김찬희, 취소소송의 원고적격 인정기준의 재정립 필요성
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行政爭訟一般
취소소송의 원고적격 인정기준의 재정립 필요성
(김찬희)
선거소송을 통한 정당 내 민주주의의 구현 가능성
(계인국)
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Ⅰ. 서론 Ⅱ. 취소소송의 원고적격 확대 경향 Ⅲ. 대법원 2010. 4. 15. 선고 2007두16127 판결의 의의
Ⅳ. 원고적격 인정기준의 재정립 필요성 Ⅴ. 요약 및 결론
취소소송의 원고적격 인정기준의 재정립 필요성
－ 환경행정소송에서의 사실적 요소에 근거한 원고적격 확대의 한계에 관한 고찰을 중심으로 －
1)김찬희*
Ⅰ. 서론
｢행정소송법｣(이하 ‘행정소송법’이라 한다) 제12조 1문은 “취소소송은
처분등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다”고 하
여, 취소소송의 원고적격이 ‘법률상 이익이 있는 자’에게 인정된다고 규
정하고 있다. 여기서 ‘법률상 이익’을 어떻게 해석하느냐에 따라 원고적
격의 인정범위가 달라지게 되는데, 우리 통설과 판례는 원칙적으로 법
률상 이익을 법령에 의해 보호되는 사적인 이익으로 이해하는 ‘법률상
보호이익설’을 고수하면서, 다양한 논리로 원고적격을 확대하는 경향을
보이고 있다. 특히 판례에 의한 원고적격 확대는, 법률상보호이익설을
1) 법학박사(행정법), 변호사.
－ 3 －
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엄격하게 적용할 경우 국민의 권리보호에 소홀하게 된다는 문제의식을
바탕으로, 개별 사안에서의 권리보호 필요성이라는 실질적 필요에 따라
이루어지고 있다. 이러한 판례의 태도는 국민의 권익구제라는 측면에서
결론적으로 타당한 결론을 도출하고 있다고 평가될 수 있다. 그러나 판
례가 원고적격 인정범위를 점점 더 확대하면서, 판례의 원칙적 입장인
법률상보호이익설로 설명할 수 없는 판례가 증가함에 따라, 원고적격에
관한 명확한 이론적 기준이 상실되었다는 비판과 함께 새로운 이론적
기준의 확립 필요성이 대두되고 있다. 이에 이하에서는 학설과 판례에
서의 원고적격 확대 경향을 전반적으로 확인하고, 법률상보호이익설을
고수하면서도 사실적 요소를 근거로 원고적격을 확대하여 국민의 권익
구제를 충실히 하고자 한 판례로 평가되는 대법원 2010. 4. 15. 선고
2007두16127 판결의 구체적인 내용과 의미를 살펴볼 것이다. 그리고 이
를 바탕으로, 통설과 판례의 태도가 갖는 한계와 그로부터 도출되는 원
고적격 인정기준 재정립의 필요성 및 그 방안에 관해 검토하고자 한다.
Ⅱ. 취소소송의 원고적격 확대 경향
- 학설1)
취소소송의 원고적격에 관한 규정인 행정소송법 제12조 1문의 ‘법
률상 이익’의 해석에 관하여, 종래에는 ‘권리(향수)회복설’, ‘적법성보장
설’, ‘법률상보호이익설’, ‘보호가치이익설’이 주장되었다. ① 권리(향수)
회복설은, 취소소송이 실체법상의 권리보호를 목적으로 한다는 것을 이
1) 행정소송법 제12조 1문의 법률상 이익의 해석에 관한 학설을 소개하는 ‘1. 학설’은
김찬희, 오트마 뷜러(Ottmar Bühler)의 주관적 공권론에 관한 연구, 서울대학교 박
사학위논문, 2022, 178-181쪽을 요약․ 정리하고 수정․ 보완한 것을 내용으로 한다.
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취소소송의 원고적격 인정기준의 재정립 필요성 5
유로 법률상 이익을 전통적 권리 개념으로 보는 견해이고, ② 적법성보
장설은, 취소소송이 행정의 적법성 통제를 목적으로 한다는 것을 전제
로 하는 견해로, 행정의 적법성을 보장하는 데에 있어 가장 적절한 자
가 원고적격을 갖는다는 견해이다. ③ 법률상보호이익설은, 독일의 보
호규범이론을 수용한 견해로, 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여
개별적․ 직접적․ 구체적으로 보호되는 사익(私益)을 가진 자에게 원고적
격이 인정된다고 보는 견해이다.2) 이에 따르면, 처분의 근거 법규 및
관련 법규가 오직 공익만을 보호할 목적으로 규정된 것이 아니라, 개인
의 개별적․ 직접적․ 구체적 사익(私益)도 보호하기 위해 제정된 것이어야
그에 근거하여 원고적격이 인정될 수 있다(사익보호성). ④ 보호가치이익
설은, 법령 해석상 법령이 보호하고 있는 이익이 아니라 하더라도, 전체
법질서의 취지상 보호할 가치가 있다고 판단되는 경우에는 그러한 보호
할 가치가 있는 이익을 가진 자에게 원고적격을 인정할 수 있다는 견해
이다.3)
권리(향수)회복설은 원고적격의 인정 범위가 극히 제한된다는 이유
로 거의 주장되지 않고 있고, 적법성보장설은 입법론으로는 제시될 수
있지만 해석론으로는 적절하지 않다고 평가되어 거의 주장되지 않고 있
다. 이에 현재 행정소송법 제12조 1문의 해석론으로서 유의미한 학설은
법률상보호이익설과 보호가치이익설이다.4) 보호가치이익설은 실정법령
2) 박규하, 주관적 공권과 행정소송의 원고적격, 외법논집 제16집, 2004, 21쪽; 석종현/
송동수, 일반행정법(상), 삼영사, 제12판, 2009, 862면; 이경운, 개인적 공권론의 몇
가지 문제점, 공법연구 제20집, 1992, 74면; 이상학, 행정법상 주관적 공권의 기본
문제, 법학연구 제56권 제1호, 2015, 35면; 하명호, 행정쟁송법, 박영사, 2019, 85면
참조. 3) 박정훈, 행정소송의 구조와 기능[행정법연구 2], 박영사, 2006, 211쪽; 이원우, 원고
적격 확대를 위한 방법론의 전환 - 독점적 지위의 배제를 구하는 소송을 중심으
로 -, 행정법연구 제66호, 2021, 12쪽; 장경원, 환경행정소송과 제3자의 원고적격
- 대법원 2010. 4. 15. 선고 2007두16127 판결을 중심으로, 환경법연구 제33권 제2
호, 2011, 374쪽 참조. 4) 김유환, 현대 행정법, 박영사, 제8판, 2023, 524-525쪽; 김창조, 취소소송의 원고적
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6 行政判例硏究ⅩⅩⅧ -2(2023)
에 의해 보호되는 사익을 갖는 것으로 인정되지 않는 경우에도 법적으
로 보호할 만한 가치가 있는 사실적․ 경제적 이익을 가진 자에게 원고
적격이 인정될 수 있다고 본다. 반면에 법률상보호이익설에 의하면 실
정법령에 의해 보호되지 않는 사실적․ 경제적 이익만을 갖는 자에게는
원고적격이 인정될 여지가 없다. 결국 법률상보호이익설과 보호가치이
익설의 차이는 사실적․ 경제적 이익을 가진 자에게 원고적격이 인정될
수 있는지 여부에 있는 것이다. 우리 다수설과 판례는 기본적으로 독일
의 보호규범이론을 받아들여, 법률상 보호되는 이익을 가진 자에게 원
고적격을 인정하는 법률상보호이익설을 취하고 있다.
