69. 공익사업에서 점유이전과 생활보상
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논문 <
공익사업에서점유이전과생활보상
1)
김종보**
- 이논문은서울대학교법학연구소의 학년도학술연구비지원을받았음서울대학교 2021 ( 법학발전재단출연). ** 서울대학교법학전문대학원교수.
요약
일반적인공익사업이나도시정비법에따른재개발사업은수용재결이행해진다는
점에서는차이가없지만후자는모든토지소유자가수용대상이되는것은아니고 ,
오히려소수만이수용의대상이된다재개발사업에반대하는조합원들에대해긴 .
절차를통해수용재결이내려진경우라면사업시행자는수용재결의효력을근거로
인도청구를할수있다도시정비법상반대조합원들에대해서는수용재결이내려짐 .
으로써사용수익정지조항상의보상도완료된것으로해석되어야한다.
반면정비사업의세입자는사용수익정지조항에의해다른공익사업보다조기에
사용수익권을상실하는자들이다이에대한보상을위해사용수익정지조항의단서 .
로보상조항이신설된것이므로세입자에대한인도소송에서주거이전비등토지보 ,
상법이정하는생활보상은동시이행또는선이행의관계에있다고해석해야한다.
특히세입자에대한사업시행자의점유이전소송은토지보상법상의수용소송이므로
그절차내에서정당한보상헌법제 조제항이이루어지도록운용되어야한다 ( 23 3 ) .
사용수익정지조항에기초해제기되는인도소송에서세입자에대한토지보상법상의
생활보상이지급되지않으면보상이완료된것이라볼수없다.
토지보상법상대집행을규정한취지는토지보상법상수용과보상이집행되는독
특한공법적상황을고려한것이다그러나대법원은토지보상법상의대집행권한에 .
서강제퇴거의권능을제외했고그결과토지보상법상보상문제와민사상인도소송
이분리되었다대법원의이러한해석은공권력의행사로인해부당하게점유를박 .
탈당하는소유자와세입자의인권을보호하는데어느정도기여했지만다른한편 ,
공법상원인에의한인도소송이단순한민사소송으로이해되면서토지보상법상
보상체계와절연된것은크게아쉬운점이다.
장기적으로토지보상법상의생활보상은모두수용재결의보상대상으로편입하고
이를포함한수용재결이내려져야한다그리고토지보상법상세입자들에대해서도 .
모두수용재결이이루어지도록정하거나간이한수용이제도화되어야한다현재와 .
같이인도의무를민사소송에의해강제하는것은개선되어야하며최소한공법상
서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 년 월 면 62 2 2021 6 85 112 ∼ Seoul Law Journal Vol. 62 No. 2 June 2021. pp. 85 112 ∼ https://doi.org/10.22850/slj.2021.62.2.85
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86 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 62 2 (2021. 6.)
. Ⅰ서론 공법상수용과점유이전
강제퇴거와보상 1.
공익사업을위해토지와건축물에대해수용재결이내려지면사업시행자는이를
전제로건축물을철거하고사업을시행한다통상공익사업에서건축물이수용되 .
면건축물내에살고있는종전건축물소유자나세입자가자발적으로이주하고이
들에대해수용재결에담기지않은채남아있는보상액이지급된다이러한보상 .
액을구성하는대표적인것이주거이전비이주정착금과같은금전인데이들은법 ,
령상보상의내용에해당하지만실무상수용재결에서보상액의내용에포함되지 ,
않는다문제는공익사업의과정에서건축물을점유하고있는사람이자발적으로 .
인도하지않고버틸때이들을강제로퇴거시키는방법이무엇이고또이러한
강제퇴거와주거이전비등의보상문제는어떻게연결되어야하는가하는점이다.
공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률이하토지보상법은공 ( ) ｢ ｣
익사업을위한수용과보상을정하고있는법률로서주로헌법상공공필요에의해
재산권을수용하는일반법적기능을한다.1) 재산권이수용될때정당한절차와보
상이마련되도록하는것이토지보상법의가장중요한역할인만큼보상절차나 ,
보상액의평가등에관해다양한연구가집중되고있다그러나토지보상법에따 .
른건축물의수용과그에따른사업시행자의점유확보는주목받지못한채보상 ,
법제와유리되어민사상인도소송의절차에의하고있다.
1) 김동희 최계영, ⋅ 박영사 면강신은 재개발사업에따른수용과 ( , 2021), 617 ; , “ 손실보상”, 제호 면등참조 2 (2019. 10), 5 .
당사자소송의형태로인도소송이이루어지도록소송실무를바꾸어야한다당사자소 .
송에서토지보상법상인도의무나도시정비법상의사용수익정지조항이공법적규정
이라는점이인식되고정당한보상과연결되는가를엄밀히검토해야한다.
주제어: 공익사업정비사업생활보상수용인도의무수용소송정당한보상 , , , , , ,
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공익사업에서점유이전과생활보상 김종보 / 87
수용재결 사용수익정지와인도의무 2. ⋅
토지보상법에따르면공익사업을위한수용재결이내려지면수용재결의효력에 ‘
의해소유자나세입자등관계인의사용수익이정지되고건축물을인도하거나이 ’
전해야할의무가발생한다토지보상법제 조 그리고이러한의무가자발적으로 ( 43 ).
이행되지않으면사업시행자가대집행할수있도록정해져있다토지보상법제 ( 89
조 또토지보상법상수용재결은이에대한행정소송등의제기에도불구하고효 ).
력을유지한다토지보상법제 조 그러므로토지보상법조항만보면공익사업을 ( 88 ).
위한수용및보상과점유이전은완결적으로규율되고있는것처럼보인다.
그러나우선공익사업을위한사업시행자의소유권취득은수용재결만을매개로
하는것은아니고예컨대사업인정이전단계에서협의취득으로소유권이이전될
수도있다토지보상법제 조 이경우는수용재결이존재하지않으므로수용재결 ( 17 ).
의효력으로인정되는인도의무도발생하지않으며또토지보상법상의대집행조항
도적용될수없다이경우소유자나세입자들에대해점유이전을강제하는방법은 .
해석에맡겨진다.
전형적인공익사업들과달리재건축 재개발사업을규율하는 도시및주거환 ⋅ ｢
경정비법이하도시정비법은이해관계인전부에대한 사용수익정지제도를가 ( ) ‘ ’ ｣
지고있다도시정비법제 조 이조항은사업에반대하는토지등소유자및세입 ( 81 ).
자등의사용수익을정지시키는제도로활용되어왔다따라서재개발사업에서는 .
사용수익정지조항에의해토지등소유자나세입자등의인도또는퇴거의무가규율
되었는데이는일반적공익사업보다이른시점에수용재결도없이점유이전의무 ,
를부여한다는점에서세입자에게불리한제도였다용산참사를계기로사용수익 .
정지조항이개정되어토지보상법상보상을요구하는단서조항이도입되었기때문
에 년토지등소유자나세입자의인도의무와보상제도가서로긴밀한관련이 (2009 )
있다는점이선명하게드러나고있다다만토지보상법상인도의무와도시정비법상 .
사용수익정지제도의상호관계가불분명해서세입자나반대조합원에게인도의무가
발생하는시기와보상액의지급시기등에대해해석상논란이있다.
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88 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 62 2 (2021. 6.)
대집행과강제퇴거 3.
수용재결이내려지면대집행을할수있다는토지보상법상의조항에도불구하고
과연세입자등에대한강제퇴거가대집행의대상이될수있는가에대해오래전
부터논란이있었다초기대법원은토지보상법등공법상의대집행조항이건축물 .
점유자의점유이전을강제하는권한까지포함하는것인지에대해일관된견해를
보이지않았다한편으로는대집행권한이있는사업시행자가대집행의방법을취 .
