이에 응하여야 한다.

⑤ 구청장등은 제4항의 규정에 따른 경비 또는 연체료의 징수를 위탁받은 때에는 지방세 체납처분의 예에 따라 이

를 징수할 수 있다. 이 경우 조합은 구청장등이 징수한 금액의 100분의 4에 해당하는 금액을 해당 시 또는 자치

구에 지급하여야 한다.

제16조（시공자의 선정） ①조합은 총회（제10조 제4항의 규정에 따라 효력이 인정되는 창립총회를 포함한다）에서 조합

정관에서 정하는 동의를 얻어 시공자를 선정한다（제9조 제1항의 규정에 따른 경우를 포함한다）. 이를 변경하는 경

우에도 또한 같다.

② 제1항의 규정에 따른 선정결의는 구청장등의 승인을 받아야 한다.

③ 제1항의 규정에 따른 선정절차와 방법 및 계약의 주요내용에 대하여는 조합정관으로 정한다.

分조합은 시공자를 선정하는 경우에는 건설교통부장관이 정하는 경쟁입찰의 방법으로 선정하여야 한다.

제3절 광역개발사업계획의 인가 등

제17조（광역개발사업계획의 인가 등） ①사업시행자는 광역개발사업에 관한 계획（이하 ‘사업계획’이라 한다）을 대통령

령이 정하는 바에 따라 작성하여야 한다. 이 경우 사업계획에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제49조 내지

52조의 규정에 따른 제1종 지구단위계획이 포함되어야 한다.

②사업시행자（구청장등이 공동 또는 단독사업시행자인 경우를 제외한다）는 제1항의 규정에 따라 작성된 사업계획

에 관하여 구청장등의 인가를 받아야 한다.

⑤제2항의 규정에 따라 사업계획을 인가하는 경우 구청장등은 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다.

④ 제2항 및 제3항의 규정은 인가를 받은 사업계획을 변경하거나 폐지하는 경우에 관하여 이를 준용한다. 다만, 대

통령령이 정하는 경미한사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.

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304 行政法硏究/2005년 하반기

⑤사업시행자가 작성하는 사업계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

토지이용계획（건물배치계획을 포함한다）
기반시설 및 공동이용시설의 설치계획
임시수용시설을 포함한 이주대책
세입자 등을 위한 임대주택의 건설 및 공급계획
건축물의 높이 및 용적률 등에 관한 건축계획
광역개발사업의 시행과정에서 발생하는 폐기물 처리계획
시행규정（구청장등. 특수목적법인 또는 주택공사등이 단독으로 시행하는 경우에 한한다）
그 밖에 사업시행을 위하여 필요한 사항으로 대통령령이 정하는 사항

제18조（사업계획 인가 등의 고시） ①구청장등이 사업계획을 인가하거나 구청장등이 사업계획서를 작성한 때에는 대

통령령이 정하는 바에 따라 이를 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다.

② 제1항의 규정에 따라 사업계획을 고시한 경우 고시된 내용 중「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 도시

관리계획（지구단위계획을 포함한다. 이하 같다）으로 결정하여야 하는 사항은「국토의 계획 및 이용에 관한 법를」에

따른 도시관리계획이 결정•고시된 것으로 본다. 이 경우 종전에 도시관리계획으로 결정된 사항 중 고시내용에 저촉

되는 사항은 고시된 내용으로 변경된 것으로 본다.

③ 제2항의 규정에 따라 의제되는 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시에 대하여는 제5조 제7항의 규정을 준용한

다.

제19조（임대주택의 건설과 비용부담） ①사업시행자는 해당 지역에 거주하는 세입자의 수를 고려하여 대통령령으로

정하는 비율의 임대주택을 해당 광역개발지구 안에 건설하여야 한다.

② 제1항의 규정에도 불구하고 광역개발계획에 따라 해당 광역개발지구에서 임대주택이 건설되지 않는 경우에는 대

통령령이 정하는 바에 따라 임대주택 건설비용의 전부 또는 일부를 부담하여야 한다.

③ 사업시행자는 사업시행인가를 신청하기 전에 미리 임대주택의 규모 등 광역개발사업에 의해 건설되는 임대주택

에 관한 사항을 특별시장•광역시장 또는 시장과 협의하여 사업계획서에 반영하여야 한다.

제20조（용적률 등에 관한 특례） ①주거형 광역개발사업에 있어서 용적률은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제78

조의 규정에 불구하고 300퍼센트 이하로 한다. 다만 대통령령이 정하는 상업시설 및 업무시설에 대하여는 광역개

발계획에 따라 허용되는 용적률의 범위를 따로 정할 수 있다.

② 사업시행자가 제7조 제4항에 따른 면적 이상으로 광역기반시설을 설치하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에

따라 제1항의 규정에 따른 용적률을 초과할 수 있다.

③ 구청장등은 광역개발사업의 원활한 시행을 위하여「건축법」등 다른 법률의 규정에 불구하고 층수제한 및 높이

제한을 완화할 수 있다.

④ 구청장등은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제76조의 규정에 불구하고 해당 용도지역 및 용도지구에서 허

용되는 건축물의 용도 외의 용도를 대통령령이 정하는 바에 따라 광역개발계획으로 허용할 수 있다.

제21조（인•허가의 의제） ①사업시행자가 사업계획의 인가（구청장등이 사업계획서를 작성한 경우를 포함한다）를 받은

때에는 다음 각 호의 인가•허가•승인•신고•등록•협의•동의•심사 또는 해제（이하 ‘인•허가등’이라 한다）가 있은 것으로

보며, 제18조 제1항의 규정에 따른 사업인가의 고시가 있은 때에는 다음 각 호의 관계 법률에 따른 인•허가등의

고시•공고 등이 있은 것으로 본다.