그런데 오늘날 법률상보호이익설을 취하는 경우에도, 근거 법규의
범위를 넓히는 등의 방법으로 원고적격 인정범위를 확대하려고 하는 경
향이 나타나고 있다. 이에 원고적격을 확대하기 위해 법률상 보호이익
이 넓게 인정되면서, 결과적으로 법률상보호이익설이 보호가치이익설에
근접해가고 있고, 법률상보호이익설과 보호가치이익설의 구별이 상대화
되고 있다고 보는 견해가 주장되고 있다. 구체적으로 예를 들자면, 법률
상보호이익설의 경우 ‘법률상 이익’을 탄력적으로 해석하여 원고적격을
확대하려는 경향이 나타나고 있고, 보호가치이익설은 보호할 만한 가치
가 있는 이익의 해석을 합리적․ 객관적인 기준 설정 등을 통해 엄격하
게 하려고 노력하면서, 양설의 구별이 상대화되고 있다는 견해,5) 현대
의 다면적인 행정법관계에 있어서, 행정법규가 관련 이익을 모두 예측
하여 규율한다는 것은 어려운 일이므로, 법률상보호이익설을 취한다고
하더라도 법률을 처분의 근거 법규로 한정하는 것은 타당하지 않다고
격, 법학논고 제16집, 2000, 94쪽; 김철용, 행정법, 고시계사, 전면개정 제10판,
2021, 563쪽; 박규하, 주관적 공권과 행정소송의 원고적격, 외법논집 제16집, 2004,
20쪽; 이원우, 앞의 글, 6쪽; 장경원, 앞의 글, 374쪽; 하명호, 행정쟁송법, 박영사,
2019, 85쪽 참조. 5) 김향기, 행정소송의 원고적격에 관한 연구 - 환경행정소송에서 제3자의 원고적격
을 중심으로 -, 환경법연구 제31권 제2호, 2009, 225쪽.
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취소소송의 원고적격 인정기준의 재정립 필요성 7
하면서, 법률을 처분의 근거 법규로 한정하지 않고 법질서 전체로 이해
하거나 예외적으로 기본권의 직접 원용을 인정한다면 법률상보호이익
설과 보호가치이익설의 구별은 결국 상대적인 것이 된다고 보는 견해,6)
법률상 이익에 대한 해석론이 그동안 법률에만 집중하고 있었음을 지적
하면서, 이익의 성질․ 내용․ 태양․ 정도 등을 고려하는 해석방법을 통해
법률상 이익이라는 문언으로부터 벗어나지 않으면서 실제로는 ‘보호가
치이익설’에 근접하는 해석론을 전개할 필요가 있다는 견해7) 등이 주장
되고 있다.
이 밖에, 보호가치가 있으면 그것이 이익이고, 법상의 이익이라면
그것이 권리이므로, 권리(향수)회복설과 법률상보호이익설, 보호가치이
익설은 결국 대립되는 학설이라기보다는 어느 정도까지를 법률상 이익
으로 보느냐의 해석 문제이자 기본권 보장에 관한 법원의 태도에 지나
지 않는 것이라고 하면서, 법률상 이익을 최대로 확대하여 국민의 권리
를 최대한 보장해주는 것이 타당하다는 견해8)와 권리(향수)회복설과 법
률상보호이익설은 국민의 권리를 충분히 보호하지 못하고, 보호가치이
익설은 현행법의 해석론으로서는 적절하지 않다고 하면서, 해석론으로
는 법률상 이익을 주관적 공권이 아니라 법률이 준수됨으로 인하여 생
기는 이익으로 완화하여 해석해야 한다는 ‘법규준수이익설’을 주장하는
견해9) 등 원고적격의 인정범위와 관련하여 다양한 견해가 주장되고 있
다. 이러한 견해를 종합적으로 살펴보면, 원고적격을 어디까지 확대해
야 하는가에 대하여는 견해가 나뉘지만, 원고적격의 확대 필요성에 대
하여는 대체로 동의하고 있는 것으로 보인다.
6) 김철용, 앞의 책, 564쪽. 7) 김현준, 도시계획사업인가처분취소소송과 제3자의 원고적격, 토지공법연구 제42집,
2008, 340-341쪽. 8) 박규하, 앞의 글, 24쪽. 9) 강현호, 취소소송과 원고적격, 공법연구 제30집 제1호, 2001, 284-285쪽; 이광윤,
행정법이론, 성균관대학교출판부, 2000, 280쪽.
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- 판례
앞서 언급한 바와 같이, 우리 판례는, 통설과 마찬가지로, 기본적으
로는 법률상보호이익설을 고수하면서, 다양한 논리로 원고적격을 확대
해 나가는 경향을 보이고 있다. 법률상보호이익설은 개인의 이익을 보
호하는 법규가 존재할 것을 요구하기 때문에, 이를 엄격히 적용할 경우
원고적격의 인정범위가 지나치게 좁게 인정되어 국민의 권리보호에 소
홀하게 되는 문제가 발생할 수 있다. 이에 우리 판례는 ① 사익보호성
이 인정되는 처분의 근거 법규 내지 관련 법규인 보호규범의 범위를 확
대하거나, ② 사실상 이익의 침해라는 사실적 요소를 근거로 판단하거
나, ③ 권리구제 필요성을 고려하는 방식으로 원고적격 인정범위를 넓
혀가고 있는 것이다.10) 이러한 원고적격 확대 경향은 환경소송에 있어
서 특히 두드러지게 나타나고 있다. 이는 환경소송이 통상 개발사업의
허가와 같은 수익적 처분으로 인한 환경상 이익의 침해를 주장하는 제3
자가 취소소송을 제기하는 방식으로 이루어지고,11) 환경상 이익 침해는
광역성을 가지며, 침해가 발생한 이후에는 그 회복이 불가능하거나 어
려울 수 있어 사전적․ 예방적 보호가 필요하다는 점에서 원고적격을 넓
게 인정할 필요성이 크기 때문이라 할 것이다.
10) 원고적격 인정범위를 확대하는 대법원 판례를 ① 보호규범의 범위를 확대하는 유
형, ② 사실적 요소, 즉 사실상 이익 침해를 고려하는 유형 ③ 권리구제 필요성을
고려하는 유형으로 유형화한 문헌으로 이원우, 앞의 글, 7-11쪽 참조. 11) 판례상 원고적격 문제는 거의 대부분 계쟁처분의 상대방이 아닌 제3자가 제기하는
취소소송에서 일어난다. 제3자가 제기하는 취소소송은 ① 수익처분에 대하여 그
상대방과 이해관계가 상반되는 제3자가 제소하는 경우와 ② 침익처분에 대하여 그
상대방과 이해관계를 같이 하는 제3자가 제소하는 경우로 나눌 수 있는데, 수익처
분에 대하여는 그 처분의 상대방이 제소할 가능성이 전혀 없기 때문에, 행정의 적
법성 통제와 제3자의 권익 보호를 위하여, 그와 이해관계가 상반되는 제3자에 의
한 제소가 허용될 필요성이 크다. 이에 관하여는 박정훈, 행정소송의 구조와 기능
[행정법연구 2], 박영사, 2006, 253-254쪽 참조.
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취소소송의 원고적격 인정기준의 재정립 필요성 9
우리 판례는 처분등으로 인한 환경상 이익의 침해를 주장하는 제3
자의 경우 “자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규
에 의하여 개별적․ 직접적․ 구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호
되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정된다”고 하여, 환경소송에
있어서도 법률상보호이익설의 입장에 있음을 분명히 하고 있다.12) 다
만, ① ｢환경영향평가법｣(이하 ‘환경영향평가법’이라 한다)과 같이 계쟁처분
을 함에 있어 반드시 거쳐야 하는 절차에 관한 법규도 법률상 보호되는
이익의 근거 법규로 인정하는 등 보호규범의 범위를 확대하거나, ② 처
분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있
다는 사실을 증명하면 법률상 이익을 갖는 것으로 인정하거나, ③ 근거
법규 및 관련 법규가 환경상 이익 침해의 영향권을 구체적으로 규정하
고 있는 경우, 그 영향권 내의 주민에 대하여는 환경상 이익의 침해를
사실상 추정하고, 영향권 밖의 주민의 경우에만 수인한도를 넘는 환경
상 이익 침해의 증명을 요구13)하는 등 다양한 방식으로 원고적격 인정
범위를 넓히고 있다.
