75. 특별계획구역의 개념과 법적 성질
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논문 <
특별계획구역의개념과법적성질
1)
이수안** 김종보 ⋅
이논문은서울대학교법학전문대학원학문후속세대양성센터의연구지원을받았고김 * , 종보, 제판북포레 의개정작업중에새롭게작성된것으로위 ( 7 )( , 2023) 교과서 면의내용과상호관련성이있으며 년 월에개최된사단 312-318 , 2023 5 법인건설 법학회제 회월례학술발표회에서발표한내용을수정 보완하여작성하였다 168 . ⋅ 법학박사김 장법률사무소변호사제저자 ** , ( 1 ). ⋅ 서울대학교법학전문대학원교수교신저자
( ).
요약
특별계획구역은지구단위계획구역중지구단위계획에서일반적으로허용되는 “ ”
개발밀도보다더높은밀도의개발이요구되어특별하게계획되어야할구역에 ‘ ’
지정된다특별계획구역제도는우리나라대도시의주요대규모개발사업에널리활 .
용되어온도시계획기법임에도불구하고명시적인법령상근거에따라통제되기 ,
시작한지얼마되지않았다오늘날특별계획구역은국토계획법상지구단위계획구 .
역의특수한형태로규율되고있으나특별계획구역의도시계획적중요성에비하면 ,
특별계획구역의정의지정요건및법적효과등은명확히규정되지못하고있다 , .
특별계획구역은고밀도개발이필요하지만아직개발의방향이구체적으로확정
되지않은곳에지정된다특별계획구역이지정된이후시간이흐르면서후속하는 .
개발안이마련되면다시특별계획구역의내용이구체화되어건축허가와연결된다 , .
특별계획구역을정할때구역의위치와면적을확정하는것이주된규율이지만당 ,
해구역의용도지역을포함한개발의기본방향도부대적으로규율되며이를정하는 ,
과정에서행정청에게넓은선택의폭이부여된다또한특별계획구역이지정된후 .
일정한시간이지나개발사업이진행되는단계에서도시계획위원회가또다시다양 ,
한도시계획적관점에서개입하면서재량을행사하게된다.
행정청이특별계획구역에관한각종도시계획수립과정에서누리는재량은행정
법상계획재량에해당하고행정청은통상적인재량행위에비해더넓은형성의자 ,
유를갖는다특별계획구역을지정하고개발사업을시행하는절차에서행정청에게 .
부여되는계획재량은국토의합리적이용이라는공익을달성하기위한수단이기도
하므로무제한적이지않고일정한한계를갖는다특별계획구역과관련된행정청의 , .
계획재량역시사법심사의대상이되어야하는데특별계획구역에관한재량통제의 ,
기준을더이상기존의실무관행에의존하지않고법률에근거하여확립하기위해
서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 년 월 면 64 3 2023 9 111 142 ∼ Seoul Law Journal Vol. 64 No. 3 September 2023. pp. 111 142 ∼ https://doi.org/10.22850/slj.2023.64.3.111
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112 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 64 3 (2023. 9.)
서론 . Ⅰ
특별계획구역에대해서는법률에서구체적으로정의하고있지도않고또법 “ ” ,
률이특별계획구역이라는용어를공식적으로사용하고있지도않다특별계획구역은 .
법률에서바로정의하는개념은아니지만도시계획에의해서널리활용되고있는 ,
데도시계획에의하여설정되는특별계획구역은도시계획중에서도비교적최근에 ,
도입된도시계획인지구단위계획에서등장하는개념이므로도시계획에대해전문
성이높은사람들에게도어렵게느껴진다이처럼특별계획구역은일반인들에게 .
생소하고법률전문가들에게도낯선개념이다.
그러나잘들여다보면특별계획구역은 국토의계획및이용에관한법률시행 뺷
령이하국토계획법시행령이나그시행령의위임을받아제정된국토교통부 ( ‘ ’) 뺸
훈령인 지구단위계획수립지침이하수립지침에마련된조항들에따라자세히 ( ‘ ’) 뺷 뺸
규율되고있다또특별계획구역과유사한기능을하는도시계획기법은상당히 .
오랜기간활용되어왔고그에따라특별계획구역또는이와유사한도시계획 ,
기법을활용하여개발된사례들도상당히누적되어있다이중에서서울시에위 .
치한특별계획구역에만한정해서보더라도 현존하는지구단위계획구역은대략 ,
개소이상이고특별계획구역은 개소내외로특별계획구역의활용도는 2,500 1,000 ,
생각보다높다.1) 그러나특별계획구역기법이오래전부터활용되었고위기법을 ,
활용한대규모개발사례가상당히많다는점에비해서특별계획구역제도가법령
에서직접규율되기시작한지는오래되지않았다뿐만아니라위제도가법령에서 . ,
직접규율되기시작한뒤에도각종근거법령에서특별계획구역의정의및요건 ,
등을세부적으로정하여제도를운영해온것은아니다.2)
1) 서울열린데이터광장, http://data.seoul.go.kr/dataList/OA-20280/S/1/datasetView.do, 2023. 5.
방문김종보 10. . , 제판북포레 면참조 ( 7 )( , 2023), 313 .
2) 항에서후술하는바와같이인근지구단위계획구역에비해특별계획구역에서부여 . 1. Ⅱ 되는건축자유와재량이큰것에비해특별계획구역을정하는요건은법률에서명확히 , 규정하고있지는않다.
서는특별계획구역의개념과법적성질에대한연구가필요하다.
주제어특별계획구역특별계획지구단위계획계획재량 : , , ,
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특별계획구역의개념과법적성질 이수안 김종보 / ⋅ 113
특별계획구역의개념정의와요건은한동안법률에서명확히규정되어있지않고 ,
대략적인내용이대통령령과국토교통부훈령에만규정된채널리활용되어왔다.
이는비록특별계획구역의법적성질이체계적으로규명될기회는많지않았던상
황에서도특별계획구역자체는이미도시계획의기법내지제도로실무상확고하게
자리잡았음을의미한다이처럼그동안특별계획구역및특별계획구역과유사한 .
기능을하는도시계획기법을통한개발사례에서발전된실무관행들도적지않게
누적되어왔다는점에서특별계획구역의적법성과타당성을가늠해볼수있는기
준은비록실무관행의형태로제시하는기준이라고할지라도전혀없다고볼수도 ( )
없다그러나특별계획구역지정을비롯하여후행하는여러행정작용은행정청의 .
계획재량과밀접한관련이있는데실무관행에기초한적법성판단기준만으로는 ,
행정청의계획재량에대한적법성을통제하기에충분하지않다.
이글의 차적인목적은특별계획구역의정의개념징표법적성질을명확히 1 , ,
정리하되그근거를법률단계부터확인함으로써특별계획구역의법적좌표를 ,
찾아내고종국적으로현행법하에서는이제도가법률에근거한도시계획이라는 ,
점을분명히하는데에있다특별계획구역이도시계획의한기법인만큼토지소 . ,
유자의재산권내지건축의자유를제한하는측면이있기때문에위제도의법률상
근거를찾는것은헌법적차원에서도중요한의미가있다뿐만아니라특별계획 . ,
구역의법적성질과법률상근거를밝히는작업은특별계획구역지정및후속특
별계획수립에관한행정청의계획재량의한계에대한일응의기준을마련하는작업
이기도하다특별계획구역을지정하고특별계획을수립하는것이행정청의광범 .
위한형성의자유가인정되는계획재량의영역이라고하더라도특별계획구역 , 제도의
취지및법적성질에따라계획재량에도일정한한계가발생하기때문이다.
특별계획구역의개념과기능 . Ⅱ
개념 1.
가정의 .
특별계획구역이란지구단위계획이설정된구역내에서해당지구단위계획의 “ ” ,
일반적인규율내용과다른규율을할수있도록설정한특별한구역을뜻한다.3)
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특별계획구역은 국토의계획및이용에관한법률이하 국토계획법에따라 ( ‘ ’) 뺷 뺸
지구단위계획을수립할때그구역의일부를구획해서지구단위계획의내용이미
정인상태로남겨두고사후개발사업의진행과정에서구체적인내용을확정하도록
여지를두는도시계획지구단위계획의한기법이다 ( ) .4)
특별계획구역은지구단위계획이빈번히사용하는하나의수단으로, 통상지구단위
계획의대상구역중에서도특히높은개발밀도에대한수요가있는곳에지정된
다.5) 다만지구단위계획을수립하는시점에는특별계획구역에대한개발계획이명
확하지않아용도지역과그에따른용적률정도를제외하면대부분이미정인 ,
형태로정해지는것이원칙이다특별계획구역에서는지구단위계획이수립된후 .
일정기간후에별도의개발안이마련되고그과정에서도시계획위원회의결정을 ‘ ’
중심으로개발사업이진행된다여기에서말하는별도의개발안이란특별계획 . ‘ ’
구역에서사후에진행되는도시계획결정특별계획을말한다 ( ) .6)
나법적근거 .
