도시계획의 변경으로 인한 개발이익 환수 — 용도지역 상향을 중심으로 —

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사단법인 행정법이론실무학회 행정법연구 제71호 2023년 8월 Korea Administrative Law and Practice Association Administrative Law Journal Vol. 71, August 2023

도시계획의 변경으로 인한 개발이익 환수

— 용도지역 상향을 중심으로 —

1)

허 지 인*

국문초록

국가는 사회의 발달, 산업의 변화 등에 따라 도시계획의 변경을 통해 토지이용을 유연하게

조정할 필요가 있다. 도시계획의 변경으로 건축허용성이 새롭게 부여되거나 건축허가요건이 완

화되면 해당 토지의 객관적 이용가치는 상승한다. 이로 인해 발생하는 개발이익이 토지소유자

에게만 귀속되는 것이 타당한가는 사회적 논의의 대상이 되었다. 그 결과 개발이익 환수의 대

상, 방법, 기준 등에 대하여 입법정책적으로 그 내용이 결정되었다. 우리나라는 공법(公法)상

다양한 개발이익 환수 제도를 두고 있다. 그것은 공공기여, 개발부담금, 재건축부담금이다. 각

제도는 개별적으로 운영되어 도시계획 변경으로 인한 개발이익을 체계적으로 환수하는 데 일

정 부분 한계가 있다. 특히 용도지역 상향에 대한 수요가 점차 증가하는 점에 비추어 도시계획

변경으로 인한 개발이익을 적절히 환수할 수 있도록 하는 제도의 정비가 시급하다.

현재 공법상 개발이익 환수 제도는 단계별 상호보완 관계가 인정되고 그 본질이 유사하므로

개발이익의 개념체계를 일원화하여 각 제도를 연계 정비할 필요가 있다. 도시계획 변경으로 인

한 개발이익의 환수는 공공기여의 경우 도시계획 변경 단계에서, 개발부담금의 경우 사업완료

단계에서 결정된다. 또한 개발부담금과 재건축부담금은 환수하려는 개발이익이 토지의 개발 즉

도시계획의 변경에서 기인한 것으로 보아 그 본질이 유사하다고 볼 수 있다. 그렇다면 개발이

익환수법상 개발이익의 개념은 대상토지에 대한 도시계획의 변경 또는 개발사업의 시행으로

인하여 토지소유자 또는 사업시행자에게 귀속되는 토지이용가치의 상승분으로 정의한다. 이는

개발이익의 개념요소를 합리적으로 조정한 것이다. 이와 같은 개념체계를 토대로 공공기여와

재건축부담금으로 환수되는 개발이익의 개념도 일관되게 정하여 통합적으로 운영할 수 있다.

이는 개발이익 환수 제도가 단순하고 일관성 있으면서도 촘촘한 환수망을 구축하여 실효성을

높이는 데 도움이 될 것이다. 토지소유자도 개발이익 환수를 통해 사회에 의해 더 쉽게 받아들

여질 수 있는 다양한 개발사업의 기회를 얻을 수 있다.

주제어: 도시계획의 변경, 개발이익, 개발이익의 환수, 공공기여, 개발부담금, 재건축부담금

법학박사, 변호사

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행정법연구제71호 516

목 차

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 도시계획 변경으로 발생한 개발이익의 환수 부재

Ⅲ. 공법상 개발이익 환수 제도의 해석적 접근

Ⅳ. 도시계획 변경으로 인한 개발이익 환수의 전환

Ⅴ. 결론

Ⅰ. 서론

도시계획 변경의 요구

(1) 도시계획 변경의 의의

도시계획은 행정청 등이 도시(市街地) 내 토지의 합리적 이용을 위해 실정법에 따라 수

립･결정하는 구속적 행정계획이다(국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라

한다) 제2조 제4호).1) 국토계획법은 토지소유자의 건축행위를 일반적으로 금지시키고 도시

계획에 따른 요건이 충족되는 경우에 한하여 금지를 해제하는 방식을 취하고 있다. 도시계

획은 대상지역에 건축물이 건축될 수 있는 단위를 설정하여 건축단위별로 건축허용성을 결

정한다. 건축허용성은 당해 필지에서 건축행위가 허용된다는 공적 표명에 의해 확정된 법

적 지위를 의미한다.2) 도시계획은 건축단위별로 건축허용성이 부여되면 건축물의 용도와

1) 국토계획법은 도시계획을 도시기본계획과 도시관리계획으로 구분하고 있으나(제2조 제2호), 본 글

에서는 구속력 있는 도시계획인 ‘도시관리계획’을 도시계획으로 보아 논의를 전개한다. 도시계획의 핵심적 요소를 종합하여 강학상 개념을 정의하면 다음과 같다. 도시계획이란 “규율대상지역에 대하 여 ① 용도지역과 같은 법적 성격을 확정하고, ② 기반시설 ③ 건축단위 ④ 건축허용성 그리고 ⑤ 건축허가요건을 정하는 행정계획”이다(김종보, “도시계획의 핵심기능과 지적제도의 충돌”, ｢행정법 연구｣ 제16집, 2006., 57~59면). 건축단위와 건축허용성에 관하여는 토지형질변경허가(개발행위허 가), 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률(이하 ‘공간정보관리법’이라 한다)상 지목으로서 대지, 개발사업법상 개발계획과 같은 다른 제도가 국토계획법상 도시계획을 대신하여 그 기능을 담당한 다. 따라서 이들도 넓은 의미의 도시계획에 포함된다(김종보, “도시계획변경거부의 처분성”, ｢행정 법연구｣ 제11집, 2004., 248~249면). 2) 김종보, “도시계획의 핵심기능과 지적제도의 충돌”, ｢행정법연구｣ 제16집, 2006., 60~62면 참조. 예

를 들어, 개발제한제 도시계획이나 도시계획시설계획이 수립된 지역에서는 원칙적으로 건축허용성 이 금지되고(개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조, 국토계획법 제64조), 용도지

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도시계획의변경으로인한개발이익환수 517

밀도(건폐율, 용적률, 높이) 등과 같은 건축허가요건을 설정하여 건축행위를 제한한다. 용도

지역제 도시계획은 주거, 상업, 공업, 녹지의 용도지역 지정을 통해 해당 지역의 법적 성격

을 정하는데, 용도지역별로 건축할 수 있는 건축물의 용도와 밀도 등의 규율이 다르다(국

토계획법 제6조, 제36조, 제76조 내지 제78조). 예를 들어, 1종 주거지역 안에서는 건폐율

50% 이하, 용적률 100% 이하의 단독주택 등만 건축할 수 있다(국토계획법 시행령 제71조,

84조, 제85조).

