박정훈, 독일의 政府體制에 있어 首相制原則과 聯立民主主義, 1998

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독일의 政府體制에 있어 首相制原則과

聯立民主主義ᄎ

Professor Dr. Volkmar Götz

朴正動譯

---------------- g 次

I. 쓸ffl制原則(Kanzlerprinzip)

연방수상은 정책기준을 정한다(기본법 제65조 제1문)
“首ffl制民;초초ft” (Kanzlerdemokratie)
연방장관의 정책기준에의 기속
내각회의 (Regieningskollegium)의 정책기준에의 기속
빠邦首相院(Bundeskanzleramt)

II. 빠i民;초iÄ (Koalitionsdemokratie)

聯立民主主義 - 政黨支配의 一現象
聯立t務定(Koalitionsvereinbarung)
장관의 선발
最高意思決호혈로서의 “，立協■會”(Koalitionsrunde)
聯立民主主義 제도의 正當性?

I. 首；I:目制原則(Kanzlerprinzip)

연방수상은 정책기준을 정한다 (기본법 제65조 제1문).

독일의 헌법，즉 1949년에 제정된 기본법은 의회적 정부형태［의원내각제］를 채택하였다. 역사

적 경험을 고려하여 1919년의 바이마르 헌법상의 대통령제와 의원내각제의 그元;制를 반복하지

않기로 결정한 것이다. 정책적 행정적 國家領導(Staatsführung)는 의회에 대하여 책임지는 연

방정부에게만 귀속되었다. 合議體機關의 성격을 갖는 연방정부 안에서 연방수상은 나머지 정

이 번역문은 독일 괴팅겐 대학의 핏즈 교수가 1997. 10. 본 행정법이론실무연구회의 월례모임에서 발표

한 논문을 번역한 것으로, 그 원문은 뒤에 수록함.

** Göttingen Universtät 心* ** 서울대학교 법과대학 전임강사

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부구성원, 즉 연방장관(기본법 제62조)들에 대하여 우월한 지위를 갖는다. 연방수상은 '동등한

자 가운데 Aij(primus inter pares)가 아니다. W49년의 헌법정책적 결단에 따라 연방수

상은 정책기준을 정하는 최고장관 내지 수상(Premierminister)으로서의 지위를 갖도록 되었다.