특별계획구역은지구단위계획의내용으로지정되는것이므로지구단위계획의
3) 이때 다른규율은지구단위계획의일반적인규율과다르기만하면모두허용되는것 , “ ” ‘ ’ 은아니다즉 다른규율에도일정한내용상한계가있는데이것이특별계획구역에대 . , “ ” , 한계획재량통제논의의시작점이다. 한편지구단위계획수립지침은특별계획구역을 지구단위계획구역중에서현상설계등 , “ 에의하여창의적개발안을받아들일필요가있거나계획의수립및실현에상당한기간 이걸릴것으로예상되어충분한시간을가질필요가있을때에별도의개발안을만들어 지구단위계획으로수용결정하는구역이라고규정하고있다수립지침 수립지침 ” ( 3-15-1). 상의위규정은특별계획구역이활용되는국면을예시적으로제시하는것에가까워서현 행국토계획법상특별계획구역제도의취지는물론 가에서설명하고있는그동안 . 2. . Ⅱ 특별계획구역제도로이루어진대규모개발의내용을두루포괄하는특별계획구역의정 ‘ 의라고보기에는한계가있다이는수립지침 이특별계획구역에관한국토계획법 ’ ( 3-15-1 시행령제 조의 제항제호의내용을포괄하고있지않다는점에서도확인된다 뿐 42 3 2 4 ). 만아니라위수립지침 에규정된내용만으로는특별계획구역이지구단위계획구역 3-15-1 내지기타도시계획과어떠한관계에있는지명확히드러나지않는다는점을고려하여, 이글에서는특별계획구역에대한정의를수립지침 의내용보다포괄적으로제시 3-15-1 하였다. 4) 한국도시설계학회, 기문당 면이하참조 ( , 2005), 116 . 5) 국토계획법시행령제 조의 제항제호는특별계획구역의기준을지구단위계획구역 42 3 2 4 “ 에서공공사업의시행대형건축물의건축또는필지이상의토지소유자의공동개발등을 , 2 위하여필요한경우로정하고있는데이는특별계획구역에대한가장상위의규정이다 ” , . 6) 김종보전게서각주 면 , ( 1), 312-313 .
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특별계획구역의개념과법적성질 이수안 김종보 / ⋅ 115
기준을정하는법령이특별계획구역의법적근거를이룬다국토계획법은국토교통 .
부장관에게지구단위계획의수립기준을정할의무와권한을부여하고있고국토계 (
획법제 조제항 이에따라국토교통부훈령으로지구단위계획수립지침이제정 49 2 ),
되어있다또한국토교통부장관은수립지침을제정할때공공사업의시행대형 . ,
건축물의건축또는공동개발등을위해필요하면‘특정부분을별도의구역으로
지정’하여계획의상세정도등을따로정할수있다국토계획법제 조제항국 ( 49 2 ,
토계획법시행령제 조의 제항제호 위규정은법령상특별계획구역에대한 42 3 2 4 ).
법적근거이며이에따라수립지침제장제 절에서특별계획구역에관한사항이 , 3 15
규율되고있다.
이처럼국토계획법과국토계획법시행령그리고수립지침이결합해서특별계획 ,
구역의법적근거로작용하므로, 특별계획구역은법령에근거한행정계획이다.7)
특별계획구역에대해국토계획법시행령이위임한기준과범위는수립지침을구속
하므로위시행령의내용은수립지침을해석할때중요한기준이된다 , .8) 물론국
토계획법시행령이정하는제도의목적은특별계획구역을지정하는등제도를
운영하는행정청의재량행사기준으로도효력을발휘한다.
다목적 .
국토계획법및국토계획법시행령의위임을받아제정된수립지침은형식상국토
교통부훈령으로행정규칙의일종이지만위임된사항을정하는한상위법령과결합 ,
하여법규적성격을갖는다.9) 수립지침이정하는특별계획구역의개념에따르면,
특별계획구역은 지구단위계획구역중에서현상설계등에의하여창의적개발안을 “
받아들일필요가있거나계획의수립및실현에상당한기간이걸릴것으로예상
되어충분한시간을가질필요가있을때별도의개발안을만들어지구단위계획으로
수용결정하는구역”이다이에따라 . 특별계획구역은복합적개발창의적개발등 ,
고밀도개발과그에따른고도의전문성을충족시키기위해서활용된다수립지침 (
및 참조 3-15-2 3-15-3 ).10)
7) 특별계획구역이행정계획인도시계획에해당한다는점은 참조 .1. . Ⅳ 8) 김종보전게서각주 면 , ( 1), 313 . 9) 대법원 선고 누 판결김동희 최계영 1987. 9. 29. 86 484 , , ⋅ 제 판박영사 ( 27 )( , 면참조김철용 2023), 168-169 ; , 전면개정제 판고시계사 면참조 ( 11 )( , 2022), 197 ; 박균성, 박영사 면참조 ( , 2023), 279-281 . 10) 김종보전게서각주 면 , ( 1), 313-314 .
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특히Ⅱ. 3.항에서후술하는바와같이특별계획구역은제도가처음도입되고 ,
지속적으로운영되는과정을통해고밀도개발을위하여설계된제도라는점이확
인된다특별계획구역제도는민간참여창의적개발및복합개발등을활성화하 . ,
기위하여일반적인지구단위계획구역에서정하고있는도시계획적규율에따른
용적률및건폐율상한을상회하는도시계획적규율이필요한경우에지정되기때
문이다결국고밀도개발복합개발고층건물의배치등이특별계획구역이예 . , ,
상하는개발의방향이며이는국토계획법시행령의위임취지에도부합하는해석
이다.11)
제도의변천 2.
특별계획구역은국토계획법시행령및수립지침에서규율되는제도이지만특별 ,
계획구역의기능을하는제도는국토계획법이제정되기전부터널리활용되어무
역센터또는롯데월드와같이당대대규모개발의상징이었던개발사업의수단으
로활용되었다이제도는근거법령에따라 특별사업구역 특별설계구역 특 . “ ”, “ ”, “
별설계단지 등으로불리다가국토계획법이제정되면서특별계획구역으로자리 ” , ‘ ’
잡았다.12)
특별계획구역제도는해당제도를규율하던도시계획의종류에따라그명칭이
계속변화하였다종래운용되던용도지역제도시계획은기성시가지내이미존재 .
하고있던지적법상의필지와지목을전제로용도지역만을지정하는불완전한도시
계획이었다용도지역제도시계획의규율밀도가낮아서도시내각종건축행위와 .
개발사업을통제하는데에한계가있었다는점은용도지역제도시계획의불완전 ,
성을보충하기위하여건축법상도시설계와도시계획법상상세계획이경쟁적으로
11) 개별자치단체별로독자적으로지구단위계획제도를해석하고지구단위계획구역을지정
하면서특별계획구역을일반적인지구단위계획구역처럼운영하는선례가없는것은아 , 니다그러나이는국토계획법령및수립지침에대한해석의오류내지적용의오류에 . 불과하다인근지구단위계획구역에서이루어지는개발밀도보다낮은형태의개발을하 . 고자한다면지구단위계획을그대로활용하되해당지구단위계획에서정하고있는용 , 적률및건폐율등각종도시계획적규율에서정한상한에미치지못하는내용으로개 발을하는것이가능하다따라서이런경우에는굳이일반적인지구단위계획구역내의 . 도시계획적규율의상한을초과하는형태의개발을하기위하여고안한제도인특별계 획구역제도를활용할필요가없다. 12) 김종보전게서각주 면참조이하연혁상다양한명칭으로부르던제도는가급 , ( 1), 315 . 적 특별계획구역으로통칭한다 “ ” .
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특별계획구역의개념과법적성질 이수안 김종보 / ⋅ 117
등장하는계기가되었다.13) 지구단위계획은용도지역제도시계획이일반적이던
년대및 년대에개별필지단위에대해상세한내용의계획을수립하기 1980 1990
위해도입된새로운종류의도시계획이다그후 년도시계획법이전문개정 . 2000
되면서두개의제도가합쳐져지구단위계획이라는이름으로통합되었고 년 , 2003
국토계획법에이전되어서현재에이르고있다. 특별계획구역도도시설계와상세계
획에서특별사업구역특별설계구역특별설계단지등유사한명칭으로불리다가 , ,
현재에이르러 특별계획구역이라는명칭으로지구단위계획의일부를구성하고 ‘ ’
있다.14)
가도시설계에서특별계획구역건축법 년 . ( : 1983-2000 )
특별사업구역도시설계제도 (1) ( : 1983-1992)
우리나라에서특별계획구역개념의도시설계제도가나타난것은 년작성된 1983
잠실지구도시설계부터라고보고있고 “ ” ,15) 이는건축법상의제도로인식되었
다.16) 이시기의특별계획구역은도시설계지구중의일부에특별계획구역특별사 (
업구역을포함해도시설계를승인받는방식으로운용 ) 되었고별도의법령상근거가 ,
없었다.17) 초기에법적근거없이특별계획구역을지정하던실무관행은 년 , 1989
중앙건축위원회의 도시설계심의기준에관한규정 제조제항건설부훈령제 2 7 ( ｢ ｣
호에반영되어실무상관행으로인정됨으로써처음으로제도화되었다 774 ) .18) 구역
지정대상은사업계획이구체화되지않은대규모단일필지도시미관및기능에 ,
중요한역할을수행하는곳현상설계등에의해특별한건축계획을수행하려는 ,
곳이다.