이처럼 토지소유자가 자신의 토지에 건축물을 건축하려는 경우 해당 토지는 도시계획에

의해 건축행위의 한계가 설정된다. 그런데 이미 건축행위를 제약하는 불이익한 도시계획이

오랫동안 존재하고 있거나 도시계획이 수립된 후 수십 년간 도시계획이 변경되지 않은 경

우가 있다. 그러한 도시계획 하에서는 현재의 필요에 따른 건축물을 건축하는 것이 곤란할

수 있다. 이 경우 토지소유자는 기존의 도시계획을 적극적으로 변경하고자 한다. 이때 도시

계획의 변경은 통상 새롭게 건축허용성을 부여하거나 건축허가요건을 완화하는 내용이 포

함된다.3)

도시계획 변경은 건축허가요건을 완화하는 기능을 하므로 이를 통해 건축물의 용도와 밀

도 등 제한이 완화된다. 이와 같은 도시계획 변경은 두 가지 방식으로 이루어질 수 있다.

첫째는 해당 토지에 확정된 법적 성격 즉 용도지역은 변경하지 않은 채 해당 용도지역의

제한 범위 내에서 건축물의 용도와 밀도 등 제한을 완화하는 도시계획 변경이다. 둘째는

해당 토지에 확정된 용도지역을 변경하여 이에 따라 건축물의 용도와 밀도 등 제한이 완화

되게 하는 도시계획 변경이다. 후자는 전자에 비해 도시계획 변경을 통해 해당 토지의 건

축허가요건을 더 많이 완화할 수 있다. 이러한 이유로 토지소유자는 후자의 도시계획 변경

을 통해 건축허가요건을 완화하고자 하며, 실무에서는 이를 ‘용도지역 상향’이라 칭한다.

(2) 도시계획의 변경 필요성

토지소유자는 자신이 소유한 토지의 이용가치를 최대한 활용하여 보다 많은 경제적 이익

을 창출하고자 한다. 그러나 토지는 다른 재산권의 대상과 달리 사회적 연결성, 공공성 등

과 같은 특수한 성질을 보유하고 있어 국가는 도시계획을 통해 토지의 이용과 개발을 규제

하고 관리한다. 행정주체는 용도지역, 지목 등을 통해 토지의 개발가능성을 정하고, 토지소

역제 도시계획이 수립된 지역에서는 건축단위별로 건축허용성을 결정하는 넓은 의미의 도시계획이 필요하다(김종보, “토지형질변경허가의 법적 성질”, ｢행정판례연구｣ 제11집, 2006., 400면). 3) 도시계획의 변경은 건축허용성을 일괄적으로 금지시키거나 건축허가요건이 강화되는 내용을 포함

할 수도 있다. 본 글에서는 도시계획 변경이 건축허용성을 부여하거나 건축허가요건을 완화하는 내 용을 포함하는 경우에 집중하여 논의를 전개한다.

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행정법연구제71호 518

유자는 토지에 부여된 권능의 범위 내에서 건축법 등에서 정하는 바에 따라 건축물을 건축

할 수 있다.

토지이용은 사회의 발달, 국가 정책의 변화 또는 민간의 필요 등 다양한 요인에 의해 적

절한 시점에 변경될 필요가 있다. 예를 들어, 국민의 필요에 따라 역세권 근처에 많은 주

택을 공급하는 정책을 수립하거나 주거환경을 개선하기 위해 노후･불량건축물을 재건축해

야 하는 경우이다. 산업의 발전과 교통의 발달로 도심 내 버스터미널 유휴부지를 상업지역

으로 개발해야 하는 경우도 있다. 이와 같은 토지이용의 변경은 통상 각 토지에 이미 부여

된 개발가능성보다 더 많은 권능이 부여된 토지로 변경하는 경우가 많다.4) 토지의 개발가

능성은 도시계획을 통해 변경된다.

이처럼 토지에 이미 부여된 법적 성격을 변경하지 않는 것은 현실에 맞지 않고, 개발환

경의 변화에 따라 도시계획의 변경이 필요하다. 특히 토지의 용도지역을 변경하여 완화된

규제를 적용받으려는 도시계획 변경의 수요가 많다.5) 그러나 특정 토지의 규제를 완화해

주는 내용으로 도시계획을 변경하는 것은 사회적 공감대를 형성하기 어렵다. 행정주체가

특정 토지에 이익이 되는 방향으로 광범위한 계획재량을 행사하여 행정계획을 변경한다는

점에서 도시계획의 정당성을 확보하기 어렵고 특혜의혹도 극복해야 하기 때문이다. 그리고

토지소유자가 특정 토지에 대한 규제완화로 발생하는 개발이익을 독점하고 사유화하는 것

에 대한 사회적 갈등이 촉발될 수 있다.

도시계획의 변경과 개발이익 환수의 논의

도시계획의 변경을 통해 토지이용을 유연하게 조정하면서 그 정당성을 확보하기 위해서

는, 도시계획의 변경을 통해 발생하는 개발이익을 환수하고 관리하는 공법(公法) 체계를 마

련하는 것이 필요하다. 현재 도시는 건축허용성이 부여된 토지에 건축허가요건을 완화하여

개발하려는 경향이 두드러진다.6) 도시 내에 더 이상 새롭게 건축허용성을 부여하여 개발할

토지가 많지 않기 때문이다. 이러한 상황에서 용도지역 상향 등을 통해 건축허가요건을 완

4) 역세권에 주택공급을 확대하기 위해서는 고밀개발이 필요하고, 1기 신도시의 평균 용적률이 200%

내외이므로 재건축 사업성 확보를 위해서는 용적률 상향이 필요하다. 5) 2040 서울도시기본계획에서도 용도지역 변경을 중점사항의 하나로 제시하고 있다(서울특별시 공고

제2023-15호). 6) 강남 GBC 부지의 경우, 민간 사업시행자(현대자동차)가 용도지역 변경(제3종 일반주거지역에서 상

업지역으로)을 통해 개발하고 있다. 정부도 역세권과 저층주거지 등을 고밀 개발하는 도심공공주택 복합사업(도심복합사업)을 추진한다.

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도시계획의변경으로인한개발이익환수 519

화하면 기존 토지에도 개발가능성이 생기고 개발이익도 발생한다. 그렇다면 공법상 도시계

획의 변경으로 인한 개발이익은 환수대상인가? 용도지역 상향으로 건축허가요건이 완화되

는 도시계획 변경이 있는 경우 이로 인한 토지이용가치의 상승분은 환수대상인가?