기본법 제65조 제 1 항은 “연방수상은 정책기준(Richtlinie der Politik)을 정하고 이에 대하여

책임진다’라고 규정하고 있다. 이 규정에 의하여 연방수상에게 집행권의 진정한 首班으로서의

지위가 부여된다. 기본법의 관념에 따르면 연방수상은 정책적 국가영도(politische Staats-

führung)의 직책을 갖는 기관이다. 헌법은 연방정부의 구성 권한을 오로지 수상에게만 부여하

고 있다. 연방수상은 연방대통령에게 연방장관의 임명과 해임을 제의하는데，연방대통령은 그

제의에 원칙적으로 따라야 한다. 연방대통령은 연방장관의 임명과 해임에 있어 정치적 공동결

정권이 없다. 연방수상의 지위는，오로지 연방수상만이 연방하원에서 선출되고 一 연방장관들은

그렇지 않다 一 연방수상에 대해서만 법적으로 구속력있는 불신임결의가 가능하다는 점에서 더

욱 강력한 것이다. 주지하는 바와 같이 기본법은 소위 建設的不信任決議를 규정하고 있는데，

이에 의하면 의회가 제적의원의 과반수로써 후임자를 선출한 경우에만 불신임결의에 의해 연방

수상을 해임할 수 있도록 되어 있다. 그러니까 연방차원에 있어서 독일의 정부형태는 首相制原

則(Kanzlerprinzip)을 구현하고 있는 것이다. (州에 관해서는 여기서 다루지 않는다) 이러한 首

相制原則이 갖는 헌법적 그리고 헌법현실적 의미는 아무리 강조하여도 지나침이 없다. 왜냐하

면 연방수상의 권한은 다름아닌 최고 정책적 국가영도에 관한 것이기 때문이다. 그러나 헌법은

首相制原則을 다른 두 개의 원칙, 즉 部處管■原則(Ressortsprinzip)과 合_制原則(Kollegin

prinzip) (또는 “內閣制原則” Kabinettsprinzip)과 결합시키고 있다. 이 세 개의 원칙들은 그 전

체로서 정부조직에 관한 헌법원칙을 이루고 있다(기본법 제65조\ 그러나 이 원칙들의 결합 하

에서도 여전히 연방수상은 정책적 영도권을 보유하고 있다는 점에 의심의 여지가 없다. 무엇보

다도，독일은 예컨대 스위스의 정부형태와 같은 合議制的 정부체제를 갖고 있지 않다는 것은

명백하다. 하지만 首相制原則이 合議制原則 또는 內閣制原則과 결합되어 있다는 것은 독일 헌

법상 연방수상은 연방정부 밖에 있는 또 다른 기관이 아니라 연방정부의 구성원으로서 그 首班

이 됨을 의미한다. 이 점에서 18기년의 독일제국 헌법상의 帝國言相(Reichskanzler》제도와 다

르다. 帝國首相은 獨任的 집행관청으로서，각부의 長(당시 이들은 長官 Minister이 아니라 國家

秘書 Staatssekretär 라고 불리었다)들은 제국수상의 대리인들이었다. 기본법은 그 정부체제에

있어 비스마르크 헌법상의 獨任制와 순수한 合議制의 중간형태를 취하고자 하였다. 즉，정부의

정책수행은 현행 독일 헌법상 여전히 首相의 것이지만，그 정책수행은 대외적으로，특히 다른

헌법기관들에 대하여，오로지 정부의 정책수행으로서 전체 연방정부의 이름으로 대표된다. 헌법

상 정치적 영도역할은 독립적 기관으로서의 연방수상이 아니라 연방정부 내의 연방수상에게 맡

겨져 있는 것이다. 이러한 점으로부터 헌법적 상황 및 首相制原則의 현실에 대한 매우 근본적

인 문제점으로서，정책기준을 각부장관 및 합의제기관으로서의 연방정부에 대하여 관철시키는

문제가 생기는 것이다. 이 문제의 심각성은，아래에서 보는 바와 같이，대부분 政黨國家 및 聯

立政府라는 先在與件 때문에 비롯된다.

이 문제를 다루기 전에 독일 제2공화국［2차대전이후 현재까지의 공화국］의 역사를 살펴 보기

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로 한다.

독일의 政府體制에 있어 首相制原則과 聯立民主主義 255

“■旨卞目帝IJ 民:초초.’’ (Kanzlerdemokratie)

독일연방공화국의 역사는 그동안 47년 동안 一 그러니까 약 50년간이라 할 수 있다 一 거의

이탈리아 공화국의 역사와 동일하게 계속되고 있다. 이 기간 동안 독일은 모두 6명의 연방수상

에 의해 다스려졌다: Konrad Adenauer (1949-1963), Ludwig Erhard (1963- 1966), Kurt

Georg Kiesinger (1966-1969), Willy Brandt (1969-1974), Helmut Schmidt (1974-1982) 그