13) 상게서각주 면참조 ( 1), 198-201 . 14) 상게서각주 면 ( 1), 315 . 15) 주수현 김도년 임희지 서울시특별구역의시기별개발특성분석을통한제도개선방 , “ ⋅ ⋅ 향연구”, 권 호통권 호 면참조 22 5 ( 211 )(2006. 5.), 218 . 16) 건축법 법률제 호로일부개정된것제조의에서최초로도시설계제도 (1980. 1. 4. 3251 ) 8 2 를도입하였다. 17) 김현수도시설계지구내특별설계구역에관한연구석사학위논문서울대학교환경대학 , , , 원 면참조 , 1994, 28 . 18) 김기호 임희지 우리나라도시설계에서특별구역제도의실태와시행방안의개선에관 , “ ⋅ 한연구”, 권 호통권 호 면참조 18 2 ( 160 )(2002. 2.), 129 .
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특별설계구역도시설계제도 (2) ( : 1992-2000)
한동안특별계획구역은실무상관행으로인정받아제도화되었다가 년에건 , 1992
축법및건축법시행령이전부개정되면서건축법시행령에특별설계구역에관한 “ ”
규정이신설되면서처음으로법령에조문화되었다건축법시행령 대 [ (1992. 5. 30.
통령령제 호로전부개정된것제 조 구건축법시행령제 조및특별 13655 ) 109 ]. 109
설계구역이명시된도시설계보고서를종합하면구역지정대상은건축물이 , 도시의
미관형성과도시기능에중요한역할을수행하는곳이거나현상설계등에의하여
특별한건축계획을수립하려고하는곳으로정해졌다.19) 이시기에 건축기준완 “
화조항의도입으로특별계획구역에대해인센티브를제공할수있는수단이마련 ”
되면서특별계획구역에서개발이활성화되었다 , .20)
나상세계획과특별계획구역도시계획법 년 특별설계단지 . ( : 1991-2000 ):
건축법상제도와는별개로 년에 1991 도시계획법이개정되면서상세계획구역제
도가새롭게도입되었고, 상세계획수립지침에근거하여특별계획구역특별설계단 (
지이운영되기시작했다특별계획구역을지정하는지역은현상설계등의수용이 ) .
필요한곳계획안작성에충분한시간이필요한곳개발이주변지역도시변화에 , ,
큰영향을끼치는경우등이다.
그결과 년대에는건축법과도시계획법에각각근거를두고있는특별계획 1990
구역제도가공존하게되었다도시설계에서는특별계획구역지정당시정해지는 .
부대적규율이거의없었던반면상세계획에서는개발의기본방향등부대적규 ,
율을상세계획을작성할때동시에결정하도록정하고있었다는점에서두제도는
차이가있었다.21) 다만이들은특별계획구역을구체적으로개발할때도시계획적
판단이다시필요한것으로운영되었다는점에는차이를보이지않았다.
다지구단위계획에서특별계획구역 년이후 특별계획구역 . (2000 ):
도시설계제도와상세계획구역제도는제도의중복이라는비판이제기되자도시
계획법을전부개정하면서위두제도를지구단위계획제도로통합하였다도시계 ‘ ’ [
획법 법률제 호로전부개정한것제 조내지제 조 (2000. 1. 28. 6243 ) 42 45 ].22) 특별계
19) 주수현 김도년 임희지전게논문각주 면참조 , ( 15), 218 . ⋅ ⋅ 20) 김기호 임희지전게논문각주 면참조 , ( 18), 129 . ⋅ 21) 상게논문각주 면참조이른바 부대적규율에대해서는 항참조 ( 18), 130 . “ ” . 2. . Ⅳ
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특별계획구역의개념과법적성질 이수안 김종보 / ⋅ 119
획구역은이후국토교통부훈령의형식으로제정된수립지침에근거하여주로규
율되었다특별계획구역은하나의대지에복합적개발이필요한경우지형조건상 . ,
상세한입체계획이필요한경우지구단위계획구역안의일정지역에현상설계등을 ,
하는경우구역지정시프로그램이뚜렷하지않아향후협의를통해개발유도가 ,
필요한경우지구단위계획의지정목적을달성하기위해특별계획구역으로지정하여 ,
개발하는것이필요한경우등에지정한다수립지침 참조 ( 3-15-2 ).
특별계획구역의기능및대표사례 3.
가특별계획구역의기능 .
년대이래지속적으로활용되었던특별계획구역은다양한사업장에서그 1980
위력을발휘해왔다대표적인사례들은용산국제업무지구롯데월드타워등대규 . ,
모의고밀도개발이이루어졌던곳이다이처럼 . 특별계획구역은토지에대한대규
모 고밀도개발사업의구체적인내용을후속하는도시계획결정에유보하는기능 , ⋅
을한다이를통해향후개발사업을할수있는대지를남겨두면서구역지정목 .
적과무관한난개발을막을수있다이러한목적을위해특별계획구역에서는종 .
전의지구단위계획에서정한용도지역을종상향하고용적률및최고높이등건축
밀도제한을완화하는도시계획이후속하는것이일반적이다.23)
특별계획구역은하나의대지또는개발하고자하는일단의토지를하나로묶은
토지의단위로서그구역내에서건축법상건축허가를받거나주택법상사업승인 ,
을받을수도있고도시계획시설결정과건축허가를복합해서받을수도있다일 .
반적지구단위계획구역에속하는토지의소유자는지구단위계획이정하는용도와
형태의건축물을설계해서건축허가를받는것으로충분하다그러나 . 특별계획구
역에서건축또는개발사업을하고자한다면추가적으로도시계획결정을다시한
번받아야한다수립지침 이때내려지는도시계획결정을 특별계획이 [ 3-15-4(3)]. “ ”
라하고이는특별계획구역의부대적규율인개발의기본방향에구속된다 , “ ” . 특별
계획은도시계획위원회의용도지역변경용적률상향등특별계획구역의내용을 ,
완성하는기능을한다지구단위계획구역이지구단위계획에의해구체화되듯특 . ,
별계획구역은특별계획에의해구체화되는관계에놓인다.
22) 김종보전게서각주 면참조 , ( 1), 200 . 23) 상게서각주 면 ( 1), 315 .
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120 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 64 3 (2023. 9.)
나특별계획구역의대표사례 .
년대부터오늘날에이르기까지각종특별계획구역에서이루어진개발사업을 1980
살펴보면통상특별계획인도시계획지구단위계획변경이수반되어용적률등이 , ( )
크게상향된대규모의복합개발이었다는점이확인된다대규모의복합적개발이 .
필요한경우구역지정시개발의기본방향만을결정하고향후개발하는단계에서
구체적인내용을결정하는방식으로특별계획구역제도가운용되었다. 이하의사례
들처럼특별계획구역이대규모고밀도복합개발의수단으로활용되어온것은국
토계획법시행령제 조의 ( 42 3 제항이정하고있는특별계획구역의지정목적을잘 2 )
보여준다.24)
용산국제업무지구 (1)
용산국제업무지구개발사업은 년용산의철도정비창부지를특별계획구역 2001
으로지정하는지구단위계획에의해그기초가마련되었다초기의특별계획구역은 .
주변의지구단위계획구역과동일하게일반주거지역이었지만 철도정 , 2010. 4. 22.
비창부지를포함한넓은면적을도시개발사업의대상으로확정하기위해용도지역
변경이있었다서울특별시고시제 호용산국제업무지구도시개발구역지정 ( 2010-150
및개발계획수립고시및공람용산국제업무지구도시개발구역지형도면고시 , ,
이른바 특별계획 이에의해일반주거지역이일반상업지역으로변경되었고용 “ ”). ,
적률이대폭상향되었다용산특별계획구역을중심으로하는국제업무지구개발 .
사업은비록 년실패로일단락되었지만특별계획구역과후속하는특별계획의 2020 ,
관계를보여주는대표적인사례이다약 조규모로추산되던개발사업이특별계 . 30
획구역을중심으로진행되었다.
롯데월드타워 (2)
올림픽로지구에대해서는기존에수립된 올림픽로지구제종지구단위계획이 “ 1 ”
서울특별시도시 건축공동위원회심의를거쳐국토계획법제 조및 2008. 7. 2. 30 ⋅
국토계획법시행령제 조에의거하여 도시관리계획올림픽로지구제종지구단 25 “ ( 1
위계획으로변경결정고시되었다위도시관리계획변경결정이이루어지기전부터 )” .