국가는 도시계획의 변경을 통해 토지소유자 또는 사업시행자(이하 총칭하여 ‘토지소유자

등’이라 한다)에게 새롭게 부여된 개발이익 중 일부를 환수하여 공익을 위해 사용함으로써

도시계획 변경의 필요성을 보완해야 할 것이다. 이와 같은 개발이익 환수는 부차적으로 토

지소유자등에게도 일정 부분 이로운 효과를 낼 수 있다. 토지소유자등은 개발이익 환수를

통해 사회에 의해 더 쉽게 받아들여질 수 있는 다양한 개발사업의 기회를 얻을 수 있다.

그러한 사업은 원활하고 빠르게 진행될 가능성이 크므로 토지소유자등은 사업 지연으로 인

한 손실을 최소화 할 수 있다. 이는 도시계획 변경으로 인한 개발이익 환수가 토지소유자

등의 사익을 침해하여 공익을 보장하기 위한 측면만 있는 것이 아님을 나타내준다.

본 글에서는 도시계획의 변경으로 인한 개발이익 환수 체계를 마련하기 위해 규율의 필

요성과 방향성을 제시하고자 한다.7) 이에 현재 공법이 도시계획의 변경으로 인한 개발이익

환수에 적절한 제도를 마련하고 있는지 살펴본다. 특히 용도지역을 상향하여 건축허가요건

을 완화하려는 도시계획의 변경에 대한 개발이익 환수 체계를 집중하여 살펴보도록 한다.

현행 공법상 도시계획의 변경으로 인한 개발이익 환수에 한계가 있다면 이를 환수대상으로

포섭할 필요가 있다. 이를 위해 개발이익의 개념을 재정립하고, 도시계획 변경으로 인한 개

발이익 환수에 보다 효과적인 제도 개선방안을 고민해보고자 한다.

7) 법학에서 개발부담금, 재건축부담금 등 기존에 마련된 개발이익 환수 제도에 대한 논의는 활발히

이루어지고 있다(최진수, “개발부담금의 법적 성격과 그 합헌성 심사기준에 대한 고찰”, 공법연구 제49집 제2호, 2020. 12., 535~560면; 차진아, “개발부담금의 법적 성격에 관한 헌법재판소 판례의 분석과 평가”, 강원법학 제59권, 2020. 2., 155~206면; 신정규, “개발부담금의 법적 성격과 우선 징수권에 관한 고찰”, 토지공법연구 제76집, 2016. 11., 131-156면; 김남욱, “개발부담금제도에 관 한 고찰”, 토지공법연구 제10집, 2000., 157~179면; 김나래, “부동산 개발이익 환수에 관한 법적 고찰”, 부동산법학 제25집 제4호, 2021.12., 49~72면; 이우진, “토지공개념과 개발이익환수제”, 동 북아법연구 제12집 제1호, 2018., 285~318면; 이선영, “토지재산권의 가치보장과 개발이익 환수의 한계 –개발부담금제도를 중심으로-”, 토지법학 제26집 제2호, 2010., 189~224면; 길준규, “재건 축 개발이익환수제도의 법적 문제”, 공법학연구 제7집 제3호, 2006., 47~75면; 정해영, “법치행정 의 원리와 공공기여금”, 아주법학 제10권 제4호, 2017. 2., 198~220면 등 다수). 그러나 도시계획 변경으로 인한 개발이익 환수의 공법 체계에 대한 논의는 보이지 않는다.

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Ⅱ. 도시계획 변경으로 발생한 개발이익의 환수 부재

도시계획 변경에 대한 개발이익 환수의 제도적 문제

도시 내 토지는 중요한 거래의 대상이고, 토지의 거래가액은 토지이용가치를 반영하는데

토지이용가치를 결정하는 핵심 요소는 그 토지의 개발가능성이다.8) 토지의 개발가능성은

크게 두 단계로 평가된다. 먼저 해당 토지에 건축이 허용되는가를 심사하고, 다음으로 해당

토지에 건축허가요건이 어떠한가를 심사한다. 건축허용성이 인정되지 않는 농지, 임야는 대

지보다 거래가액이 낮으며, 대지일지라도 35층 아파트를 지을 수 있는 대지가 1층 단독주

택을 지을 수 있는 대지보다 거래가액이 높다. 토지의 개발가능성을 구성하는 건축허용성

과 건축허가요건은 도시계획을 통해 결정된다. 따라서 건축허용성을 부여하거나 건축허가

요건을 완화하는 내용으로 도시계획이 변경되는 경우 토지의 객관적 이용가치는 상승한다.

도시계획의 변경으로 토지의 객관적 이용가치가 상승하는데, 이로 인해 발생하는 개발이

익이 토지소유자에게만 귀속되는 것이 타당한가는 끊임없이 논의의 대상이 된다. 그 결과

어떤 개발이익을 어떤 방법으로 어떤 기준에 의하여 환수할 것인지는 입법정책적으로 결정

되어 왔다. 이하에서는 입법정책상 도시계획 변경에 대한 개발이익 환수에 관한 제도적 문

제를 살펴본다.

(1) 개발이익의 이중구조

우리나라는 제정 개발이익 환수에 관한 법률(이하 ‘개발이익환수법’이라 한다)에서 환수

의 대상이 되는 개발이익을 개발이익으로 정의하되, 발생원인과 귀속주체를 연계하여 개발

이익의 종류를 구분하고 환수방법별 개발이익이 구별될 수 있도록 정의하였다(표1).9) 1993

년 개정된 개발이익환수법은 발생원인과 귀속주체를 나열하여 포괄적으로 개발이익을 정의

하였다. 그리고 부과대상사업이 시행되는 지역이라는 별도 기준으로 개발이익을 구분하고

환수방법을 다르게 정하였다(표2).10) 토지초과이득세를 정한 토지초과이득세법이 1994년

8) 김종보, “건축허용성의 부여와 반영”, ｢서울대학교 법학｣ 제53권 제3호, 2012. 9., 146면 참조. 참조

논문에서는 좁은 의미의 토지개발가능성을 건축허용성과 동의어로 표현한 것으로 보인다. 본고에서 토지개발가능성은 건축허용성, 건축허가요건 등을 포괄하는 넓은 의미로 사용된다. 9) 개발이익환수법(법률 제4175호) 제2조 제1호, 제3조 제1항 및 제2항. 대법원은 이를 발생 원인에

따라 사업시행자의 개발이익과 토지소유자의 개발이익을 구별하여 이원적으로 개념정의한 것이라 고 보았다(대법원 1997. 3. 20. 선고 96누1382 전원합의체 판결 다수의견).

