71. 도시개발법상 환지방식과 수용방식
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특집_ 부동산개발의최근법적쟁점
6│BFL 제112호(2022. 3)
서론 I.
도시개발법은환지방식또는수용방식중어느하
나의시행방식만을규정하고있는다른개별법률들
과달리 도시개발사업의시행방식으로환지방식과 ,
수용방식을모두규정하고있다이처럼하나의법률 .
로서로다른종류의시행방식을함께규율하는경우
에는하나의시행방식만을규율하는경우와는달리
서로다른시행방식사이의관계를정립할필요가있
다그리고시행방식별로어떤사업시행자가어떤요 .
건에따라그시행방식을선택할수있는지그기준이
문제된다또한서로다른시행방식이도시개발사업 .
이라는동일한목적을달성하기위해사용되는과정
에서하나의시행방식이다른시행방식에영향을미
치기도하는데이러한영향과그결과는향후환지방 ,
식과수용방식의운용방향에시사점을줄수있다.
도시개발법상환지방식과수용방식사이에어떤관
계가있는지시행방식별로어떤사업시행자가어떤 ,
요건에따라그시행방식을선택할수있는지알기위
해서는먼저환지방식과수용방식의연혁을살펴서
도시개발법이받아들인환지방식과수용방식이원래
달성하려고했던목적과환지방식과수용방식이지니
고있던성질을확인할필요가있다그리고환지방식 .
과수용방식을비교하여환지방식과수용방식의사업
구조를확인하고시행방식별로사업시행자와관련된 ,
규정의변화와사업시행자의실제현황을살펴보아야
한다.
또한도시개발법상수용방식이환지방식에미친영
향과그에따른결과를알기위해서는도시개발법이
제정된이후환지방식과수용방식으로시행된도시개
발사업의사업현황을확인할필요가있다그리고환 .
지방식의도시개발사업에서널리활용되고있는이른
바집단환지와관련해서집단환지대상자의환지예 ‘ ’ ,
정지사용 수익권과종전토지의처분권을사실상 ⋅
인정하지않는대법원판례가어떻게환지방식의도
시개발사업을수용방식의도시개발사업과유사한형
태로운영되도록만들었는지살펴보고그에대한개 ,
선방법을모색해보기로한다.
도시개발법상환지방식과수용방식의 II.
개관
환지방식과수용방식의의의 1.
도시개발법은도시개발사업의시행방식으로환지
방식과수용방식그리고환지방식과수용방식을혼 ,
용하는방식을규정하고있다제 조제항 환지방 ( 21 1 ).
도시개발법상환지방식과수용방식
김종보* 장현철 ⋅ **
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도시개발법상환지방식과수용방식│7
식은대지로서효용을증진하고공공시설의정비를
위해토지의교환 분할 합병그밖의구획 지목 , ⋅ ⋅ ⋅
또는형질의변경이나공공시설의설치 변경이필요 ⋅
한경우에사용하는사업방식이다도시개발법시행령 (
제 조제항제호가목 수용방식은도시개발구역 43 1 1 ).
에있는토지를사업시행자가전면적으로수용또는
사용하는사업방식이다.1 혼용방식은하나의도시개
발구역에서환지방식과수용방식을함께시행하는방
식인데그특성상독립적인사업방식을보기는어렵 ,
다도시개발법시행령제 조제항제호제항 ( 43 1 3 , 2 ).
환지방식과수용방식의연혁 2.
환지방식의연혁 (1)
구도시계획법 1)
년제정된조선토지개량령은토지를농업에 1927 ‘ ’
효율적으로이용할수있도록하는토지개량을목적 ‘ ’
으로하였지만 환지라는용어를사용하였고택지를 , ‘ ’
조성하는환지방식의도시개발사업과유사한측면을
가지고있었다 이후 년 조선시가지계획령이 . 1934 ‘ ’
제정되면서환지방식을사용하여토지를집터즉택 ,
지로효율적으로이용할수있도록하는토지구획정
리사업이한반도에처음으로도입되었다.2
한국전쟁이후도시의인구가급증하면서주택문
제가발생하였고이를해결하기위해 년조선시 , 1962
가지계획령에서토지구획정리사업과관련된조항을
별도의법률로분리하여구도시계획법이제정되었
다구도시계획법은조선시가지계획령의토지구획정 .
리사업과달리도시계획사업의대상지를도시계획구
역으로제한하였다제조 구도시계획법은환지계 ( 2 ).
획을수립 변경하도록하는명시적인규정을두었고 ⋅
제 조 환지계획을수립할때종전토지와환지예 ( 31 ),
정지의관계위치지목등급이용도등을고려하도 , , , ,
록하여제 조본문구체적인환지계획의수립기 ( 32 )
준을마련하였다.
조선시가지계획령은행정청이공작물의이전이나
점유자의퇴거를명할수있는수단으로환지예정지
를지정할수있도록하였으나제 조제항제항 ( 47 1 , 3 ,
행정집행령제조제조 구도시계획법은환지예 5 , 6 ),
정지를지정받은토지소유자에게종전토지와동일한
내용의권리를행사할수있도록하였고제 조제 ( 35 1
항 환지예정지의종전토지소유자또는기타권리를 ),
가진자는환지예정지를지정받은자의권리행사를
방해할수없도록하였다제 조제항 ( 35 3 ).
구토지구획정리사업법 2)
구도시계획법은토지구획정리사업과관련된규정
을두고있었지만소극적인계획법제인구도시계획 ,
법에적극적인개발사업인토지구획정리사업과관련
된규정을두는것은법률체계상적절하지못하였다.
또한구도시계획법은토지구획정리사업에농지개량
을위한토지개량사업법을준용하도록하여법률로서
정합성과완결성을결여하였고두법률이혼용되면 ,
서혼란도초래되었다이에구도시계획법에서토지 .
구획정리사업과관련된조항을분리하여 년구 1966
토지구획정리사업법이제정되었다.