리고 Helmut Kohl (1982-현재). 이 중 Brandt수상과 Schmidt수상은 사회민주당(SPD)에，나

머지 수상들은 기독민주연합(CDU)에 속하였다. 이러한 역사에 대해 한가지 명확한 질문을 던

져 보자: 이들 독일 수상들이 수행한 정치적 역할은 전반적으로 보아 헌법상 연방수상에게 부

여된 정책적 영도역할에 부합하는 것인가? 큰 용기를 갖지 않고서도 이를 명백히 긍정할 수 있

다. 6명의 독일 수상들의 수상직 수행에 관하여 자세한 현대사 연구 및 정치학적 연구들이 이

루어졌다. 이 자리에서는 이러한 연구들을 참조할 것을 권유하는 것으로 그칠 수도 있겠다. 그

러나 “首相制原則과 聯立民主主義”라는 우리의 주제에 대해 지금까지의 연방수상들의 역사가

매우 중요한 소재를 제공하기 때문에，각 연방수상들에 대해 간단히 살펴보지 않을 수 없다. 모

든 연방수상들은 연립정부，즉，여러 정당들의 연립에 의해 성립된 정부의 長이었다. 단 한 번

1957년부터 1961년까지의 제3기 연방하원 동안 한 개의 정당(CDU/CSU)이 절대적 과반수를

점하고 있었지만，이때에도 3년 동안 聯立(한 작은 보수정당과의 연립)이 이루어졌다. Konrad

Adenauer 정부의 집권기는 헌법현실에 있어 聯邦首相職의 典型을 이루었고 지금까지 모든 연

방수상들을 평가하는 척도가 되어 왔다. 역사 비평에서는，Adenauer 수상 집권기간 동안 이념

형으로서 주어진 헌법상 영도적 지위와 헌법현실로서 실제로 이루어진 정치적 영도역할이 완벽

하게 일치를 이루었다는 점에 의견이 일치되고 있다. 그러니까 실제적인 정책적 영도역할이 정

당연립에 의해서 훼손되지 않았다는 말이다. Adenauer 수상의 정부는，몇몇의 예외를 제외하고

는，항상 자신의 기독민주당과 소규모 자유주의 정당，즉 자유민주당(FDP)과의 연립에 의거하

였고，뿐만 아니라 몇몇의 또 다른，그후 없어진，군소 정당들도 참여하였었다. 이미 Adenauer

는，모든 후임 연방수상들과 마찬가지로，자신의 정책을 聯立政黨協議(Koalitionsberatung)를

통하여 확보하지 않으면 아니 되었다(Küpper，참고문헌 참조). 그는 “독자적 결정”(einsame

Entscheidungen)을 내리지 못하였다. 그러나 그는 자신의 정책을 관철시키는 데 성공하였다.

Adenauer의 수상직 수행에 관하여 정치비 평학에서 “首相制民主主義”(Kanzlerdemokratie)라

는 개념을 만들어냈다. 정치학에서는 이 개념을 오늘날에도 사용하고 있는데，“首相制民主主

義”가 독일 정부체제 전반에 대한 적절한 표현인지 아니면 단지 Adenauer의 통치스타일에 국

한된 것인지에 관하여 의견이 일치되고 있지 않다. Adenauer7} 연방수상의 職을 정책적 영도

및 정치적 권력의 지위로서 행사할 수 있도록 한 많은 요인들 가운데 한 가지만을 언급하기로

한다: 그는 자신의 기독민주당의 확고한 총재이었다. 그는 수상임기 거의 대부분 동안 기독민주

당을 장악함으로써 연 방수상으로서의 정책적 영도역 할과 정 당총재로서의 역 할이 일치되도록 하

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256 行政法硏究/1998년 하반기

였다. 그후 정당총재직과 수상직을 함께 가진 것은 단지 Brandt와 Kohl에서이었다. Kohl은 요

즈음 자신의 기독민주당에서 1950년대에 Adenauer가 가졌던 것과 같은 확고한 리더쉽을 가지

고 있다. Adenauer의 후임자 중에서 연방수상으로서 성공을 거두지 못하였던 사람은 단지 그

전 경제장관이었던 Ludwig Erhard이었는데，그에 관한 현대사적 비평에 따르면 거의 아무도

그를 “통치기술적 의미에서” 적합한 연방수상으로 보지 않았었다고 한다(Haungs，in： Aus

Politik und Zietgeschichte 39, 1989, B 1-2 S.28). Erhard는 “국민적 수상”(Volkskanzler) 및

경제정책과 사회정책에 대한 전문가로서，政黨民主主義 체제에 결부되지 않으면서 통치하고자

시도하였던 유일한 연방수상이었다. 그는 1963년부터 1966년까지 연방수상이었는데，자신의 정

당，즉 기독민주당의 압력에 의해 辭職하였다. 따라서 그는 헌법현실적으로 연방수상의 職은 정

치적 국가영도자가 차지하였었다고 보는 우리의 판단에 대한 유일한 예외라고 할 수 있을지도

모르겠다. 그러나 이 예외를 인정함에 있어서도 주의를 요한다. 왜냐하면 Erhard는，Adenauer

내각의 경제장관 시절부터，“사회적 시장경제” 체제의 아버지로서 전후 독일의 가장 명망있는

정치가들 중 한 사람이기 때문이다. 1990년 독일통일 과정에서 서독과 동독 사이에 체결된 통

화，경제 및 사회통합에 관한 조약은 마치 Erhard에 대한 追慕文과 같다. 동 조약에서 “경제통

합의 기초는 공동의 경제질서로서의 사회적 시장경제이다” 라고 규정하고 있다.