「수도법」제12조•제33조의2의 규정에 따른 수도사업의 인가 및 같은 법 제36조의 규정에 따른 전용상수도설치

의 인가

「하수도법」제13조의 규정에 따른 공공하수도공사시행의 허가

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서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을 위한 특별법의 입법설계 305

「공유수면관리법」제5조의 규정에 따른 점용 및 사용의 허가
「공유수면매립법」제9조의 규정에 따른 공유수면매립의 면허, 같은 법 제15조의 규정에 따른 실시계획의 인가

및 같은 법 제38조의 규정에 따른 매립의 협의 또는 승인

「하천법」제30조의 규정에 따른 하천공사시행의 허가 및 같은 법 제33조의 규정에 따른 하천점용의 허가
「도로법」제34조의 규정에 따른 도로공사시행의 허가 및 같은 법 제40조의 규정에 따른 도로점용의 허가
「농어촌정비법」제20조의 규정에 따른 농업기반시설의 목적 외 사용의 승인
「농지법」제36조의 규정에 따른 농지전용의 허가 또는 협의
「산지관리법」제14조 및 제15조의 규정에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고. 같은 법 제25조의 규정에 따른

채석허가, 같은 법 제32조의 규정에 따른 토사채취허가와 및「산림법」제62조 제1항 및 제90조 제1항의 규정

에 따른 입목벌채 등의 허가

「초지법」제23조의 규정에 따른 초지전용의 허가
「사방사업법」제14조의 규정에 따른 벌채 등의 허가 및 같은 법 제20조의 규정에 따른 사방지지정의 해제
「측량법」제25조의 규정에 따른 측량성과사용의 심사
「광업법」저I29조의 규정에 따른 불허가처분 및 같은 법 제39조의 규정에 따른 광구감소처분 또는 광업권취소

처분

「장사 등에 관한 법률」제23조 제1항의 규정에 따른 무연분묘의 개장허가
「건축법」제8조의 규정에 따른 허가, 같은 법 제9조의 규정에 따른 신고. 같은 법 제 10조의 규정에 따른 허가•

신고사항의 변경 및 같은 법 제15조의 규정에 따른 가설건축물의 허가 또는 신고

「주택법」제16조의 규정에 따른 사업계획의 승인
「국토의 계획 및 이용에 관한 법를」제56조의 규정에 따른 개발행위의 허가. 같은 법 제86조의 규정에 따른

도시계획시설사업시행자의 지정 및 같은 법 제88조의 규정에 따른 실시계획의 인가

「사도법」제4조의 규정에 따른 사도개설의 허가
「국유재산법」제24조의 규정에 따른 사용•수익의 허가
「지방재정법」제82조 제1항 제1호의 규정에 따른 사용•수익의 허가
「관광진흥법」제50조의 규정에 따른 관광지의 지정, 같은 법 제52조의 규정에 따른 조성계획의 승인 및 같은

법 제53조의 규정에 따른 조성사업시행의 허간

「체육시설의 설치•이용에 관한 법률j 제12조의 규정에 따른 사업계획의 승인
「유통산업발전법」제8조의 규정에 따른 대규모점포의 개설등록
「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률』제13조의 규정에 따른 공장설립 등의 승인
「유통단지개발 촉진법」제5조의 규정에 따른 유통단지의 지정 및 같은 법 제11조의 규정에 따른 유통단지개발

실시계획의 승인

「산업입지 및 개발에 관한 법률」제6조 내지 제7조의2의 규정에 따른 산업단지의 지정 및 같은 법 제17조•제

18조의 규정에 따른 실시계획의 승인

「지적법」제24조의 규정에 따른 사업의 착수•변경 또는 완료의 신고
「에너지이용 합리화법」제8조의 규정에 따른 에너지사용계획의 협의
「집단에너지사업법」제4조의 규정에 따른 집단에너지의 공급타당성에 관한 협의
「소하천정비법」제10조의 규정에 따른 소하천 공사시행의 허가 및 같은 법 제14조의 규정에 따른 소하천점용

의 허가

②사업시행자는 광역개발사업에 대하여 제1항의 규정에 따른 인•허가등의 의제를 받고자 하는 경우에는 제17조의

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306 行政法硏究/2005년 하반기

규정에 따른 사업계획의 인가를 신청하는 때에 해당 법률이 정하는 관계서류를 함께 제출하여야 한다.

③구청장등은 제17조의 규정에 따른 사업계획을 인가함에 있어서 제1항 각 호의 규정에 따라 의제되는 인•허가등

에 해당하는 사항이 있는 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하며. 협의를 요청받은 관계 행정기관

의 장은 요청받은 날부터 20일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 해당 법률에서 규

정한 인•허가등의 기준을 위반하여 협의에 응하여서는 아니된다.

4조합이 이 법에 따른 사업계획의 인가를 받은 때에는「주택법」제38조의 규정을 적용함에 있어서 조합을 같은

법 제2조 제5호의 규정에 따른 사업주체로 보며, 같은 법 제9조의 규정에 따른 주택건설사업 등을 등록한 것으로

본다.

⑤광역개발사업에 대하여 제1항 및 제2항의 규정에 따라 다른 법률에 따른 인•허가등이 있은 것으로 보는 경우에

는 관계 법를 또는 조례에 따라 해당 인•허가등에 따르는 수수료 등은 이를 면제한다.

제4절 분양계획과 사용•수익의 정지

제22조（분양공고 및 분양신청） ①사업시행자는 제18조의 규정에 따른 사업계획인가의 고시가 있은 날부터 30일 이

내에 개략적인 부담금내역, 분양신청기간 및 그 밖의 대통령령이 정하는 사항을 부동산소유자에게 통지하고 분양

토지 또는 분양건축물의 내역 등 대통령령이 정하는 사항을 해당 지역에서 발간되는 일간신문에 공고하여야 한다.

이 경우 분양신청기간은 그 통지한 날부터 30일 이상 60일 이내로 하여야 한다. 다만, 사업시행자는 제23조의 규

정에 따른 분양계획의 수립에 지장이 없다고 판단되는 경우에는 분양신청기간을 20일의 범위 이내에서 연장할 수

있다.

②분양토지 또는 분양건축물에 대한 분양을 받고자 하는 부동산소유자는 제1항의 규정에 따른 분양신청기간 이내

에 대통령령이 정하는 방법과 절차에 따라 사업시행자에게 분양토지 또는 분양건축물에 대한 분양신청을 하여야

한다.

제23조（분양계획의 내용 및 절차）承사업시행자는 분양신청기간이 종료된 때에는 이 법이 정하는 바에 따라 기존의

건축물을 철거하기 전에 분양신청의 현황을 기초로 다음 각 호의 사항이 포함된 분양계획을 수립하여야 한다.

분양설계
필지별로 된 분양토지 또는 분양건축물이 들어설 부지의 명세
분양대상자의 주소•성명
분양대상자별 분양토지 또는 건축물의 추산액
분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업계획인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격
분양대상자의 종전의 토지 또는 건축물에 관한 소유권 외의 권리명세
현금청산대상자의 주소•성명
현금청산대상자의 종전의 토지 또는 건축물의 추산액
광역개발사업의 추산액과 그에 따른 조합원 부담규모 및 부담시기
새로운 공공시설용지（도로를 포함한다）로 제공한 토지의 명세
임대주택에 관한 사항
공동시행자 간 조합원 외 분양토지 또는 분양건축물의 귀속에 관한 사항
조합원 간 분양목적물의 특정을 위한 절차 등에 관한 사항
그 밖에 대통령령이 정하는 사항

②사업시행자는 제1항의 규정에 따라 분양계획을 작성한 때에는 구청장등의 인가를 받아야 한다.