12) 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결; 대법원 2006. 7. 28. 선고
2004두6716 판결 등 참조. 13) 판례는 원고에게 법률상 이익이 있음을 증거에 의하여 인정한다. 이때 법률상 이익
의 존재 자체는 직권조사사항이지만, 처분의 근거 법규 및 관련 법규가 보호하는
사익인 환경상 이익이 계쟁처분에 의해 침해되거나 침해될 우려가 있다는 사실은
원고가 주장․ 증명하여야 한다. 이처럼 원고가 법률상 이익의 기초사실에 대한 주
장ㆍ입증책임을 지는 것은, 원고적격 인정을 어렵게 하는 요소가 된다. 환경상 이
익의 침해는 그 존재와 인과관계의 증명이 어렵다는 것을 특징으로 하기 때문에
더욱 그러하다. 때문에 판례상 요구되는 주장ㆍ입증의 정도를 완화함으로써 원고
적격 인정범위를 넓힐 필요가 있다. 판례는 이러한 필요를 반영하여, 계쟁처분의
근거 법규 및 관련 법규가 환경상 이익 침해의 영향권을 구체적으로 규정하고 있
는 경우, 그 영향권 내의 주민에 대하여는 환경상 이익의 침해를 사실상 추정하고
있는 것이다. 이에 관하여는 박정훈, 앞의 책, 284-285쪽 참조.
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10 行政判例硏究ⅩⅩⅧ -2(2023)
Ⅲ. 대법원 2010. 4. 15. 선고 2007두16127 판결의 의의
- 사안의 개요
(1) 사실관계
1) 이 사건 처분의 경위
28개의 제조업체(이하 ‘신청업체’라고 한다)는 2005. 7. 19. 김해시장
에게 낙동강 인근에 위치한 경상남도 김해시 상동면 매리 산 140-40
번지 등 그 일대 토지 148,245㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다)를 대상부
지로 하여 공장설립승인신청을 하였다. 신청업체가 승인을 신청한 공장
설립이 구 ｢환경정책기본법｣(이하 ‘환경정책기본법’이라 한다) 제25조에 따
른 사전환경성검토 대상 사업에 해당하였기에, 김해시장은 2005. 11. 3.
낙동강유역환경청장에게 사전환경성검토협의를 요청하였다. 이에 대하
여 낙동강유역환경청장은 2005. 11. 28. ‘오염물질 확산에 의한 영향검
토 및 이 사건 신청지에 공장이 설립됨으로써 직접적인 영향을 받는 부
산광역시와 양산시의 동의에 관한 보완’을 요청하였는데, 김해시장은
낙동강유역환경청장의 보완요청사항을 제대로 보완하지 않은 채, 2005.
-
- 낙동강유역환경청장에게 재차 사전환경성검토협의를 요청하였
다. 낙동강유역환경청장은 김해시장이 제출한 보완서류를 검토한 후,
-
-
- 취수원 인근에 위치한 공장입지의 부적정성 및 직접적인 영
-
향을 받는 인근 지자체의 반대 등을 이유로 하여,14) 이 사건 신청지를
14) 구체적으로는, ① 이 사건 신청지로부터 약 2.4㎞ 떨어진 곳에는 물금취수장이 건
설 중이고, 약 2.7㎞ 떨어진 곳에는 양산물금택지개발사업지구에 상수를 공급하기
위한 취수시설(이하‘양산취수장’이라 한다)과 정수시설이 건설 중이라는 점에서 이
사건 신청지는 공장입지로서 적절하지 않고, ② 신청업체들의 공장설립승인신청을
승인하는 것은 2005. 6. 4. 시행된 김해시 공장건축가능지역지정에 관한 조례 제5
조 제2항에 위배되는 것이며, ③ 낙동강원수를 상수원수로 이용하고 있는 부산광
역시와 양산시가 안정적인 상수원수 확보를 이유로 공장설립에 반대하고 있음을
이유로 들었다.
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취소소송의 원고적격 인정기준의 재정립 필요성 11
대상부지로 하는 공장설립은 바람직하지 않다는 협의의견을 김해시장
에게 통보하였다. 이후 김해시장이 2006. 1. 10. 낙동강유역환경청장에
게 사전환경성검토재협의를 요청하였는데, 낙동강유역환경청장은 2006.
-
- 이전과 같은 이유로 공장설립에 부동의한다고 통보하였다. 이에
김해시장은 2006. 4. 27. 낙동강유역환경청장에게 협의의견을 반영하지
않을 것임을 통보하고,15) 같은 날 ｢산업집적 활성화 및 공장설립에 관
한 법률｣(이하 ‘공장설립법’이라 한다) 제13조에 따라 신청업체들의 공장설
립승인신청을 승인하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2) 이 사건 신청지의 위치 및 원고들의 지위
이 사건 신청지는 낙동강에 합류하는 소감천에 인접한 곳으로, 이
로부터 약 2.4㎞ 떨어진 곳에는 부산 북구, 동래구, 해운대구, 수영구,
남구, 연제구, 금정구, 기장군, 양산시 물금동 범어리 주민들에게 수돗
물을 공급하는 물금취수장이 위치해 있고, 약 2.7㎞ 떨어진 곳에는 양
산물금택지개발사업지구에 상수를 공급하는 양산취수장이 위치해 있다.
원고 A와 B는 양산시 남부동에 거주하며 양산취수장 준공 이전에
는 밀양댐에서 취수한 수돗물을 공급받고 있었으나, 양산 취수장과 정
수장의 급수가 개시되면 그곳에서 취수한 물을 공급받기로 계획되어 있
었고, 나머지 원고들은 대부분 부산광역시와 양산시 물금동에 거주하면
서 물금취수장에서 취수한 물을 수돗물로 공급받고 있었다.
15) 김해시장은 낙동강유역환경청장에게 ‘김해시 공장건축가능지역지정에 관한 조례
제5조 제2항 제6호는 적용되지 않고, 이 사건 신청지는 물금취수장의 하류방향
2.7km에 위치하고 있어 통합지침 제36조 제7호의 제한지역에 해당하지 않으므로
협의내용을 반영하지 않겠다’는 취지로 협의내용 미반영을 통보하였다.
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12 行政判例硏究ⅩⅩⅧ -2(2023)
(2) 사건의 경과
1) 제1심 판결: 창원지방법원 2006. 11. 2. 선고 2006구합1225 판결
원고들은 이 사건 처분의 취소를 구하면서, ① 이 사건 처분이 원
고들의 깨끗하고 원활하게 수돗물을 이용할 권리를 침해하거나 침해할
우려가 있다는 점, ② 신청업체들은 부지 면적이 150,000㎡ 이상인 개
발사업이 대상이 되는 환경영향평가를 회피하기 위하여 이 사건 신청지
면적을 148,245㎡으로 정하였는데, 신청지 인근의 토지에 대하여 향후
공장 설립 승인이 이루어져 그 일대가 대규모 공단으로 될 것이 확실하
므로, 이 사건 신청지에 대한 공장 설립 승인을 함에 있어서는 환경영
향평가가 이루어져야 한다는 점, ③ 사전환경성검토에 관한 환경정책기
본법 제25조, 제25조의2, 헌법 제35조의 환경권, 환경정책기본법 제1조,
환경정책기본법의 환경계획에 관한 규정, ｢수질환경보전법｣, ｢수도법｣,
｢낙동강수계 물 관리 및 주민지원 등에 관한 법률｣(이하 ‘낙동강수계법’이
라 한다) 등의 규정에 비추어 볼 때, 자신들에게 이 사건 처분의 취소를
구할 법률상 이익이 있다고 주장하였다. 이에 대하여 제1심법원은 ①
신청업체들이 공장폐수를 방출하는 업체라거나, 신청업체들이 공장폐수
나 생활폐수를 방출하여 그 폐수가 수돗물로 사용할 수 없을 정도의 수
질을 가진 상태로 이 사건 신청지 인근 소감천을 통해 낙동강으로 흘러
갈 것이라고 인정하기에는 증거가 부족하고, 그 폐수가 소감천보다 약
2.4km 상류에 위치한 물금취수장으로 유입되어 시민들에게 피해를 입
힐 것이라고 볼 수 없으며, 양산취수장은 가동되지 않고 있는 상황이므
로 이 사건 처분이 원고들에게 수인한도를 넘어 깨끗하고 원활하게 수
돗물을 이용할 권리를 침해하였거나 침해할 우려가 있다고 인정할 수
없고, ② 이 사건 신청지 일대가 향후 대규모 공단으로 될 경우에는 그
때 환경영향평가를 하면 될 것이며, ③ 원고들이 주장하는 법령에는 원
고들에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익을 인정하였다고 해
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취소소송의 원고적격 인정기준의 재정립 필요성 13
석할 만한 규정이 없다는 이유로, 원고들의 이 사건 처분의 취소를 구
할 법률상 이익을 부정하고 소를 각하하였다.