연방장관의 정 책기준에의 기속

정책기준을 정할 수 있는，연방수상의 권한으로 되돌아 간다. 헌법현실적으로 작용하고 있는

정당민주주의 및 聯立민주주의를 고찰하기 전에 먼저 헌법의 상황을 명확히 파악하고자 한다.

首相制原則은 정책기준을 정할 수 있는，연방수상의 권한에서 표현되고 있다(기본법 제65조 제

1문\ 정책기준의 受範者는 장관들이다. 장관들은 정책기준에 구속된다. 이 기속은 외견상 순전

히 정치적인 것으로 보이지만，그러나 그것은 의심의 여지없이 헌법적 성격을 갖는 것이다. 이

점에 관하여，실질적 헌법으로서의 자격욜 갖는，기본법 제65조를 내용적으로 구체화하는 연방

정부 운영규칙 (Geschäftsordnung der Bundesregierung)을 살펴 보자. 동 규칙 제1조는 다음

과 같이 규정하고 있다: “연방수상은 국내 및 대외정책의 기준을 정한다. 이 기준은 연방장관에

게 구속력이 있고，연방장관들은 이 기준을 자신의 직무영역에서 독자적으로 또한 자신의 책임

하에 실행하여야 한다. 의심스러운 경우에는 연방수상의 결정을 구하여야 한다. 연방수상은 이

정책기준의 실행을 감독할 권한과 의무를 갖는다.” 이 명백한 문구에 비추어 보면 장관들이 연

방수상이 정한 “정책기준”에 법적으로 기속된다는 결론 이외에는 불가능하다. 장관들이 수상의

지침에 따라야 한다는 점은 헌법상 명확하게 규정되어 있는 것과는 대조적으로，그 “기준”이라

는 개념의 내용과 기준의 제정에 관해서는 아무런 규정이 없다. 그러나 특히 연방수상과 장관

사이의 관계는，그것이 정치현실에 있어 형식적 직무명령의 대상 아니면 심지어 민법재판소 판

결의 대상이 될 수 있다는 의미로 법적인 것은 아니다. 지금까지 연방수상들은 자신의 결정을

이러한 정책기준이라고 부르는 것을 회피하였다. Adenauer는 이 용어를 자신의 14년 임기 동

안 단 한 번 사용하였었다. 이 정책기준의 개념에 관하여는 법학문헌에서 광범위한 논쟁이 있

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독일의 政府體制에 있어 首相制原則과 聯立民主主義 257