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서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을 위한 특별법의 입법설계 307

3제2항의 규정에 따른 인가받은 내용을 변경하고자 하는 경우에 제2항의 규정을 준용한다. 다만. 대통령령이 정

하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.

4사업시행자는 제2항의 규정에 따른 분양계획의 인가를 받기 전에 관계 서류의 사본을 30일 이상 부동산소유자

에게 공람하고 의견을 들어야 한다. 다만. 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하

다.

5구청장등은 제2항의 규정에 따라 분양계획을 인가하는 때에는 그 내용을 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여

야 한다.

玄사업시행자는 제5항의 고시가 있은 때에는 지체 없이 대통령령이 정하는 방법 및 절차에 따라 분양신청을 한

자에게 분양계획의 인가내용을 통지하여야 한다. I인가된 분양계획에 이의가 있는 이해관계인은 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다.

제24조（분양계획의 기준） ①분양계획의 내용은 다음 각 호의 기준에 따른다.

종전의 토지 또는 건축물의 면적 • 이용상황 • 환경 및 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 분양토지 또는 분양

건축물이 균형 있게 분양신청자에게 배분되고 합리적으로 이용되도록 한다.

구역지정 예고의 1년 전부터 구역지정의 예고 시까지 부동산을 분할하여 부동산소유자의 수를 증가시킨 부동산

에 대하여는 1주택만을 공급하거나 분할로 인하여 증가된 가액을 일부 감액할 수 있다.

구역지정 예고의 1년 전부터 구역지정의 예고 시까지 건축물을 신축•개축하는 등의 행위로 자산의 가치를 부당

하게 증가시킨 부동산에 대하여는 증가된 가액을 일부 감액할 수 있다.

광역개발사업 시행 전후의 토지 또는 건축물의 가액은 2 이상의 감정평가기관이 평가하여 그 과부족 분을 정산

하는 방식으로 정한다.

분양설계에는 대통령령이 정하는 바에 따라 조합원에게 토지만을 분양하는 내용을 포함할 수 있다.
지나치게 좁거나 넓은 토지 또는 건축물에 대하여 필요한 경우에는 이를 증가하거나 감소시켜 분양토지 또는

분양건축물이 적정규모가 되도록 한다.

현금청산에 동의하는 부동산소유자 또는 대통령령이 정하는 기준 이하의 소액부동산소유자에 대하여는 현금으

로 청산할 수 있다.

분양설계에 관한 계획은 분양신청기간이 만료되는 날을 기준으로 하여 수립한다.
1세대가 1 이상의 주택을 소유한 경우 1주택을 공급（지상권자를 제외한다. 이하 같다）하고. 2인 이상이 1주택

을 공유한 경우에는 1주택만을 공급한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 부동산소유자에 대하여는

소유한 주택 수만큼 공급할 수 있다.

가. 근로자의 숙소•기숙사 용도로 주택을 소유하고 있는 자연인 또는 법인

나. 국가•지방자치단체 및 주택공사등

다.「임대주택법」에 따른 임대사업자가 임대용 주택을 사용하고 있는 경우

사업지구 안에서 토지만을 소유한 자에 대하여는 1주택을 공급함을 원칙으로 한다. 다만. 대통령령이 정하는

기준 이상의 토지만을 소유한 자에 대하여는 종전토지의 평가가액에 비례하여 5세대 이하의 주택과 그 외 분

양토지를 공급할 수 있다.

상가 등 판매시설의 소유자에 대하여는 정관이 정하는 바에 따라 주택을 공급할 수 있다.

2제1항 제10호 단서의 경우에 2세대 이상의 주택을 분양받은 자는「임대주택법j 제6조의 규정에 따른 임대사업

자로 등록하여야 한다.

제25조（분양계획의 효과） J 분양계획이 인가•고시된 경우 제30조의 규정에 따른 분양처분의 공고가 있는 날까지 종

전의 토지 또는 건축물에 대하여는 이를 사용하거나 수익할 수 없다.

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308 行政法硏究/2005년 하반기

② 사업시행자는 부동산소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 분양계획인가 시에 토지 • 건축물 또

는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산할 수 있다.

분양신청을 하지 아니한 자
분양신청을 철회한 자
제23조의 규정에 따라 인가된 분양계획에 의하여 분양대상에서 제외된 자
그 밖에 조합총회의 결의로 조합원에서 제명된 자

③ 부동산소유자가 제2항의 규정에 따른 현금청산에 동의하지 않는 경우 사업시행자는 지방토지수용위원회에 수용

재결을 신청할 수 있다.

④ 이 법에 따른 토지 등의 수용에 관하여「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.

⑤ 제4항의 규정에 따라「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용함에 있어서 인가된 분양

계획의 고시를 한 때에는 같은 법 제20조 제1항 및 제22조 제1항의 규정에 따른 사업인정 및 그 고시가 있은 것

으로 본다.

제26조（주택의 공급 등） ①사업시행자는 조합원에게 주택을 공급하고 남은 주택 등 건축물에 대하여는 분양계획에

따른 공급대상자 외의 자에게 공급할 수 있다. 이 경우 주택 등 건축물의 공급방법•절차 등에 관하여는「주택법j

제38조 또는「건축물의 분양에 관한 법률」의 규정을 준용한다.

② 사업시행자는 광역개발사업에 의하여 건설된 임대주택을 조례가 정하는 방법 및 금액으로 시•도지사. 시장 또는

주택공사등에게 양도하여야 한다.

③ 광역개발사업의 시행으로 임대주택을 건설하는 경우에는「임대주택법」제14조 및 제15조 등의 규정에 불구하고

구역지정의 예고 시부터 분양계획인가 시까지 해당 광역개발구역 안에서 거주하는 무주택세대주인 세입자에게 우

선 공급할 수 있다.

«제3항의 규정에 따라 세입자에게 우선 공급되고 남은 임대아파트에 대하여는「주택법」제38조의 규정을 준용한

다.

제27조（장애물등의 이전 및 제거）汝사업시행자는 분양계획이 인가된 후 공사의 시행에 필요한 때에는 상당한 기간

을 정하여 광역개발구역 안에 있는 건축물 등의 이전 또는 제거를 요구할 수 있다. 이 경우 사업시행자（구청장등

이 아닌 시행자에 한한다）는 미리 관할 시장 • 군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다.

② 제1항의 규정에 따라 요구를 받은 자가 정해진 기간 내에 응하지 아니한 때에는「행정대집행법」을 준용한다.