구토지구획정리사업법은환지계획제 조 환지 ( 48 ),
예정지지정과사용 수익제 조제항제 조제 ( 56 1 , 57 ⋅
항 환지처분제 조제항 청산제 조제 조 1 ), ( 62 1 ), ( 52 , 68
제항과관련된조항을두어현행도시개발법상환 2 ) ,
지방식과거의유사한내용을규정하였다.
수용방식의연혁 (2)
구도시계획법 1)
년개정된조선시가지계획령시행규칙은일 1938 ‘
단의주택지경영일단의공업용지조성을시가지계 , ’
- 서울대법학전문대학원교수
** 법무법인유율촌변호사 ( )
1 김종보건설법의이해피데스 면 , , , 2018. 710 .
2 손정목일제강점기도시계획연구일지사 면 , , , 1990. 180 .
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8│BFL 제112호(2022. 3)
획시설로규정하여대규모공업단지를조성하고이 ,
에수반하는주택지를마련하기위해수용권을행사
할수있도록하였다.3
구도시계획법은 년제정당시부터일단의주 1962 ‘
택지경영과 일단의공업용지조성을도시계획사업 ’ ‘ ’
으로규정하였으므로제조제항제호 시행자는 ( 2 1 1 ),
사업에필요한토지등을수용또는사용할수있었다
제 조제항 구도시계획법은 년일단의주 ( 10 1 ). 1971 ‘
택지경영을 일단의주택지조성사업으로 일단의 ’ ‘ ’ , ‘
공업용지조성을 일단의공업용지조성사업으로변 ’ ‘ ’
경하였다제조제항제호다목 이때구도시계획 ( 2 1 1 ).
법은일단의주택지조성사업을주택의집단건축을 ‘ ’
위해 이상의구역에서실시하는도시계획 10,000㎡
사업이라고정의하였다제조제항제호같은법 ( 2 1 7 ,
시행령제조제항 이는일단의주택지조성사업이 4 1 ).
대규모공업단지조성에필수적으로수반하는근로자
의주택지를마련하기위한수단에서벗어나서독자
적인택지개발사업으로기능하기시작했다는의미로
해석할수있다.
택지개발촉진법 2)
정부는 년주택부족문제를해결하기위해주 1980
택 만호공급정책을발표하였는데 500 ,4 이에따라
주택건설에필요한택지를대량으로조성하여저렴한
가격으로공급하기위해택지개발촉진법을제정하였
다택지개발촉진법은장기간에걸쳐서시행되는토 .
지구획정리사업과달리신속하게대규모택지를조성
하기위해전면적인수용방식을채택하였다택지개 .
발촉진법에따른택지개발사업은대규모의신도시를
조성하기위한사업이므로소규모택지를조성하기 ,
위한일단의주택지조성사업등과는그성질이다르다.
도시개발법의제정 (3)
구토지구획정리사업법토지구획정리사업 구도 ( ),
시계획법일단의 주택지조성사업 시가지조성사업 ( , ,
일단의공업용지조성사업 택지개발촉진법택지개발 ), (
사업등다양한개별법률에따라개발사업이시행되 )
면서관련규정이중복되거나법률사이의관계가불 ,
분명하게되는문제가발생했다또한개별법률들이 .
각자다양한요건과사업방식을규정하였으므로개 ,
발사업을시행할때마다어떤법률을적용해야할지
혼란을가져왔다.5
이에 년구토지구획정리사업법의토지구획정 2000
리사업과구도시계획법의일단의주택지조성사업,
시가지조성사업일단의공업용지조성사업을통합하 ,
여도시개발법이제정되었다택지개발촉진법도도시 .
개발법에통합하는방안이추진되었으나,6 결국별도
의법률로계속남게되었다.7 이처럼도시개발법의
환지방식은대규모택지조성을목적으로하였던토
지구획정리사업에그뿌리를두고있고수용방식은 ,
소규모택지를조성하기위한일단의주택지조성사업
등으로부터전해졌다.
수용방식과환지방식의비교 III.
환지방식과수용방식의사업구조 1.
환지방식의사업구조 (1)
환지방식의도시개발사업에서사업시행자는환지
계획과환지처분에따라종전토지의일부를떼어내
어감보공공시설부지체비지등을조성하고토지 ( ) , ,
소유자들에게새롭게조성된환지를부여한다사업 .
시행자는체비지를매각하거나토지소유자들에게부
과금을납부하도록하여사업비용을조달하고토지 ,
3 손정목앞의책 면 , , 330 .
4 손정목서울도시계획이야기 한울 면 , 4, , 2017. 270, 274 .
5 김일환도시개발법안제정추진배경및주요내용도시문제제 권 , ( ) , 34
제 호대한지방행정공제회 면 365 , , 1999. 37 .
6 김일환앞의논문 면 , . 38 .
7 이상대도시개발법제정의의의와한계공간과사회제 호한국 , , 13 ,
공간환경학회 면 , 2000. 307 .
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도시개발법상환지방식과수용방식│9
소유자들은종전토지와환지사이의과 부족분을 ⋅
청산금으로납부하거나교부받는다환지를받지않 .
는토지소유자인청산대상자는종전토지전체에상
응하는청산금을교부받는다.
사업시행자는체비지를매각하거나토지소유자들
에게부과금을납부하도록하여사업비용을조달할
수있으므로사업초기에자금을조달해야할부담이 ,
크지않다반면토지소유자등이해관계인이도시개 . ,
발사업에서배제되지않으므로이들사이의이해관 ,
계를조정하여개발사업을완료하기까지상당한기간이
소요되고분쟁이발생할가능성도상대적으로높다 , .
도시개발법은민법과별도의청산개념을사용하고
있지않으므로환지방식의도시개발사업에서말하는 ,
청산은민법의청산개념과동일하게토지소유자가
도시개발사업의완료단계에서종전토지와환지사
이의과 부족분을금전으로청산하는절차를의미한 ⋅
다.8 그러므로환지를교부받는토지소유자가납부하
거나교부받는청산금은정산금의성질을갖는다반 .