10) 개발이익환수법(법률 제4563호) 제2조 제1호, 제3조 제1항 및 제2항. 대법원은 이를 하나의 개념

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도시계획의변경으로인한개발이익환수 521

헌법불합치 결정을 받고 외환위기를 거치면서 토지가격이 하향세를 유지한다는 사유로

1998년 폐지되었다.11) 그 결과 현재 개발이익환수법은 개발이익의 개념을 포괄적으로 정의

하고, 환수의 대상이 되는 개발이익을 별도로 한정하여 정하는 이중구조를 취하게 되었다

(표3).12)

[표 1] 제정 개발이익환수법

< 개발이익 / 환수의 대상이 되는 개발이익 > ① 개발사업의 시행으로 사업시행자에게 귀속

되는 이익 → 개발부담금으로 징수

② 공공사업의 시행, 토지이용계획의 변경 기

타 사회･경제적 요인으로 토지소유자에게 귀속되는 이익 → 토지초과이득세로 징수

[표 2] 1993년 개정된 개발이익환수법

< 개발이익 > < 환수의 대상이 되는 개발이익 > 개발사업의 시행, 토지이용계획의 변경, 기타 사회･경제적 요인으로 사업시행자 또는 토지소 유자에게 귀속되는 이익

개발부담금 부과대상사업이 시행되는 지역에서 발생되는 개발이익 → 개발부담금으로 징수 그 외 개발이익 → 토지초과이득세로 징수

[표 3] 현재 개발이익환수법

< 개발이익 > < 환수의 대상이 되는 개발이익 > 개발사업의 시행, 토지이용계획의 변경, 기타 사회･경제적 요인으로 사업시행자 또는 토지소 유자에게 귀속되는 이익

개발부담금 부과대상사업이 시행되는 지역에서 발생되는 개발이익 → 개발부담금으로 징수

(2) 개발사업의 종류에 의존하는 개발이익

개발이익환수법상 환수의 대상이 되는 개발이익은 부담금의 부과 대상이 되는 개발사업

이 시행되는 지역에서 발생되는 개발이익이다(제3조, 제5조). 즉 법령에서 정한 부담금 부

과 대상인 ‘개발사업’에 해당하고 그러한 개발사업이 ‘시행’되는 지역 내에서만 발생하는

개발이익이다. 개발사업의 종류와 범위, 규모 및 시행여부로 대상지역을 한정한 후 그 지역

에서 발생하는 포괄적 개발이익을 모두 환수 대상으로 한다.13) 그 결과 해당 지역 내에서

으로 정의한 것이라 보았다(대법원 1997. 3. 20. 선고 96누1382 전원합의체 판결 다수의견).

11) 헌재 1994. 7. 29. 92헌바49, 92헌바52, 판례집 6-2, 64~121면; 토지초과이득세법(법률 제5586호)

제･개정이유 참조.

12) 개발이익환수법 제2조 제1호, 제3조.

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는 개발사업의 시행으로 발생된 것인지, 개발사업의 시행과 관계없이 토지이용계획의 변경,

그 밖에 사회･경제적 요인에 따라 발생된 것인지, 아니면 둘 다에 의해 발생된 것인지 구

별하지 않고 모두 환수의 대상이 되는 개발이익으로 본다.14) 이는 개발이익을 폭넓게 정하

고자 하는 입법자의 의욕과 개발이익 환수에 대한 사회적 저항이 모두 반영된 것으로 보인

다. 이로 인해 개발이익의 정의보다 법령에서 열거한 개발사업이 무엇인지가 환수대상인

개발이익을 결정하게 되며, 개발사업이 시행되는 지역이어야 시행과 관계없이 발생된 개발

이익까지 환수대상으로 삼을 수 있는 기형적인 결과를 낳는다.

개발부담금은 건축물의 건축으로 인한 개발이익이 아니라 토지의 개발로 인한 개발이익

을 환수대상으로 한다.15) 따라서 토지의 개발만 행해지거나 토지의 개발과 건축물의 건축

이 함께 행해지는 개발사업이 개발부담금의 부과대상이 된다. 개발부담금의 부과 대상이

되는 개발사업은 1990년 개발이익환수법 시행령이 제정된 이래 시행령 별표에 규정되고

변경되어 왔다(법 제2조 제2호 및 제5조, 시행령 제4조 별표1). 이와 같은 규정형식은 개발

부담금 부과 대상사업이 법령에 명문으로 구체적이고 명확하게 규정되어 있어야 한다는 관

점에 따른 것으로 보인다.16) 이는 의무를 부과하는 침익적 행정처분에서는 법령을 엄격하

게 해석･적용해야 한다는 법리17)와 부담금관리기본법에서 정한 부과요건 때문이다(부담금

관리기본법 제4조, 제5조). 이로 인해 개발이익환수법령은 판례를 통해 확립되는 개별 사항

을 부과대상에서 제외하거나 정돈하여 열거하는 양태를 보이기도 한다.18) 한편으로 개발이

익환수법령이 개발부담금 부과 대상사업을 엄격하게 한정적으로 열거하는 방식이 아니라

법률위임의 일반조항(개발이익환수법 제5조 제1항 제8호)을 두어 예시하는 입법형식을 채

택한 것이라 보는 관점도 있다.19) 이처럼 시행령에서 정한 개발부담금 부과 대상사업은 법

률에 의하여 정해진 범위를 초과하여 사회･경제적 상황의 변동에 따라 유동적으로 대처하

는 입법기술로 이용될 수 있다.

13) 헌재 2002. 5. 30. 99헌바41, 판례집 14-1, 449~450면 참조.

14) 대법원 1997. 4. 25. 선고 96누9324 판결 참조.

15) 대법원 2018. 3. 27. 선고 2014두43158 판결 참조.

16) 대법원 1993. 10. 8. 선고 93누10521 판결(‘골프연습장’ 건설사업은 명문으로 규정된 ‘골프장’ 건설

사업으로 볼 수 없어 개발부담금 부과대상 사업에 해당되지 않는다고 판시한 사례); 대법원 1995. 4. 25. 선고 93누13728 판결(개발부담금 부과대상사업 규정이 포괄위임금지원칙을 위반하지 않는다 고 판시한 사례) 참조.

17) 대법원 2016. 11. 24. 선고 2014두47686 판결 참조.