하지않고민사상인도소송을제기하는것이부적법하다고본사례도있고,2) 다른
한편점유의이전을위해서는대집행이아니라민사상인도소송을해야한다는대
법원의판례들도있다.3) 최근에는후자의입장이점차압도적인것으로해석되면
서대법원의일반적견해인것으로받아들여지고있다.4) 그러나공익목적으로건
축물을철거하기위한대집행과철거목적보다는민사상소유권을실현하기위한
인도소송이등가의것으로평가될수있는가그리고민사상인도소송과공법상의 ,
보상문제를어떻게연동시킬것인가하는큰문제들이해결되어야대집행에대한
대법원입장은정당성을확보할수있다.
일반공익사업에서생활보상과인도의무 . Ⅱ
생활보상의의의와지급시기 1.
가생활보상의의의 .
일반적인공익사업에서수용재결과점유이전의문제는토지보상법고유의과정을
2) 대법원 선고 다카 판결 원고조합이위법제 조에정한행정대집 1989. 5. 23. 88 17822 . “ 36 행의방법에의하여이사건건축물을철거하지않고민사소송의방법으로이사건건축물의 철거를구할수는없다 대법원 선고 다카 판결도같은취지 .” 1990. 11. 13. 90 23448 . 3) 대법원 선고 누 판결같은취지대법원 다 판결 1998. 10. 23. 97 157 ; 2000. 5. 12. 99 18909 . 4) 대법원 선고 다 판결대법원 선고 누 판결대 2005. 8. 19. 2004 2809 ; 1998. 10. 23. 97 157 ; 법원 선고 다 판결등이상덕 행정대집행과민사소송의관계 2017. 4. 28. 2016 213916 . , “ ”, 개정판박영사 면그러나대법원판결중에는여전히일정한시 ( , 2016), 426 . 설물의철거와점유이전을위해대집행이민사소송에우선되어야한다는입장이나타나고 있다는점에유의해야한다대법원 선고 다 판결 . 2009. 6. 11. 2009 1122 .
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공익사업에서점유이전과생활보상 김종보 / 89
거쳐발전해왔다택지개발사업도로개설사업등다양한공익사업이수용재결을 . ,
수단으로채택하고있으며사업시행자가수용재결과건축물의철거를통해사업을
진행해왔다토지보상법상수용재결은소유권을사업시행자에게이전하는효력과 .
함께소유자및관계인등에게물건의인도의무를발생시킨다다만수용재결의 .
내용으로서포함되지않는주거이전비등생활보상은점유이전과관련해서어려운
문제를제기한다따라서공익사업에서점유이전의문제를잘파악하기위한전제로서 .
생활보상의개념과그지급시기등에대해살펴보는것은매우중요하다.
생활보상은전통적인유형적재산권보상의범위를넘어수용에의해상실되는
생활권을보상해주기위해만들어진개념이다.5) 주거이전비이사비이주대책등 , ,
전통적으로는재산권침해의대상및보상에포섭되기어려운내용을보상의대상
으로편입하기위한정당화근거로서생활보상의개념이유용한기능을해왔다.6)
공익사업으로불이익을받는자들을보호하기위해등장한생활보상이라는개념
은다른한편조기에공익사업에협력하는자들을지원한다는의미에서신속한 ,
사업진행이라는목표를동시에갖는것이었다.
최초에입법될때주거이전비등의생활보상은사업인정이이루어지기전의협
의취득을위한보상으로발전된것이므로수용재결에포함되는보상일수없었다.
폐지된 공공용지의취득및손실보상에관한특례법이하공특법은사업인정 ( ) ｢ ｣
이전에협의취득에협력하는자들에대해충분한보상을보장하기위해마련된법
률이었다.7) 이에정해져있던보상조항들이현행의토지보상법에흡수되어일반적
인보상의내용이되는것처럼규정되어있지만이들은여전히수용재결의내용 ,
으로서보상액을구성하지못하고있다이런연혁상의이유로주거이전비등 .
생활보상의대부분은수용재결의내용이되지못한채별도의지급절차에의하고있다.
5) 김철용, 고시계사 면최승원 김민정 정당보상으로서의생활보상 ( , 2021), 737 ; , “ ”, ⋅ᆞ 제 호 면유해웅 생활권보상의법리와제도에관한고찰 34 (2012. 12), 201 ; , “ ”, 제 권제호 등 15 1 (2005. 4) . 6) 김동희 최계영앞의책 면 , , 620 . ⋅ 7) 년시행된제정공특법제조제호 1976 2 4 토지등의취득이라함은공공사업에필요한토지등을 “ ” 토지수용법에정한절차에 의하지아니하고협의에의하여사업시행자가취득하거나소멸시키는것을말한다.
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90 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 62 2 (2021. 6.)
나생활보상과수용재결의관계 .
생활보상과감정평가 (1)
실무상수용재결을위한보상금산정에서감정평가의대상이되는것은토지,
지장물영업보상등이다나머지이주정착금주거이전비이사비등은감정평가 , . , ,
사의평가절차를거치지않고사업시행자가평가하며실무상수용재결의보상금 ,
을구성하지도않는다보상조항을상세하게두고있는토지보상법시행규칙도토 .
지건축물영업에대해서는감정평가사의평가를전제로규정하고있고제장제 , , ( 5
절 1 ∼제절의제목등 그외주거이전비나이사비등에대해서는단순하게보상 5 ),
이라는제목을사용하고있다제장제절 이러한보상조항들이수용재결과연결 ( 5 6 ).
되지않은채법률과시행령이아닌시행규칙시행규칙제 조이하등에한꺼번에 ( 45 )
규정되어있다는점은이들의연혁상실무상지위를잘보여준다 , .
이주대책의시점 (2)
공특법상이주대책은주택소유자에대해새로운주거지를마련해준다는취지에
서마련된것이지만최초에는수용재결까지가지않고협의에따라자발적으로 ,
부동산을이전하는자들에대해수혜적인것으로규정되었다그래서일정한요건 .
이되는자들의신청을받아이주대책대상자를선정하는절차가가장중요한요소
로인식되고있을뿐8) 이주대책대상자들의점유이전문제에대해서는특별한규정
이없다이주대책을수립하는대신지불하는이주정착금도역시공익사업에협조 .
하는자들에대한것이었으므로수용재결과점유이전에관한토지보상법상의조항과는
무관한것이었다.
주거이전비의지급시기 (3)
주거이전비는현행법상이주대책을정하고있는조항에근거를두고있으며토 ,
지보상법시행령과시행규칙은건축물소유자와세입자에대한보상기준과보상액을
정하고있다.9) 이조항도연혁적으로는이주대책과연동되어발전되어온것이라
8) 나채준 생활보상제도에대한재검토 , “ ”, 제 권 면김승종 생 49 (2010. 5), 44 ; , “ 활보상의법적성격에관한연구”, 제 권제호 면이하등참조 23 1 (2015. 5), 48 . 9) 년공특법시행규칙이개정되면서건축물소유자와세입자에대한주거이전비가신 1986 설된다다만건축물소유자에대해서는주거비제 조제항 세입자에대해서는주거 . ( 10 5 ), 대책비제 조의라는용어가사용되었다 ( 30 2) .
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공익사업에서점유이전과생활보상 김종보 / 91
보이지만이주대책이주로주택소유자에게제공되는아파트입주권으로이해되었 ,
다면주거이전비는주로세입자를위한것으로이해되었다주거용건축물의세입 .
자에대해서가구원수에따라 개월분의주거이전비가제공되고건축물소유자에 4
게는 개월분의주거이전비가지급된다토지보상법시행규칙제 조제항제 2 ( 54 1 , 2
항 실무상으로주거이전비는소유자나세입자의이주가끝나고주민등록등본을 ).
제출하면사업시행자가지불하는것으로운영되고있다이러한점을고려하면법 , .
원이일반적공익사업의인도소송에서주거이전비등을동시이행의관계나선이행의
관계로판단하는것을망설이고있는이유를이해할수있다.
소유자의인도의무 2.
사업시행자는토지수용위원회가수용재결에서정한수용의효력발생일까지보
상금을지급하거나공탁하고토지보상법제 조소유권을취득한다또토지보상 ( 40 ) .