었다. 이 자리에서 다양한 견해들을 자세히 살필 필요없이，오늘날 광의의 정책기준은 “기본적

정책 결정”으로 이해되고 있다는 말을 할 수 있다. 여기에서 일반성을 갖는 결정인가 아니면

개별문제에 대한 결정인가는 구별하지 않는다. 기준제정의 형식은 임의적이다. 政府聲明

(Regierungserklärung)이나 회의 및 서면을 통해 기준들이 공표되는데，반드시 聯邦首相院

(Bundeskanzleramt)을 경유하도록 되어 있는 업무의 경우 그 경유 • 접촉과정에서도 정책기준

이 만들어질 수 있다. 기준정립권한의 한계를 이루는 것은 각부 장관의 직무영역(관할)이다. 기

본법은 이 한계를 “각부 장관은 이 정책기준의 범위 내에서 자신의 직무영역을 독자적으로 그

리고 자신의 책임하에 운영한다’고 규정하고 있다(제65조 제2문). 이러한 유보 때문에 연방수

상은 각부 장관의 하위 공무원이나 행정청에게 직접 직무명령을 발할 수 없다. 물론 장관은 자

신의 관할영역에 있어서도 연방수상의 기준에 구속된다. 그러나 연방수상은 장관을 거치지 않

고 직접 당해 部處에 개입할 권한을 갖지 않는다. 연방수상은 자신의 정책기준의 실행을 강제

하거나 아니면 자신이 직접 이를 집행할 수 있는 권한이 없다. 그러니까 기본법은 首相制原則

(Kanzlerprinzip)과 部處管ß原則(Ressortsprinzip)을 결합하고 있다는 말이다. 각부 장관은 연

방수상의 정책기준에 구속되지만，그 기준의 범위내에서는 독자적이다. 장관들이 연방수상의 정

책기준에 구속된다고 하여 연방수상의 부하가 되는 것은 아니다. 따라서 장관들은 직무명령에

구속되는 공무원들과는 구별된다. 연방수상의 기준정립권한의 실효성은 몇몇의 보조 내지 보충

권한에 의해 확보되고 있다. 연방정부의 운영규칙에 의하면 각부 장관의 직무영역은 기본적으

로 연방수상에 의해 획정된다. 연방수상은 각부 장관에 대하여 정보요구권을 갖는다. 연방수상

은 각부 관할영역에 있어 정책기준의 정립 및 연방정부의 직무 관리를 위해 중요한 조치와 계

획에 관하여 보고받는다. 장관의 정책기준에의 기속을 확보하기 위한 어떠한 제재수단들이 있

는가? 연방수상은 각부 장관을 비판하고 또한 그 해임을 제의할 수 있는 권한을 가지는데，연

방대통령은 그 제의에 따라 당해 장관을 해임하여야 한다.

내각회의 (Regierungskollegium)의 정책기준에의 기속

연방수상의 기준정립권한은 내각회의 전체에 대하여도 미친다. 이 권한은 合議制原則에 의해

제한되지 않는다. 내각회의는 다수결을 통해 그 기준정립권한을 박탈하지 못한다. 그럼에도 불

구하고 '변혜평則과 內용則(Kabinettsprinzip)의 상호관계상 연방수상의 기준정립권한에

도 일정한 한계가 있다. 왜냐하면 연방수상은 장관들에게 내각회의 의결에 있어 자신의 의견에

따르도록 명령할 수 없기 때문이다. 기본법과 연방정부 운영규칙은 수많은 사항들에 대해 내각

회의의 의결을 요구하고 있다. 첫째로 법률안이 그렇고 또한 법규명령의 제정, 연방헌법재판소

에의 提訴，비상헌법에 따른 조치 기타 많은 사항들이 그러하다. 이 모든 의결은 내각 과반수의

의결을 요한다. 지배적 견해에 의하면 장관들은 수상의 견해를 좇아 의결할 의무가 없다고 한

다. 반대로 내각은 수상으로 하여금 그가 찬성하지 않는 의결을 하도록 강제할 수도 없다. 수상

은 통상 자신의 정책에 반하는 의결을 미리 자신의 議事進行權限(agenda power)올 통해 저지

할 수 있다.

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258 行政法硏究/1998년 하반기

稱데t따完(Bundeskanzleramt)

정부의 실무에 있어 정책기준이 효율적으로 실행될 수 있도록 하기 위한 가장 중요한 제도

적 전제조건이 聯邦首相院이다. 그 長은 연방수상의 하급기관으로서 연방수상의 직무상 명령에

구속된다. 원래 聯邦首相院의 長은 國家秘書(Staatssekretär)의 지위를 가지고 있었다. 그 직위

는 오래전부터 정치 실무상 격상되어 왔다. 오늘날 (1984년부터 계속적으로，1964년 이후 斷續

的으로) “특별정무 연방장관”이 聯邦首相院의 長이 된다. 1964년 기준정립권한과 통치기술에

관한 Wilhelm Hennis의 연구에서 이미 다음과 같이 단정짓고 있다: “연방수상의 보조기관 가

운데 聯邦首相院이 가장 중요한 것이다. 오로지 聯邦首相院의 보좌를 통해서만 연방수상은 정

부정책의 통일성에 대한 자신의 감독 및 배려의무를 다할 수 있으며，각 부처의 모든 업무수행

과정을 보고받■고 이에 대하여 대처할 수 있다”(참고문헌 19쪽 참조). Willy Brandt 내각에서는

聯邦首相院이 정부의 전체 활동에 대한 핵심적 계획기관으로서의 지위를 갖고 있었다. 이러한

시도는 당시 지배적이던 계획도취현상(Planungseuphorie)에서 비롯된 것인데 그 직후 바로 포

기되 었다.