③ 사업시행자가「행정대집행법j에 의하여 건축물 등을 이전•제거하고자 하는 때에는 그 소유자 또는 점유자에게

미리 이를 통지하여야 한다. 다만, 소유자 또는 점유자를 알 수 없는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를

공고하여야 한다.

分주거용으로 사용하고 있는 건축물을 이전하거나 철거하고자 하는 때에는 이전하거나 철거하고자 하는 날부터 늦

어도 2월 전에 제3항의 규정에 따른 통지를 하여야 한다. 다만. 건축물의 일부에 대하여 대통령령이 정하는 경미

한 이전 또는 철거를 하는 경우나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조의 규정에 위반한 건축물에 대하여

는 그러하지 아니하다.

유사업시행자는 현금청산대상자의 건축물 등을 이전 또는 제거하고자 하는 경우에는 제25조 제2항의 규정에 따른

현금청산 또는 제25조 제3항의 규정에 따른 수용재결 절차를 거쳐야 한다.

⑧광역개발구역 안의 공동주택은「주택법」제42조의 규정에 불구하고「건축법」의 규정에 따라 철거할 수 있다.

제5절 준공검사와 분양처분 등

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서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을 위한 특별법의 입법설계 309

제28조（준공검사） 1사업시행자는 제17조의 규정에 따라 사업계획의 인가를 받아 시행하는 광역개발사업을 완료한

경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 구청장등의 준공검사를 받아야 한다. 다만. 주택공사등이 다른 법률에 따

라 자체적으로 준공인가를 처리한 경우에는 준공검사를 받은 것으로 보며, 이 경우 사업시행자가 주택공사등인 경

우 그 내용을 지체 없이 구청장등에게 통보하여야 한다.

②제1항의 규정에 따라 준공검사 신청을 받은 구청장등은 지체 없이 준공검사를 실시하여야 한다. 이 경우 구청장

등은 효율적인 준공검사를 위하여 필요한 때에는 관계 행정기관•정부투자기관•연구기관 및 그 밖의 전문기관 또는

단체에 준공검사의 실시를 의뢰할 수 있다.

현;구청장등은 준공검사의 내용에 포함된 공공시설을 인수하거나 관리하게 될 국가기관, 지방자치단체 또는 정부투

자기관의 장 등에게 준공검사에 참여할 것을 요청할 수 있으며, 이를 요청받은 자는 특별한 사유가 없는 한 이에

따라야 한다.

公사업시행자는 광역개발사업을 효율적으로 시행하기 위하여 필요한 경우에는 해당 광역개발사업에 관한 공사의

전부가 완료되기 전에 공사가 완료된 부분에 관하여 제1항의 규정에 따른 준공검사를 받을 수 있다.

⑤ 제2항의 규정에 따른 준공검사의 실시결과 광역개발사업이 인가받은 사업계획대로 완료되었다고 인정하는 때에

는 공사의 완료를 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다.

⑥ 구청장등이 사업시행자인 경우 광역개발사업에 관한 공사가 완료된 때에는 준공검사를 실시하고 공사의 완료를

해당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다.

제29조（준공검사에 따른 관련 인•허가 등의 의제） ①제28조의 규정에 따라 준공검사를 받은 경우 제21조에 따라 의

제되는 인•허가등에 따른 준공검사를 받은 것으로 본다.

②사업시행자는 제1항의 규정에 따른 준공검사의 의제를 받고자 하는 경우에는 제28조 제1항의 규정에 따른 준공

검사를 신청하는 때에 해당 법률이 정하는 관계서류를 함께 제출하여야 한다.

1구청장등이 제28조의 규정에 따라 준공검사를 하는 경우 저H항의 규정에 따라 의제되는 인•허가등에 따른 준공

검사에 해당하는 사항이 있는 때에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다.

제30조（분양처분의 절차） I）사업시행자는 제28조의 규정에 따른 준공검사가 있은 때（공사완료의 공고를 포함한다）에

는 대통령령이 정하는 기간 내에 분양처분을 하여야 한다.

②사업시행자가 분양처분을 하고자 하는 때에는 분양계획에서 정한 사항을 분양을 받을 자에게 통지하고 대통령령

이 정하는 바에 따라 이를 공고하여야 한다.

제31조（분양처분의 효과） ①분양처분의 공고가 있은 경우에는 분양계획에서 정하여진 분양토지 또는 분양건축물은

그 분양처분의 공고가 있은 날의 다음날부터 종전의 토지 또는 건축물로 보며. 종전의 토지 또는 건축물상에 존재

하던 권리는 그 분양처분의 공고가 있은 날이 종료한 때에 소멸한다.

② 제1항의 규정은 행정상 또는 재판상의 처분으로서 종전의 토지에 전속하는 것에 관하여는 영향을 미치지 아니한

다.

③ 광역개발구역 안의 토지에 대한 지역권은 제1항의 규정에 불구하고 종전의 토지에 존속한다. 다만. 광역개발사

업의 시행으로 인하여 행사할 이익이 없어진 지역권은 분양처분의 공고가 있은 날이 종료하는 때에 소멸한다.

1분양계획에 따라 분양처분을 받은 자는 분양처분이 공고된 날의 다음날에 분양계획에서 정하는 바에 따라 토지

또는 건축물의 소유권을 취득한다. 이 경우 종전의 토지 또는 건축물에 설정된 지상권 • 전세권 • 임차권 • 가등기담

보권 • 가압류 등 등기된 권리 및「주택임대차보호법」제3조 제1항의 요건을 갖춘 임차권은 소유권을 이전받은 토

지 또는 건축물에 설정된 것으로 본다.

5분양처분에 따라 조합원에게 공급된 분양토지 또는 분양건축물은「도시개발법」제39조의 규정에 따른 환지로

본다. 이 경우「지방세법」이 정하는 바에 따라 취득세 및 등록세를 면제할 수 있다.

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310 行政法硏究/2005년 하반기

제32조（등기） 4사업시행자는 제30조 제2항의 규정에 따라 분양처분의 공고가 있은 때에는 공고 후 지체 없이 관할

등기소에 이를 통지하고 토지 또는 건축물에 관한 등기를 촉탁하거나 신청하여야 한다.

》사업시행자가 제26조 제2항에 따라 임대아파트를 양도한 경우 양수인 명의의 보존등기를 제1항의 등기와 동시

에 관할 등기소에 촉탁 또는 신청하여야 한다.

③제1항과 제2항의 등기에 관하여는 대법원규칙이 정하는 바에 따른다.