법에따르면토지소유자및관계인등은수용또는사용의개시일까지그토지나
물건을사업시행자에게인도하거나이전하여야한다토지보상법제 조 토지소 ( 43 ).
유자가사업시행자에게물건을인도할의무에도불구하고이를이행하지않을때
사업시행자는수용재결의효력에근거해서건축물의인도를요구할수있다.
그러나일반적인수용재결에서보상액을구성하는요소는토지와건축물영업 ,
보상등이고이주정착금주거이전비등은포함되지않기때문에토지소유자가수 , ,
령하는보상액은토지보상법이정하는보상금을모두포함하는것은아니다.10) 이
런상황에서소유자가점유를자발적으로이전하지않으면민사상인도소송이진
행되는데이소송에서일반적으로인도의무가쉽게인정되고있다토지보상법상 , .
이주대책이나이주정착금주거이전비이사비등의지급시기가명확하지않았으 , ,
며11) 이러한유형의생활보상은인도이후에지급되는것으로실무가운영되었기
때문이다.
10) 판례도재결이없는경우주거이전비청구는당사자소송에의하여야한다고하여주거
이전비지급에있어재결절차를거쳐야하는것이아니라는입장을취하고있다대법원 ( 선고 다 판결 2008. 5. 29. 2007 8129 ). 11) 이주대책이나이주정착금의지급시기나방법에대한견해로류지태 생활보상논의의 , “ 비판적검토”, 제 권제호한국부동산연구원 면참조 15 2 ( , 2005. 12), 142 .
8페이지
92 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 62 2 (2021. 6.)
세입자의인도의무와생활보상 3.
가수용재결과인도의무 .
일반적공익사업에서세입자에대해서직접수용재결이내려지는경우는거의
없다다만세입자가거주하는건축물및토지에대해수용재결이내려지면토지 .
보상법상수용재결의효력이발생하므로사업시행자의인도소송은이에근거해이
루어진다그러므로수용재결의대상이된토지또는건축물의세입자에대해서는 .
사업시행자가당연히인도소송을하고승소할수있는것으로이해되었다다만 .
이때세입자에대해서주거이전비이사비등의지급시기는토지소유자와마찬가 ,
지로아무런규정이없고실무상그미지급이인도를거부할사유로인정되지않
는다이론상으로는사업시행자의주거이전비이사비등은토지보상법상사업시 . ,
행자의의무이므로모두수용재결의대상이되어야하고수용재결의내용에포함되는 ,
것이옳다.
나협의취득과인도의무 .
사업인정후협의매수가이루어지면이에대해서는수용재결과동일한효력이
인정되므로토지보상법제 조제항제항이에관련되는세입자는토지보상법 ( 29 1 , 4 )
에따라건축물을인도할의무를진다그러나사업인정이이루어지기전에협의 . ‘ ’
취득에의해사업시행자가소유권을이전받는경우라면수용재결자체가존재하지
않으므로토지보상법상수용재결의효력으로인정되던세입자의인도의무는발생
하지않는다이렇게되면사업시행자는토지및건축물의소유자로서인도소송 . ‘ ’
을제기할수밖에없고이때세입자들의주거이전비및이사비청구권과인도의 ,
무가동시이행관계에있는가하는점도역시해석에맡겨져있다다만협의취득 .
의경우에는토지또는건축물소유자가자발적으로계약에합의하는것이고세입 ,
자도소유자가이렇게합의하면전세금을반환받는것에관심을기울일뿐인도를
거부하는경우가많지않을것이다공익사업의기간이길면세입자의임대차기간 .
이종료되는경우가많아지므로이들에대한인도가크게문제되는것은아니라고
보인다.
9페이지
공익사업에서점유이전과생활보상 김종보 / 93
소결 4.
토지보상법의일반원칙에따라소유자나세입자의인도의무는수용재결의효력
에의해이루어져야한다그러나인도의무를강제하는방법으로채택된민사소송 .
으로서인도소송은공법상수용과정당보상의원칙에의존하기보다소유자의권리
를보장한다는차원에서운영되고있다그결과수용재결의내용에포함되지않 .
지만토지보상법이정하고있는보상으로서주거이전비이주정착금등생활보상 , ,
의지급은인도소송에서동시이행의관계로받아들여지지않았다현재실무상일 .
반적공익사업에서건축물소유자나세입자는점유를박탈당하는경우에도생활보상을
동시에지급받지못하고이러한실무의태도는법원에의해서도지지되고있다 , .
토지보상법이정하고있는보상은헌법상정당한보상의원칙에따라마련된것
이며헌법제 조제항정당한보상이란액수가충분한것이라는의미와함께 ( 23 3 )
절차적으로도정당한시점에보상되는것을의미한다주거이전비이사비등의생 . ,
활보상은공익사업으로삶의터전을상실하는자들에대한보상이고이는제의 3
장소에서새로운주거를찾는것을도와주기위한것이다새로운주거를찾는것 .
은현재점유하고있는건축물을인도하기이전에이루어져야하는것이므로주 ,
거이전비등은당연히점유를상실하기이전에지급받아야할보상이라고보아야
한다엄격한의미에서보면현재실무에서운영되는공익사업상점유이전과보상금 .
지급의관행은헌법상정당보상의원칙에반하는것이다.12)
도시정비법상사용수익정지와보상 . Ⅲ
도시정비법상사용수익정지제도 1.
가사용수익정지제도의의의와연혁 .
일반적인공익사업에서수용재결이소유자와세입자의인도의무를발생시키는
12) 다만이주대책의면제사유로지급되는이주정착금은이주대책과등가의것이고통상건
축물과토지에대해보상을받은소유자를대상으로한다는점에서주거이전비와는차 이가있을수있다이주대책과이주정착금에대하여자세히는김종보 이주대책의 . , “ 개념과특별공급의적용법조”, 제 호 면이하참조 28 (2010. 12), 170 .
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94 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 62 2 (2021. 6.)
법리와는달리도시정비법은독특한제도로사용수익정지조항을두고있다일반 .
적인개발사업에비해도시개발사업과정비사업은권리관계의변화를위해오랜
기간의사업시행이필요하고다른한편물리적공사는조기에착수해야하는이 ,
중적인과제를가지고있다이러한점을고려해서도시개발법과도시정비법은물 .
리적공사를조기에착수하기위해사업에참여하는자나참여하지않고배제되 ,
는자를불문하고이들의사용수익권을정지시키는조항을두고있다이러한 .
취지의조항이바로사용수익정지에관한조항이다.
도시개발법상환지예정지가지정되거나도시정비법상관리처분계획의인가가
이루어지는단계에서는아직사업시행자가소유권을확보하지못한상태이다그 .
럼에도불구하고이조항은사업시행자를위해토지소유자건축물소유자및세입 ,
자의사용수익권을정지시키고이들을이주시킴으로써사업시행자의철거와착공 ,
을쉽게하기위한것이었다다만이조항은주로재개발사업에서세입자에대한 .
인도소송의근거로많이활용되었고특히보상이충분하지않은재개발사업에서
세입자들을보상없이내쫓는수단으로악용되었다.
토지구획정리사업에있어종국적인환지처분까지사업기간이많이걸리므로환
지예정지의지정이선행한다그리고이에따라기존토지의사용수익권이중지되 .
고새로운환지로사용수익권이옮겨가게된다일방적으로사용수익만정지되는 .
재개발과달리구획정리사업에서소유자들에대한사용수익의정지는새로운환 ,
지의사용수익권에대한대가관계로묶여있었다 년구토지구획정리사업법 (1982
제 조제항 이런점에서구획정리사업에서사용수익의정지는사업에참여해서 57 1 ).
환지를받는일반토지소유자들을대상으로하는것이라는점이잘드러난다.