II. ■立1民;(Koalitionsdemokratie)

聯立民主主義 - 政黨支配의 一現象

정부내각의 정치적 구성은 독일연방공화국의 50년 역사에서 수개의 기본모형에 따라 이루어

졌다. Adenauer, Erhard, Kohl 수상은 기독민주연합(CDU)과 소규모 자유주의 정당，즉 자유

민주당(FDP)과의 연립정부에 의거하여 집권하였다. 그외 Adenauer시대에는 몇몇의 다른 군소

보수 정당들이 있었는데，그 당시 얼마간 聯立에 참여하였으나 그후 없어졌다. 이러한 소위 시

민진영(bürgerliches Lager)의 聯立들은 그동안 도합 약 30년의 존속기간을 갖고 있다. 1966년

부터 1969년까지 3년 동안 기독민주당과 사회민주당의 大聯立이 집권하였다. 사회민주당의 주

도하에 자유주의정당이 참여한 聯立은 1969년부터 1982년까지 13년 동안 지속되었다.

이러한 연립정부라는 여건 아래에서 독일의 정부체제는 헌법현실적으로 독특한 모습을 가지

게 되었다. 정당지배는 헌법상 제도 이외의 절차와 제도들을 만들어냈다. 의회임기개시 시점에

서 행해지는 연방수상의 政府聲明(Regierungserklärung)은 연방수상 단독의 작품이 아니라 聯

立호(Koalitionsvereinbarung)의 결과이다. 빠立없호의 내용에 fe府聲明의 모든 중요한 실질

적 문제들이 미리 결정되어 있다. 정부의 정책은 연방수상 개인에 의해 결정되는 것이 아니라，

의회임기 전기간 동안 연립정당들의 주도적 정치가들로 구성된 聯立委員會 (Koalitions

gremium) 의 정기적인 의결을 통해 결정된다. 정기적으로 소집되는 이러한 소위 聯立協議會

(Koalitionsrunde)는 일종의 政府 위의 政府라고 할 수 있다. 이 聯立協議會가 Kohl 수상의 연

립정부，즉 현재 실행되고 있는 정부형태의 독특한 특징이다. 聯立協議會는 1966년부터 1969년

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독일의 政府體制에 있어 首相制原則과 聯立民主主義 259

의 大聯立 당시에도 마찬가지로 큰 비중을 갖고 존재하였었다. 물론 종래의 다른 모든 연방정

부의 경우에도 聯立委員會와 聯立協約이 있었다. 그러나 Adenauer시대와 현재 사이에는 질적

인 차이가 있다고 할 수 있다. 이러한 차이는 정치학적 비평에 있어서의 패러다임轉換에서 잘

나타난다. 즉, Adenauer시대는 民포초■”(Kanzlerdemokratie)로 일컬어졌다. Kohl 정

부의 정부체제는，Kohl이 “강력한” 정치가로서 의심의 여지없이 자신의 정당의 주도적 정치가

임에도 불구하고，“聯立民主主義”(Koalitionsdemokratie)로 불리고 있다. 현재의 聯立民主主義

는 정당을 통한 통치［정당정치］의 특별한 형태로서 나타나고 있다. 그리하여 聯立民主主義는 최

근에 정치비평학(von Münch, Scholz, Schrekenberger, 각 참고문헌 참조)의 관심과 비 판을

불러일으켰고，그 억제 . 완화가 요구되고 있다. 전임 연방대통령인 Richard von Weizsäcker는

1992년 현재 실행되고 있는 정당지배 체제를 신랄하게 비판함으로써 큰 반향을 불러일으켰다.