2) 원심 판결: 부산고등법원 2007. 6. 29. 선고 2006누5540 판결
제1심 판결에 불복한 원고들의 항소에 대하여 원심법원은, 사전환
경성검토에 관한 규정인 환경정책기본법 제25조와 ｢산지관리법｣, 낙동
강수계법이 원고들의 환경상 이익을 개별적․ 구체적 이익으로 보호하려
는 내용 및 취지를 갖는 규정을 두고 있지 않고, ｢산업입지 및 개발에
관한 법률｣(이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제40조에 따라 제정된 지침16)은
이 사건 공장설립승인신청에 적용되지 않으므로 위 법령에 의한 원고적
격이 원고들에게 인정되지 않는다고 하였다.
다만, 원심법원은 양산취수장이 준공되면 양산취수장에서 취수한
물을 공급받을 예정인 원고 A와 B에 대하여는 ｢국토의 계획 및 이용에
관한 법률｣(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 의한 원고적격을 인정하였다.
원심법원은 먼저 국토계획법이 이 사건 처분의 관련 법규임을 확인하였
다.17) 그리고 국토계획법 제76조 및 같은 법 시행령 [별표 20]의 규정
에 의하여 조례로 정하도록 한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정한
｢김해시 공장건축가능지역 지정에 관한 조례｣(2005. 6. 4. 시행, 이하 ‘김해
16) 산업입지법 제40조에 따라 건설부장관이 2005. 5. 6. 건설교통부 제2005-104호로
고시한 산업입지개발지침(이하 ‘구 지침’이라 한다) 제22조 제8호와 환경부장관 및
건설교통부장관이 2005. 12. 26. 환경부 제2005-173호, 건설교통부 제2005-437호
로 고시한 산업입지의 개발에 관한 통합지침(이하 ‘통합지침’이라 한다) 제36조로,
“시장· 군수는 상수원보호구역이 고시되지 아니한 경우에는 취수장으로부터 수계
상 상류방향으로 유하거리 15㎞ 이내인 지역과 하류방향으로 유하거리 1㎞ 이내인
지역에는 개별공장입지의 지정승인을 하여서는 아니 된다”고 규정하였다.
17) 원심법원은 이 사건 처분이 공장설립법 제13조의2 제1항에 의하여 개발행위허가를
받은 것으로 의제되고, 국토계획법 시행령 제56조 [별표 1]의 라 ⑵항은 개발행위로
인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염· 수질오염· 토질오염· 소음· 진동· 분
진 등에 의한 환경오염· 생태계 파괴· 위해 등이 발생할 우려가 없을 때 개발행위
허가를 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 국토계획법은 이 사건 처분의 관련 법규
에 해당한다고 판시하였다.
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시 조례’라고 한다) 제5조 제2항 제6호가 “시· 도지사는 상수원보호구역이
고시되지 아니한 경우에는 취수장으로부터 수계상 상류방향으로 10㎞
이내인 지역과 하류방향으로 1㎞ 이내인 지역을 공장건축가능지역으로
지정하여서는 아니 된다”고 규정한 것의 취지는 취수원의 오염 등으로
인한 생명·건강상의 위해를 받지 아니할 이익을 일반적 공익으로서 보
호하려는 데 그치는 것이 아니라 취수원 오염물질에 의하여 보다 직접
적이고 중대한 피해를 입으리라고 예상되는 지역 내의 주민들의 환경상
이익을 직접적·구체적 이익으로서 보호하려는 데 있다고 할 것이라고
하여 관련 규범의 사익보호성을 인정하였으며, 이 사건 신청지가 2007.
10.경 준공되어 그 무렵 급수를 개시할 예정인 양산취수장으로부터 수
계상 상류방향 약 2.7㎞에 위치해 있고, 양산취수장이 준공되면 원고 A
와 B가 양산취수장에서 취수한 물을 공급받을 예정이므로, 원고 A와 B
의 원고적격이 국토계획법과 같은 법 시행령 및 김해시 조례에 근거하
여 인정된다고 판시하였다. 나아가 원심법원은, 이 사건 처분이 양수취
수장으로부터 수계상 상류방향 약 2.7㎞에 위치하고 있는 이 사건 신청
지에 대하여 이루어진 것으로서 취수장으로부터 수계상 상류방향으로
10㎞ 이내인 지역을 공장건축가능지역으로 지정하는 것을 금지한 김해
시 조례 제5조 제2항 제6호를 위반하여 위법하다는 이유로, 원고 A와 B
의 청구를 인용하였다.
반면에 원고 A와 B를 제외한 나머지 원고들, 즉 물금취수장에서
취수한 낙동강원수를 수돗물로 공급받고 있는 원고들에 대하여는, 이
사건 신청지가 물금취수장으로부터 수계상 하류방향 약 2.4㎞에 위치하
고 있다는 점 등에 비추어 볼 때, 위 원고들이 수인한도를 넘는 건강상·
환경상의 이익을 침해받거나 침해받을 우려가 있다고 단정할 수 없고,
이를 인정할 증거가 없다는 이유로 국토계획법에 의한 원고적격이 부정
되었다.
위와 같은 원심판결에 대하여, 피고 김해시장은 원고 A와 B의 원
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취소소송의 원고적격 인정기준의 재정립 필요성 15
고적격이 인정되지 않음을 주장하며 상고하였고, 원고 A와 B를 제외한
나머지 원고들은 자신들에게도 원고적격이 인정됨을 주장하며 상고하
였다.
- 대상판결의 쟁점 및 요지
(1) 대상판결의 쟁점
원고들은, 부산시와 양산시에 거주하는 주민들로, 이 사건 처분의
직접 상대방이 아니나, 이 사건 신청지 인근에 위치한 물금취수장에서
취수한 물을 수돗물로 공급받고 있거나, 양산취수장이 준공되면 그곳에
서 취수한 물을 수돗물로 공급받을 예정이어서, 이 사건 처분에 따라
설립되는 공장으로 인해 깨끗한 수돗물을 공급받을 환경상 이익이 침해
되거나 침해될 우려가 있다는 이유로 이 사건 처분의 취소를 구하였다.
원고들은 이 사건 처분으로 침해되거나 침해될 우려가 있는 자신들의
환경상 이익이 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의해 보호되는 직접적
이고 구체적인 법률상 이익에 해당하므로 자신들에게 원고적격이 인정
된다고 주장하였다. 이에 대하여 피고는, 원고들이 주장하는 환경상의
이익은 보호되는 공익의 결과로 얻게 되는 반사적 이익이거나 간접적․
사실적 이익에 불과한 것이어서 원고들에게 이 사건 처분의 취소를 구
할 원고적격이 인정되지 않는다고 주장하였다.
우리 판례는 “행정소송법 제12조의 법률상 이익은 당해 처분의 근
거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를
말하고 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데에 불과한
경우는 여기에 해당되지 아니한다”고 본다.18) 나아가 처분등으로 인한
환경상 이익의 침해를 주장하는 제3자의 원고적격에 관하여는, “자신의
18) 대법원 1995. 10. 27. 선고 94누14148 전원합의체 판결.
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16 行政判例硏究ⅩⅩⅧ -2(2023)
환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·
직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증
하여야 원고적격이 인정”된다고 하면서, “다만 그 행정처분의 근거 법
규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하
여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규
정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 ... 특단의 사
정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로
사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이
인정되며, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전
과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는
자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 증명하여야
만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다”고 판시하
고 있다.19)
이에 본 사안에서는 원고들이 깨끗한 수돗물을 공급받을 환경상
이익이 이 사건 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직
접적· 구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익에 해당하는
지가 쟁점이 되었다. 그리고 이를 판단함에 있어서, ① 이 사건 처분의
근거 법규 및 관련 법규의 사익보호성이 인정되는지 여부와 ② 원고들
이 이 사건 처분의 근거 법규 또는 관련 법규가 구체적으로 규정하고
있는 영향권 내의 주민으로서 법률상 이익을 갖는 것으로 추정되는지,
아니면 영향권 밖의 주민으로서 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는
환경피해를 받거나 받을 우려가 있음을 증명하여야 법률상 이익을 갖는
것으로 인정되는 것인지 여부가 쟁점이 되었다.
19) 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결; 대법원 2006. 7. 28. 선고
2004두6716 판결 등 참조.
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행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받
거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이
익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되
는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정되고, 다만 그 행정
처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하
여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경
우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한
환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대
하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이
없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률
상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정되며, 그 영향권 밖의 주민들은 당
해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을
우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 증명하여야만
법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다.