더제30조 제2항의 규정에 따라 분양처분의 공고가 있은 날부터 제1항의 규정에 따른 등기가 있는 때까지는 다른

등기를 할 수 없다. 다만. 등기신청인이 확정일자 있는 서류에 따라 분양처분의 공고일 전에 등기원인이 생긴 것

임을 증명한 경우에는 그러하지 아니하다.

제33조（청산금） i토지 또는 건축물을 분양받은 자가 종전에 소유하고 있던 토지 또는 건축물의 가격과 분양받은 토

지 또는 건축물의 가격사이에 차이가 있는 경우에는 사업시행자는 제30조의 규정에 따른 분양처분의 공고가 있은

후에 그 차액에 상당하는 금액（이하 ‘청산금’이라 한다）을 분양받은 자로부터 징수하거나 분양받은 자에게 지급하

여야 한다. 다만. 제23조의 규정에 따라 분양토지 또는 분양건축물로 정하지 아니하는 토지 또는 건축울에 대하여

는 분양처분 이전이라도 청산금을 교부할 수 있다.

②제1항의 규정을 적용함에 있어서 종전에 소유하고 있던 토지 또는 건축물의 가격과 분양받은 토지 또는 건축물

의 가격은 그 토지 또는 건축물의 규모 • 위치 • 용도 • 이용상황 • 광역개발사업비 등을 참작하여 평가하여야 한다.

⑤제2항의 규정에 따른 가격평가의 방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제34조（임대주택의 관리）承광역개발사업으로 건설된 임대주택은 분양전환 할 수 없다.

유제1항에 따른 임대주택의 관리에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.

제6절 광역개발사업의 지원

제35조（비용부담의 원칙） 1광역개발사업에 필요한 비용은 이 법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외

하고는 사업시행자가 부담한다.

②광역개발구역 안에 설치되는 광역기반시설의 설치비용（용지비를 포함한다）에 대하여는 국가•특별시•광역시•도 또

는 시•자치구가 대통령령이 정하는 바에 따라 전부 또는 일부를 부담하여야 한다.

제36조（보조 및 융자） 국가 또는 시•도지사는 광역개발사업의 원활한 추진을 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 광

역개발사업에 소요되는 비용의 일부를 보조하거나 융자할 수 있다.

제37조（광역기반시설 설치계획의 수립 등） ①구청장등은 제5조의 규정에 따른 광역개발계획이 고시된 날부터 1년 이

내에 광역개발구역 내의 광역기반시설 설치계획을 수립하고 이를 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다.

다만, 광역개발사업을 순차적으로 진행하는 경우 대통령령이 정하는 바에 따라 단계별로 광역기반시설 설치계획을

수립할 수 있다.

앙제1항의 규정에 따른 광역기반시설 설치계획의 수립에 필요한 사항은 다음 각 호의 사항을 기준으로 대통령령이

정하는 바에 따라 해당 특별시•광역시•도의 조례로 정한다.

광역개발구역 안에 포함된 기반시설은 각 지구별 사업시행자가 이를 설치하는 것을 원칙으로 한다.
광역기반시설은 구청장등이 직접 설치하고 그 설치비용 중 제35조 제2항의 규정에 따라 국가•특별시•광역시•도

또는 시•자치구가 부담하는 비용을 제외한 금액을 광역개발구역 안의 각 지구가 공평하게 분담한다.

용도지역의 변경 등 토지이용계획과 지구단위계획 등을 감안하여 광역개발구역 안의 각 지구별로 기반시설부담

의 형평을 기하여야 한다.

광역기반시설 설치계획에 따라 그 소요비용을 납부하여야 하는 사업시행자는 해당 광역개발사업의 착공 전까지

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서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을 위한 특별법의 입법설계 311

구청장등에게 납부하여야 한다. 사업시행자가 이를 납부하지 아니하는 때에는 구청장등은 지방세체납처분의 예에

따라 징수할 수 있다.

④구청장등은 제1항의 규정에 따른 광역기반시설 설치계획의 고시일로부터 1년 이내에「국토의 계획 및 이용에

관한 법률」제88조의 규정에 따른 실시계획을 작성하여야 한다.

제38조（광역기반시설 설치에 따른 특례） :D부동산소유자가 광역기반시설의 설치로 지급받은 손실보상금과 대통령령

이 정하는 이자상당액을 광역개발구역 안의 해당 지구 사업시행자에게 상환하는 경우에는 광역개발사업의 조합원

이 될 수 있다.

②제1항의 규정에 따른 상환은 부동산소유자는 분양신청 전까지 완료되어야 한다.

는 경우에 준용한다.

제39조（공공시설의 귀속 등） ①구청장등, 특수목적법인 또는 주택공사등（공동시행의 경우를 포함한다）이 광역개발사

업의 시행자로서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조 제13호의 규정에 따른 공공시설을 새로이 설치하거나,

기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는.「국유재산법」또는「지방재정법」의 규정에 블구하고, 새

로이 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 기존의 공공시설은 사업

시행자에게 무상으로 귀속된다.

② 제9조 제3항에 따른 사업시행자가 광역개발사업의 시행으로 새로이 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 국가

또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고. 광역개발사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단

체 소유의 공공시설은「국유재산법」또는「지방재정법」의 규정에 불구하고 그가 새로이 설치한 공공시설의 설치비

용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 귀속된다.

③ 구청장등은 제1항 및 제2항의 규정에 따른 공공시설의 귀속에 관한 사항이 포함된 사업계획을 인가（특별시장•광

역시장•구청장 또는 시장이 사업계획서를 작성하는 경우를 포함한다）하고자 하는 경우에는 미리 그 관리청의 의견

을 들어야 한다. 인가받은 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다.

④ 구청장등은 제3항의 규정에 따라 관리청의 의견을 들어 사업계획의 인가를 한 경우 사업계획에 포함된 공공시설

의 점용 및 사용에 따른 관계 법률상의 점용료 및 사용료는 면제된 것으로 본다.

⑤ 사업시행자는 저H항 및 제2항의 규정에 따라 관리청에 귀속될 공공시설과 사업시행자에게 귀속될 재산의 종류

와 세목을 광역개발사업의 준공 전에 관리청에 통지하여야 하며, 해당 공공시설은 그 광역개발사업에 대한 준공검

사가 완료되어 관리청에 준공검사완료 통지를 한 때에 국가 또는 지방자치단체에 귀속되거나 사업시행자에게 귀속

된 것으로 본다.

⑥ 제5항의 규정에 따른 공공시설의 등기에 있어서는 사업계획의 인가서와 준공검사서를「부동산등기법」에 따른 등

기원인을 증명하는 서류로 본다.

제40조（국•공유재산의 처분제한 등） ①광역개발구역 또는 광역개발구역의 지정이 예고된 지역 안의 국•공유재산은 광

역개발사업 외의 목적으로 이를 처분할 수 없다.