그는 현재의 정당국가 등의 실태에 대하여 말하기를，“정당들은 不文의 제6의 헌법기관이 되었

는데，다른 5개의 헌법기관에 점점 더 깊이 개입하고 일부에 대하여는 완전한 영향력을 갖게

되었다：’고 하였다. 그는 마찬가지로 聯立協議會에 관하여 다음과 같이 비판하였다. “의회가 정

부를 통제하고 있음을 정당들이 믿고 있다는 생각을 나는 가끔 매우 감동적으로 받아들이고 있

다. 하지만 진실은 오히려 정당의 지휘부들이 입법과 집행의 진행을 조정하고 있다. 그리고 우

리나라에서는 거의 대부분 의회의 다수가 오로지 聯立을 통해서만 가능하기 때문에 聯立協議會

가 중요한 決定中心體가 되는 경우가 많다 이 곳에서 결정적인 조정이 이루어진다. 이러한 현

상，은 전통적인 權刀分立과，또는 최소한 우리 헌법의 규정과，어떠한 관계가 있는가?”

현재의 聯立民主主義의 몇몇 중요한 절차와 제도들을 고찰하기로 한다.

(Koalitionsvereinbarung)

오늘날 聯立協定은 정책의 모든 분야를 대상으로 하여 정부활동에 대한 비교적 상세한 기준

을 정립하는 완벽한 프로그램을 포함한다. 70년대부터 聯立協定이 공표되고 있다. 협정당사자는

정당들이다. 그러나 그 협정의 내용은 국가의 정부의 활동이다. 오늘날의 聯立協定은 단지 정치

적 강령에 국한된 것이 아니라 여러 정책사항 영역들에 있어서의 정부활동에 대한 구체적인 계

획을 담고 있다. 이 자리에서 聯立協定의 법적성질에 관한 법도그마틱의 폭넓은 논쟁에 깊이

들어갈 필요는 없다. 왜냐하면 이 문제는 법실무나 정치실무에 있어 아무런 역할을 하지 못하

였기 때문이다. 통설은 이를 “헌법적 계약”이라고 하지만 그에 기한 권리와 의무의 제소가능성

을 부인한다. 말하자면 단지 자연채무적 의미만을 부여하고 있다. 그 이외에도 일부 견해에 의

하면 聯立協定에 의거한 정당들간의 관계는 오로지 정치적인 것으로서 법적인 구속력을 갖는

계약관계로 볼 수 없다고 한다.

장관의 선발

聯立協定을 통하여 장관직，또한 국가비서(차관급)직과 의회 고위관료직이 연립정당들에게

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260 行政法硏究/1998년 하반기

배분된다. 어떠한 인물이 그 장관직을 차지하는가는 각 정당에 의해 결정된다. 따라서 연방수상

은 군소 연립정당 출신 장관의 선발에는 실제로 관여하지 못한다. 하지만 이때에도 그 장관의

선임은 연방수상의 동의 없이는 불가능하다. 왜냐하면 장관은 연방수상의 제안에 따라 연방대

통령이 임명하기 때문이다(기본법 제64조). 1993년 자유민주당(FDP) 소속 정치가인 Rexrodt는

자기 정당의 총재 및 연방하원 교섭단체에 의해 연방경제장관으로 지명되었다. 그는 그 즉시

공개적으로 연방수상은 반드시 “자신의 선임을 인지하고 승인하게” 될 것이라고 공언하였다.

이와 같이 연방수상과 연방대통령의 헌법상 권한을 공개적으로 무시하는 것은 이례적인 일이었

다. 연방수상은 자유민주당 지휘부에 기본법 제64조에 규정된 자신의 헌법상 권리를 원용하면

서 항의하였고，이에 자유민주당과 Rexordt장관이 사과하였다.