18) 예를 들어, 주택법에 따른 주택건설사업에서 택지개발사업, 도시개발사업 등으로 대지조성이 완료

된 토지에 주택건설만 하는 경우를 명시적으로 제외하였다(대법원 2001. 10. 23. 선고 99두8770 판 결; 대법원 2009. 12. 24. 선고 2008두3968 판결).

19) 대법원 2020. 9. 3. 선고 2019두47728 판결 참조.

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도시계획의변경으로인한개발이익환수 523

제정 개발이익환수법은 개발사업의 시행으로 인한 이익만을 부담금 부과 방식으로 환수

되는 개발이익으로 보았고, 법령에서 열거된 개발사업을 살펴보면 건축허용성이 부과되는

경우를 환수대상의 중점으로 삼은 것으로 보인다. 이후 용도지역 변경으로 발생할 수 있는

지가상승을 환수대상으로 포섭하기 위해 개발이익의 정의를 포괄적으로 변경하고 부담금의

부과개시시점을 토지이용계획 등의 변경이 있기 전으로 앞당겼다.20) 토지이용계획은 개발

부담금이 부과되는 개발이익 산정시 개발사업이 시행되는 토지에 ‘시행령으로 정하는 토지

이용계획 등이 변경된 경우’로 부과 개시 시점을 정하는 기준으로 이용될 뿐이다. 이는 개

발사업이 시행되는 토지에 한정하여 적용되는 것이어서 건축허용성이 이미 부여된 대지에

용도지역을 상향하는 도시계획 변경을 하여 건축물이 건축되는 경우 등은 여전히 개발이익

환수의 사각지대이다. 대체로 건축허용성을 부여하는 개발사업에 열거되어 있지 않으면 용

도지역 상향 등으로 인한 건축허가요건 완화로 개발이익이 있었는지는 판단의 대상이 되지

않기 때문이다.21)

또한 개발이익환수법은 토지이용계획이 무엇인지 법적 개념을 정의하지 않는다. 시행령

별표로 ‘토지이용계획 등의 변경에 포함되는 용도지역 등’이라는 제목 하에 토지이용계획

이라는 용어에 속하는 것을 열거하고 있을 뿐이다(개발이익환수법 제9조 제1항, 동법 시행

령 제7조 제1항 별표2). 토지이용계획은 개발이익환수법 시행령 별표에 열거된 개별법상

각종 지역･지구･단지･권역･특구 등으로 인해 그 해석이 더욱 불분명하다.22)

(3) 도시계획 변경과 단절된 재건축부담금

토지소유자등이 도시계획의 변경이 없는 상태에서 공동주택이 아닌 건물을 철거하고 아

파트를 건축하는 경우 개발부담금이나 재건축초과이익 환수에 관한 법률(이하 ‘재건축이익

환수법’이라 한다)상 재건축부담금이 부과되지 않을 수 있다. 그러나 토지소유자등이 도시

계획의 변경이 없는 상태에서 공동주택을 철거하고 아파트를 건축하는 경우 개발부담금은

부과되지 않을 수 있으나 재건축부담금은 부과될 수 있다. 그리고 토지소유자등이 동일한

아파트단지를 대상으로 재건축사업을 하면 재건축부담금이 부과될 수 있고, 리모델링(주택

법 제2조 제25호)을 하면 재건축부담금이 부과되지 않는다. 토지소유자등이 용도지역을 상

20) 개발이익환수법(법률 제4563호) 제･개정이유 참조. 개발이익환수법(법률 제4563호) 제2조 및 제9조

제1항.

21) 이에 기인하여 ‘건축물’ 중 주택에 관하여만 적용되는 재건축부담금이 별도로 탄생한 것으로 보인다.

22) 토지이용계획의 변경에 포함되는 사항으로 다양한 법령에 따른 지역･지구 등만을 나열하여 지역･지

구제와 혼돈하여 사용하는 것으로 보이기도 한다.

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행정법연구제71호 524

향하는 도시계획 변경 후 리모델링을 하는 경우에도 개발부담금이 부과되지 않을 수 있

다.23) 이처럼 동일 토지상 존재하는 기존 건축물이 무엇인지에 따라 또는 동일한 공동주택

이라도 어떠한 건축행위를 하느냐에 따라 개발이익의 환수여부가 결정되는 불합리한 결과

가 발생한다. 게다가 이와 같은 상황은 토지에 관한 도시계획의 변경과 무관하게 적용된다.

도시계획 변경으로 인한 개발이익 환수의 당위성

도시계획 변경으로 인한 개발이익 환수 제도가 정당화되기 위해서는, 그 제도가 우리 공

동체에 왜 존재해야 하는가를 명확히 밝혀야 한다. 그것은 도시계획 변경으로 인한 개발이

익 환수 제도의 운영을 통해 국민의 기본권을 일정 부분 제한하는 것을 정당화해주기 때문

이다. 제도의 운영 과정에서도 국민의 저항감을 최소화 할 수 있다.

우리나라의 헌법과 법률은 토지에 관하여 계획주의를 바탕으로 개발이익 환수 제도가 가

미되어 있는 것으로 보인다. 헌법은 재산권을 기본권으로 보장하고 있으나, 재산권 행사의

사회적 구속성도 강조하고 있다(제23조 제1항, 제2항). 특히 토지에 대하여는 국가가 개발

과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립하고, 법률로 토지재산권을 규제할 수 있음을 별도로

규정하고 있다(헌법 제120조, 제122조). 토지는 모든 국민과 후손들의 생활터전이며 경제활

동의 근간이므로 다른 재산권보다 강하게 사회공동체의 이익을 고려해야 하기 때문이다.24)

이와 같은 헌법 규정을 근거로 토지에 관한 각종 법률은 토지소유자등에게 여러 가지 의무

와 부담을 부과하고 있다. 이러한 법률도 토지재산권의 본질적인 내용을 침해할 수 없다는

한계는 있다(헌법 제37조 제2항). 국토계획법 등 토지 관련 공법은 국토의 이용･개발･보전

을 위한 도시계획의 수립을 정하고 전국토가 합리적으로 이용될 수 있도록 토지의 이용권

을 통제하고 있다.25)

다른 한편으로 개발이익환수법 등은 토지에서 발생하는 개발이익이 공공복리를 위해 사

용 또는 분배될 수 있도록 그 환수를 정한다. 토지는 유한성, 고정성 등 특수한 성질을 가

23) 주택법은 일정 비율 내에서 세대수를 증가시키는 리모델링(일명 ‘세대수 증가형 리모델링’)을 2012

년부터 허용하고 일정 세대수 이상이 증가하는 경우에는 도시계획위원회 심의를 거치도록 하고 있 다(제2조 제25호, 제66조 제6항).