② 구청장등은 제17조의 규정에 따른 사업계획에 국•공유재산의 처분에 관한 내용이 포함되어 있는 때에는 미리 관

리청과 협의하여야 한다.

③ 제2항의 규정에 따라 협의를 요청받은 관리청은 20일 이내에 의견을 제시하여야 한다.

分광역개발구역 안의 국•공유재산은「국유재산법」및「지방재정법의 규정에 불구하고. 사업시행자 또는 점유자 및

사용자에게 다른 사람에 우선하여 수의계약으로 이를 처분할 수 있다.

、제4항의 규정에 따라 다른 사람에 우선하여 처분할 수 있는 국•공유재산은「국유재산법』및「지방재정법」그 밖

에 국•공유지의 관리와 처분에 관하여 규정한 관계 법령의 규정에 불구하고 제17조의 규정에 따른 사업계획 인가

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312 行政法硏究/2005년 하반기

고시가 있은 날부터 종전의 용도가 폐지된 것으로 본다.

설구청장등. 특수목적법인 또는 주택공사등이 사업시행자인 경우（공동시행자인 경우를 포항한다） 제4항의 규정에

따라 매각하는 국•공유재산의 평가는 제18조의 규정에 따른 사업계획인가의 고시가 있은 날을 기준으로 하여 행하

며. 매각가격은 이 평가금액의 100분의 80으로 한다. 이 경우 매매계약의 체결은 제22조의 규정에 따른 분양신청

기간 종료일 전에 하여야 한다.

제41조（국•공유지의 무상양여） ①구청장등, 특수목적법인 또는 주택공사등이 사업시행자（공동시행자인 경우를 포함한

다）인 경우에는 국가 또는 지방자치단체가 소유하는 토지는 사업계획의 인가일을 기준으로 기존의 용도가 폐지된

것으로 보며.「국유재산법」•「지방재정법」그 밖에 국•공유지의 관리 및 처분에 관하여 규정한 관계 법령에 불구하

고 해당 사업시행자에게 무상으로 양여된다.

② 조합이 사업시행자인 경우에는「도시 및 주거환경정비법」에 따른 주거환경개선사업의 정비구역이 광역개발계획

에 따라 해제되어 광역개발사업으로 전환된 경우의 국•공유재산은 제18조의 규정에 따른 사업계획인가의 고시가

있은 날에 사업시행자에게 무상으로 양여된다.

③ 제1항 및 제2항의 규정에 따른 국:공유재산의 무상양여에 관하여는 제40조 제2항 및 제3항의 규정을 준용한다.

제42조（교육환경의 개선）必광역개발구역 안의 교육환경을 개선하기 위하여 필요한 경우. 구청장등은 특별시•광역시

또는 도의 교육감（이하 이 조에서 ‘교육감’이라 한다）과 협의하여 제7조의 규정에 따른 광역개발계획 중에「초•중

등교육법」의 규정에 따른 특수목적고등학교•특성화고등학교 및 자율학교 등（이하 이 조에서 ‘특수목적고등학교등이

라 한다）을 신설하거나 기존 학교를 특수목적고등학교등으로 지정•고시하는 등의 내용을 포함할 수 있다.

② 교육감은 제1항의 규정에 따른 특수목적고등학교등이 우선 설립될 수 있도록 노력하여야 하며, 필요한 경우 특

별시장•광역시장•구청장 또는 시장과 협의하여 학교용지를 매입하여 공립학교를 설립하게 하거나 사립학교를 설립•

경영하고자 하는 자에게「지방재정법j 등의 관계규정에 불구하고 수의계약에 의하여 사용•수익하도록 할 수 있다.

이 경우 사용•수익의 기간 및 사용료 등은 서로 협의한 바에 따른다.

③ 교육환경개선을 위하여 광역개발구역 내 학교용지의 추가 확보가 필요한 경우 특별시장•광역시장•구청장 또는 시

장은 도시계획시설로 결정된 후 10년 이상 학교가 설치되지 아니하고 있는 학교시설부지를 매각하여 광역개발구역

내 학교를 설치하도록 교육감에게 요청할 수 있다. 이 경우 교육감은 특별한 사정이 없는 한‘이에 응하여야 한다.

제43조（조세 및 부담금의 감면） ①국가 및 지방자치단체는 광역개발사업을 원활히 시행하기 위하여 필요한 경우 사

업시행자•부동산소유자 및 제54조의 도심형시설을 설치•운영하고자 하는 자에 대하여「조세특래제한법」또는「지방

세법」및 조례가 정하는 바에 따라 법인세•소득세•취득세•등록세•재산세 및 종합토지세 등의 조세를 감면할 수 있다.

受）제17조의 규정에 따라 인가받은 사업계획에 따라 건축되는 건축물에는「수도권정비계획법」규정에 따른 과밀부

담금을 면제한다.

제44조（광역개발특별회계의 설치 등） ①특별시장•광역시장 또는 시장은 광역개발사업을 촉진하고 광역기반시설의 설

치를 지원하기 위하여 광역개발특별회계（이하 ‘특별회계’라 한다）를 설치할 수 있다.

②특별회계는 다움 각 호의 재원으로 조성된다.

일반회계로부터의 전입금
정부의 보조금
제40조의 규정에 따른 광역개발지구 안의 국•공유재산 매각대금 중 대통령령이 정하는 비율의 금액
제63조의 규정에 따라 부과•징수된 과태료
「수도권정비계획법」제16조의 규정에 따라 지방자치단체에 귀속되는 과밀부담금 중 50퍼센트 이내의 범위에서

조례로 정하는 비율의 금액

「개발이익환수에 관한 법를」제4조 제1항의 규정에 따라 지방자치단체에 귀속되는 개발부담금 중 조례로 정하

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서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을 위한 특별법의 입법설계 313

는 비율의 금액

「지방세법j 제238조의 규정에 따라 부과•징수되는 도시계획세의 징수액 중 대통령령이 정하는 비율의 금액
차입금
특별회계자금의 융자회수금•이자수익금 및 기타 수익금
그 밖에 조례로 정하는 재원

③특별시장•광역시장 또는 시장은「도시개발법」제60조 제1항의 규정에 불구하고 도시개발특별회계 중 50 퍼센트

의 범위에서 조례로 정하는 비율의 금액을 특별회계로 전입하여야 한다.

설특별회계는 다음 각 호의 용도로 사용한다.