最高意思決定體로서의 “聯立協議會”(Koalitionsrunde)

Kohl 정부하에서의 “聯立協議會”에 관하여 Koh】의 친구이자 聯邦首相院의 전임 국가비서이

었던 Schreckenberger의 자세한 연구보고가 있다. 짧은 시간적 간격을 두고 정기적으로 소집

되는 聯立協議會는 각 연립정당의 총재, 총무，연방하원의 교섭단체의 長，의회의 운영책임자

및 각부 장관，도합 15 내지 20명으로 구성된다. 聯立協議會의 활동에 관하여 Schreckenberger

는 다음과 서술하고 있다： "聯立協議會는 그동안 광범위한 권한을 가진 비공식적 결정기관으로

발전되었다. 聯立協議會의 심의 및 권고의 대상이 될 수 없는 정책평가，조치 및 법률안은 없

다. … 그동안 內閣과 聯立協議會 사이에 일종의 분업이 이루어졌다. 조금 과장을 하면，대량

의 일상업무는 내각이 맡고，주요 정책적 조치들은 聯立協議會에 의해 미리 결정된다고 할 수

있다” 聯立協議會 외에도，특히 논란이 되는 개별 법률안을 기초하는 소위 聯立硏究그룹

(Koalitionsarbeitsgruppe)°1 있다.

빼立委員會(Koalitionsgremium)는 연방정부의 활동을 조정하는 데에 그치지 않는다. 의회의

원내교섭단체의 정치적 결정도 조정한다. 이를 위해 원내교섭단체의 長은 聯立委員會에 소속된

다. 원내교섭단체의 長이 이에 관여한다는 사실은 심지어 엄청난 의미를 갖는다. 왜냐하면 말할

것도 없이 정부의 정책은 오로지 의회의 협력하에서만 실현될 수 있기 매문이다. 독일에서는

특히 더 그러한데，독일 헌법은 매우 넓은 범위의 법률유보를 인정하고 있어 정부의 활동이 행

정입법으로써는 거의 불가능하기 때문이다. 이 자리에서 聯立委員會와 원내교섭단체 사이의 관

계를 개별적으로 분석할 여유가 없다. 그러나 중요한 것은，원내교섭단체 및 議員들이 聯立委員

會議決의 충직한 집행자로 간주되어서는 아니 된다는 점을 강조하는 것이다. 경험적으로 볼

때，野黨과의 합의가 요구되는 경우에는 聯立원내교섭단체가 큰 정치적 활동여지를 갖는다. 무

엇보다도 모든 헌법개정의 경우가 그렇다. 왜냐하면 헌법개정을 위해서는 3분의 2 이상의 다수

결이 필요하기 때문이다. 정치망명(Asyl)에 관한 협상이 최근의 가장 중요한 例이다. 정치망명

협상은 헌법개정으로 연결되었다(기본법 제16조 a). 정치망명 협상은 연방하원의 양 聯立원내

교섭단체［기독민주연합과 자유민주당］와 사회민주당 원내교섭단체의 정치가 및 법정책가들에

의해 이루어졌다. 이 협상은 위에서 설명한 소위 聯立:協議會를 벗어난 정치적 결정 모델의 가

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독일의 政府體制에 있어 首相制原則과 聯立民主主義 261

장 중요한 例이지만 유일한 例는 아니다.

聯立民主主義 제도의 正當性?

聯立民主主義의 절차와 제도는 위에서 본 바와 같이 오늘날 논란의 대상이 되고 있다. 그럼

에도 그것들은 존재하고 있고，정부 활동의 효율성과 정부의 안정을 근거로 正當化되고 있다.

정부 활동의 효율성과 정부의 안정을 근거로 聯立民主主義의 正當性을 인정하는 것이，주지하

다시피 정당에게 국민의 정치적 의사결정에 “관여”(Mitwir- ng)할 수 있는 지위를 부여하고

있는 기본법 제21조에 의거하여 형식적-헌법적으로 정당성을 인정하는 방법보다 더 설득력이

있다고 생각한다. 그러나 오늘날 헌법적 주(Scholz, Schreckenberger)에서 연립정당의 협정

과 의결은 원칙적인 강령에 국한되고 구체적인 정부활동은 국가기관인 연방정부에게 다시 되돌

려 주어야 한다는 주장이 제기되고 있다는 점은 주목할 만하다.