다른한편환지예정지지정으로사업시행자는도로등공공시설의부지에대한
사용수익권을확보하며구토지구획정리사업법제 조제항 그지상의토지소 ( 58 1 ),
유자에게건축물의철거또는이전을명하고손실을보상할수있었다구토지구 (
획정리사업법제 조제 조 이를통해사업시행자는토지소유권이아직없는 40 , 41 ). ‘
상태에서도공공시설의부지상에도로나공원등의시설을설치할수있는권능 ’
을얻게된다토지구획정리사업법에서활발하게활용되었던사용수익정지제도는 .
도시재개발법에받아들여졌고이는현행도시정비법까지이어지고있다.13)
도시정비법에마련되어있는사용수익정지조항은 년도시재개발법의제정 1977
당시부터존재하던조항이다제정도시재개발법제 조제항 이조항이 년 ( 41 7 ). 1996
13) 김종보, 피데스 면이하참조 ( , 2018), 726 .
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공익사업에서점유이전과생활보상 김종보 / 95
전문개정으로위치를변경했다가 년전문개정된도시재개발법제 조제항 (1996 34 8 )
도시정비법제정을통해받아들여지고제정도시정비법제 조제항개정을거 ( 49 6 )
쳐현재에이르고있다도시정비법제 조제항 ( 81 1 ).14) 최초에이조항이만들어질
때에는이와함께사업시행자의이전과철거요구권이별도로규정되었고행정대집
행까지도가능한것으로규정되어있었으며구도시재개발법제 조제 조이 ( 36 , 35 )
에따른손실보상을해주도록정해져있었다구도시재개발법제 조 그후철거 ( 37 ).
요구권과손실보상조항은삭제되었다 도시재개발법개정법률 (1999. 3. 31 ).
나사용수익정지조항의적용범위 .
주된대상으로서찬성조합원 (1)
관리처분계획의인가로인해사용수익권을정지당하는자는원칙적으로사업에
찬성하는조합원들이었다원래찬성조합원들은분양조건부수용조항에의해수용 .
이예정되어있었음에도불구하고사실상수용조항은사문화되었고조합원들은사
업이종료될때까지소유권을유지하는것이일반적이었다.15) 신속한철거를요하
는재개발사업에서사업시행자에게개별건축물과토지의소유권이넘어오지않는
것은심각한문제였는데사용수익정지조항은이문제를풀어주는역할을했다 , .
년도시정비법의제정으로재건축사업이재개발사업과통합되었을때이제 2003
도는재건축에도무차별적으로적용되는것으로규정되었지만재건축사업은이주
단계에서찬성조합원들이조합에게신탁하기때문에재개발사업과는사용수익관계가
전혀다른상황이었다.
반대하는조합원과수용재결 (2)
초기의도시재개발법은반대하는토지등소유자에대해철거를요구하고이에대
해손실을보상하는조항을두고있었지만이조항에의존하기보다는토지보상법
상의수용재결을거쳐소유권을확보하고물건을인도받는방식으로사업이진행되는
것이더일반적이었을것으로보인다.16) 반대하는토지소유자들에대해오랜기간
14) 대법원 선고 다 전원합의체판결 도시재개발법제 조제항에 1992. 12. 22. 91 22094 . “ 41 5 서정한관리처분계획의인가고시가있으면사용 수익정지명령을요하지아니하고목 ⋅ 적물에대한종전소유자등의사용 수익이정지되고시행자는이를사용 수익할수 ⋅ ⋅ 있게되는것이라고하여야할것이다.” 15) 김종보 공용환권의개념과법적효과 , “ ”, 제 호 면참조 31 (2011. 12), 23-50 .
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96 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 62 2 (2021. 6.)
사용수익권의정지가문제되지않았던것은이들에대해수용재결이내려지고인
도소송이제기되었기때문이다.17) 따라서 년사용수익정지조항에손실보상제 2009
도가도입되기전그리고심지어는그이후에도반대하는조합원은통상사용수익 ,
정지조항과특별한관련이있다고인식되지않았다.
세입자의사용수익정지 (3)
소유자가아닌세입자들은찬성조합원의세입자이건반대조합원의세입자이건
사업의시행으로인해이주를해야하는자들이므로이들에대한보상은항상현
장의심각한문제였다찬성조합원을주된대상으로하던사용수익정지조항은제 . ,
도를운영하는과정에서퇴거를거부하는세입자일반의사용수익을정지시키는
제도로서중요한의미를갖게되었다재개발사업의현장에서세입자들중주거이전비 . ,
이사비를요구하는자들에대해서도일반적으로사용수익정지조항이활용되었으며
이를근거로세입자들에대한인도소송이민사소송으로제기되었다.
다보상조건의도입 .
사용수익정지조항을세입자에게폭넓게적용하는과정에서용산참사가벌어졌
다세입자중가장열악한보상체계하에있었던상가세입자들이사용수익정지조 .
항의문제를제기하자갑자기사용수익정지제도와보상문제가일대일대응관계에 ,
놓여있는것처럼인식되고보상조건이제도화되었다.
이조항은토지보상법상의보상체계를고려해서만들어진것이라기보다는재개
발상가세입자에대한보상이라는단순논리로입법된조항이기때문에그적용범 ( )
위도매우제한적일수밖에없다그럼에도불구하고문구상으로는토지보상법상 .
보상의완료를사용수익이정지되는모든경우에대한조건으로규정하고있어서
해석상혼란을준다이는보상이이루어지지않으면사용수익이정지되지않는 .
것으로판단하고있는법원이나헌법재판소의일부견해에서잘드러난다.18) 다만
이러한선례들에도불구하고사용수익의정지와생활보상의관계가대법원이나
실무에서명확하게정리된것이라고보기는어렵다.
16) 참고판례대법원 선고 누 판결 1989. 9. 12. 88 8883 . 17) 헌법재판소 선고 헌바 전원재판부결정참고 2015. 11. 26. 2013 415 18) 헌법재판소 선고 헌마 전원재판부결정대구지방법원서부지원 2014. 7. 24. 2012 662 ; 자 카합 결정등 2020. 9. 15. 2020 5081 .
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공익사업에서점유이전과생활보상 김종보 / 97
새로도입된보상조항은우선재건축사업에대해서는적용되지않는다재건축 .
사업의토지등소유자나세입자에대해서는토지보상법이적용되지않아서이들은
사용수익만정지당할뿐토지보상법상보상이완료되었는가를따지는대상이아니
기때문이다또재개발사업에서다수를차지하는찬성조합원들에대해서도수용 .
재결이나이에따른보상도마련되어있지않기때문에이들도보상조항의적용대
상이아니다이렇게되면재개발사업에한해반대하는조합원과그들의세입자 . ,
그리고찬성하는조합원의세입자정도가보상조항의적용대상으로검토될수있
을뿐이다그러므로단순히문구에의존해서정비구역내모든자들에대해보상을 .
조건으로사용수익이정지될것이라고해석하는것은매우위험한일이다.
결국사용수익정지와보상조항의해석은토지보상법상인도의무와의관계에서
합리적이고종합적인해석을통해정해질수밖에없다이조항을가장극단적으 .
로확대해서모든점유이전과모든손실보상이동시이행관계라보는것은옳지않
으며법률의개정취지를존중해서이조항이손실보상과점유이전에대해제한 ,
적인효력을갖는다고해석해야한다다만보상조항의적용범위가대상자들의종 .
류에따라다양하게변하는것이불가피하므로동일한문구에도불구하고보상조항의
해석이소유자와세입자에대해달라질수있다는점에유의해야한다.
도시정비법상세입자의퇴거의무 2.
가재개발세입자에대한독자적인점유이전체계 .
정비사업에서도역시세입자일반에대해토지보상법에의한정식의수용재결을
기대하기어렵지만수용재결의절차를거치지않았다고해도이들이여전히법령 ,
이정한보상금을청구할수있는지위에있다는점에는변함이없다.19) 용산참사
를계기로사용수익정지조항에토지보상법상의보상을조건으로사용수익이정지
된다는단서가추가됨으로써공익사업으로서정비사업은세입자에대해토지보상
법과상이한점유이전의논리를만들어내게되었다세입자에대한보상이선결되 .