24) 사회 전체의 입장에서 토지는 한정적일 뿐만 아니라 불특정 다수에게 영향을 미치지 않고 이용하

기 어려운 특수성이 있다. 예를 들면 토지소유자가 자신의 토지에 공장 또는 고층 아파트 등을 마 음대로 건축하면 난개발, 환경오염 등의 사회적 문제가 발생한다.

25) 헌재는 도시관리계획으로 역사문화미관지구를 지정하고 해당 지구 내 토지소유자들에게 지정목적에

맞는 건축제한 등 재산권 제한을 부과한 국토계획법 관련 조항을 합헌이라 하였다(헌재 2012. 7. 26. 2009헌바328).

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도시계획의변경으로인한개발이익환수 525

지고 있어 헌법은 토지재산권의 가중적 규제에 대한 근거를 마련하였다(제23조, 119조,

120조, 122조, 123조 등). 나아가 헌법재판소의 판례를 통해 수용되고 있는 토지공개념이론

이 있다. 토지공개념이론이란 재산권의 헌법상 일반이론인 재산권의 사회적 구속성에 기반

하여 토지의 특수성을 강조하기 위한 이론이다. 개발이익환수법, 재건축이익환수법 등은 사

회정책적 개념으로 등장한 토지공개념이론에 기초하여 법적 제도를 정비한 예이다.26) 한정

된 토지의 효율적인 이용을 촉진하면서도 토지에서 발생하는 개발이익의 독점 강도를 낮출

필요가 있기 때문에 개발이익 환수 제도의 공익적 가치는 크다.27)

토지는 도시계획에 의해 그 이용이 통제되고, 도시계획의 변경으로 건축허용성이 부여되

거나 건축허가요건이 완화되면 객관적 이용가치가 증대된다. 개발이익은 도시계획 변경의

결과로 해당 토지의 객관적 이용가치가 상승하여 이미 발생한 것이다. 즉 토지소유자등이

개별적으로 실제 언제, 얼마의 금전적 이익을 창출했는가와 같은 요인에 의해 그 실체가

달라지는 것이 아니다. 따라서 도시계획의 변경으로 인한 개발이익은 경제상황에 따른 이

익이 아니며, 가공의 이득도 아니다. 그리고 시장상황에 따라 개발손실이 발생하는 경우 해

당 개발손실은 사업상 손실일 뿐 도시계획 변경으로 인한 개발이익의 반대가 될 수 없

다.28) 개발이익환수법상 환수의 대상 즉 개발부담금의 부과대상이 되는 개발이익의 개념도

개별적이고 구체적인 것이라기보다 객관적 기준에 의해 평가되는 이익으로 해석된다. 구

개발이익환수법(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것)에서와 같이 실질이익을

부과대상으로 하거나 양도소득세와 같이 실현된 이익을 부과대상으로 하지 않는다.29) 다만

개발이익 환수 제도의 정당성을 확보하기 위해 헌법상 보장된 재산권 등을 제한함에 있어

요구되는 비례의 원칙 등에 위배되지 않도록 합리적 부과 기준을 입법정책적으로 보완해야

할 것이다.

26) 성낙인, 헌법학(제21판), 법문사, 2021, 1439~1443면 참조. 토지공개념이라는 용어 자체에 부정적

인 견해도 있다(허영, “토지거래허가제의 헌법상 문제점”, ｢고시연구｣ 1989. 8., 184~185면).

27) 헌재 1998. 6. 25. 95헌바35 등, 판례집 10-1, 771~810면 참조.

28) 가공의 이득에 대하여 금전납부의무를 부담하게 하는 것이 헌법상의 재산권 보장에 위배된다는 법

리는 개발이익 환수 제도에 지속적인 반대논리가 되었다(헌재 1998. 6. 25. 95헌바35 등, 판례집 10-1, 771~810면).

29) 대법원 1997. 3. 20. 선고 96누1382 판결; 헌재 2002. 5. 30. 99헌바41, 판례집 14-1, 449-450면 참조.

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행정법연구제71호 526

Ⅲ. 공법상 개발이익 환수 제도의 해석적 접근

전술한 바와 같이 도시계획 변경으로 인한 개발이익 환수의 필요성이 인정된다. 이하에

서는 공법에서 마련하고 있는 개발이익 환수 제도가 도시계획 변경으로 인한 개발이익을

환수할 수 있도록 해석되는지 개별적, 통합적으로 살펴보고자 한다.

공법상 개발이익 환수 제도의 개별적 검토

(1) 공공기여30)

건축주 또는 사업시행자(이하 총칭하여 ‘사업시행자등’이라 한다)가 사업부지에 대하여

용도지역의 변경이나 행위제한이 완화되는 내용을 포함하는 도시계획의 변경을 하려면 행

정청과 사전협상이 이루어져야 한다. 이때 행정청은 사업시행자등이 얻게 될 개발이익을

환수하기 위해 도시계획 변경의 대가로 사업시행자등에게 공공시설, 기반시설, 공공임대주

택, 기숙사 등 공공필요성이 인정되어 조례로 정하는 시설(이하 ‘공공시설등’이라 한다)을

위한 부지, 시설 또는 금전을 제공할 의무를 부여하는데, 이를 실무상 ‘공공기여’라 칭한다

(국토계획법 제52조의2 제1항).

행정청과 사업시행자등은 도시계획 변경을 위한 사전협상을 통해 공공기여의 내용(공공

기여의 총량, 제공방법 등)을 구체화하고, 이는 공공기여계획을 포함한 도시계획 변경이 결

정됨으로써 도시계획에 담긴다. 사전협상 대상지는 주로 도시지역 내 복합적인 토지이용을

증진시킬 필요가 있거나 집중적인 정비가 필요한 지역 등이다(국토계획법 제51조 제1항 제

8호의2, 제8호의3). 행정청은 사업시행자등이 부담해야 할 공공기여량을 기준으로 용도지역

을 변경하거나 행위제한을 완화한다.31) 공공기여는 도시계획 변경으로 인한 토지가액 상승

분의 범위 내에서 정해진다.32) 행정청은 사업시행을 위한 인허가시 도시계획에서 정한 공

30) 이하 공공기여에 관하여는 김종보･허지인, “지구단위계획과 공공기여의 산정”, ｢행정법연구｣ 제67

호, 2022. 3.. 137~161면을 참조하여 서술하였다.