면환지를받지않는청산대상자들이받는종전토지 ,
전체에상응하는청산금은소유권박탈에따른수용
보상금의성질을갖는다.
수용방식의사업구조 (2)
수용방식의도시개발사업에서사업시행자는도시
개발구역에있는모든토지를수용하여소유권을박
탈하고 토지소유자에게는손실보상금을지급한다 , .
종전토지의소유자는토지소유권을상실하고도시개
발사업에서완전히배제된다사업시행자는도시개발 .
사업에사용할토지의소유권을확보하기위해서손
실보상금을지급해야하므로사업초기에손실보상 ,
등에필요한자금을조달해야하는부담을갖는다반 .
면사업시행자는토지소유권등을사업초기에확보 ,
하여토지소유자등이해관계인을도시개발사업에서
배제할수있으므로도시개발사업을신속하게추진 ,
할수있다.
환지방식과수용방식의선택 (3)
도시개발법에따르면환지방식의도시개발사업에
서수용방식이나혼용방식의도시개발사업으로시행
방식을변경할수없고혼용방식의도시개발사업에 ,
서수용방식의도시개발사업으로시행방식을변경할
수없다도시개발법제 조제항 즉환지방식으로 ( 21 2 ). ,
시행되고있는도시개발사업부분을수용방식의도시
개발사업으로변경할수는없다이는토지소유자가 .
종전토지에대응하는환지를부여받는환지방식의
도시개발사업보다토지소유자의소유권을박탈하고
그들을도시개발사업에서완전히배제하는수용방식
의도시개발사업이재산권을침해하는정도가더크
므로가능한한도시개발사업을환지방식으로시행 ,
하도록하려는입법목적을가지고있다고해석된다.9
그렇다면도시개발법시행령제 조제항제호 43 1 1
나목이환지방식으로도시개발사업을시행하는경우
로도시개발사업을시행하는지역의지가가인근의 ‘
다른지역에비하여현저히높아수용또는사용방식
으로시행하는것이어려운경우를들고있더라도 ’ ,
이는수용방식을시행할수있는요건이충족되었더
라도지가가높아져보상금을마련하기어려운경우
에는환지방식을사용할수있다는의미로해석해야
한다따라서도시개발법이환지방식과수용방식그 .
리고혼용방식사이의우열관계를명시적으로규정하
고있지않더라도도시개발사업의원칙적인시행방 ,
식은환지방식으로보아야한다.10
8 김종보특수한형태의수용과보상토지보상법연구제집한국공 , , 3 ,
법학회 면 , 2003. 79, 80 .
9 박건우도시개발법상사업시행방식의결정에관한법적목적 환 , –
지방식과수용방식의관계를중심으로 공법연구제 권집제호 49 3 – ,
사단법인한국공법학회 면 , 2021. 330 .
10 박건우앞의논문 면 , , 333 .
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10│BFL 제112호(2022. 3)
환지방식과수용방식의사업시행자 2.
환지방식의사업시행자 (1)
구도시계획법의사업시행자 1)
조선시가지계획령은 토지소유자나 토지소유자가
설립한조합이토지구획정리사업의시행자가될수
있는근거규정을두었으나실제로는조선총독이지 ,
정한행정청이토지구획정리사업을시행하였고토지
소유자나토지소유자가설립한조합이토지구획정리
사업을시행하는경우는찾아보기어려웠다.
구도시계획법은토지소유자가도시계획구역에서
토지구획정리사업을시행할수있도록규정하였고제 (
조 토지소유자가설립한조합도토지구획정리사 27 ),
업의시행자가될수있도록규정하였다제 조구 ( 40 ,
토지개량사업법제조 제 조 그러나구도시계 6 ~ 78 ).
획법역시조성시가지계획령과마찬가지로토지소유
자의동의율등토지소유자나조합이시행인가를시
청하기위해필요한요건을규정하지않았다반면구 .
도시계획법은국토건설청장이임의로지방자치단체
에게토지구획정리사업을시행하도록할수있게하
였다제 조제항 그러므로구도시계획법역시조 ( 28 2 ).
선시가지계획령과마찬가지로그명문규정과는달 ,
리실제로는토지소유자또는민간조합이토지구획정
리사업을시행하도록허용하지않았다.
구토지구획정리사업법의사업시행자 2)
구토지구획정리사업법은원칙적으로토지소유자
또는토지소유자가설립하는토지구획정리조합이토
지구획정리사업을시행하도록규정하였다제조제 ( 6 1
항 구토지구획정리사업법은조선시가지계획령이나 ).
구도시계획법과는달리토지소유자가토지구획정리
사업을시행하기위해갖추어야할동의율제 조과 ( 11 )
조합설립인가를받기위한요건을구체적으로규정하
였다제 조제 조 다만구토지구획정리사업법 ( 16 , 17 ). ,
은예외적으로토지소유자가계획사업인구획정리사
업에서건설교통부장관이지정한토지구획정리사업
의시행인가신청기간에토지구획정리사업시행인가
신청또는조합설립인가신청및토지구획정리사업
시행인가신청을하지않거나신청한내용이위법또
는부당하다고인정할때제호 지방자치단체의장 ( 1 ),
이집행하는도시계획이나공공시설과관련된사업과
병행하여시행할필요가있다고인정한때제호등 ( 4 )
에는건설교통부장관이지방자치단체대한주택공사 , ,
한국토지공사에게토지구획정리사업의시행을명할
수있도록하였다제조 또한건설교통부장관은건 ( 7 ).
설교통부장관이시행하는공공시설과관련된사업과
병행하여토지구획정리사업을시행할필요가있거나
토지구획정리사업을토지소유자 토지구획정리조합 ⋅
또는지방자치단체등에게시킬수없는특별한사유
가있을때에는직접토지구획정리사업을시행할수
있었다제조 ( 8 ).