어야사용수익이정지된다는조항이마련됨으로써일반적공익사업의세입자들과
는달리재개발사업의세입자에대해서는점유이전과보상문제가이조항의해석에
의존하게된다특히세입자들의점유이전과토지보상법상보상완료의관계에서 .
19) 대법원 선고 다 판결 2008. 5. 29. 2007 8129 .
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98 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 62 2 (2021. 6.)
생활보상을어떻게해석할것인가하는문제가가장중요한것이다.
재개발사업의세입자중수용재결이내려지지않은건축물의세입자찬성조합원 (
의세입자 또는협의매수에응한건축물소유자의세입자등다양한자들이존재 ),
한다는점에유의해야한다.20) 그래서사용수익정지조항과보상이라는원칙은일
관된체계로설명되지않는다재개발사업에서찬성조합원은수용대상자가아니므 .
로토지보상법상보상조항도적용되기어렵고따라서찬성조합원은주거이전비를 ,
지급받을수없다이런논리는찬성조합원의세입자에게도마찬가지이므로이들이 .
과연토지보상법상보상대상인가여부조차도불분명하다.21)
다른한편이미설명한바와같이사용수익정지조항의적용을똑같이받지만
재건축사업의세입자들은찬성조합원반대조합원을가리지않고토지보상법이 ‘ ’ ,
준용되지않으므로보상을받을방법이없다그러므로재건축사업의세입자는관 .
리처분계획의인가로사용수익만정지되어점유이전의무만을질뿐손실보상청구
권이없다.22) 결국정비사업에서세입자는사용수익정지조항을근거로인도소송의
피고가되며이때재개발사업에한해사용수익정지의조건을정하는보상조항이 ‘ ’
원용될수있을뿐이다.
나조기인도의특칙 .
도시정비법상사용수익정지제도는토지보상법에비해이른시점에그리고수 ‘ ’ ‘
용재결이없는단계에서발동되는매우강력한권리제한이다사용수익정지조항 ’ .
이없다면반대하는조합원의세입자는수용재결의효력에의해인도의무를진다
토지보상법제 조 관리처분계획이인가되고나서 일이내에현금청산의협 ( 43 ). 90
의협의결렬후 일이내에수용재결이신청되므로도시정비법제 조사용수익이 , 60 ( 73 )
정지되는것은시기상토지보상법이개입하기훨씬전이다이조항은정 . 당한
20) 김종보 재개발사업의철거와세입자보상 , “ ”, 제 호 면 23 (2009. 4), 117 . 21) 년도시정비법이개정되면서관리처분의기준으로조합원의종전의토지또는건축 2009 물의가격산정시조합원이둔세입자로인하여손실보상이필요한경우조합의정관으 로정하는바에따라해당조합원이둔세입자에대한손실보상액을뺀나머지가격을 종전의토지또는건축물의가격으로산정할수있도록명문규정을마련한바있다동법 ( 제조제항이조항의신설은재개발사업의현장에서오랜기간찬성조합원의세입자 48 6 ). 에게 주거이전비등생활보상을지급하지않았던관행이있었음을보여준다. 22) 재건축에는단독주택재건축도있는데이들도모두토지보상법이준용되지않으며 빈 , ｢ 집및소규모주택정비에관한특별법에의한가로주택정비사업이나소규모재건축사업도 ｣ 모두매도청구권이규정되어법제 조토지보상법은준용되지않는다 ( 35 ) .
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공익사업에서점유이전과생활보상 김종보 / 99
보상없이인도소송을통해점유를상실하게되는세입자들의반발로이어졌고그
결과토지보상법상보상이사용수익권박탈을위한조건으로입법된것이다.
다수용소송 인인도소송 . ( ) 收用訴訟
사용수익정지조항에근거한인도소송에서사업시행자가요구하는점유의이전
은세입자에대한관계에서는수용을의미하며그소송의본질은수용소송 ‘ ’ , (收用
이라는점을잊지말아야한다그리고도시정비법이사용수익정지조항에서 ) . 訴訟
토지보상법상의보상이완료될것을요구하는것은헌법상수용과정당보상의원
칙이구체화된것이다그러므로법원이인도소송에서정비사업의세입자에게퇴 .
거할것을명하는수용판결을내리고자한다면헌법제 조제항이정하는바에 ( 23 3 )
따라정당한보상이지급될것을조건으로해야한다이런점에서정비사업의세 .
입자에대해제기되는인도소송은세입자에대한생활보상으로서주거이전비이 ,
사비등이지급되지않는한인용될수없다고해석해야한다이때세입자는찬 .
성조합원의세입자와반대조합원의세입자를가리지않는다.23) 대법원은심지어
관리처분계획의인가이전에도세입자가주거이전비를청구할수있고사업시행자는
이행청구를받은다음날부터이행지체책임이있다고판시하고있으므로,24) 사용
수익의정지로인한인도소송에서세입자가이를청구하는것은당연히허용된다.
다만도시정비법상의사용수익정지조항은이른시기에사용수익이정지되는세
입자에대해정당한보상을보장하는제도로서토지보상법에대한특칙이다따라서 .
세입자가아닌반대조합원에대해이사용수익정지와보상조항을어떻게해석할
것인가하는것은또다른차원의문제이다.
반대조합원의점유이전 3.
가점유이전시기에대한해석 .
반대하는토지소유자의인도의무가발생하는시점은토지보상법에의하는가
23) 최근하급심중에는찬성조합원의세입자가주거이전비이사비보상금의지급을받지 , 못한경우사업시행자의명도요구에대해서정당하게거절할수있다고판시한사례가 있다인천지법 선고 가단 판결 ( 2018. 9. 5. 2018 205062 ). 24) 대법원 선고 두 판결다만이사안은단순한주거이전비청구소송 2012. 4. 26. 2010 7475 . 에서이자계산을위해청구권발생시기를논하는것일뿐인도소송이아니었고따라서 , 주거이전비와인도의무가동시이행관계인지에대한판단을담고있는것은아니다.
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100 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 62 2 (2021. 6.)
아니면도시정비법에의하는가에따라달라질수있다첫째관리처분계획의인가 .
로사용수익이정지되는시점에반대조합원의사용수익권도정지되고인도의무가
발생하는것으로해석할수있다둘째토지보상법상수용재결까지이루어져야이 .
에의해점유이전의무가발생한다고해석할수있다이때인도소송은토지보상법 .
상수용재결의효력을정하는조항제 조에의하고도시정비법은큰의미를갖 ( 43 )
지못하며수용재결에따른보상비지급으로도시정비법상보상이완료된것으로 ,
해석한다셋째수용재결이후에도생활보상이모두지급되어야인도의무가발생 .
한다고볼수도있다이렇게해석하는경우반대조합원인피고가생활보상의미 .
지급을이유로도시정비법이요구하는보상이완료되지않았음을항변사유로주장
할수있다법원도생활보상이완료되지않는한인도소송에서선이행또는상환 .
이행판결을선고할수있을뿐이다.
첫째해석에따르면찬성과반대소유자를막론하고토지와건축물의사용권이
정지되므로관리처분계획이인가된후조합은건축물에대한인도소송을제기할
수있다 년도시정비법이개정되기전까지하급심들의주류는반대조합원에 . 2009
대해서도관리처분계획의인가와함께특별한보상없이점유이전의무가발생하는
것으로해석했다사용수익정지조항이사용권의조기정지를위한정비사업의특 .
수성을반영하는것이라해석한결과이다.25) 이러한하급심들과달리대법원은수
용재결에의한보상이지급되어야반대조합원들의인도의무가발생한다는입장을
취했다.26) 그후도시정비법에보상조항이도입된것까지고려하면반대조합원의
인도의무가발생하기위해서수용재결이반드시필요한것으로해석해야한다그 .
러므로재개발사업에반대하는소유자는사용수익정지조항과무관하게수용재결을
받을때까지는최소한사용수익권이인정된다.