31) 지방자치단체는 조례로 정한 운영기준에 따라 도시계획 변경 내용에 따른 공공기여 비율을 적용하

여 공공기여율을 확정하고, 정해진 산식에 따라 사업시행자등의 총 공공기여량을 산정한다. 서울시 의 경우, 증가된 용적률의 10분의 6에 해당하는 토지(이용)가치를 적용하여 공공기여율을 산정하는 계량화된 원칙을 정하고 있다. 사업대상 부지의 토지면적에서 공공기여율에 따른 공공기여 대상토 지 면적이 정해지는데, 공공기여 대상토지 면적에 토지단가를 곱하여 총 공공기여량을 금액으로 산 정하는 것이다(서울시 도시계획변경 사전협상 운영에 관한 조례 제20조 및 제22조, 서울시 도시계 획변경 사전협상 운영지침 25~27면 참조).

32) 국토계획법은 토지가치 상승분이라고 정하면서도 도시계획 변경 전･후에 대하여 감정평가한 각 토

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도시계획의변경으로인한개발이익환수 527

공기여 내용을 부담인 부관으로 부가한다.

(2) 개발부담금

1978년 국토이용관리법은 토지소유자가 해당 토지에 대하여 개발사업의 시행으로 개발

이익을 얻으면 국가가 개발부담금을 부과하여 이를 환수할 수 있고, 그에 필요한 사항은

별도 법률로 정하도록 규정하였다(제3조의2). 이를 바탕으로 1989년 제정된 개발이익환수

법은 개발부담금 제도를 구체적으로 법제화하고 현재에 이르고 있다.33)

개발부담금은 토지소유자등이 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을

시행한 결과 대상토지에 대하여 정상지가 상승분을 초과하는 개발이익이 생긴 경우 국가가

그 일부를 환수하여 그 토지가 속한 지방자치단체 등에 배분하는 제도이다(개발이익환수법

제2조 내지 제4조). 토지소유자등에게 개발이익을 독점시키지 않고 국민 전체가 공평하게

향유할 수 있도록 하여 토지투기, 무분별한 개발 등의 사회적 문제를 해결하기 위함이다.

개발부담금은 사업완료시점의 지가에서 사업착수시점의 지가, 사업시행기간 중 정상지가

상승분 및 개발비용을 뺀 금액에 일정 부담률을 곱하여 산정한다(개발이익환수법 제8조,

제9조, 제13조).

(3) 재건축부담금

재건축사업은 노후된 공동주택을 헐고 신축 아파트를 건설하는 것이다(도시정비법 제2조

제2호 다목). 재건축 대상주택에 대한 투기가 심화되고 무분별한 재건축사업이 추진되자,

정부는 2006년 재건축이익환수법을 제정하고 재건축부담금을 도입하였다. 이는 재건축사업

을 통한 개발이익을 환수하여 주택가격을 안정시키고 사회적 형평을 도모하기 위함이다.

입법자는 2008년과 2012년에 지역경제 활성화, 주택시장 침체 등을 사유로 재건축부담금의

적용을 일부 제한하거나 한시적으로 중단하였다가 2018년부터 다시 시행하였다.34)

재건축부담금은 국토부장관이 재건축사업으로 인하여 해당 조합 또는 조합원에게 발생하

는 재건축초과이익 중 일정부분을 금전으로 환수하는 것이다(재건축이익환수법 제2조). 재

지가액의 차이로 그 의미를 상술하고 있으므로, 지가 상승분을 의미하는 것으로 보아야 한다.

33) 정부는 1989년 개발이익 환수 제도의 일환으로 개발이익환수법과 토지초과이득세법을 제정하였다.

사업시행자에게 발생하는 개발이익은 개발이익환수법에 의한 개발부담금으로 징수하고, 개발사업 주변지역의 토지소유자에게 발생하는 반사적 개발이익은 토지초과이득세법에 의한 토지초과이득세 로 징수하는 것이 당초 입법의도였다(헌재 2001. 4. 26. 99헌바39 참조).

34) 재건축이익환수법(법률 제9102호) 부칙 제3조, 재건축이익환수법(법률 제11589호) 제3조의2.

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행정법연구제71호 528

건축부담금의 부과대상이 되는 재건축초과이익은 정상주택가격 상승분을 초과하여 재건축

사업으로 발생하는 주택가액의 증가분이다. 재건축부담금의 대상사업은 도시정비법상 재건

축사업과 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법(이하 ‘소규모주택정비법’이라 한다)상 소

규모재건축사업이다. 재건축부담금은 토지의 개발이 아니라 건축물(공동주택)의 건축에 대

한 개발이익을 환수대상으로 하는데, 개발부담금을 그대로 차용하면서도 그 대상을 달리하

고 있다.

(4) 소결

앞서 살펴본 공법상 개발이익 환수 제도가 도시계획 변경으로 인한 개발이익 특히 용도

지역 상향으로 인한 개발이익을 환수대상으로 하고 있는지 개별적으로 검토해본다.

먼저 개발부담금을 살펴본다. 전술한 바와 같이 개발이익환수법은 토지이용계획의 변경

에 따른 지가 상승분을 개발이익으로 정하면서도 개발부담금의 부과대상이 되는 개발사업

에는 이를 열거하지 않고 있다. 다만 토지이용계획의 변경으로 인한 개발이익을 환수하고

자 개발부담금의 부과개시 시점을 토지이용계획의 변경 전으로 앞당겨 정하였을 뿐이다.

토지이용계획은 정의 없이 해당 사항을 시행령에 열거하는 방식으로 규정되는데 국토계획

법상 용도지역을 그 중 하나로 정하고 있다. 이는 용도지역을 변경한 후 개발부담금 부과

대상인 개발사업을 시행하는 경우만을 상정하고 있어서 용도지역 상향과 같이 도시계획 자

체의 변경으로 인한 개발이익 환수는 불가하다고 해석될 수 있다.35) 현재 개발이익의 개념

체계로는 도시계획의 변경과 같은 무형적 개발이익을 적극적으로 환수할 수 있는 길이 차

단된다.