년말까지시행된토지구획정리사업은전국적 1989
으로 그 시행지구가 개 그 면적의 합계는 480 ,
였다 그중지방자치단체시장 군 461,063,998 . ( ㎡ ⋅
수가시행한시행지구의수는 개로서전체시행 ) 365
지구수의약 를차지하였고그시행지구면적의 76% ,
합계는 로서전체시행지구합계면적 401,770,183㎡
의약 를차지하였다반면토지구획정리조합이 87% .
시행한시행지구의수는 개로서전체시행지구수 111
의약 를차지하였고그시행지구면적의합계는 23% ,
로서전체시행지구합계면적의약 56,112,534㎡
를차지하였다 12% .11 이를보면지방자치단체인시
장 군수가구토지구획정리사업법에따른토지구획 ⋅
정리사업의대부분을시행한사실을알수있다이처 .
럼구토지구획정리사업법은원칙적으로토지소유자
또는토지소유자가설립하는토지구획정리조합이토
지구획정리사업을시행하도록규정하였으나실제로 ,
는지방자치단체인시장 군수가대부분의토지구획 ⋅
정리사업을시행하였다이는구토지구획정리사업법 .
11 서울특별시서울토지구획정리백서 면 , , 2017. 99 . 上
6페이지
도시개발법상환지방식과수용방식│11
에따라 년대말부터시행된토지구획정리사업 1960
은주로도로등의공공시설을설치할용지와이에소
요되는사업비를무상으로확보하려는목적으로시행
되었기때문이라고추측할수있다.
도시개발법의사업시행자 3)
도시개발법은도시개발구역의전부를환지방식으
로시행하는경우에는원칙적으로토지소유자나토지
소유자가설립한도시개발조합을시행자로지정하도
록규정하고있다제 조제항단서같은항제호 ( 11 1 , 5 ,
제호 도시개발법이 년제정된이후 년까 6 ). 2000 2019
지전국에서총 개면적합계 에 524 , 167,445,594㎡
이르는도시개발구역이지정되었다그중민간사업 .
시행자가시행한도시개발구역은 개로서전체도 306
시개발구역수의약 였고 그면적의합계는 58% ,
로서전체도시개발구역면적의약 79,085,004㎡
였다 47% .12 이처럼도시개발법에따른도시개발사업
은약절반정도를민간사업시행자가시행하였다.
결국도시개발법이시행된이후에는실질적으로토
지소유자도시개발조합등의민간사업시행자가도시 ,
개발사업에적극적으로참여할수있게되었다고해
석할수있다.
수용방식의사업시행자 (2)
도시개발법은 년제정당시에는토지소유자뿐 2000
만아니라도시개발조합에게도수용또는사용권한
을부여하여도시개발조합이사업대상토지면적의3
분의 이상에해당하는토지를매입하고토지소유자 2
총수의 이상에해당하는자의동의를얻으면도 2/3
시개발구역의토지를수용또는사용할수있도록규
정하였다제 조제항 그러나도시개발법은 ( 21 1 ). 2007
년개정으로도시개발사업을전부환지방식으로하는
경우에만도시개발조합을설립할수있도록하였고
제 조제항제조의 도시개발사업에필요한토 ( 11 1 4 2),
지등을수용할수있는사업시행자의범위에서도시
개발조합을제외했다제 조제항 그러므로도시 ( 21 1 ).
개발조합은전체를환지방식으로시행하는도시개발
사업의시행자가될수있을뿐이고수용방식이나혼 ,
용방식으로시행되는도시개발사업의사업시행자가
될수는없다.
도시개발조합을제외한나머지사업시행자는수용
방식으로도시개발사업을시행할수있는데국가나 ,
지방자치단체 지방공사등도시개발조합을제외한 ,
사업시행자는도시개발사업을시행할목적으로일정
한비율이상을출자하여법인을설립할수있고이 ,
러한법인역시수용방식으로도시개발사업을시행할
수있다도시개발법제 조제항제 호같은법 ( 11 1 11 ,
시행령제 조제항 18 8 ).
사업시행자는수용방식의도시개발사업으로조성
한토지를원칙적으로경쟁입찰의방법으로공급해야
하고도시개발법시행령제 조제항 예외적으로 ( 57 2 ),
추첨의방법으로분양하거나도시개발법시행령제 (
조제항 수의계약의방법으로공급할수있다도 57 3 ), (
시개발법시행령제 조제항 다만사업시행자가 57 5 ). ,
직접건축물을건축하여사용하거나공급하려고계획
한토지특히사업시행자가도시개발사업의시행을 ,
목적으로설립된법인의경우에는그출자자가공급
계획에서직접건축물을건축하여사용하거나공급하
려고계획한토지는그공급계획에따라사업시행자나
출자자에게직접공급할수있다도시개발법제 조 ( 26
제항 3 ).
소결 (3)
도시개발법에따르면환지방식의원칙적인사업시
행자는도시개발조합 토지소유자이고 수용방식의 , ,
사업시행자는국가나지방자치단체 지방공사등의 ,
공공사업시행자와도시개발조합을제외한민간사업
시행자다 년을기준으로전국적으로시행중인 . 2019
도시개발구역은 개인데그중민간사업시행자가 306 ,
12 국토교통부 보도자료 년말기준전국도시개 , 2020. 3. 25. (2019
발구역현황통계발표)
7페이지
12│BFL 제112호(2022. 3)
시행하고있는 개구역중환지방식으로시행하고 208
있는구역은 개 수용방식으로시행한구 121 (58.2%),
역은 개 다반면공공사업시행자가시행하 86 (41.3%) .
고있는 개구역중환지방식으로시행하고있는 98
구역은 개 수용방식으로시행하고있는구 30 (30.6%),
역은 개 다 62 (63.3%) .13 이처럼도시개발법에따른도
시개발사업에서민간사업시행자는환지방식을선호
하고공공사업시행자는수용방식을선호하고있다 , .