반대조합원에대한점유이전의무가수용재결이후로미루어지는것으로해석한
다고해도여전히보상조항도시정비법제 조제항단서제호의신설에의해 ( 81 1 2 )
두개의해석가능성이있다우선토지보상법상의수용재결과재결에포함된보상금 .
25) 종래하급심판결의주류는단순명도를명하는사업시행자전부승소판결을하여왔고
생활보상미지급을이유로인도를거절하는피고측의항변들을배척하는논거로서도 , 시정비법의사용수익정지조항은토지보상법의특별규정에해당하므로반드시토지보상 법의수용재결절차를거쳐야명도를구할수있는것은아니라는논리등을제시하여 왔다송명호 관리처분계획의인가고시가정비구역내권리자들의사용 수익권에 . , “ ⋅ 미치는영향에관한연구”, 제 호 면 397 (2009. 9), 63-64 . 26) 대법원 선고 다 판결 2011. 7. 28. 2008 91364 .
17페이지
공익사업에서점유이전과생활보상 김종보 / 101
지급만으로반대조합원의인도의무가발생한다고해석할수도있고이와달리생 ,
활보상까지모두지급되지않으면인도의무가발생하지않는다고해석할수도있
다전자는수용재결로인해사용수익정지조항이요구하는보상도완료된다고이 .
해하는것이고후자는생활보상까지지급되어야그보상이완료된다고이해하는 ,
것이다.
나보상완료의의미 .
반대조합원의법적지위 (1)
재개발사업에반대하는소유자에게수용재결이이루어진이후라면사용수익정
지조항과무관하게토지보상법에따라인도의무가판단되는것이옳다토지보상법 (
제 조 도시정비법상재개발사업에반대하는자는조합설립에동의하지않고분 43 ). ,
양신청을거부한후관리처분계획에현금청산대상자로정해지며현금청산의절 , ,
차를거쳐다시수용재결에의해소유권을상실한다이렇게긴절차를거쳐수용 .
재결을받은청산대상조합원은비록자신의의사에반해서소유권을상실하는자
라해도토지보상법에의해충분히보호받는자이다또세입자들과달리재개발 .
사업의반대조합원은오랜기간의사업에서언제든지사업에동의하고아파트를
분양받을수있는기회를갖는다그러므로도로부지의소유자가자신의의사에 .
반해서재산권을박탈당하는것과비교할때재개발사업의반대조합원이특별히 ,
더불리한것은아니다.
심지어는관리처분계획이인가된후일반분양분에대한입주자모집공고가나고
조합원분양계약의체결절차가진행될때조합원분양계약을체결하지않는자도
정관에따라청산대상자가된다.27) 이시점에현금청산자가되는자에대해서도
다시손실보상의협의와수용재결의절차가후속하게된다이렇게수용재결이관 .
리처분계획보다오랜기간후에이루어질때사용수익정지조항상의보상을넓게
해석해서반대하는조합원을보호하는것은법리에맞지않는다토지수용재결이 .
내려진후반대하는소유자의인도의무는토지보상법에의해판단하면충분하다.
27) 조합원분양계약에대해서자세히는김종보 조합원분양계약의위법성 , “ ”, 제 호 23 면참조 (2013. 3), 3-35 .
18페이지
102 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 62 2 (2021. 6.)
반대조합원의보상절차상권리 (2)
토지보상법상수용재결을받는권리자는누구든지절차상손실보상에관한권리
를주장할수있다사업시행자가토지조서물건조서를작성할때권리자가이를 . ,
확인하고서명또는날인하는과정이있고토지보상법제 조 보상계획은공고와 ( 14 ),
함께권리자에게통지되고권리자는이에대해이의를제기할수있다토지보상법 (
제 조 또사업시행자는수용재결전에권리자와성실히협의해야하는데토지보 15 ). (
상법제 조성실한협의라함은정당한보상금의제시등을내용으로한다도시 16 ) .
정비법상반대조합원도우선현금청산에합의하고합의에이르지못하면수용재결을
받게되므로이과정에서다양한보상요구를할수있다.
재개발사업의반대조합원에대해서만사용수익정지조항때문에더많은보호가
필요하다고해석하는것예컨대수용재결이후에도주거이전비나이주정착금을 ,
받지않은소유자에게인도를청구하지못한다고해석하는것은일반적공익사업
에서수용재결을당한소유자와균형이맞지않는다.28) 따라서재개발사업의반대
조합원은통상적인공익사업에서수용재결을받은토지소유자의인도의무에준해
서취급하면충분하며수용재결후손실보상액의다과에대해다투고있는사안 ,
에서도토지소유자는인도의무를진다.29) 다만이러한해석은사용수익정지에서
보상완료조항을세입자와반대하는조합원에대해각각다르게해석한다는점에서
문제일수있다이는사용수익정지조항의입법상불완전성이초래하는문제라고 .
볼수밖에없다.
대집행과인도소송의관계 . Ⅳ
대집행의개념 1.
수용재결이효력을발생하면소유자와세입자는물건을인도해야할의무가발
생한다토지보상법제 조 토지보상법은수용재결등으로인해의무를이행해야 ( 43 ).
할자가그의무를이행하지않을때행정대집행을할수있다고정하고있다
28) 대법원 선고 다 판결참조 2017. 2. 15. 2013 40643 . 29) 대법원 선고 두 판결 2017. 3. 30. 2014 43387 .
19페이지
공익사업에서점유이전과생활보상 김종보 / 103
제 조 토지보상법상대집행은인도나퇴거의무에주목하기보다는건축물의철 ( 89 ).
거를위한것으로입법된것이며인도나퇴거는철거를위한전단계에불과하다는
점에서일반적인도소송과차이가있다.
통상행정대집행법에의한대집행은불법건축물에대한철거명령건축법제 조 ( 79
제항과그에대한대체집행이원형이다따라서행정대집행법상대집행은타인 1 ) . ‘
이대신하여행할수있는행위를의무자가이행하지아니하는경우행정대집행 ’(
법제조에사용되는수단이라는점에서대체적작위의무를대상으로한다 2 ) .30) 그
리고토지보상법은행정대집행법상의대집행에의존하므로토지보상법제 조 ( 89 ),
결국토지보상법상의대집행도대체적작위의무에대해서만집행이가능하다고해
석된다다만대집행의주된목적인철거를위해부수적으로대집행철거에응하지 . ‘ ’
않는자에대한퇴거등도대집행의권한에포함되는것으로해석될여지도있다.31)
대집행과강제퇴거 2.
행정대집행법상대집행은주로자진철거의무를위반하는건축물의철거를위해
사용되지만그에부수해서강제퇴거도포함할수도있다주택을포함해사람이 .
머물고있는공간에는사람외에도그사람이소유하는살림과물건들이존재하고
있다그래서사람이머물고있는공간의점유를풀고건축물을철거하려면사람 .
을강제로퇴거시키는것과물건을강제로반출하는작업이먼저이루어져야한
다대집행을넓게해석해서점유를박탈하는부수적권능을인정할수있다면대 .
집행의계고는세입자등의인신에대해퇴거를명하는것과그들에속한살림등
물건의반출을명하는것을포함한다.
그러나대법원은소유자에대한인도청구나세입자에대한강제퇴거는대집행의
대상이아니고민사소송을통해이를집행하도록판시함으로써토지보상법상의
30) 김세규 행정대집행에관한소고 , “ ”, 제 권제호 면송동수 11 3 (2020. 8), 186 ; , 행정상강제집행제도의비교법적검토 “ ”, 제 권 면등참조 64 (2014. 2), 266 31) 대법원 선고 다 판결 행정청이행정대집행의방법으로건물철 2017. 4. 28. 2016 213916 . “ 거의무의이행을실현할수있는경우에는건물철거대집행과정에서부수적으로그건 물의점유자들에대한퇴거조치를할수있는것이다다만이판결은주류적판례와 ” . 엇갈리는다른방향을취하고있는것이고또한행정주체가공법상의수단을보유하고 , 있을때이를회피하고민사소송으로우회하는것을막고자하는취지일뿐인도소송과 , 대집행의관계를일반적으로선언하고있다고보기는어렵다.