사업시행자에 대한 사업비의 보조 및 융자
광역기반시설 설치비의 보조 및 융자
기본계획 및 광역개발계획의 수립비
광역개발사업 제도개선을 위한 조사•연구비
광역개발사업의 지원 및 관리에 필요한 경비
차입금의 원리금 상환
특별회계의 조성•운용 및 관리를 위한 경비
그 밖에 조례로 정하는 사항

⑤특별회계의 설치 및 운용•관리에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다.

제3장 도심형•신도시형 광역개발사업

제1절 총 칙

제45조（주거형 광역개발사업 절차 등의 준용） 도심형•신도시형 광역개발사업에 대하여는 이 장에 특별한 규정이 없는

경우 제2장의 주거형 광역개발사업에 관한 규정을 준용한다.

제2절 도심형 광역개발사업

제46조（도심형 광역개발사업 구역지정의 요건） ①도심형 광역개발구역은 광역기반시설의 확충이 필요하고 도심기능

을 정상화할 필요가 있는 지역 또는 재래시장과 그 주변지역을 정비해야 할 필요가 높은 지역이 지정되어야 한다.

유가 있는 경우에는 그 최소면적의 기준이 완화할 수 있다.

③도심형 광역개발구역 안에는 주거형 광역개발사업을 목적으로 하는 지구가 포함될 수 있으며. 이 경우 구역의

최대면적은 20만 제곱미터를 초과할 수 없다.

제47조（조합설립의 동의에 관한 특례） 제10조 제1항의 규정에 불구하고 도심형 광역개발사업조합을 설립하고자 하

는 때에는 부동산소유자 총수의 5분의 3 이상의 동의를 얻어 조합을 설립할 수 있다.

제48조（조합원 자격의 특례） 도심형 광역개발사업의 경우 제12조 제2항의 규정에 불구하고 재래시장의 판매시설 등

에 대한 공유자로서 대통령령이 정하는 기준에 해당하는 자는 조합원이 될 수 있다.

제49조（사업시행자의 특례） ①도심형 광역개발사업의 시행자는 조합으로 하되. 부동산소유자가 7인 미만인 경우에는

조합을 설립하지 아니하고 부동산소유자가 사업을 시행할 수 있다.

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314 行政法硏究/2005년 하반기

동제1항의 규정에 따라 부동산소유자가 사업을 시행하는 경우에는 규약을 작성하여야 한다.

제50조（사업계획의 준용） 재래시장이 포함된 광역개발지구에서 사업계획의 인가를 받는 경우에는「재래시장육성을

위한 특별법」제23조 내지 제29조 및 제32조의 규정을 준용한다.

제51조（임대주택 건설의무의 면제） ①구청장등은 다수의 이주자가 발생하지 아니하는 경우로서 대통령령이 정하는

도심형 광역개발사업에 한하여 임대주택의 건설의무를 면제할 수 있다.

（호제1항의 규정에 따라 임대주택 건설의무가 면제되는 사업시행자에 대하여는 조례가 정하는 바에 따라 해당 시

또는 자치구 내 공공건설임대주택의 건설비용의 일부를 부담하게 할 수 있다.

③제2항의 규정에 따라 건설되는 공공건설임대주택은 비용을 부담한 사업구역 내 세입자에게 우선 공급할 수 있

다.

제52조（분양계획 기준의 특례） ①재래시장에 있어서 판매시설 등에 대하여는 도로에 접하는 등 입지여건을 기준으로

조합정관에 따라 분양토지 또는 분양건축울을 우선 공급할 수 있다.

②저I48조의 규정에 따라 공유자가 조합원으로 인정되는 경우 소액부동산의 기준은 대통령령으로 따로 정할 수 있

다.

제53조（판매시설 등의 우선공급） ①도심형 광역개발구역에서「재래시장육성을 위한 특별법」제2조 제5호에 해당하는

복합형 상가건물을 건축하는 경우，사업시행자는「주택법』제38조의 규정에 불구하고 재래시장에서 직접 사업을

영위하는 무주택자인 입점상인 중 대통령령이 정하는 요건을 갖춘 자에 대하여 1세대 1주택에 한하여 주택을 우

선 공급할 수 있다.

②도심형 광역개발구역 내 광역개발지구가 아닌 지구의 업무시설 소유자 등에 대하여는 분양계획에 따라 공급하고

남은 업무시설 등을 우선 공급할 수 있다.

제54조（도심형시설에 대한 융자） ①특별시장•광역시장 또는 시장은 도심형 광역개발사업을 위하여 필요하다고 인정되

는 경우 조례가 정하는 용도 및 규모의 도심형시설 사업비용의 일부에 대하여 특별회계에서 이를 융자할 수 있다.

②제1항의 규정에 따른 융자금액. 이율 및 융자기간 등 필요한 사항은 조레로 정한다.

제3절 신도시형 광역개발사업

제55조（주민재정착의 원칙） ①신도시형 광역개발사업은 조합에 따른 주민 재정착방식으로 시행하는 것을 원칙으로

한다.

② 토지만을 소유한 자에게도 대통령령이 정하는 방법에 따라 분양건축물을 제공할 수 있다.

③ 제9조 저12항의 규정에 따른 사업시행자의 경우에도 제23조의 규정에 따른 분양계획을 수립하여야 한다.

제56조（구역지정의 요건） ①신도시형 광역개발구역은 호수밀도가 낮은 지역으로서 특별시. 광역시 및 인구 50만 이

상의 시 안에서의 주택공급을 원활하게 하고 새로운 주거지역으로 개발할 수 있는 지역으로서 30만 제곱미터 이

상이어야 한다.

② 신도시형 광역개발계획은 특별시 또는 광역시와 도에 걸쳐 수립되거나. 인구 50만 이상의 시와 인접 시•군의 관

할구역에 걸쳐 수립할 수 있다. 이 경우 특별시장 또는 광역시장은 도지사와. 인구 50만 이상의 시의 시장은 인접

시•군의 시장•군수와 협의하여야 한다. 다만. 협의가 이루어지지 아니하는 경우에는 건설교통부장관 또는 도지사가

결정한다.

③ 신도시형 광역개발구역은「도시개발법」에 따른 도시개발구역을 포함하여 지정할 수 있으며 이 경우 도시개발구

역은 광역개발지구로 변경된 것으로 본다.

4제2항의 규정에 따른 경우에는 제7조 제2항의 규정을 적용하지 아니한다.

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서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을 위한 특별법의 입법설계 315

제57조（공공기관 이전부지의 특례） ①지역균형발전 등을 위하여 이전되는 공공기관 등 대통령령이 정하는 시설의 부

지에서는 제9조 제2항 및 제56조 제1항의 규정에 불구하고 주택공사등이 신도시형 광역개발사업을 시행할 수 있

다.

②제1항의 경우에는 주택공사등이「도시개발법」을 준용하여 수용방식 또는 환지방식으로 사업을 시행할 수 있다.