다만국가나지방자치단체지방공사등이도시개 , ,
발사업을시행할목적으로출자에참여하여설립한
법인은도시개발구역의토지를대상으로수용권을행
사할수있다이러한법인에출자한토지소유자는사 .
업대상토지면적의 이상에해당하는토지를소유 2/3
하고토지소유자총수의 이상에해당하는자의 1/2
동의를받아야한다는요건을충족하지않더라도법
인을이용하여사실상수용권을행사할수있고수용 ,
권을행사하여취득한토지를공급계획에따라우선
공급받을수있다이는토지소유자에게엄격한요건 .
을갖춘경우에만토지수용권을인정하는도시개발법
의입법목적을회피하는수단으로악용될가능성이
있다그러므로국가나지방자치단체지방공사등이 . ,
출자하여설립한법인이수용방식으로도시개발사업
을시행하는경우에는그법인에출자한토지소유자
등이부당한이익을얻지않도록출자자협약등을통
해엄격하게관리할필요가있다.
환지방식과수용방식의기능적동질화 IV.
들어가며 1.
도시개발법은구토지구획정리사업법의토지구획
정리사업으로부터환지방식을구도시계획법의일단 ,
의주택지조성사업등으로부터수용방식을받아들였
다원래구토지구획정리사업법의토지구획정리사업 .
은대규모택지를조성하는수단으로활용되었고구 ,
도시계획법의일단의주택지조성사업등은토지구획
정리사업을시행하기에는적합하지않은소규모택지
를조성하는수단으로활용되었다.
이러한토지구획정리사업과일단의주택지조성사
업등을도시개발법으로한꺼번에규율하면서환지 ,
방식의도시개발사업이수용방식의도시개발사업에
기능적으로동질화하는현상이나타나고있다우선 .
대규모택지를조성하는데사용되었던환지방식의
도시개발사업은그규모가수용방식의도시개발사업
과유사한규모로축소되었다그리고환지방식의도 .
시개발사업으로조성한택지에공동주택을건축하기
위해이른바집단환지가활성화되었는데대법원판 ‘ ’ ,
례가집단환지대상자의환지예정지사용 수익권을 ⋅
사실상박탈하고종전토지처분권을강력하게제한
하는해석을하면서환지방식의도시개발사업이사 ,
실상수용방식의도시개발사업으로운용되는경향이
나타나고있다.
사업규모의동질화 2.
수용방식도시개발사업의규모 (1)
구도시계획법은 년일단의주택지조성사업은 1971
이상의구역에서일단의공업용지조성사 10,000 , ㎡
업은 이상의구역에서실시하도록규정하 30,000㎡
였다제조제항제호제호같은법시행령제 ( 2 1 , 7 , 8 , 4
조제항제항 이후구도시계획법은 년개 1 , 2 ). 1991
정으로도시계획사업의유형에시가지조성사업을추
가하였고제조제항제 호 같은법시행령은 ( 2 1 10 ),
년개정으로시가지조성사업을 이상 1992 30,000㎡
의구역에서실시하도록규정하였다제조제항 ( 4 3 ).
이러한구도시계획법상일단의주택지조성사업등
의사업규모를보면구도시계획법은일단의주택지 ,
조성사업등의사업규모를개인의토지형질변경과사
업시행자의개발행위를구별하는경계로인식하고있
13 국토교통부앞의보도자료 ,
8페이지
도시개발법상환지방식과수용방식│13
었다고볼수있다구도시계획법과토지의형질변경 .
등행위허가기준등에관한규칙은토지형질변경허
가의규모를주거지역과상업지역에서는10,000㎡
미만공업지역에서는 미만생산녹지지역 , 30,000 , ㎡
과자연녹지지역에서건축물을건축하는경우에는
미만보전녹지지역에서건축물을건축하 10,000 , ㎡
는경우에는 미만으로정했다도시계획법 50,000 ( ㎡
제조제항토지의형질변경등행위허가기준등에 4 1 ,
관한규칙제조제항 구도시계획법의뒤를이은 8 1 ).
국토의계획및이용에관한법률은개발행위허가를
하려면주거지역 상업지역 자연녹지지역 생산녹 ⋅ ⋅ ⋅
지지역에서토지의형질변경면적이 미만이 10,000㎡
어야한다고규정하였다제 조제항제호같은 ( 58 1 1 ,
법시행령제 조제항제호가목 도시계획사업 55 1 1 ).
인도시계획시설사업도시개발사업도시정비사업은 , ,
개발사업으로서이미존재하는도시계획을적극적으
로변경할권한이주어지고개발사업이이루어지는 ,
장소가도시지역이외의지역이라면이를새로운도
시지역으로편입할권한이주어진다는측면에서개인
의토지형질변경과구별된다그렇다면구도시계획 .
법과국토계획법에따른토지형질변경허가의기준
는개인이토지형질변경허가를받아조성할 10,000㎡
수있는대지와환지방식수용방식등의도시개발사 ,
업으로조성할수있는대지의경계로볼수있다.
참고로구주택건설촉진법은 년개정으로대 1981
지조성사업의면적을대통령령으로정하도록위임하
였고제 조제항 주택건설촉진법시행령은 ( 33 1 ), 1981
년개정으로대지조성사업의규모를 이상 10,000㎡
인일단의대지를규정하였다제 조제항 구주택 ( 32 1 ).
건설촉진법시행령은 년개정으로대지조성사업 1982
의규모를 이상인일단의대지로변경하였 33,000㎡
다가 년다시 이상인일단의대지로 1992 10,000㎡
변경하였다.