올림픽로지구제종지구단위계획은두개의특별계획구역을포함하고있었다특 1 .
별계획구역은서울특별시송파구잠실동 일대로롯데월드롯데호텔롯데백 1 40-1 , ,
24) 상게서각주 면참조 ( 1), 315-316 .
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특별계획구역의개념과법적성질 이수안 김종보 / ⋅ 121
화점잠실점이위치한구역이다또한특별계획구역는서울특별시송파구신천동 . 2
및 로현재롯데월드타워가자리잡은곳이다두특별계획구역모두대규 29 29-8 .
모 고밀도개발의상징에해당하는구역이고일반적인상업지역보다각종위락 , ⋅
시설과영업시설이집적되어있다는특징이있다.
년의도시관리계획변경결정이이루어지기전에는특별계획구역은용도지 2008 1
역일반상업지역 용도지구중심지미관지구 최고높이정도만정해져있었고용도 ( ), ( ), , ,
건폐율용적률은모두미정인상태였다단이때에도교통처리계획과기타에관한 , [ ,
사항으로공공보행통로는 잠실거리와잠실단지간생활동선확보폭 이상 “ 4 3 ( 10m ,
시간개방되는보행전용통로를가능한최단거리로설치라고정하고있었음 24 )” ].
년도시관리계획이수립되면서특별계획구역의계획내용이용도중권장용도 2008 ,
공연관람전시업무관광호텔등복합개발 건폐율 이하기준용적률 “ , , , , ”, 60% ,
이하허용용적률 이하로구체화되었다특기할만한점은특별계획 600% , 800% .
구역보다더늦게개발이이루어진특별계획구역에대한특별계획에서는 년 1 2 2008
도시관리계획으로변경되기전부터이미구체적인용도건폐율용적률최고높이 , , , ,
건축한계선등의건축규제가이루어지고있었다는점이다올림픽로지구의특별 .
계획구역은향후개발을위하여유보하는구역으로해당구역에서대규모 고밀도 ⋅
개발이이루어질수있게유도하는특별계획구역의기능과특별계획구역을지정하는
지구단위계획에서는개괄적이고성긴형태의규제만을하고특별계획을수립하면서
건축규제의내용을구체화하는특징을잘보여준다.
무역센터 (3)
서울강남구삼성동에는 한국종합무역센터도시설계가수립되어특별 1985. 5. “ ”
계획구역민간특별설계구역으로지정되었다그후 서울특별시고시 ( ) . 2004. 11. 25.
제 호의한국종합무역센타특별계획구역지구단위계획세부개발계획변경 2004-389 “ ( )
결정이있었는데이를통해국토계획법상특별계획구역의명칭이부여되고당해 ” , ,
구역에대한특별계획이마련되었다 년이루어진국토계획법상특별계획은 . 2004
용도지역을일반상업지역으로건폐율은 이하용적률은허용용적률만 , 60% , 500%
이하로정하고불허용도와권장용도를일부정했다 , .
사랑의교회 (4)
사랑의교회는서초구역꽃마을지역지구단위계획구역내의특별계획구역에포 ( )
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122 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 64 3 (2023. 9.)
함된종교시설이다서울특별시서초구서초구역지구단위계획구역은종전에상세 .
계획구역으로결정되었다가 에이르러도시계획법에따른도시계획지 2002. 7. 2. (
구단위계획결정이이루어졌다지구단위계획중일부에해당하던사랑의교회부 ) .
지는특별계획구역으로정해지면서일반주거지역에서준주거지역으로변경되었고,
건폐율 이하기준용적률 이하허용용적률 이하최고높이 60% , 300% , 360% , 60m
이하로정해졌다이후이특별계획구역에서는 서울특별시고시제 . 2010. 2. 4.
호로지구단위계획변경결정으로특별계획세부개발계획이수립되면서 2010-31 ( )
상한용적률을 이하로구체화하고최고높이는서초로변은 이하후면부는 400% , 50m ,
이하로세부적으로변경되었다 75m .
대한전선부지 (5)
서울특별시금천구시흥동의 금천구심지구단위계획구역에는당해구역내에 “ ”
군부대부지특별계획구역독산동 번지일대 대한전선부지특별계획구역 “ ( 441-6 )”, “
시흥동 번지일대 등총 개의특별계획구역이지정되어있다이중대 ( 113-121 )” 10 .
한전선부지특별계획구역은대규모공장부지가이전함으로써기능전환이예상되는 ,
지역으로금천구심으로의계획적개발을유도하기위해지정되었다위구역의토지 .
이용은종합병원을유치하고구심기능을강화하기위해공동주택건설등복합개
발을유도하는방향으로정해졌다이때종합병원은산업부지와공동주택부지에 .
모두입지가능한용도로인정되었다위특별계획구역은 년 월에이르러 . 2020 11
지구단위계획이일부변경되면서위특별계획구역의내용이 대한전선부지특별 “
계획구역세부개발계획특별계획을통해구체화되었다지구단위계획변경을통해 ( )” .
건축물용도가세분화되고용적률및최고높이가세분화되어건축물용도별로달리
정해지는등특별계획구역의내용이구체적으로정해졌다.
특별계획구역지정의요건 . Ⅲ
수립지침은국토계획법시행령의위임을받아특별계획구역의지정대상지정 ,
기준수립절차를정하고있다 , . 수립지침에근거해서특별계획구역의지정요건등
개념요소가확정되면특별계획구역에대해행정청이갖는재량행사의기준내지 ,
계획재량의한계가도출될수있다. 국토계획법시행령과수립지침상특별계획구
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특별계획구역의개념과법적성질 이수안 김종보 / ⋅ 123
역의정의지정절차를종합하면 , , 특별계획구역의지정요건은 지구단위계획 (1)
구역으로지정되었을것 지구단위계획의지정목적에적합할것 독립하여 , (2) , (3)
개발할만한특수한개발의필요성이있을것 사후적인개발사업까지지구단위 , (4)
계획수립을유보할필요가있을것 특별계획구역지정이후지구단위계획의 , (5)
일종인특별계획에의하여구체적인내용이결정되는이른바 단계계획의수립이 2
예정되어있을것이다.25) 이하에서는요건 내지 에대해먼저살펴본다요 (1) (3) .
건 는 에서후술하는특별계획구역내에서의사업시행절차와밀접한관 (4) . 3. Ⅳ
련이있고요건 는 에서후술하는특별계획의개념과관련된요건으로관련 , (5) . 2. Ⅳ
항목에서후술한다.
지구단위계획구역내 1.
특별계획구역은지구단위계획의수단중하나이므로지구단위계획의한내용으로 ,
지정된다통상은넓은지구단위계획구역중일부에대해특별계획구역이지정되 .
지만경우에따라지구단위계획구역대부분을특별계획구역이차지하는사례도 ,
있을수있다다만현행수립지침에의하면특별계획구역은대체로지구단위계획 .
구역의 분의 를넘을수없으므로수립지침 특별계획구역만으로지구단 3 2 ( 3-15-3)
위계획의전체면적을차지하는상황은원칙적으로상정하기어렵다특별계획구 .
역도지구단위계획구역에속하지만일반적구역과는달리후술하는바와같이특 ,
수한개발의필요성개발방향의미성숙성등을요한다 , .26)
특수한개발의필요성 2.
가국토계획법시행령상개발의특수성 .
특별계획구역을지정하는목적은일반적지구단위계획구역과달리당해지역의
특수한개발의필요성을용인하기위해서이다. 국토계획법시행령은지구단위계획
구역중특별한규율이필요한곳을별도의구역으로정하여계획의상세정도등을
25) 상게서각주 면 ( 1), 316 . 26) 상게서각주 면 ( 1), 316 .
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124 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 64 3 (2023. 9.)
따로정하도록규정하고있다국토계획법시행령제 조의 제항제호 이때특 ( 42 3 2 4 ).
별계획구역의요건으로국토계획법시행령이정하고있는특수성은당해지구단위
계획구역에서대형건축물의건축공공사업공동개발등이필요한경우이다국토 , , .
계획법시행령이정하는개발의특수성은가장상위의규범으로서수립지침등하
위법령을구속한다.27)
나수립지침상개발의특수성 .
특별계획구역이라는명칭은지구단위계획수립지침에서처음등장하는데수립 ,
지침은특별계획구역을정의하면서‘지구단위계획구역중에서현상설계등에의하여
창의적개발안을받아들일필요가있거나계획의수립및실현에상당한기간이
걸릴것으로예상되어충분한시간을가질필요가있을때별도의개발안을만들어
지구단위계획으로수용결정하는구역이라고정의 ’ 하고있다수립지침 ( 3-15-1).