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104 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 62 2 (2021. 6.)
대집행조항은사실상사문화되었다토지보상법에의해인도를강제하는대집행은 .
불허되므로수용및보상후의점유에대해서도법원이인도를명하는판결을해야 ,
하는상황이되었다인도소송에서승소해서점유가해소되면건축물의철거는소유자 .
또는사업시행자로서의사실행위가되고행정청에게대집행을신청할이유가없다.
대법원이강제퇴거를대집행의대상이될수없다고판단한것은인권침해의우
려때문이라고보이고이는충분히이해될수있다다만공익사업에서인도소송 .
을통한점유의이전이전체적으로볼때과연세입자의권리를충분히보장하는
방법인가에대해서는의문이있다민사소송으로제기되는인도소송에서는토지보 .
상법상의보상조항이충분히고려되고있지않기때문이다또민사상인도소송에 .
서도인신의강제퇴거는불가피하다는점에서인도소송과대집행이본질적으로큰
차이를보이는것도아니다.
토지보상법상대집행의특징 3.
가이전비보상과대집행 .
토지보상법상대집행조항이잘이해되지않는이유중의하나는건축물에대한
보상방식의독특성에있다토지에대한보상은가격보상이고보상액이지급되면 .
토지소유권이수용재결에의해사업시행자에게넘어오지만건축물에대한수용재 ,
결은이와다르다건축물은공익사업시행자의입장에서보면울타리석재입목 . , , ,
과수등과마찬가지로공익사업에대한지장을초래하는물건으로인식된다이러 .
한지장물은사업시행자가취득할필요가없으므로이에대해서는소유자에게제3
의장소로이전 하게하고이전비를보상하는것이원칙이다토지보상법제 ( ) ( 移轉
조 75 ).32) 이렇게건축물에대해이전비를보상하면사업시행자는건축물에대한
소유권을취득하지못하고수용재결의효과에따라건축물소유자가자신의건축 , ‘
물을제의장소로이전해야할의무를지게된다법제 조 소유자의건축물 ’ 3 ( 43 ).
이전의무33)는현재장소에서건축물을철거또는해체하는의무로나타나며,
32) 한국에서건축물은이전이곤란한형태이므로이전비보상보다는가격보상이더많이이
루어진다건축물에대해이전보상이원칙으로정해진것은일본토지수용법의영향때 . 문이다목조건물이많은일본은건물에대한이전비보상이원칙이다일본토지수용법 . ( 제 조 77 ). 33) 토지보상법제 조에표현되어있는이전 의무는점유의이전소유권이전등 43 ‘ ( )’ , 移轉 물건이나권리를 넘겨주는행위를의미하는것이라기보다는물건을제의장소로 ‘ ’ 3
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공익사업에서점유이전과생활보상 김종보 / 105
이철거의무가대체적작위의무로서토지보상법상대집행의대상이된다.
수용재결에의해건축물을이전할의무가발생하면소유자는건축물을철거해야
하고세입자등건물을점유하고있는자는점유를풀고퇴거해야할의무가있 ,
다따라서조문의문구상토지보상법상대집행은소유자가건축물을철거하지않 .
고있는상황에서공권력으로점유를풀고철거대집행이가능한것으로해석될수
있다물론이경우대집행으로서점유이전을관철할때에는수용재결과보상이 .
전제된것이어야한다.
나건축물의가격보상 .
만약건축물의가격으로보상이이루어지면건축물의소유권은수용재결에의해
사업시행자에게이전된다.34) 그러므로가격보상을내용으로하는수용재결이내려
지면그효력에의해토지와건축물의소유권이이미사업시행자에게이전된다.
따라서사업시행자가소유권을확보하면건축물의철거비용도사업시행자가부담
하고토지보상법시행규칙제 조제항소유자또는세입자는점유를이전할의 ( 33 4 )
무가있을뿐건축물을철거할의무까지지는것은아니다이경우에는사업시행 .
자가소유자이므로타인의철거의무를대집행한다는의미의대집행은성립하기어
렵다다만토지보상법상의인도의무에도불구하고부당하게건축물을점거하고 .
있는자들에대한실력행사로서대집행이가능할것인가에대해논란의여지가있고,
이에대해서는토지보상법에명확한규정을마련하는것이해결책이될수있다.
인도소송의위헌문제 4.
가민사상인도소송의유형과기능 .
민사상으로도철거를목적으로하는인도소송과건축물을그대로둔채점유이
전만을구하는인도소송은차이가있다후자의경우에는점유이전만이목적이고 .
점유자의물리적퇴거와점유물의강제적반출이인도소송의집행내용이되므로,
옮기는행위라는의미가더강하다점유의이전등은앞에서나열된인도 의무에 ‘ ’ . ‘ ( )’ 引渡 해당하는것으로보면충분하다. 34) 중앙토지수용위원회, 면참조다만수용재결에의하지 (2020), 332 . 않는협의취득인경우는조금다른법리가적용된다대법원 선고 다 . 2012. 4. 13. 2010 판결등참조 94960 .
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106 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 62 2 (2021. 6.)
물건의인도의무는직접강제의대상이된다그러나임차인소유의건축물을철거 .
하고토지를인도받기위한경우라면건축물의철거에주된관심이놓이고점유이
전은상대적으로주목받지못한다.35) 그래서건물의점유자가철거의무자일때에
는건물철거의무에퇴거의무도포함되어있는것이어서별도로퇴거를명하는집
행권원이필요하지않다.36) 민사소송에서세입자등이건축물의점유를이전하지
않고버티면이는민사상의무의불이행이되므로민사법원의집행권한은이들의
점유를강제로풀어민사상소유권을확보해주는것을목적으로한다그러므로 .
민사상인도소송은사인간의법률관계에서소유권의행사를돕는정도의보조적
의미만을갖고국가에의해국민의기본권이침해된다는문제의식자체가없다.
나대집행을갈음하는인도소송 .
공법의영역에서넓은면적에걸쳐공익사업이시행되면사업에반대하거나또
는자력의부족등으로점유를풀지않는세입자등이다수존재하게된다공익 .
사업에서의사에반해건축물의소유권을상실하거나점유이전을강제당하는자들
의입장에서보면공익사업을이유로강제퇴거와물건의반출이강제될뿐이다.
그리고이들의점유를푸는문제는단순히물건의소유권을이전하기위한것이라
기보다는공행정주체가진행하는대규모의공익사업을위해사인이거주하는건 ,
축물에서이들을퇴거시키고건축물을철거하기위한것이다이과정에서는공권 .
력의남용으로인한인권침해의우려가있을수있고이러한점을고려해서민사
상인도소송이대집행의역할을대신하고있다.37) 따라서인도소송은토지보상법
이정한대집행과마찬가지로토지보상법이정하는정당한보상을정당한시기에
받는것을전제로용인되어야한다만약그렇지못하면민사소송에서세입자의 .
지위는매우열악해질수밖에없는데이는이미오랜인도소송의실무를통해잘 ,
증명된다.
대법원이퇴거의무에대한대집행을금지하자그결과로제기되는민사상인도 ,
소송에서오히려세입자에대한정당한보상의기회가축소되고있다이는헌법 .
제 조가말하는정당보상의원리에반하는것이될수있다는점에서위헌문제와 23
35) 이상덕앞의글 면참조 , , 427 . 36) 대법원 선고 다 판결 2017. 4. 28. 2016 213916 . ﾠ ﾠ ﾠ ﾠ 37) 그러나토지보상법상건축물에대한보상이이전비보상이라는점은사업시행자가제기
하는인도소송에서소유권을증명하기어렵게하는등법원칙상으로는민사소송과잘 맞지않는측면이있다.
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공익사업에서점유이전과생활보상 김종보 / 107
연결된다만약토지보상법상의대집행이허용되었다면수용재결이없는세입자들 .