환지방식도시개발사업의규모 (2)
토지구획정리사업의규모 1)
구토지구획정리사업에관한사무처리규정은1982
년개정으로주거지역에서는토지구획정리사업시행
지구의최소면적을 이상공업지역에서는 50,000 , ㎡
이상으로계획하도록하였다이후구토 150,000 . ㎡
지구획정리사업에관한사무처리규정은 년개정 1995
으로주거기역상업지역에서는토지구획정리사업시 ,
행지구의최소규모를 이상으로축소하였다 30,000㎡
제조제항제호 반면구토지구획정리사업에 ( 2 1 2 ). ,
관한사무처리규정은시장 군수가토지구획정리사 ⋅
업에관한계획을수립할때에는도시생활에기본적
으로필요한공공시설과주민편익시설을갖추는보행
생활권인근린주구약 을 ( 660,000 ~ 1,000,000 ) ㎡
기본단위로하되필요한경우에는여러개의근린주 ,
구단위를개발하도록규정하였다제조제항제 ( 2 2 1
호 이를보면토지구획정리사업은토지구획정리사 ).
업시행지구의최소면적을 로규정하기는 30,000㎡
했지만 기본적으로 에이르는대규모 , 1,000,000㎡
택지의조성을상정하고있었다고볼수있다.
년말까지전국에서시행된토지구획정리사업 1989
시행지구의 전체 수는 개 그 전체 면적은 480 ,
였으므로그시행지구의평균면적은 461,063,998 , ㎡
였다이중에서시장 군수가시행한토 960,550 . ㎡ ⋅
지구획정리사업시행지구의수는 개그시행지구 365 ,
면적의합계는 였으므로시장 군수 401,770,183 , ㎡ ⋅
가시행한토지구획정리사업시행지구의평균면적은
였다반면토지구획정리조합이시행한 1,100,740 . , ㎡
토지구획정리사업시행지구의수는 개그시행지 111 ,
구면적의합계는 였으므로그시행지 56,112,534 , ㎡
구의평균면적은 였다이처럼토지구획 505,518 . ㎡
정리사업은약 의대규모로이루어졌고 1,000,000 , ㎡
토지구획정리조합이시행한시행지구의평균면적은
시장 군수가시행한시행지구면적의절반에불과했다 ⋅ .
9페이지
14│BFL 제112호(2022. 3)
도시개발사업의규모 2)
도시개발법은도시지역에서도시개발구역의규모
를주거지역상업지역은 이상으로공업지 , 10,000 , ㎡
역은 이상으로자연녹지지역은 300,000 , 10,000 ㎡
이상으로생산녹지지역은 이상으로정 , 10,000 ㎡ ㎡
하였다도시개발법제조제항제호같은법시행 ( 2 1 1 ,
령제조제항 2 1 ).
도시개발법이제정된이후 년까지전국적으로 2019
개의도시개발사업이시행되었고그면적의합계 524 ,
는 이므로그평균면적은 167,445,594 , 319,553 ㎡
다이는토지구획정리사업시행지구평균면적의 . ㎡
분의에불과한정도이므로 도시개발구역의규모 3 1 ,
가토지구획정리사업시행지구의규모보다훨씬작아
진사실을알수있다특히 년부터 년까지 . 2010 2019
매년지정된도시개발구역의수와그면적합계를보
면 도시개발구역의면적이형질변경과개발사업의 ,
경계인 에근접할정도로감소하고 0.1 (10,000 ) ㎢ ㎡
있다고볼수있다.14
소결 (3)
도시개발법이환지방식의도시개발사업과수용방
식의도시개발사업을함께규율하면서수용방식도 ,
시개발사업의최소면적와관련된기준이환지방식의
도시개발사업에도공통적으로적용되게되었다또한 .
현실적으로환지방식도시개발구역의규모가수용방
식도시개발사업의규모와유사한정도로축소되는
결과가나타나고있다이는환지방식의도시개발사 .
업에민간사업시행자들의참여가활성화되면서사업
의효율성과수익성을높이기위해도시개발구역의
면적을넓히지않으려는경향이강해졌기때문으로
추측된다이러한환지방식으로시행되는도시개발구 .
역면적과수용방식으로시행되는도시개발구역면적
의동질화는환지방식의도시개발사업의전신인토지
구획정리사업이 내외의대규모택지를 1,000,000㎡
조성하기위해사용된수단이라는사정을고려하면,
매우큰변화로볼수있다.
집단환지의활성화 3.
집단환지의의의 (1)
환지는토지이용계획이정한용도에따라집단환지
와일반환지15로나눌수있는데집단환지는그용도 ,
가공동주택용지인환지를의미하고일반환지는그 ,
용도가단독주택용지인환지를의미한다도시개발사 .
업의시행자는도시개발사업의전부또는일부를환
지방식으로시행하려면환지계획을작성해야하는데
도시개발법제 조제항 도시개발법시행규칙은 ( 28 1 ),
집단환지를환지계획을작성하는기준의하나로규정
하고있다제 조제항 ( 27 9 ).
집단환지대상자의지위 (2)
환지예정지의사용 수익권 1) ⋅
도시개발사업의시행자는도시개발사업의시행을
위해필요하면도시개발구역의토지에환지예정지를
지정할수있다도시개발법제 조제항 종전토지 ( 35 1 ).
14 국토교통부앞의보도자료 ,
15 일반환지는법률에서사용하는용어는아니나이논문에서는집 ‘ ’ ,
단환지와구별하기위해단독주택용지로사용되는환지를일반환지
로부르기로한다.