또수립지침은특별계획구역에대한개념과는별개로특별계획구역의지정대상을
규율하고있는데이에따르면 복합적이고특수한내용의개발을하여지구단 , ①
위계획의평면적규제만으로는개발수요를충족하기어려운경우 물리적인 , ②
지형조건에의해건축적으로특수한입체계획이수립될필요가있는경우 우 , ③
수설계안을반영하기위한현상설계를하는경우 지구단위계획안작성시점을 , ④
기준으로장래에협의를통해우수한개발안을유도할필요가있는경우, ⑤대규
모개발에대한수요가있는경우등에특별계획구역이지정될수있다수립지침 (
3-15-2).28)
다지구단위계획의특례 .
수립지침의개념조항과특별계획구역의지정요건이결합해서구역지정대상이
정해지며이를통해개발의특수성을추론할수있다 , . 특별계획구역은단편적인
지구단위계획만으로개발의목적을달성하기어렵고복합적이고특수한고밀도 ,
개발을유도할필요가있는지역에지정되는지구단위계획구역의특례이다. 특별
계획구역은구역과사업의기본방향만이정해지는것이므로특별계획구역만으로
개발사업을시행할수없고특별계획구역지정에후속하는별도의개발안인 특 , “
별계획이마련되어야 ” 한다. 이렇게특수한개발의필요성이있는구역을특별계
27) 상게서각주 면 ( 1), 317 . 28) 상게서각주 면 ( 1), 317 .
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특별계획구역의개념과법적성질 이수안 김종보 / ⋅ 125
획구역으로지정하면서특수한개발의필요성과상반되는내용을특별계획에포함
하는것은특별계획구역제도의취지와개념에부합하지않는다.
개발방향의미성숙성 3.
가별도의개발안 .
지구단위계획구역에서는구역이먼저지정되고일정한절차를다시거쳐지구 ,
단위계획이결정된다특별계획구역이지정되는시점도후자즉지구단위계획이 . ,
결정 고시되는때인데이렇게특별계획구역이지정되어도여전히사업의구체적 , ⋅
방향이정해지지않은채미정으로남게된다따라서특별계획구역에는특별계획 .
으로서그에후속하는별도의개발안이다시마련되어야한다. 특별계획구역과특
별계획의관계는지구단위계획구역과지구단위계획의관계와유사한데이들모두 ,
구역이지정된후도시계획에의해해당구역의내용이구체화된다.29)
나특별계획의필요성 .
특별계획구역이정해질때부대적으로정해지는내용은용도지역과그에따른
용적률의기준건축물허용용도의대강정도이며그밖의자세한사항은사후에 ,
별도의특별계획이마련되면서정해지는것이원칙이다그나마특별계획구역지정 .
당시정해지는용도지역과용적률도사후에다시도시계획변경결정을거치면서변
화되거나더구체화되는단계를거칠수있다수립지침에서특별계획구역의지정 .
대상을정하고있는조항들은모두특별계획구역내사업의방향이미성숙한상태
라는점을전제로하고있다.30)
다개발에대한도시계획의유보 .
특별계획구역을지정하는또다른목적은해당구역의개발계획을현재로서는
확정하기어렵지만그후속하는개발행위를전적으로토지소유자에게맡겨놓기 ,
어렵기때문이다. 그러므로특별계획구역에서사후에개발사업의청사진이마련되는
과정에서사업자또는토지소유자와행정청도시계획위원회 사이에사전협의가 ( )
필요하고이때도시계획위원회가개발의방향과구체적인사항들을통제할수 ,
29) 상게서각주 면 ( 1), 317-318 . 30) 상게서각주 면 ( 1), 318 .
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126 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 64 3 (2023. 9.)
있게된다이런점들을보면특별계획구역의미성숙성이특별계획구역을특징 . ‘ ’
짓는중요한요소라는점을잘이해할수있다.31)
특별계획구역의법적성질과절차 . Ⅳ
특별계획구역의법적성질 1.
가도시계획 .
도시계획의의의 (1)
특별계획구역은그자체로도시계획이다이는특별계획구역을구성하는특별계 .
획이용도지역제도시계획인지또는지구단위계획인지여부와무관하다국토계획 .
법은도시관리계획을구체적으로정의하지않은채도시계획의종류만을나열하고
있는데용도지역제도시계획개발제한제도시계획지구단위계획도시계획시설 , , , ,
계획등이도시계획의종류이다국토계획법제조제호 초 ( 2 4 ). 기도시계획으로서용
도지역제도시계획은도시또는시가지전체를용도지역으로설정하고이를주거 ,
지역상업지역공업지역녹지지역으로나누어건축허가요건을통제하는방식으로 , , ,
토지의합리적이용을유도했다용도지역제도시계획은 년조선시가지계획령 . 1934
이제정된이후부터 년도시계획법이제정되기까지도시계획법이도시계획 1962 ‘ ’
이라고칭하던유일한도시계획이다용도지역제도시계획은도시전체에대해용도 .
지역만을정할뿐그에서더나아간구체적인규율은없었다그래서필지나지목 .
등은이미존재하고있었던지적 체계에의존하는불완전한도시계획일수 ( ) 地籍
밖에없었다.32)
지구단위계획의규제적성격 (2)
지구단위계획은용도지역보다더작은지구단위에국한하여해당지구에적 ‘ ’
합한상세한규제를담는도시계획수법이다. 지구단위계획은기존의용도지역제와
31) 상게서각주 면 ( 1), 318 . 32) 상게서각주 면참조 ( 1), 199 .
17페이지
특별계획구역의개념과법적성질 이수안 김종보 / ⋅ 127
다르게상세한내용을담기때문에토지의개발가능성을더강하게규제한다.33)
지구단위계획이새롭게도입될때기성시가지에는이미주거지역등이지정되어
있었기때문에도시계획적규제가추가되는것에대한토지소유자들의저항이강 ,
했다그래서지구단위계획은기존의용도지역에서개발가능성이높은용도지역으로 .
종상향예컨대제종일반주거지역을제종일반주거지역으로변경 하는등의 ( 2 3 )
방법으로토지소유자와타협하면서도입될수밖에없었다.
지구단위계획절차의특수성 (3)
지구단위계획은용도지역제도시계획과달리두단계의도시계획으로완성된다.
하나는지구단위계획구역을정하는도시계획인데이는당해구역내구체적인규 ,
율을담지않은채일정한면적을구획해서지구단위계획이수립될대상지역으로
선언하는효력을갖는다또하나는구역의내용을구체화하는지구단위계획이다 . .
이렇게분리되는두개의제도는모두도시계획이므로도시계획의수립절차조항이
각각적용된다지구단위계획구역이지정된후아직지구단위계획이수립되지않은 .
곳에는아직특별한규제가추가되지않는다국토계획법제 조단서 물론이미 ( 54 ). ,
존재하는용도지역은여전히건축물의용도와형태에대해규제를지속하지만이는 ,
지구단위계획에의한것은아니고용도지역제도시계획의법적효력일뿐이다.34)
한편후속단계의도시계획인지구단위계획을정하는단계에서확정하는도시계 ,
획의내용을앞선단계의도시계획인지구단위계획구역지정을통해서선취하는
것은제한되어야한다각도시계획의목적과취지가다르기때문에지구단위계획 .
구역을정하는선행계획에서지구단위계획의구체적인내용을모두정하여후속
지구단위계획으로추가적으로건축규제를할여지를없애는것은행정청이계획
재량을일탈 남용하는것으로위법하다. ⋅
나 단계의도시관리계획 . 2
특별계획구역도역시두개의지구단위계획에의하여완성된다특별계획구역의 .
규제가완성되기위해서는특별계획구역을지정하는지구단위계획단계계획과 (1 )
특별계획구역의내용을구체화하는지구단위계획으로서특별계획단계계획이 (2 )
필요하다특별계획구역이장래개발의필요성에의하여유보하는구역이고특별 . ,
33) 상게서각주 면 ( 1), 308-309 . 34) 상게서각주 면참조 ( 1), 308-309 .
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계획은시차를두고개발의방향이구체화되는시점에수립된다다만후속하는 .
특별계획은반드시지구단위계획에한정되지않고용도지역제도시계획변경으로
대체될수도있다. 용도지역을근본적으로변경할필요가있으면지구단위계획의
권능을넘어서는것이될수있기때문이다.35) 이때에도후속하는특별계획을정
하는단계에서확정하여야하는도시계획의내용을특별계획구역을지정하는지구
단위계획단계에서모두지정하는것은제한되어야한다이는각도시계획의목 .
적과취지가다르기때문에선행계획에서특별계획의구체적인내용을모두정하여
후속도시계획으로추가적으로규제할여지를없애는것은행정청이계획재량을
일탈 남용하여위법할뿐만아니라특별계획구역의 ⋅ 사후적인개발사업까지지구
단위계획수립을유보할필요가있을것즉개발방향의미성숙성이라는특별계 ,
획구역지정의요건에도부합하지않기때문이다.
특별계획구역의구성요소 2.