에대한대집행에대해취소소송이제기되었을것이고이를통해보상과대집행 ,
문제가더진지하게논의되었을것이라는점에서아쉬움이남는다.
결론 . Ⅴ
일반공익사업에서생활보상과점유이전 1.
이주정착금주거이전비이사비등은토지보상법에정해진보상이며일반적공 , ,
익사업에서수용재결을당하는소유자도또세입자들의경우에도보상을받을권
리가있다는점에는다툼이없다.38) 다만세입자등이주거이전비나이사비를언
제받을수있는가에대해정해진바는없고대체로실무에서수용보상액에포함
되지않은채주거이전비등은점유를이전하고난후에지불되는것이일반적이
다따라서일반적공익사업에서수용재결이내려지면소유자나세입자는토지보 .
상법에의해점유를이전해야할의무를진다수용재결을매개로하지않고사업 .
시행자에게점유를이전해야하는소유자나세입자의경우에도주거이전비의미지급을
이유로점유이전을거부할수없다.
재개발반대조합원의인도의무 2.
일반적공익사업이나도시정비법에따른재개발사업은모두수용재결이행해진
다는점에서는차이가없지만재개발사업에서는소수의자만이수용의대상이된
다는점에서차이를보인다반대조합원들에대해긴절차를통해수용재결이내 .
려진경우라면사업시행자는수용재결의효력을근거로인도청구를할수있다.
도시정비법상반대조합원들에대해서는수용재결이내려짐으로서사용수익정지
조항상의보상도완료된것으로해석되어야한다따라서수용재결이내려진상태 .
에서반대조합원은이주정착금주거이전비이사비등의미지급을이유로인도를 , ,
거부할수없다만약법원이이들에대해주거이전비등생활보상의지급을인도 .
소송의요건으로판단하고자한다면형평의원칙상일반적공익사업에서수용재결을 ,
38) 박균성도승하 / , 박영사 면 차태환 ( , 2014), 1039 ; , 부연사 ( , 면한국감정원 2009), 288, 487 ; , 면등참조 (2003), 535 .
24페이지
108 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 62 2 (2021. 6.)
받은건축물소유자나그의세입자도동등하게취급되어야한다.
재개발사업세입자와인도소송 3.
재개발사업의세입자는사용수익정지조항에의해다른공익사업보다조기에사
용수익권을상실하는자들이다이들에대한보상을위해사용수익정지조항의단 .
서로보상조항이신설된것이므로이들에대한인도소송에서주거이전비등토지 ,
보상법이정하는생활보상은동시이행또는선이행의관계에있다고해석해야한 ( )
다특히이들에대한사업시행자의인도소송은토지보상법상의수용소송이므로 .
그절차내에서정당한보상헌법제 조제항이이루어져야한다따라서사용 ( 23 3 ) .
수익정지조항에기초해제기되는인도소송에서세입자에대한토지보상법상의
생활보상이지급되지않으면보상이완료된것이라볼수없다.
인도소송의한계 4.
토지보상법상대집행을규정한취지는토지보상법이정하는수용과보상이집행
되는독특한공법적상황을고려한것이다그러나대법원이토지보상법상의대집 .
행의권한에서강제퇴거의권능을제외시킴으로써결과적으로토지보상법상보상
문제와민사상인도소송이분리되었다이판결은대집행과정에서점유를상실하 .
게되는소유자와세입자의인권을보호하는데어느정도기여했지만다른한편
토지보상법상대집행의권원을좁히고사업시행자의세입자에대한보상의무를약
화시켰다이판결로공법상원인에의한인도소송이단순한민사소송으로파악되면서 .
토지보상법상보상체계와절연된것은크게아쉬운점이다.
장래제도개선의방향 5.
장기적으로토지보상법상의생활보상은모두수용재결의보상대상으로편입하
고이를포함한수용재결이내려져야한다그리고토지보상법상세입자등생활 .
보상대상자들에대해서도모두수용재결이이루어지도록정하거나또는간이한수
용이제도화되어야한다이를통해헌법제 조제항이요청하는정당한보상이 . ( 23 3 )
실질적으로이루어지고소유자나세입자들에게발생하는인도의무도정당화될수
있다토지보상법상대집행은조문을섬세하게다듬어점유의이전을거부하는 .
자들에대해제한적인강제력이행사될수있도록제도가개선되어야한다토지 .
25페이지
공익사업에서점유이전과생활보상 김종보 / 109
보상법상의대집행을위한요건으로토지보상법령이정하는보상이완료될것을
정하면대집행에대한취소소송에서보상문제가함께해결될수있을것이다.
대집행에대한입법적조치가마련되기전에도점유이전을민사소송에의해강
제하는것은개선되어야한다세입자등의인도의무와그에따른강제퇴거가공 .
법적원인에기인한소송이라는점을고려해서인도소송이최소한공법상당사자
소송의형태로진행되도록소송실무를바꾸어야한다당사자소송에서토지보상법 .
상점유이전의무나도시정비법상의사용수익정지조항이공법적규정이라는점을
인식하고정당한보상과연결되는가를엄밀히검토해야한다.
투고일 심사완료일 게재확정일 2021. 4. 9 2021. 5. 5 2021. 5. 14
26페이지
110 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 62 2 (2021. 6.)
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27페이지
공익사업에서점유이전과생활보상 김종보 / 111
Livelihood Compensation and Transfer of Occupation in
Public Works Projects
Kim, Jong-Bo*
39)
There is no difference between general public works projects and improvement projects
under the Act on the improvement of urban areas and residential environments(Urban
improvement Act) in that an expropriation adjudication is made, but in the latter case,
not all land owners are subject to expropriation, but rather only a few are subject to
expropriation. In the case where an expropriation adjudication is made through a long
procedure for members who oppose the redevelopment project, the project implementer
may request extradition on the basis of the effect of the expropriation adjudication. It
should be interpreted that the compensation has been completed as an expropriation
adjudication has been made for union members those who opposing the project.
On the other hand, tenants of improvement projects are those who lose the right to
use profits earlier than other public works projects due to the suspension of use. It
should be interpreted that the Livelihood compensation prescribed by the Act in
acquisition of and compensation for land etc. for public works projects(Land
Compensation Act), such as housing transfer expenses, in the extradition claim litigation
against them is in the relationship of prior or concurrent Performance. In particular,
since the project implementer’s extradition claim litigation against them is an
expropriation lawsuit, it must be interpreted so that a fair compensation (Article 23,
Paragraph 3 of the Constitution) is made within the procedure. If the Livelihood
compensation is not paid to the tenant, the compensation cannot be considered complete.
The purpose of stipulating administrative vicarious execution under the Land
Compensation Act takes into account the unique public law situation in which the
expropriation and compensation stipulated by the Land Compensation Act are enforced.
- Professor, School of Law, Seoul National University.
28페이지
112 서울대학교 뺷 法學뺸제 권제호 62 2 (2021. 6.)
However, the Supreme Court excluded the power of eviction from the power of execution
under the Land Compensation Law, and as a result separated the issue of compensation
under the Land Compensation Law from the civil lawsuit. This ruling contributed to
some extent in protecting the human rights of owners and tenants, but on the other
hand, as the extradition claim litigation was identified as a simple civil lawsuit, it was
insulated from the compensation system under the Land Compensation Act.
In the long term, all Livelihood compensation under the Land Compensation Act must
be incorporated into the compensation object of the expropriation adjudication, and an
expropriation adjudication including this must be made. As in the present, at least the
practice of the civil lawsuit should be changed in the form of a party lawsuit under
public law. In the Party lawsuit, it is recognized that the obligation to transfer possession
under the Land Compensation Act or the suspension of use under the Urban Improvement
Act is recognized as a public law regulation, and whether it is linked to legitimate
compensation should be carefully examined.
Keywords: public works projects, improvement projects, livelihood compensation,
expropriation, transfer of occupation, extradition claim litigation, fair
compensation