제4장 보 칙

제58조（감독） ①이 법 또는 이 법에 따른 명령•처분이나 사업계획 또는 분양계획에 위반되었다고 인정되는 때에는 광

역개발사업의 적정한 시행을 위하여 필요한 범위 안에서 건설교통부장관. 시•도지사 ■및 구청장등은 사업시행자에게

그 처분의 취소•변경 또는 정지, 공사의 중지•변경. 임원의 개선 권고 그 밖에 필요한 조치를 취할 수 있다.

② 건설교통부장관은 시•도지사 및 구청장등에게. 시•도지사는 구청장등에게 사업시행자에 대한 처분 등의 취소•변경

또는 정지 그 밖에 필요한 조치를 취할 것을 명할 수 있다.

③ 구청장등은 사정변경으로 인하여 광역개발사업의 시행이 현저히 공익을 해할 우려가 있다고 인정하는 때에는 이

법에 따른 인가. 허가 또는 승인을 취소하거나 사업시행자에게 공사의 중지•변경 그밖에 필요한 처분이나 조치를

명할 수 있다.

제59조（청문） 구청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 하고자 하는 때에는 청문을 실시하여야 한다.

제10조의 규정에 따른 조합설립 인가의 취소
제17조의 규정에 따른 사업계획의 인가의 취소
제23조의 규정에 따른 분양계획 인가의 취소

제5장 벌 칙

제60조（벌칙） ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다.

제4조 제5항 및 제5조 제6항의 규정을 위반하여 허가를 받지 아니하고 건축 또는 개발행위를 한 자
제4조 제6항 및 제5조 제6항의 규정에 따른 허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 토지거래계약을 체결하거나

거짓 그 밖의 부정한 방법으로 토지거래계약 허가를 받은 자

제14조의 규정에 따른 총회의 의결을 거치지 아니하고 동조 제3항 각 호의 사업을 임의로 추진하는 조합의 임

원

공동시행자 또는 시공자로 선정되기 위하여 금품을 제공하거나 제공받은 자
사업계획의 인가를 받지 아니하고 사업을 시행하거나, 사업계획에 위반하여 건축물을 건축한 자
제23조 제2항의 규정에 따른 분양계획의 인가를 받지 아니하고 제30조의 규정에 따른 분양처분을 한 자

②제28조 제1항의 규정에 따른 준공검사를 받지 아니하고 건축물 등을 사용하게 하거나 사용한 자에 대하여 1년

이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.

제61조（양벌규정） 법인의 대표자, 법인 또는 개인의 대리인•사용인 및 그 밖의 종업원이 그 법인 또는 개인의 업무에

관하여 제60조의 위반행위를 한 때에는 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인에 대하여도 제60조의 벌금형을

과한다.

제62조（벌칙 적용에 있어서 공무원 의제） 조합의 임•직원과 주민대표회의 위원장 및 부위원장은 형법 제129조 내지

제132조의 적용에 있어서는 이를 공무원으로 본다.

제63조（과태료） i 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 500만 원 이하의 과태료를 부과한다.

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「공공기관의 정보공개에 관한 법률」의 규정에 따른 정보공개청구에 응하지 아니한 조합임원 또는 주민대표회의

의 위원장 및 부위원장

제30조의 규정에 따른 분양처분을 하기 전 통지하지 아니한 사업시행자
제58조의 규정에 따른 처분의 취소•변경 또는 정지, 그 공사의 중지 및 변경에 관한 명령을 받고도 이에 응하

지 아니한 사업시행자

② 제1항의 규정에 따른 과태료는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관, 시•도지사 또는 구청장등（이하 ‘부

과권자’라 한다）이 부과•징수한다.

③ 제1항의 규정에 따른 과태료처분에 불복이 있는 자는 그 처분의 고지를 받은 날부터 30일 이내에 부과권자에게

이의를 제기할 수 있다.

④ 제1항의 규정에 따른 과태료처분을 받은 자가 제3항의 규정에 따라 이의를 제기한 때에는 부과권자는 지체 없

이 관할 법원에 그 사실을 통보하여야 하며. 관할 법원은「비송사건절차법」에 따른 과태료의 재판을 한다.

⑤ 제3항의 규정에 따른 기간 내에 이의를 제기하지 아니하고 과태료를 납부하지 아니하는 때에는 국세체납처분 또

는 지방세체납처분의 예에 따라 이를 징수한다.

부 칙

제1조（시행일） 이 법은 공포 후 6월이 경과한 날부터 시행한다.

제2조（뉴타운지구에 관한 경과조치） 이 법 시행 당시「서울특별시 균형발전지원에 관한 조례」에 따라 제2차 뉴타운

지구로 지정된 지역에 대하여는. 이 법 공포일에 제4조 제1항에 따른 구역지정의 예고가 있은 것으로 본다.

서울시 뉴타운의 법적 한계와 특별법

2002년부터 시작된 서울시의 뉴타운지정행위는 단지 조례에 의한 것으로서 법적인 근거가

없다. 따라서 사업이 적절하게 진행되기 어렵고 토지가액 상승 등 부작용만을 낳았다.

서울의 강북과 강서지역은 20세기 중반 형성된 이래 낙후된 지역으로 서울의 조화로운 발전

에 부담이 되고 있으며 이 지역의 광역적 재정비가 요청된다. 그러나 현행법만으로는 이에 대

처하기 어렵기 때문에 특별법을 제정하는 것이 필요하고 현재 특별법의 제정 작업이 진행 중

이다.

이 글은 국회의 특별법 초안의 제정과정에서 고려되었던 점과 법적 쟁점을 소개하기 위한

글이다.

주요어: 뉴타운，광역개발，특별법, 주택건설사업，택지조성사업

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서울시 뉴타운의 법적 한계와 강북개발을 위한 특별법의 입법설계 317

[Abstract]

The limitation of the development of New Towns in Seoul city and

the special law

Prof. Dr. Jong Bo Kim(Chung Ang University)

Designating New Towns of Seoul city is based on a municipal ordinance, yet it has no legal

ground. Hence, the work has been unsuccessful in development and it also has lead the rising of

land prices as a side effect.

A development project on a wide scale is needed for the districts north and west of the Han

river. The areas have lagged behind other districts in their developments since the formations

from the middle 20th century. They are being an obstacle to the well-balanced development of

the city.

An enactment of the special law is needed as it is difficult to develop those areas under the

present law. At the present moment, the legislation is in progress.

This article is to introduce some of the legal issues considered during the process of

legislation.

Key words: New Town, A development project on a wide scale, The special law, A

development of homebuilding, A developing of building sites