가구역지정단계 주된규율과 부대적규율 . : “ ” “ ”
특별계획구역이지구단위계획으로지정될때가장중요하게정해지는것은 구 “
역의위치와면적이고이는지구단위계획의도면에나타나는 주된규율 ” “ ”이다.
이에더해특별계획구역에는용도지역이정해져있으며그외당해구역에서이 ,
루어질 개발의기본방향등이문구의형태로추가될수있다 “ ” . 특별계획구역에서
구역을지정하는주된규율에더해개발의기본방향등을담는내용은이른바“부
대적규율”인데부대적규율역시지 , 구단위계획에의해정해지는것이므로도시
계획의성격을갖는다.36) 특별계획구역의위치와면적을확정하는주된규율과해당
구역에서개발의기본방향을정하는부대적규율은내용상서로연결되어있지만,
상호불가분의관계에놓이는것은아니다따라서부대적규율에대해서특별계 .
획구역을정하는주된규율과독립해서계획재량의위법여부에대해판단할수
있으며부대적규율만의위법성을선언할수도있다.
35) 상게서각주 면참조지구단위계획은법률상의제한으로인해종세분화와종상 ( 1), 309 . 향정도만을내용으로하고용도지역자체를변경하는권능은없다국토계획법제 조 , ( 52 제항제호국토계획법시행령제 조제항 예컨대일반주거지역을준주거지역으로 1 1 , 45 2 ). 변경할수는있지만주거지역을상업지역으로변경하는것은지구단위계획을통해할 , 수없고용도지역제도시계획의변경절차를거쳐야한다. 36) 수립지침 및 가부대적규율의근거가된다 3-15-3(2) 3-15-4(2) .
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특별계획구역의개념과법적성질 이수안 김종보 / ⋅ 129
나개발내용의구체화단계 특별계획 . : “ ”
구역지정이후별도의개발안 (1)
특별계획구역은구역지정으로끝나는것이아니라구역지정시부여된개발의
기본방향에따라세부계획사업계획등별도의개발안이마련되어야한다 , . 통상
이러한개발안에는용도지역의변경등을위한또다른도시계획이수반되는데,
건축허가를발급하기위해특별계획구역의용적률건축물의용도등을구체화해야 ,
하기때문이다. 이렇게특별계획구역에서별도의개발안을만드는과정에서이루
어지는도시계획결정등을실무상으로는 세부개발계획이라부르지만수립지침 “ ” [
3-15-5(1)② 이는도시계획의명칭으로는적절하지않다개발계획이라는용어는 ], .
통상상위의도시계획에종속해서이루어지는실시계획사업시행계획등개별적인 ,
처분으로오해되기쉽기때문이다이하에서는 . 특별계획구역에서이루어지는도시
계획결정등을이론상특별계획 “ ”이라부르기로한다이는도시계획의일종이라는 .
점에서본격적인개발행위를가능하게하는인 허가인건축허가나실시계획등과 ⋅
구별되어야한다.
지구단위계획 (2)
지구단위계획구역의일종인특별계획구역에서후속하는특별계획이활용된다는 “ ”
점은수립지침에도드러난다특별계획구역에서는구역의지정목적전체지구단 . ,
위계획과의관계및개발방향등에관한개괄적인내용만이정해지며수립지침 [
이후지방자치단체가개발이임박하여개발내용을구체화할필요가 3-15-4(1), (2)],
있는시기에상세한계획안특별계획을작성하는데이때특별계획구역에대한 ( ) , 특
별계획은지구단위계획이다수립지침 수립지침이특별계획구역을 [ 3-15-4(3), (4)]. 구
체화하는 특별계획을예정하고이를지구단위계획으로효력을부여하고있다는 “ ”
점에유의해야한다.
다특별계획구역의 단계구성 . 2
특별계획구역은지구단위계획에의해설정되는특별한구역이다그리고이렇게 .
특별계획구역의위치와면적이정해지면서당해구역에서장래진행될개발의기
본방향도지구단위계획에서함께정해진다이때 . 주된규율로서특별계획구역의
지정과부대적규율로서 개발의기본방향이특별계획구역의 단계구성요소 ‘ ’ 1 가
된다.
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구역지정후일정한시간이지나개발의방향이구체화되면서또다시도시계획
결정이이루어지는데이는지구단위계획의효력을갖는특별계획이다특별계획이 , .
정해지면이에따라토지소유자의신청에따라건축허가등이발급된다. 구역지정과
시간적으로분리되는특별계획과건축허가는특별계획구역의 단계 2 를구성하는
요소이다다만이때특별계획구역의 단계를구성하는건축허가가도시계획에 . , 2
해당한다는취지는아니다.37)
특별계획구역의지정주된규율 구역지정의부대적규율특별계획건축허가 ( ), , ,
등이특별계획구역을구성하는핵심적인요소이며다양한구성요소들의존재와 ,
상호간의복잡한관계는특별계획구역을이해하기어렵게하는원인이된다.
특별계획구역의개발사업절차 3.
특별계획구역은향후개발가능성이부여된토지이지만개발의구체적인내용이 ,
아직정해지지않은상태이며개발의구체적인내용이여전히행정청에게유보되어
있다는점이특징이다특별계획구역과는달리일반적으로지구단위계획이규율하는 .
토지에대해서는용적률과같은형태제한과용도제한의내용만정해지고이것이 ,
최종적이다그래서그내용만을준수하면각토지상의건축은토지소유자의자유 .
로운영역에놓인다 건축허가는기속행위이기때문에지구단위계획이정하는 .
건축허가요건을지키는한건축허가를거부할수없기때문이다.38) 이에비해특
별계획구역은장래건축물의건축허가에대해행정청특히도시계획위원회가다시
한번개입하고도시계획결정을통해구체화할것이정해져있다토지소유자에게 .
37) 통상적인지구단위계획구역에서는지구단위계획이먼저수립되고사후적으로개별건 , 축주들이해당지구단위계획에맞게건축허가를신청해서건축을한다그러나특별계 . 획구역에서는향후건축허가또는개발사업관련인허가의방향이대략적으로먼저상 정되고이미상정된개발의내용이구체화되면그에따라특별계획이수립되는구조를 , 갖고있어서건축허가와특별계획의내용은서로영향을미치는등불가분의관계에놓 인다이처럼특별계획구역의 단계에서건축허가는다른지구단위계획구역에서의건축 . 2 허가와다른층위의의미를갖는다.
38) 여기에서건축허가는기속행위라는것은토지형질변경허가를수반하는건축허가를비 ‘ ’ 롯한모든건축허가가기속적이라는의미는아니다이는일반적인지구단위계획이수 . 립된지역에서는건축허용성이사전에결정되어있기때문에건축법에서정한건축물의 안전성을확보한경우에는건축허가가발급되어야한다는점과대조적으로특별계획구 , 역에서건축허가가발급되기위해서는도시계획위원회의도시계획결정등재량적인절 차가더개입되어있다는점을나타내기위한상대적인표현이다.
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특별계획구역의개념과법적성질 이수안 김종보 / ⋅ 131
향후개발사업의내용이전적으로맡겨져있지는않다는의미이다특별계 . 획구역이
지정되어개발사업이시행되는절차는아래와같이단계적으로이루어진다.
가특별계획구역의지정 .
도시계획의일반적수립절차 (1)
도시계획의수립절차는도시계획의입안권과결정권 기초조사 이해관계인에 , ,
대한공람과의견청취지방의회의의견청취도시계획위원회의심의도시계획의 , , ,
결정및고시계획변경절차등으로구성되며국토계획법제 조내지제 조 실 , ( 24 35 ),
무상으로는도시계획위원회가가장중요한역할을한다도시계획의수립절차에 .
관한국토계획법조문은다양한도시계획모두에적용되는절차이다.
단계적계획수립 (2)
수립지침 는 특별계획구역에대한지구단위계획의작성절차를규정하 3-15-4 “ ”
고있다 특별계획구역에대한지구단위계획이라고하면단일한도시계획을지 . “ ” ,
칭하는것처럼보이지만위계획은전술한바와같이 특별계획구역을지정하는 , “
지구단위계획과 특별계획구역지정에후속하는상세계획특별계획으로나눌 ” “ ( )”
수있다.
부대적규율의설정 (3)
지구단위계획은지구단위계획구역내에특별계획구역을설정하는내용을포함
할수있다수립지침 그리고구역지정에부가해서당해구역에서진 [ 3-15-4(1)].
행될개발의기본방향등부대적규율이별도의근거에의해정해진다수립지침 [
이렇게정해지는부대적규율은구역의지정목적구역을포함하는전체 3-15-4(2)]. ,
지구단위계획과의관계및개발방향등을종합적으로고려하여 특별계획구역을 , “
지정하는지구단위계획에포함되어결정된다특별계획구역은지구단위계획구역 ” .
내에위치하므로특별계획구역을지정하는도시계획은지구단위계획이고특별계 ,
획구역의지정및개발의기본방향등부대적규율역시지구단위계획결정으로이
루어지는도시계획결정이다.