공장설립승인처분의 근거 법규 및 관련 법규인 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한
법률(2006. 3. 3. 법률 제7861호로 개정되기 전의 것) 제8조 제4호가 산업자원부장관
으로 하여금 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 ‘환경오염을 일으킬 수 있는 공장의
입지제한에 관한 사항’을 정하여 고시하도록 규정하고 있고, 이에 따른 산업자원부 장
관의 공장입지기준고시(제2004-98호) 제5조 제1호가 ‘상수원 등 용수이용에 현저한
영향을 미치는 지역의 상류’를 환경오염을 일으킬 수 있는 공장의 입지제한지역으로 정
할 수 있다고 규정하고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 제3항의 위임에 따
른 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2006. 8. 17. 대통령령 제19647호로
개정되기 전의 것) 제56조 제1항 [별표 1] 제1호 (라)목 (2)가 ‘개발행위로 인하여 당
해 지역 및 그 주변 지역에 수질오염에 의한 환경오염이 발생할 우려가 없을 것’을 개
발사업의 허가기준으로 규정하고 있는 취지는, 공장설립승인처분과 그 후속절차에 따라
공장이 설립되어 가동됨으로써 그 배출수 등으로 인한 수질오염 등으로 직접적이고도
(2) 대상판결의 요지
대법원은 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리· 판단하도록 원
심법원에 환송하였다. 그 판결요지는 다음과 같다.
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18 行政判例硏究ⅩⅩⅧ -2(2023)
중대한 환경상 피해를 입을 것으로 예상되는 주민들이 환경상 침해를 받지 아니한 채
물을 마시거나 용수를 이용하며 쾌적하고 안전하게 생활할 수 있는 개별적 이익까지도
구체적·직접적으로 보호하려는 데 있다. 따라서 수돗물을 공급받아 이를 마시거나 이용
하는 주민들로서는 위 근거 법규 및 관련 법규가 환경상 이익의 침해를 받지 않은 채
깨끗한 수돗물을 마시거나 이용할 수 있는 자신들의 생활환경상의 개별적 이익을 직접
적·구체적으로 보호하고 있음을 증명하여 원고적격을 인정받을 수 있다.
김해시장이 소감천을 통해 낙동강에 합류하는 하천수 주변의 토지에 구 산업집적활성화
및 공장설립에 관한 법률 제13조에 따라 공장설립을 승인하는 처분을 한 사안에서, 상
수원인 물금취수장이 소감천이 흘러 내려 낙동강 본류와 합류하는 지점 근처에 위치하
고 있는 점, 수돗물은 수도관 등 급수시설에 의해 공급되는 것이어서 거주지역이 물금
취수장으로부터 다소 떨어진 곳이라고 하더라도 수돗물의 수질악화 등으로 주민들이 갖
게 되는 환경상 이익의 침해나 그 우려는 그 수돗물을 공급하는 취수시설이 입게 되는
수질오염 등의 피해나 그 우려와 동일하게 평가될 수 있는 점 등에 비추어, 공장설립으
로 수질오염 등이 발생할 우려가 있는 물금취수장에서 취수된 물을 공급받는 부산광역
시 또는 양산시에 거주하는 주민들도 위 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 개별
적·구체적·직접적으로 보호되는 환경상 이익, 즉 법률상 보호되는 이익이 침해되거나
침해될 우려가 있는 주민으로서 원고적격이 인정된다.
- 대상판결의 분석
(1) 근거 법규 및 관련 법규의 사익보호성 인정
취소소송의 원고적격이 인정되기 위해서는, 개인의 개별적․ 직접적․
구체적 사익(私益)을 보호하기 위해 제정된, 즉 사익보호성을 갖는 보호
규범이 있어야 한다. 이에 대상판결은 먼저 원고들의 원고적격의 근거
가 되는 보호규범이 무엇인지를 확인하였다. 대상판결은, ① 공장설립
법 제8조 제4호에 따라 ‘상수원 등 용수이용에 현저한 영향을 미치는
지역의 상류를 환경오염을 일으킬 수 있는 공장의 입지제한지역으로 정
할 수 있다’고 규정한 산업자원부 장관의 공장입지기준고시(제2004-98
호) 제5조 제1호와 ② ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변 지역에
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취소소송의 원고적격 인정기준의 재정립 필요성 19
수질오염에 의한 환경오염이 발생할 우려가 없을 것’을 개발사업의 허
가기준으로 규정한 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1] 제1호
(라)목 (2)의 취지가 “공장설립승인처분과 그 후속절차에 따라 공장이
설립되어 가동됨으로써 그 배출수 등으로 인한 수질오염 등으로 직접적
이고도 중대한 환경상 피해를 입을 것으로 예상되는 주민들이 환경상
침해를 받지 아니한 채 물을 마시거나 용수를 이용하며 쾌적하고 안전
하게 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 구체적·직접적으로 보호하려는
데 있다”고 함으로써, 이 사건 처분의 근거 법규 및 관련 법규인 공장설
립법과 국토계획법의 사익보호성을 인정하였다.
(2) 원고들의 법률상 이익 인정
다음으로 대상판결은, 원고들이 주장하는 환경상 이익이 이 사건
처분의 근거 법규 및 관련 법규인 공장설립법과 국토계획법이 보호하는
개별적․ 직접적․ 구체적 사익(私益)에 해당하는지 여부를 판단하였다. 앞
에서 언급한 바와 같이, 원고들은 이 사건 처분의 근거 법규 및 관련 법
규가 보호하는 법률상 이익을 갖는다는 것을 증명하여야 원고적격을 인
정받을 수 있다. 다만 계쟁처분의 근거 법규 및 관련 법규가 영향권의
범위를 구체적으로 규정하고 있고 원고들이 그 영향권 범위 내에 있으
면, 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추
정되어 원고적격이 인정된다. 이에 원고들이 이 사건 처분의 근거 법규
또는 관련 법규가 구체적으로 규정하고 있는 영향권 내의 주민으로서
법률상 이익을 갖는 것으로 추정되는지가 문제 되었다.
대상판결은 공장설립법에 따라 규정된 공장입지기준고시가 공장의
입지를 제한할 수 있다고 규정한 ‘상수원 등 용수이용에 현저한 영향을
미치는 지역’과 국토계획법 시행령이 개발사업의 허가 기준으로 규정한
‘수질오염에 의한 환경오염이 발생할 우려가 있는 개발행위의 주변 지
역’을 근거 법규 및 관련 법규에 구체적으로 규정된 영향권의 범위라고
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보았다. 그리고 원고들이 수돗물을 공급받는 물금취수장과 공급받을 예
정인 양산취수장의 위치와 사전환경성검토협의를 위해 제출된 검토서
에 물금취수장이 주요보호 대상시설물의 하나로 기재되어 있다는 점,
사전환경성검토협의를 한 낙동강유역환경청장은 이 사건 공장설립이
물금취수장과 양산취수장에 미치는 영향 등을 이유로 이 사건 신청지를
대상부지로 하는 공장설립은 바람직하지 않다는 협의의견을 제시한 점
등을 종합하여 보면, 물금취수장과 양산취수장이 이 사건 처분의 근거
법규 및 관련 법규에 규정된 영향권 내에 있음을 충분히 인정할 수 있
다고 하였다.
나아가, 대상판결은 “원고들의 거주지역이 물금취수장으로부터 다
소 떨어진 부산광역시 또는 양산시이기는 하나, 수돗물은 수도관 등 급
수시설에 의해 공급되는 것이어서 수돗물을 공급받는 주민들이 가지게
되는 수돗물의 수질악화 등으로 인한 환경상 이익의 침해나 침해 우려
는 그 거주 지역에 불구하고 그 수돗물을 공급하는 취수시설이 입게 되
는 수질오염 등의 피해나 피해 우려와 동일하게 평가될 수 있다”고 하
여, 원고들은 법률상 보호되는 이익이 침해되거나 침해될 우려가 있는
것으로 추정되는 영향권 범위 내의 주민으로서 원고적격이 인정된다고
보았다.20)
20) 대상판결은, 양산취수장이 준공되면 양산취수장에서 취수한 물을 공급받을 예정인
원고 A와 B에 대하여는, 원심법원이 이 사건 처분에 김해시 조례가 적용되지 않음
에도 그 조례에 근거하여 원고 A와 B에게 원고적격이 인정된다고 판단한 것은 잘
못이라고 하였다. 다만 “앞서 나머지 원고들에 대한 판단 부분에서 살펴본 바와 같
이 공장설립법 및 국토계획법 등 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 위 원고들의 원
고적격이 인정될 수 있다고 할 것이므로 원심이 위 원고들에게 원고적격이 인정된
다고 본 결론에 있어서는 정당하다”고 하여, 원고 A와 B에게도 나머지 원고들의
경우와 같은 이유로 원고적격이 인정된다고 판시하였다.