구분년 ( ) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
구역수개 ( ) 27 14 22 29 23 29 20 37 36 36
면적( ) ㎢ 9.4 1.6 5.6 8.8 7.5 7.0 6.4 6.5 5.9 9.4
구역당면적( ) ㎢ 0.35 0.11 0.25 0.30 0.32 0.24 0.21 0.18 0.16 0.26
최근 년간도시개발구역지정현황 [ 10 ]
10페이지
도시개발법상환지방식과수용방식│15
의소유자는환지예정지가지정되면환지예정지지정
의효력발생일부터환지처분이공고되는날까지환지
예정지에종전과같은내용의권리를행사할수있고,
종전토지는사용하거나수익할수없다도시개발법 (
제 조제항 도시개발법은종전과같은내용의권 36 1 ). ‘
리라고규정하고있지만환지예정지지정처분은종 ’ ,
전토지의처분권능을제한하기위한목적을가지고
있지않으므로종전토지의사용 수익권능과동일 , ⋅
한내용의권리를의미한다고해석된다.16 반면환지 ,
예정지의종전소유자는그환지예정지를사용하거나
수익할수없고환지예정지를지정받은토지소유자 ,
의권리행사를방해할수도없다도시개발법제조 ( 3
제항 3 ).
환지예정지의지정은환지계획에따라도시개발구
역에있는토지의사용 수익권을발생 이전 소멸 ⋅ ⋅ ⋅
시키는시행자의처분으로서이해관계인의법적지 ,
위에따라다양한효력을발생시킨다새로운사용 . ⋅
수익권의부여는종전사용 수익권의소멸을전제하 ⋅
지않고는불가능하므로환지예정지지정은종전권 ,
한을소멸시키는효력도동시에갖는다.17 다만환지 ,
예정지지정은종전토지의소유권을존속시키면서
사용 수익권만을변동시키므로환지처분에따라그 , ⋅
소유관계가종국적으로변경될때까지도시개발구역
에있는토지의처분권과사용 수익권이나누어지게 ⋅
된다.18 환지예정지가지정되면종전토지의소유자
는종전토지를사용 수익할수없는반면종전토 , ⋅
지의처분에는제한을받지않는다종전토지의소유 .
자는종전토지를양도할수있고종전토지의소유 ,
권이전등기도할수있다.
집단환지의사용 수익권 2) ⋅
도시개발법시행규칙은집단환지를토지소유자2
인이상공유로하도록규정하고있다제 조제항 ( 27 9 ).
그러므로집단환지는법률의규정에따라서공유관계
가성립하는경우에해당한다실무상집단환지의공 .
유지분비율은집단환지전체의면적과집단환지대상
자의권리면적19 비율로이해되고있다.
집단환지대상자는집단환지예정지지정처분이있
으면집단환지예정지를사용 수익할수있는데이 , ⋅
러한사용 수익권은환지예정지지정처분에따라창 ⋅
설된소유권이외의재산권에해당하므로집단환지대
상자들이집단환지예정지의사용 수익권을준공유 ⋅
하고여기에는원칙적으로민법상공유의법리가적 ,
용된다그리고환지처분의공고가있은다음날부터 .
집단환지를공유하지만그이전까지는종전토지의 ,
소유권을그대로가지고있다.
민법상공유의법리를집단환지대상자들에게그대
로적용한다면 집단환지대상자는집단환지전체를 ,
자신의지분비율로사용 수익할수있어야한다민 ( ⋅
법제 조 또한집단환지대상자는공유지분과반 263 ).
수로집단환지를이용 개량할수있어야하고민법 ( ⋅
제 조본문 공유자전원의동의로집단환지를처 265 ),
분 변경할수있어야한다빈터나대지에새롭게 . ( ) ⋅
건축물을건축하도록하는행위는집단환지의이용⋅
개량을벗어난행위로서 집단환지의처분 변경에 , ⋅
해당한다.20 또한집단환지예정지가지정되더라도종
전토지에대한집단환지대상자의처분권은제한되지
않기때문에집단환지대상자는종전토지를자유롭 ,
게매도할수있어야한다.
그러나대법원은집합건물의건축이라는공법상목
적을달성하기위해일정한범위에서집단환지에적
용되는민법상공유의법리를수정 제한하고있다. ⋅
대법원은집단환지대상자의개별적인토지사용승낙
이없더라도도시개발사업의시행자가집단환지전체
16 안상돈환지예정지지정처분과그사법상의효과사법논집제 , , 3
집법원행정처 면 , , 1972. 215 .
17 김종보환지계획의처분성공법연구제 권제호한국공법학 , , 28 3 ,
회 면 , 2003. 296 .
18 김종보앞의논문주 면 , ( 17), 297 .
19 토지소유자가환지계획에따라환지가이루어질경우도시개발사업
으로조성되는토지에서받을수있는토지의면적을의미한다도시 (
개발법시행령제 조제항 62 1 ).
20 대법원 선고 다 판결 2001. 11. 27. 2000 33638, 33645 .
11페이지
16│BFL 제112호(2022. 3)
의사용을승낙할수있고집단환지대상자는도시개 ,
발사업시행자가선정한주택법상사업주체에게종전
토지를매도하거나출자해야하고그대가로매매대
금을지급받을수있을뿐이라고해석한다.21
집단환지의소유권 (3)
대법원의해석에따르면집단환지대상자는환지예 ,
정지를사용 수익할수없고도시개발사업의시행자 ⋅
가제자인주택법상사업주체에게환지예정지전체 3
의사용을승낙할수있으므로집단환지대상자는환 ,
지예정지의사용 수익권을박탈당한다고볼수있 ⋅
다또한집단환지대상자는도시개발사업의시행자가 .
선정한주택법상사업주체에게매도하거나출자해야
하므로종전토지를처분할권능역시엄격하게제한 ,
된다이처럼환지예정지를사용 수익할수없고종 . , ⋅
전토지를도시개발사업의시행자가선정하는주택법
상사업주체에게매도하거나출자해야하는집단환지
대상자의지위는수용방식의도시개발사업에서토지
소유권을박탈당하고도시개발사업에서배제되는토
지소유자와크게다르지않다집단환지의소유권이 .
사용 수익권의이전을통해사실상박탈되는결과에 ⋅
이르기때문이다.
그러나도시개발법에따르면도시개발조합은전체 ,
를환지방식으로시행하는도시개발사업의시행자가
될수있을뿐이고수용방식이나혼용방식으로시행 ,
되는도시개발사업의시행자가될수없다그러므로 .