특별계획구역의위치와면적을정하는주된규율은특별계획구역지정의본래
목적이므로특별계획구역지정행위에포함되어야하지만부대적규율은특별계 ,
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132 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 64 3 (2023. 9.)
획구역지정에반드시수반되어야하는것은아니다부대적규율은사정에따라 .
필요한경우특별계획구역에의한도시계획의기본방향을미리제시한다단부대적 . ,
규율은특별계획구역지정의목적과기능에상충되지않아야하는한계를지닌다.
단특별계획구역지정에주된규율사항외에부대적규율에해당하는사항이포 ,
함된경우이는모두지구단위계획결정으로이루어지는도시계획결정으로두규 ,
율이하나의지구단위계획을구성하지만불가분의일체를이루는것은아니다주된 .
규율과부대적규율의수립지침상근거규정과규율의목적등이모두다르다는
점을고려하면각규율은서로독립적이고그에대한위법판단역시독립하여 , ,
이루어져야한다즉특별계획구역지정에있어서부대적규율은주된규율을 . ,
구성하는요소가아니기때문에특별계획구역지정행위가적법하더라도부대적 ,
규율의내용이특별계획구역의본질에반한다면부대적규율만이독립하여위법하
다고판단될수도있다.
나특별계획의결정 .
특별계획구역에후속하는특별계획 (1)
특별계획구역은장차이루어질고밀도개발을위하여남겨둔구역이기때문에
구역지정단계에서는개발방향에대한대략적인계획만을마련한다특별계획구역을 .
결정하는지구단위계획에서규정한대략적인계획내용을기준으로지방자치단체
또는토지소유자는적절한시기에 상세한계획안특별계획을별도로작성해야 “ ( )”
한다수립지침 특별계획이별도의계획승인과정을거쳐도시계획으로 [ 3-15-4(3)].
결정되면이부분에대한지구단위계획이수립된것으로본다수립지침 [ 3-15-4
이때건축물의용도형태및색채등법령에서지구단위계획으로정하도록한 (4)]. ,
부분에관한특별계획은도시계획의성격을갖는다.
특별계획구역과특별계획의관계 (2)
특별계획구역은지구단위계획수립당시향후개발을위하여유보한토지이므로
지구단위계획수립단계에서는구역내의구체적인토지이용규제의내용을정하지
않고부대적규율을통해개발의기본방향만을정한다그리고특별계획구역내의 .
구체적인개발이임박하면특별계획을통해특별계획구역내개발의내용이구체
화된다특별계획구역지정단계에서는부대적규율에의해개략적으로만정해졌던 .
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특별계획구역의개념과법적성질 이수안 김종보 / ⋅ 133
사항들이특별계획을통해구체화되면서건축물의용도를세분화하거나용도별
건축물밀도를더욱구체화한다.
지구단위계획결정으로특별계획구역을지정하고특별계획구역에적용되는개발의
기본방향인이른바 부대적규율이결정되면특별계획구역내의구체적인 “ ” , 개발
형태는사후적으로수립되는특별계획에의하여규율될것이예정된다. 이때특별 ,
계획구역이지정되면, 부대적규율이후속하는특별계획을구속하는법적효과가
발생한다. 특별계획구역은향후개발을유보하기위하여설정하는구역이고개발이 ,
구체화되기까지장기간이소요되는등특별계획구역에서개발사업이준공되기까
지상당한시간이필요하기때문에특별계획구역을지정하는목적을달성하기위 ,
해서는특별계획구역을지정하는단계에서정한부대적규율에반하는토지이용을
허용할수없다. 특별계획구역지정에포함된부대적규율에저촉되는토지이용은
원칙적으로불가능하기때문에사후적으로구체화되는특별계획역시부대적규율에
부합해야한다.
특별계획은고밀도창조적개발을위해일반지구단위계획구역에비해높은개 ,
발가능성을허용하는한편개발사업의방향에대해강력한통제권을갖는다특별 , .
계획구역은특별계획을통한계획적개발을위해현재의구체적규율을유보하는
것이므로구역지정시부가되는부대적규율도이러한기준을존중해야한다만약 , .
부대적규율이과도하게제약적이어서향후특별계획이행사해야할형성의자유를
불가능하게만든다면재량의일탈이나남용으로평가될수있다 , .
다건축허가등 .
특별계획구역에서향후이루어지는개발사업은통상건축법상건축허가나주택
법상사업승인등으로완성된다특별계획구역에서개발사업을시행하려는자는 .
특별계획구역내의토지소유권을확보하여건축허가나사업승인을구상해서행정 ,
청과협의하게된다특별계획구역에는개발의기본방향과기초적인용적률등이 .
정해져있지만건축허가등의구체적방향에따라공공시설을기부채납해서추가 ,
적인용적률인센티브를받아야할수도있고초기에정해진용도지역이상향되 ,
어야할경우도생길수있다도시계획위원회는구체적인개발내용을감안해서 .
용적률구체적인건축물의용도공공시설의설치비율등을포함하는특별계획을 , ,
결정하게된다이렇게정해진특별계획은구체적인건축허가신청의내용을구속 .
한다.
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134 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 64 3 (2023. 9.)
특별계획구역에대한재량통제 . Ⅴ
특별계획구역에대한재량통제의필요성 1.
특별계획구역은비록법적으로낯설고학문의대상으로깊이연구되지못하고
있었지만도시계획실무에서오랜기간동안광범위하게활용되어온제도이다행 , .
정청은상당한기간동안명확한법령상의기준보다는실무관행에의존하여행정
청이특별계획구역을지정하고제도를운영해왔다특히특별계획구역과또그에 .
후속하는특별계획은모두도시계획으로그수립과결정에행정청의계획재량이
광범위하게인정된다고보면서도상대적으로낯선개념인특별계획구역제도는 ,
재량행사의기준내지계획재량의한계가명확해보이지않아서사법부에의해
통제되기어려웠다특별계획구역에관한법령상기준에근거한제도운영이되지 .
않았기때문에발생하는부작용은일부지방자치단체에서특별계획구역의법적성
질을인식하지못한채일반적인지구단위계획과같이구역을지정하거나특별계
획구역의본질에반하여개발밀도가낮은사업을시행하는경우등을들수있다.
특별계획구역이법률시행령및수립지침에따라운영되는법률상의제도임을 ,
인식하지못하게되면특별계획구역에관한도시관리계획결정을하는행정청에게
실질적으로제한없는재량권을인정하는부작용이야기될수있다일례로대법원 .
선고 두 판결은사안의쟁점부지를특별계획구역으로지정 2020. 6. 25. 2019 56135
하는내용의도시관리계획결정39)의위법성을판단하는데에소극적이었다위도 .
시관리계획결정에는위법한부대적규율을통해특별계획구역제도를남용하는재
량권일탈 남용이있다고볼여지가있었으나특별계획구역에관한계획재량이 , ⋅
사법적으로통제되는데에한계가있었다.
이처럼특별계획구역이법률상근거를둔도시계획임에도불구하고관련법령 ,
에서도출되는계획재량통제기준을적용받지못하고결과적으로사법부에서특 ,
별계획구역에관하여실질적인계획재량통제를하지못하고있는이유는특별계획
구역을구성하는요소특별계획에관한위법성판단의대상과각대상별계획재 ,
량의한계가명확히밝혀지지않았기때문이다.
39) 지구단위계획구역및지구단위계획은도시관리계획으로결정하므로국토계획법제 조 ( 50 ), 위도시관리계획은특별계획구역에관한지구단위계획에해당한다.
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특별계획구역의개념과법적성질 이수안 김종보 / ⋅ 135
특별계획구역에관한위법성판단의대상과한계 2.
특별계획구역을지정하는 단계계획을구성하는주된규율과부대적규율특 1 ,
별계획구역의구체적인내용을확정하는 단계계획인특별계획모두도시계획이 2
다따라서도시계획인특별계획구역지정에관한주된규율및부대적규율그리고 . ,
특별계획을수립하는행정청에게는비교적광범위한형성의자유로서계획재량이
인정된다.40) 특별계획구역에관한행정청의계획재량이폭넓게인정되더라도이 ,
러한계획재량은무제한적인것이아니라행정계획에관련되는자들의이익을공
익과사익사이에서는물론이고공익상호간과사익상호간에도정당하게비교교
량하여야한다는제한이있다.41) 이때특별계획구역을설정함으로써얻을수있는
공익을판단하기위해서는특별계획구역제도의목적과취지에맞게개발과정에서
창의성이발휘되는지대규모개발도가능하게하는지등이고려되어야한다만일 , .
특별계획구역이토지의개발가능성을과도하게억제한다면특별계획구역으로달 ,
성할수있는공익이없기때문에이는적법한재량권행사의범위내에있다고
볼수없다.