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- 대상판결의 의미
대상판결 이전의 판례는 ‘영향권 내에 거주하는지 여부’를 일률적
기준으로 삼아 영향권 내에 거주하는 주민에 대하여만 환경상 이익의
침해가 사실상 추정된다고 보았다. 그런데 대상판결은, 영향권 내인지
여부를 판단함에 있어서, 거주지역이라는 형식적 기준을 일률적으로 적
용한 것이 아니라, 실질적으로 취수 및 급수시설에 의하여 환경상의 영
향을 받게 되는지 여부를 기준으로 함으로써, 원고적격 인정범위를 확
장하였다. 이러한 대상판결이, 원칙적으로 법률상보호이익설에 입각하
면서도 원고적격 인정범위를 확장해나가고 있는 판례의 경향 속에서,
구체적으로 어떠한 의미를 갖는지를 살펴보면 아래와 같다.
먼저 대상판결은, 종전 판례에서 한 걸음 더 나아가, 영향권 내 주
민의 범위를 넓게 이해하는 것을 통해 원고의 입증책임을 완화함으로
써, 원고적격 인정범위를 더 확장하였다는 점에서 유의미하다. 원고들
이 영향권 밖의 주민인 경우에도 ‘처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하
여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환
경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음’을 증명하면 원고적격이
인정될 수 있지만, 환경상 이익의 침해는 그 존재와 인과관계의 증명이
어렵다는 것을 특징으로 하기 때문에, 영향권 내의 주민의 범위를 좁히
는 것은 원고적격 인정범위의 축소로 이어지게 된다. 따라서 영향권 내
주민의 범위를 넓게 이해하는 것은, 원고의 입증책임을 완화함으로써,
원고적격 인정범위를 확장한 것이라고 평가할 수 있다.
다음으로 대상판결은, 사실상 이익의 침해라는 사실적 요소를 근거
로 판단하는 판례의 경향을 더욱 강화한 판결이라고 평가할 수 있다.
대상판결은 취수 및 급수시설과 수질오염의 특성을 고려하여 영향권 내
주민의 범위를 확정하였는데, 이는 환경침해의 태양과 범위가 다양하고
그 영향의 지역적 범위를 일률적․ 형식적으로 확정하기 어렵다는 점을
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고려하여, 환경문제의 유형 및 특성에 따라 영향권을 실질적․ 개별적으
로 확정할 수 있음을 확인한 것이다. 이러한 대상판결의 태도는, 종전의
판례가 영향권 내 주민인지 여부를 판단함에 있어서 적용한 형식적 기
준(영향권 내 지역에 거주하는지 여부)을 실질적인 기준(환경상 이익 침해의
유형 및 특성을 고려하여 볼 때 사실상 이익의 침해가 인정되는지 여부)으로 대
체함으로써, 사실상 이익의 침해라는 사실적 요소를 근거로 판단하는
판례의 경향을 더욱 강화한 것에 해당한다.
대상판결이 영향권 내 주민의 범위를 확장함으로써 원고적격 인정
범위를 넓힌 것은, 판례의 원고적격 확대 경향을 드러낸 것이기도 하지
만, 우리 판례가 근거 법규 및 관련 법규의 사익보호성을 요구하는 법
률상보호이익설을 고수하고 있음을 보여준 것이라고도 할 수 있다. 앞
서 언급한 바와 같이, 원고들이 영향권 밖의 주민에 해당한다고 하더라
도, ‘처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해
를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는
침해 우려가 있음’을 증명하면 원고적격이 인정될 수 있다. 그런데 영향
권 밖의 주민의 원고적격을 환경상 이익의 사실상 침해를 근거로 인정
하는 것은, 본래적 의미의 법률상보호이익설로는 설명이 되지 않는다.
법률상보호이익설은 법규를 근거로 하여 원고적격을 인정하는 것인데,
영향권 밖의 주민은 근거가 되는 법규 없이 수인한도를 넘는 환경침해
라는 사실적 요소만으로 원고적격을 인정받게 되기 때문이다. 이에 대
상판결이, 영향권의 범위를 확장하여 종전의 판례에 의하면 영향권 밖
의 주민에 속하는 원고들을 법규에 구체적으로 규정된 영향권 내의 주
민에 포함시킨 것은, 가능한 한 법률상보호이익설로 설명가능한 판결을
하기 위해 노력한 것이라고 평가할 수 있다.
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취소소송의 원고적격 인정기준의 재정립 필요성 23
Ⅳ. 원고적격 인정기준의 재정립 필요성
앞에서 살펴본 바와 같이, 우리 통설과 판례는 원칙적으로 법률상
보호이익설을 고수하면서, 법률상보호이익의 인정범위를 확장하는 방
식으로, 법률상보호이익설을 엄격하게 적용할 경우 국민의 권익구제를
충실히 할 수 없다는 한계를 극복하고자 하였다. 그러나 이러한 방식은
원고적격에 관한 문제를 근본적으로 해결하지 못하였고, 원고적격 인
정 여부를 판단하는 일관성 있는 이론적 기준의 부재로 이어졌다. 특히
사실상 이익의 침해라는 사실적 요소를 근거로 판단하는 판례의 경향
이 더욱 강화되면서, 판례의 원칙적 기준인 법률상보호이익설로 설명
이 어려운 판례가 증가하여 판결의 예측가능성이 낮아지고 있다. 이와
같은 문제 상황은 우리 취소소송의 구조와 기능에 부합하지 않는 법률
상보호이익설을 고수함으로 인해 발생하는 이론과 실제 사이의 괴리로
부터 야기된 것이라고 할 것이다. 이에 우리 취소소송의 구조와 기능의
실제에 부합하는 원고적격 인정 기준을 새롭게 정립할 필요가 있다고
생각된다.
법률상보호이익설은, 독일의 행정소송법제를 기반으로 정립된 주
관적 공권의 성립요건에 관한 이론인 보호규범이론을 수용한 것으로,
법률상 이익을 독일에서의 주관적 공권 개념과 같은 것으로 이해하는
견해이다.21) 법률상보호이익설은 독일의 행정소송법제에 적합한 내용
을 담고 있는 것이다. 그런데 우리나라와 독일의 행정소송법제는 그 체
계를 서로 달리 한다. 독일은, 포괄적 권리구제를 보장하는 ｢독일 기본
법｣ 제19조 제4항 1문과 취소소송과 의무이행소송의 원고적격으로 ‘권
리침해의 주장’을 요구하는 ｢행정재판소법｣ 제42조 제2항과 취소소송의
본안요건으로 ‘권리침해’를 규정하고 있는 같은 법 제113조 제1항 제1
21) 박정훈, 앞의 책, 210쪽 참조.
24페이지
24 行政判例硏究ⅩⅩⅧ -2(2023)
문에 의거하여, 항고소송의 주관소송적 구조를 명확하게 확립하였다.22)
반면에 우리 헌법 제27조 제1항은 ‘권리침해’를 요구함 없이, ‘포괄적인
재판’을 보장하고 있으며, 행정소송법 제12조는 처분등의 취소를 구할
‘법률상 이익’이 있는 자가 원고적격을 갖는다고 규정하고 있을 뿐이고,
본안요건에 관한 별도의 규정은 두지 않았다.23) 그리고 우리 행정소송
은 ‘국민의 권익구제’ 뿐만 아니라, ‘행정의 적법성 통제’도 그 기능으로
하고 있다. 이와 같은 점을 종합하여 보면, 우리나라의 항고소송은 완전
한 주관소송적 구조를 가지고 있다고 보기 어렵다.24) 이러한 행정소송
법제의 차이로 인해, 독일의 보호규범이론을 우리 취소소송의 원고적격
인정기준으로 그대로 적용하는 데에는 한계가 있을 수밖에 없다. 그리
고 이러한 한계가 있음에도 행정소송법 제12조 1문의 법률상 이익을 해
석함에 있어서 법률상보호이익설을 고수할 이유도 없으므로, 우리 행정
소송법 제12조 1문의 법률상 이익은 우리 행정소송법 체계에 부합하는
방향으로 새롭게 해석될 필요가 있다고 할 것이다.