대법원의해석은집단환지를활용한환지방식의도시
개발사업을수용방식의도시개발사업처럼운용할수
있도록허용하여도시개발조합은수용방식으로도시 ,
개발사업을시행하지못하도록한도시개발법의입법
목적을무의미하게만드는결과를가져온다.
도시개발법개정의필요성 (4)
도시개발법은 도시개발계획에 토지이용계획제 ( 7
호를포함시킬수있도록하고있고제조제항 ) ( 5 1 ),
도시개발구역이지정 고시된경우해당도시개발구 ⋅
역은국토계획법에따른도시지역과지구단위계획구
역으로결정 고시되었다고보고있다제조제항 ( 9 2 ⋅
본문 또한도시개발사업의시행자는도시개발사업 ).
의실시계획에지구단위계획을포함해야한다제 ( 17
조제항 집단환지는대부분토지이용계획상공동 1 ).
주택용지로계획되어있고실시계획에포함되는지 ,
구단위계획에는공동주택의건폐율또는용적률높 ,
이의최고한도또는최저한도공동주택의배치 형 , ⋅
태 색채또는건축선의계획환경관리계획또는경 , ⋅
관계획등이포함된다국토계획법제 조제항 그 ( 52 1 ).
러므로집단환지대상자는집단환지예정지를사용⋅
수익하거나종전토지를처분할때이러한제약을고
스란히받을수밖에없다결국대법원과같이집단환 .
지대상자의환지예정지사용 수익권과종전토지의 ⋅
처분권능을박탈하도록해석하지않고민법상공유 ,
법리에일정한제한을두는정도로도집단환지의입
법목적을충분히달성할수있다.
도시개발법은도시개발조합의설립인가를신청하
려면도시개발구역의토지면적 이상에해당하는 2/3
토지소유자와그구역의토지소유자총수의 이상 1/2
의동의를받도록하고있다도시개발법제 조제 ( 13 3
항 토지소유자들이이러한동의율을충족하여도시 ).
개발조합이설립되면도시개발조합의설립에동의하 ,
지않은토지소유자도조합원이되고원칙적으로환
지를부여받게된다그러므로집단환지대상자의환 .
지예정지사용 수익과종전토지의처분에도이러한 ⋅
정도의제한만을두는것이타당하다즉집단환지예 . ,
정지면적 분의 이상에해당하는집단환지대상자 3 2
와집단환지대상자총수의 분의 이상의동의로환 2 1
지예정지를사용 수익할주택법상사업주체를선정 ⋅
하게하고그러한주택법상사업주체에게종전토지 ,
를처분하도록도시개발법을개정할필요가있다실 .
무적으로도상당수도시개발조합은집단환지예정지
면적의 이상을확보한주택법상사업주체에게집 2/3
21 대법원 선고 두 판결 2018. 3. 29. 2017 70946 .
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도시개발법상환지방식과수용방식│17
단환지예정지의사용 수익을허용하고나머지집단 ⋅
환지대상자가그주택법상사업주체에게종전토지를
처분하도록하는내용의정관규정을두고있다이러 .
한개정조항을둔다면집단환지대상자들의의사에
따라적절한매수가격을지급하는주택법상사업주체
에게환지예정지를사용 수익하도록하고종전토지 ⋅
를처분하므로집단환지대상자들이사실상일방적으 ,
로소유권을박탈당하는결과를방지할수있을것
으로보인다.
결론 V.
도시개발법은구토지구획정리사업법의토지구획
정리사업을받아들여환지방식의도시개발사업을규
정하였고구도시계획법에서일단의주택지조성사 ,
업시가지조성사업일단의공업용지조성사업을받 , ,
아들여수용방식의도시개발사업을규정하였다환지 .
방식의도시개발사업은토지소유자에게종전토지에
대응하는환지를교부하는대신종전토지의일부를 ,
떼어내어기반시설을설치하고사업시행에필요한
경비를조달한다원칙적으로도시개발조합이환지방 .
식도시개발사업의시행자가된다반면수용방식의 . ,
도시개발사업은도시개발구역의토지소유권을모두
박탈하고 토지소유자에게손실보상금을지급한다 , .
도시개발조합은수용방식도시개발사업의시행자가
될수없고국가나지방자치단체공공기관지방공사 , , ,
등이수용방식으로도시개발사업을시행할수있다.
도시개발법이환지방식의도시개발사업과수용방
식의도시개발사업을모두규율하면서 환지방식의 ,
도시개발사업이수용방식의도시개발사업과기능적
으로동질화되는현상이나타나고있다도시개발법 .
에통합된토지구획정리사업은 정도의 1,000,000㎡
대규모택지를조성하는데사용된방법이었고일단 ,
의주택지조성사업등은토지구획정리사업으로는조
성하기어려운소규모의택지를조성하는데사용되는
방법이었다그런데환지방식도시개발사업으로조성 .
되는택지의규모가수용방식의도시개발사업으로조
성되는택지의규모와유사하게소형화되는경향을
보이고있다.
특히공동주택용지를확보하기위해집단환지가
활성화되면서 집단환지대상자는집단환지예정지를 ,
사용 수익할수없게되었고종전토지의처분역시 ⋅
강한제한을받게되었다대법원판례역시이러한 .
현황을뒷받침하고있다그러나이는도시개발조합 .
이수용방식으로도시개발사업을할수없도록규정
한도시개발법을우회하여환지방식의도시개발사업
을수용방식으로운용하게하는결과를가져오므로
타당하지않다집단환지는공동주택을건축하기위 .
한용지이므로민법상공유의법리를그대로적용하 ,
기는어렵다그렇더라도도시개발조합의설립요건 .
등을고려하면집단환지예정지의사용 수익그리 , , ⋅
고집단환지대상자의종전토지처분은집단환지면
적의 이상집단환지대상자의 이상의동의로 2/3 , 1/2
결정할수있도록입법으로해결할필요가있다.