Ⅳ 나에서전술한바와같이특별계획구역에관한 단계계획인특별계획구 .1. . , 1
역을구성하는주된규율과부대적규율및 단계계획인특별계획은모두별개의 2
도시계획이기때문에행정청은각과정에서서로다른내용의계획재량을행사한
다따라서특별계획구역에관한위법성을판단할때에는위각도시계획을수립 .
할때행정청이단계마다적법한계획재량을행사하였는지개별적으로심사하여야
하고특히해당도시계획으로달성할수있는공익이있는지살펴보아야한다특 , .
별계획구역을구성하는도시계획에관한각계획재량의한계를구체적으로살펴보
면아래와같다.
가주된규율 .
목적상한계 (1)
특별계획구역의위치와면적을정하는주된규율은특별계획구역의취지에맞는
경우에만제한적으로이용되어야한다특별계획구역에서는이를포함하는지구단 .
40) 대법원 선고 누 판결등취지참조 1996. 11. 29. 96 8567 . 41) 대법원 선고 두 판결등참조 2012. 5. 10. 2011 31093 .
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136 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 64 3 (2023. 9.)
위계획내의다른토지소유자들보다높은개발가능성이부여되므로특별계획구역에
대한토지소유자들에게만특별히완화된토지이용규제를할만한공익이있어야
한다이때공익은막연히개발의필요성과같은일반 추상적공익만으로는부 . “ ” ⋅
족하고해당지구단위계획구역의전체적인도시계획상황에비추어고밀도개발을 ,
할만한개별 구체적공익이있어야한다특별한개발을할구체적인공익이충 . ⋅
분하지않음에도특별계획구역을지정하는내용의주된규율이있다면이는계획 ,
재량의남용으로위법하다.
내용상한계 (2)
일반적인지구단위계획과비교하면특별계획구역은고밀도개발이예정되므로 ,
이를제외한일반지구단위계획구역에비해개발가능성이높게부여된다특별계 .
획구역은지구단위계획중에서도고밀도창의적개발이필요한곳에지정되는데 ,
창의적개발을위해서는건축물의용도규모등에관한건축의자유가폭넓게보 ,
장된다특별계획구역과일반지구단위계획구역의지정요건상의차이는행정청의 .
재량의내용및한계를정하는데에중요한기준으로작용한다만일행정청이위와 .
같은개발의필요성이존재하지않는곳에특별계획구역을설정한다면특별계획 ,
구역의설정기준에반하는것이다.
나부대적규율 .
특별계획구역을지정하면서구역내개발의대략적인방향을정하는부대적
규율은특별계획구역제도의취지와법적성질에부합하는방향으로이루어져야
한다특별계획구역제도의목적과특징은크게두가지로정리할수있는데한가 . ,
지는대형복합개발의수단이라는점이고다른한가지는구체적인상세개발계 ,
획은충분한검토와숙려과정을거쳐개발에임박한시점에이르러결정된다는
점이다수립지침 은특별계획구역제도를활용함에있어서 충분한시간을 . 3-15-1 “ ”
갖고 별도의개발안을만들어지구단위계획으로수용 결정하도록정하고있다 “ ” . ⋅
즉특별계획구역의지정은 단계의특별계획을통한계획적개발을위해현재의 , 2
구체적규율을유보하는것이다그러므로특별계획구역을지정하면서부대적규 .
율을부가하더라도이는당해특별계획구역의기본적인개발방향정도를제시함
으로써향후특별계획에서그취지에부합하는방향으로개발의구체적인내용을
정할수있는여지를남겨두어야한다또한특별계획구역에대한부대적규율이 . ,
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특별계획구역의개념과법적성질 이수안 김종보 / ⋅ 137
수립지침상특별계획의내용을과도하게구체화하는것은특별한사유가없는한
경계해야한다그렇지않고부대적규율이구역내토지의개발가능성을오히려 .
과도하게억제하는등으로후속특별계획을구속하여특별계획구역지정취지에
부합하는특별계획의수립을불가능하게하는내용으로정해지거나향후수립될
특별계획을무의미하게만들정도로개발가능성을낮춘다면이러한부대적규율은 ,
수립지침 및 등을위반하고적법한재량권행사의범위를벗어나위 3-15-1 3-15-4
법하다고판단되어야한다.
다특별계획 .
특별계획은특별계획구역의취지에맞게개발을완성시킬수있는방향으로토
지이용규제를하여야한다만일특별계획의내용이수립지침에서정한특별계획 .
구역의개발방향에역행하거나인근지구단위계획구역에서의토지이용규제와비
슷한수준이라면굳이특별계획구역을지정할필요가없고당초에수립된지구단 ,
위계획만으로도개발목적을달성할수있었을것이라는점에서해당특별계획은
적법한계획재량의행사라고볼수없다뿐만아니라수립지침은특별계획을작 . ,
성할때개발주체또는토지소유자의의사를존중할것을의도하고있으므로수립 (
지침 기본적으로개발주체또는토지소유자의의사에반하는특별계획수 3-15-4),
립은위법하다.
결론 . Ⅵ
그동안특별계획구역은법적인기준에따른사법통제의대상으로인식되기어려
웠기때문에행정청의광범위한계획재량에대한심사기준으로서특별계획구역지
정에관한재량행사의기준을생각해보는것은더욱의미가있다특별계획구역에 .
관한재량행사의기준은특별계획구역을정하는재량에대한기준에국한되는것이
아니라특별계획구역에부가해서내려지는부대적규율및 단계계획인특별계 , 2
획에대한것이기도하다는점에유의해야한다특별계획구역이도시계획이기때 .
문에특별계획구역을구성하는여러단계의도시계획에대한행정청의계획재량이
폭넓게인정되더라도특별계획구역의근거규정을고려하면계획재량의방향은 ,
창의성이발휘될수있는방향이어야하고또한대규모고밀도개발을가능하게 ,
28페이지
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하는내용이어야한다.
특별계획구역도법률과시행령에근거를두고구체적인지정기준등은수립지
침에두고있다특별계획구역역시법률상의제도라고인식하고이를통제할때 . ,
실무관행에의존하지않고특별계획구역의근거법령및법적성질에기초하여
특별계획구역지정및제도운영에관한행정청의재량을통제하는등사법심사의
대상으로삼아야한다특히도시계획은토지소유자및개발사업자의재산권과도 .
밀접한관련이있다따라서도시계획인특별계획구역의본질에반하여행정청이 .
제도를운영하고있다면계획재량의한계를넘어선것으로보아과감하게행정청의 ,
재량을통제하여위법선언을할수있어야한다.
투고일 심사완료일 게재확정일 2023. 7. 13 2023. 8. 9 2023. 8. 18
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특별계획구역의개념과법적성질 이수안 김종보 / ⋅ 139
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140 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 64 3 (2023. 9.)
The Concept and Legal Nature of Special Planning Zones
Lee, Sooahn* Kim, Jong-Bo ⋅ **
42)
A “Special Planning Zone” is designated in a District Planning Zone that requires
a higher density of development than is permitted under the urban planning regulations
set forth in the general District-Unit Plans and therefore requires special planning. Despite
it being an urban planning technique that has been widely utilized in major large-scale
developments in Korea's metropolitan areas, the legal provisions regulating Special
Planning Zones have only recently been introduced. Today, Special Planning Zones are
regulated as a unique form of District Planning Zones under the National Land Planning
and Utilization Act. Considering their significance in urban planning, however the
definition, designation requirements, and legal effect of Special Planning Zones are still
not clearly defined.
Special Planning Zones are designated where high-density development is desired but
the direction of development has not yet been specifically determined. As time passes
after the designation of a Special Planning Zone, subsequent development plans are
formulated, leading to the concretization of the content of the special planning zone
and its connection to building permits. While determining the location and area of the
zone is the main regulation when designating a Special Planning Zone, the basic direction
of development, including the land use within the area, is also indirectly regulated. The
process of designating a Special Planning Zone also grants a wide range of discretion
to the administrative agency involved. In addition, after a certain period of time has
passed since the designation of the Special Planning Zone when the development project
is underway, the Urban Planning Committee will again exercise its discretion by
intervening from various urban planning perspectives.
- Ph.D. Attorney at Law, Kim&Chang. ** Professor, School of Law, Seoul National University.
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The discretion that administrative agencies enjoy in the urban planning process for
Special Planning Zones falls under the category of “planning discretion” under the
administrative law. Compared to ordinary discretionary actions, administrative agencies
have a broader range of freedom of formation in their discretionary actions regarding
Special Planning Zones. Because the planning discretion granted to administrative
agencies in the process of designating Special Planning Zones and implementing
development projects serves as a means to achieve the public interest of rational land
utilization, however, it has certain limits and is not unlimited. Accordingly the planning
discretion of administrative agencies in relation to Special Planning Zones should also
be subject to judicial review. It is necessary to study the concept and legal nature of
Special Planning Zones in order to establish the standards of discretionary control over
Special Planning Zones based on the law and no longer rely on existing practice.
Keywords: Special Planning Zone, Special Zoning Plan, District-Unit Plan, planning
discretion