원고적격 인정기준을 새롭게 정립해야 할 필요성은, 민주적 법치국
가에서 주권자이자 공익의 수호자로서 공공의 이익 증진을 위해 참여할
수 있는 권리를 갖는 국민의 주체적이고 능동적인 법적 지위로부터도
도출된다.25) 민주주의에서 국민이 공익을 위하여 적극적이고 능동적으
로 행동하는 것이 이상적이고 바람직한 것으로 여겨진다는 점에 비추어
볼 때,26) 법령상 보호되는 사익을 갖지 않는 국민도 환경상의 이익과
22) 김찬희, 주관적 공권론의 의의와 한계 – 오트마 뷜러의 이론을 중심으로 -, 행정법
연구 제69호, 2022, 193쪽. 23) 김찬희, 앞의 글, 193쪽. 24) 박정훈, 앞의 책, 159-165쪽 참조. 25) Wegener, Subjective Public Rights - Historical Roots versus European and
Democratic Challenges, Debates in German Public Law, Hart Publishing, 2014, p.
234; 김찬희, 앞의 글, 189쪽에서 재인용. 26) Wegener, Subjective Public Rights - Historical Roots versus European and
Democratic Challenges, Debates in German Public Law, Hart Publishing, 2014, p.
25페이지
취소소송의 원고적격 인정기준의 재정립 필요성 25
같은 공익을 보호하기 위하여 항고소송을 제기할 수 있도록 하는 것이
바람직하기 때문이다.
위와 같은 항고소송제도의 실질적 변화방향, 항고소송의 구조와 기
능, 그리고 민주적 법치국가에서의 국민의 법적 지위에 비추어 볼 때,
법률상 이익을 보다 넓은 개념인 ‘법적인 이익’으로 해석하여, ‘처분의
취소를 구할 법률상 이익’을 ‘전체 법질서에 비추어 처분의 취소를 구할
수 있는 것으로 판단되는 이익’으로 해석하는 것이 타당할 것으로 생각
된다(보호가치이익설).27) 이러한 해석은 ‘법률’과 ‘법’을 엄격하게 구별하
지 않는 우리 언어관용에 비추어보더라도 무리 없는 해석이다.28) 그리
고 이러한 해석에 의할 경우, 관계되는 모든 법규와 기본권ㆍ헌법원리
등이 원고적격 판단의 근거가 됨으로써 원고적격이 확대될 것인데, 이
는 현재 우리 통설과 판례의 입장에도 부합하는 해석이라고 할 것이다.
Ⅴ. 요약 및 결론
행정소송법 제12조 1문은 “취소소송은 처분등의 취소를 구할 법률
상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다”고 하여, 취소소송의 원고적격이
‘법률상 이익이 있는 자’에게 인정된다고 규정하고 있다. 여기서 법률상
이익이 무엇인가에 대하여 다양한 견해가 주장되어 왔는데, 현재 행정
소송법 제12조 1문의 해석론으로서 유의미한 학설은 법률상보호이익설
과 보호가치이익설이다. 양설의 차이는 사실적․ 경제적 이익을 가진 자
에게 원고적격이 인정될 수 있는지 여부에 있다. 보호가치이익설은 사
실적․ 경제적 이익을 가진 자에게도 원고적격이 인정될 수 있다고 보는
234; 김찬희, 앞의 글, 189쪽에서 재인용. 27) 박정훈, 앞의 책, 211쪽 참조. 28) 박정훈, 앞의 책, 211쪽 참조.
26페이지
26 行政判例硏究ⅩⅩⅧ -2(2023)
반면에, 법률상보호이익설에 따르면 실정법령상 보호되는 사익을 가진
자만이 원고적격을 갖기 때문에, 사실적․ 경제적 이익을 기초로 해서는
원고적격이 인정될 수 없다. 그런데 오늘날 법률상보호이익설을 취하는
경우에도, 근거 법규의 범위를 넓히는 등의 방법으로 원고적격 인정범
위를 확대하려고 하는 경향이 나타나고 있다. 이에 원고적격을 확대하
기 위해 법률상 보호이익이 넓게 인정되면서, 결과적으로 법률상보호이
익설이 보호가치이익설에 근접해가고 있고, 법률상보호이익설과 보호가
치이익설의 구별이 상대화되고 있는 것으로 보인다.
우리 판례 역시, 행정소송법 제12조 1문의 ‘법률상 이익’을 해석함
에 있어서, 원칙적으로 법률상보호이익설에 입각하면서도, 원고적격을
확대하는 경향을 보이고 있다. 법률상보호이익설을 엄격하게 적용하여
원고적격을 인정할 경우 원고적격이 지나치게 좁게 인정되어 현실의 법
률문제를 해결하기 어렵다는 인식에 따라, 판례는 원고적격 인정범위를
점점 넓혀가고 있는 것이다. 대상판결 역시 현실의 법률문제를 해결하
기 위하여 원고적격 인정범위를 확장한 판결에 해당한다. 대상판결은,
환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되
어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정되는 ‘영향
권 내의 주민’에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서, 거주지역이라는
형식적 기준을 일률적으로 적용한 것이 아니라, 실질적으로 취수 및 급
수시설에 의하여 환경상의 영향을 받게 되는지 여부를 기준으로 함으로
써, 원고적격 인정범위를 확장하였다.
이러한 대상판결은, ① 영향권 내 주민의 범위를 넓게 이해하는 것
을 통해 원고의 입증책임을 완화함으로써, 원고적격 인정범위를 더 확
장하였다는 점에서 유의미하고, ② 종전의 판례가 영향권 내 주민인지
여부를 판단함에 있어서 적용한 형식적 기준(영향권 내 지역에 거주하는지
여부)을 실질적인 기준(환경상 이익 침해의 유형 및 특성을 고려하여 볼 때 사
실상 이익의 침해가 인정되는지 여부)으로 대체함으로써, 사실상 이익의 침
27페이지
취소소송의 원고적격 인정기준의 재정립 필요성 27
해라는 사실적 요소를 근거로 판단하는 판례의 경향을 더욱 강화한 것
이라고 평가될 수 있다. 그리고 ③ 영향권의 범위를 확장하여 종전의
판례에 의하면 영향권 밖의 주민에 속하는 원고들을 영향권 내의 주민
에 포함시킨 것은, 가능한 한 법률상보호이익설로 설명가능한 판결을
하기 위해 노력한 것이라고 평가할 수 있다.
위에서 살펴본 바와 같이, 우리 통설과 판례는 원칙적으로 법률상
보호이익설을 고수하면서, 법률상보호이익의 인정범위를 확장하는 방식
으로, 법률상보호이익설을 엄격하게 적용할 경우 국민의 권익구제를 충
실히 할 수 없다는 한계를 극복하고자 하였다. 그러나 이러한 방식은
원고적격에 관한 문제를 근본적으로 해결하지 못하였고, 원고적격 인정
여부를 판단하는 일관성 있는 이론적 기준의 부재로 이어졌다. 특히 사
실상 이익의 침해라는 사실적 요소를 근거로 판단하는 판례의 경향이
더욱 강화되면서, 판례의 원칙적 기준인 법률상보호이익설로 설명이 어
려운 판례가 증가하여 판결의 예측가능성이 낮아지고 있다.
위와 같은 문제 상황은 우리 취소소송의 구조와 기능에 부합하지
않는 법률상보호이익설을 고수함으로 인해 발생하는 이론과 실제 사이
의 괴리로부터 야기된 것이라고 할 것이다. 이에 우리 취소소송의 구조
와 기능의 실제에 부합하는 원고적격 인정 기준을 새롭게 정립할 필요
가 있다고 생각된다. 항고소송제도의 실질적 변화 방향, 항고소송의 구
조와 기능, 그리고 민주적 법치국가에서의 국민의 법적 지위에 비추어
볼 때, 법률상 이익을 보다 넓은 개념인 ‘법적인 이익’으로 해석하여,
‘처분의 취소를 구할 법률상 이익’을 ‘전체 법질서에 비추어 처분의 취
소를 구할 수 있는 것으로 판단되는 이익’으로 해석하는 것이 타당할 것
으로 생각된다.
28페이지
28 行政判例硏究ⅩⅩⅧ -2(2023)
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29페이지
취소소송의 원고적격 인정기준의 재정립 필요성 29
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Wegener, Bernhard: Subjective Public Rights - Historical Roots versus
European and Democratic Challenges, Debates in German Public
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30페이지
30 行政判例硏究ⅩⅩⅧ -2(2023)
국문초록
행정소송법 제12조 1문은 “취소소송은 처분등의 취소를 구할 법률상 이
익이 있는 자가 제기할 수 있다”고 하여, 취소소송의 원고적격이 ‘법률상 이
익이 있는 자’에게 인정된다고 규정하고 있다. 여기서 법률상 이익이 무엇인
가에 대하여 다양한 견해가 주장되어 왔는데, 우리 통설과 판례는 원칙적으
로 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 개별적․ 직접적․ 구체적으로 보
호되는 사익(私益)을 가진 자에게 원고적격이 인정된다고 보는 법률상보호이
익설에 입각하고 있다. 다만, 법률상보호이익설을 엄격하게 적용하여 원고적
격을 인정할 경우, 원고적격이 지나치게 좁게 인정되어 현실의 법률문제를
해결하기 어렵다는 인식에 따라, 판례는 원고적격 인정범위를 점점 넓혀가고
있다.
대법원 2010. 4. 15. 선고 2007두16127 판결 역시 현실의 법률문제를 해
결하기 위하여 원고적격 인정범위를 확장한 판결에 해당한다. 대상판결은, 환
경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 원고
적격이 인정되는 ‘영향권 내의 주민’에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서,
거주지역이라는 형식적 기준을 일률적으로 적용한 것이 아니라, 실질적으로
취수 및 급수시설에 의하여 환경상의 영향을 받게 되는지 여부를 기준으로
함으로써, 원고적격 인정범위를 확장하였다. 이러한 대상판결은, ① 영향권
내 주민의 범위를 넓게 이해하는 것을 통해 원고의 입증책임을 완화함으로
써, 원고적격 인정범위를 더 확장하였다는 점에서 유의미하고, ② 종전의 판
례가 영향권 내 주민인지 여부를 판단함에 있어서 적용한 형식적 기준(영향
권 내 지역에 거주하는지 여부)을 실질적인 기준(환경상 이익 침해의 유형
및 특성을 고려하여 볼 때 사실상 이익의 침해가 인정되는지 여부)으로 대체
함으로써, 사실상 이익의 침해라는 사실적 요소를 근거로 판단하는 판례의
경향을 더욱 강화한 것이라고 평가될 수 있다. 그리고 ③ 영향권의 범위를 확
장하여 종전의 판례에 의하면 영향권 밖의 주민에 속하는 원고들을 법규에
31페이지
취소소송의 원고적격 인정기준의 재정립 필요성 31
구체적으로 규정된 영향권 내의 주민에 포함시킨 것은, 가능한 한 법률상보
호이익설로 설명가능한 판결을 하기 위해 노력한 것이라고 평가할 수 있다.
대상판결에서도 확인할 수 있듯이, 판례는 원칙적으로 법률상보호이익설
을 고수하면서, 법률상보호이익의 인정범위를 확장하는 방식으로, 법률상보
호이익설을 엄격하게 적용할 경우 국민의 권익구제를 충실히 할 수 없다는
한계를 극복하고자 하였다. 그러나 이러한 방식은 원고적격에 관한 문제를
근본적으로 해결하지 못하였고, 원고적격 인정 여부를 판단하는 일관성 있는
이론적 기준의 부재로 이어졌다. 특히 사실상 이익의 침해라는 사실적 요소
를 근거로 판단하는 판례의 경향이 더욱 강화되면서, 판례의 원칙적 기준인
법률상보호이익설로 설명이 어려운 판례가 증가하여 판결의 예측가능성이 낮
아지고 있다.
위와 같은 문제 상황은 우리 취소소송의 구조와 기능에 부합하지 않는
법률상보호이익설을 고수함으로 인해 발생하는 이론과 실제 사이의 괴리로부
터 야기된 것이다. 이에 우리 취소소송의 구조와 기능의 실제에 부합하는 원
고적격 인정 기준을 새롭게 정립할 필요가 있다고 생각된다. 항고소송제도의
실질적 변화 방향, 항고소송의 구조와 기능, 그리고 민주적 법치국가에서의
국민의 법적 지위에 비추어 볼 때, 법률상 이익을 보다 넓은 개념인 ‘법적인
이익’으로 해석하여, ‘처분의 취소를 구할 법률상 이익’을 ‘전체 법질서에 비추
어 처분의 취소를 구할 수 있는 것으로 판단되는 이익’으로 해석하는 것이 타
당할 것이다.
주제어: 원고적격, 법률상 이익, 환경행정소송, 사실상 침해, 영향권
32페이지
32 行政判例硏究ⅩⅩⅧ -2(2023)
Abstract
The Need to Redefine Standing to Sue in Administrative Litigation - Focusing on the Limits of Expanding Standing to Sue
Based on Factual Factors -
29)Kim, Chanhee*
According to Article 12 of the Administrative Litigation Act, a
revocation suit may be instituted by a person having legal interests to
seek the revocation of a disposition, etc. There are various views on
what constitutes a ‘legal interest’, but the majority opinion and precedents
are based on the ‘legal protection interest theory’, which holds that a
person who has a private interest that is individually, directly, and
specifically protected by the laws has the legal interest. However, the
Supreme Court has increasingly broadened the scope of standing to sue
in administrative action in response to the realization that strictly applying
the statutory protective interest theory to recognize plaintiffs' standing
may result in an overly narrow definition of standing, making it difficult
to resolve actual legal issues.
‘Supreme Court Decision 2007Du16127 Decided April 15, 2010’ is
also an example of a decision that expands the scope of standing to sue
in administrative action to solve actual legal problems. This decision
expanded the scope of standing to sue by determining whether a person
- Ph.D. in Law, Attorney-at-Law.
33페이지
취소소송의 원고적격 인정기준의 재정립 필요성 33
is recognized as a ‘resident within the affected area,’ based on the
criterion of actual impact by water intake and supply facilities, rather than
applying the formal criterion of residency within the area. This decision is
significant in that it (1) expanded the scope of standing to sue by easing
the plaintiff's burden of proof through a broader understanding of the
scope of residents in the affected area; (2) replaced the formal criterion
applied by previous judgments to determine whether a person is a
resident of the affected area with a substantive criterion(whether a de
facto infringement of interests is recognized in light of the type and
nature of the infringement of environmental interests), further reinforcing
the trend of judgments based on the factual element of de facto
infringement of interests. And (3) by expanding the scope of the affected
area to include plaintiffs who were outside the affected area under
previous precedents as residents within the affected area, it can be
evaluated as an effort to provide a ruling that can be explained as much
as possible by the legal protection interest theory.
As can be seen in the ‘Supreme Court Decision 2007Du16127
Decided April 15, 2010’, the Supreme Court endeavored to overcome the
limitations that arise from the strict application of the legal protection
interest theory, while still adhering to it in principle. However, this
approach did not fundamentally solve the problem of standing to sue in
administrative action and led to the lack of a consistent theoretical
standard. In particular, with the growing trend of judging cases based on
the factual elements, the number of cases that are difficult to explain
using the legal protection interest theory has increased, leading to a
reduction in the predictability of judgments.
The above problematic situation is a result of the gap between
theory and practice caused by the adherence to the legal protection
interest theory, which is inconsistent with the structure and function of
Korean revocation suit. Therefore, it is necessary to establish a new
34페이지
34 行政判例硏究ⅩⅩⅧ -2(2023)
standard for recognizing standing to sue in administrative action that is in
line with the actual structure and function of revocation suit. Regarding
(1) the tendency of expanding the scope of standing to sue in
administrative action, (2) the structure and function of revocation suit and
(3) the legal status of the people in a democratic rule of law country, it
is appropriate to interpret ‘legal interests to seek the revocation of a
disposition’ as ‘interests that can be regarded as interest to seek
revocation of a disposition in light of the entire legal system’.
Keywords: standing to sue, legal interest, environmental
administrative litigation, injury in fact, affected area
투고일 2023. 12. 11.
심사일 2023. 12. 26.
게재확정일 2023. 12. 29.