다음으로 공공기여를 살펴본다. 공공기여는 도시계획 변경으로 인한 개발이익의 환수를

목적으로 탄생한 것으로 보인다. 그러나 이는 그 본질과 달리 지구단위계획의 수립 기법으

로 제도가 마련되어 있다. 이로 인해 공공기여는 국토계획법상 지구단위계획의 한 내용으

로 편입되어 특정 지역에서 지구단위계획의 변경으로 인한 행위제한의 완화에 대응하는 방

법만을 정하고 있다. 국토계획법은 공공기여의 목적이나 개발이익의 개념도 규정하고 있지

않다. 행정청이 정한 공공기여의 운영 기준에 의해 이를 해석할 수 있을 뿐이다. 공공기여

는 법령에서 정한 한정된 지역에서 특정 도시계획의 변경으로 인한 개발이익 환수만을 정

하고 있어 폭 넓은 적용이 어렵다.

마지막으로 재건축부담금을 살펴본다. 전술한 바와 같이 재건축부담금은 건축물의 건축

행위로 인한 개발이익을 환수대상으로 하여 해당 토지의 도시계획 변경으로 인한 개발이익

35) 예를 들어, 2종 주거지역인 대지를 상업지역으로 상향하여 건물을 건축하는 경우이다.

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도시계획의변경으로인한개발이익환수 529

환수는 간과하고 있는 것으로 보인다.

공법상 개발이익 환수 제도의 통합적 검토

앞서 살펴본 바와 같이 우리나라는 여러 가지 개발이익 환수 제도를 두고 있다. 그러나

각 제도는 개별적으로 다르게 운영되어 도시계획 변경으로 인한 개발이익을 체계적으로 환

수하는 데 일정 부분 한계가 있다. 따라서 이를 연계하여 운영할 필요가 있다. 이는 개발

이익 환수 제도가 단순하고 일관성이 있으면서도 촘촘한 환수망을 구축하여 실효성을 높이

는 데 도움이 되기 때문이다. 영국의 개발이익 환수 제도는 우리나라와 달리 대부분의 개

발사업에 적용되어 촘촘하게 구성되었다는 평가를 받는다.36) 영국의 개발이익 환수 제도를

살펴 우리나라 공법상 개발이익 환수 제도가 도시계획 변경으로 인한 개발이익을 환수할

수 있도록 시사점을 검토한다.

(1) 계획이익(Planning gain)

영국은 개발이익 환수 제도로 계획의무(Planning obligation)를 두고 있다. 이는 1932년

도시 및 농촌 계획법(Town and Country Planning Act) 제34조에 따른 계획협약(Planning

agreement)에서 발전된 것으로, 1990년 도시 및 농촌 계획법(Town and Country Planning

Act) 제106, 106A, 106B조에서 계획의무(Planning obligation)를 정하고 있다. 계획의무는

도시계획 측면에서 토지개발의 영향을 완화하기 위해 정해진 법적 의무이다. 이는 지방계

획허가권자(local planning authority)가 토지개발이나 계획허가(Planning permission) 전에

‘사업시행자 기여(developer contribution)’ 형태로 계획이익(Planning gain)의 일부를 환수하

는 기제이다.37) 계획의무의 모태인 계획협약은 사업시행자가 지방계획허가권자와 계획허가

의 대가로 기반시설 등을 공공에 제공하는 협약을 체결하는 것이다. 계획협약의 문제 중

하나는 사업시행자와 지방계획허가권자만 당사자가 될 수 있다는 것이다. 이에 정부는 사

업시행자가 협약 또는 기타의 방법(unilateral undertaking)으로 계획의무를 이행하도록 하는

규정을 마련하였다(1990년 도시 및 농촌 계획법 제106조). 계획의무는 특정 방식으로 토지

를 사용 또는 제한하거나 금전을 지급하도록 하는 것을 내용으로 한다. 이는 도시계획적

36) 이형찬･최명식･김승종･최수･김중은･안승만･윤창원, 계획이익 조정체계 정비에 관한 연구, 국토연

구원, 2016. 10., 114면 참조.

37) https://www.gov.uk/guidance/planning-obligations(2023. 7. 31. 방문); Department of Communities

and Local Government, Section 106 Afffordable Housing Requirement Review and Appeal, April 2013, pp5-6 참조.

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행정법연구제71호 530

측면에서 개발사업을 승인하는데 필요한 것이어야 하고, 개발사업과 직접적으로 연관되어

야 하며, 개발사업의 종류와 규모에 비추어 공평하고 합리적이어야 한다.38)

계획의무의 모태인 계획협약은 계획이익의 일부를 환수하기 위해 계획허가의 대가로 사

업시행자에게 기반시설 등을 제공할 의무를 부여하는 것이다. 이는 도시계획의 변경으로

인한 계획이익을 환수 대상으로 명시한 것이다. 이처럼 우리나라도 공법상 개발이익의 개

념에 도시계획의 변경을 명확히 포섭할 필요가 있다. 그리고 계획의무는 토지에 대한 개발

계획이 허가받을 수 있도록 개발사업의 승인과 연관된 토지개발 영향 완화 조건을 부과하

는 것이다. 이는 환수하려는 개발이익의 본질을 단일하게 토지에 대한 개발로 보는 것이다.

이처럼 우리나라의 재건축부담금도 개발부담금과 같이 환수하려는 개발이익의 본질을 토지

에 대한 도시계획의 변경으로 볼 필요가 있다.

(2) 계획의무(Planning obligation)와 지역기반시설부담금(CIL)의 상호보완

영국정부는 개발로 인해 필요하게 될 기반시설의 설치비용을 조달하기 위해 2008년 계

획법(Planning Act) 제205조에 지역기반시설부담금(Community Infrastructure Levy, CIL)을

정하였다. 지역기반시설부담금은 2010년 지역기반시설부담금규정(Community Infrastructure

Levy Regulations)을 통해 구체적인 내용을 정하고 있다. 지역기반시설부담금은 지방자치단

체(local authority)가 해당 지역의 개발에 대해 사업시행자 등에게 부과하는 부담금이다. 이

는 지방자치단체가 해당 지역을 개발하는데 필요한 기반시설(Infrastructure)을 마련하는데

활용된다. 지역기반시설부담금은 신규 또는 추가 면적이 생기는 건물 개발을 대상으로 일

정 부담률에 따라 부과된다. 지역기반시설부담금은 개별 계획이 토지개발의 영향을 완화하

는 조건을 충족하여 계획허가를 받을 수 있도록 하는 것이 아니라 개발을 지원하는 기반시

설을 마련하기 위한 것이다. 따라서 지역기반시설부담금은 계획의무를 대체하는 것이 아니

고, 두 제도는 상호보완적으로 운영된다.39)

영국의 지역기반시설부담금은 지방자치단체가 개발지에 필요하게 될 기반시설의 설치비

용을 마련하기 위해 사업시행자에게 부과하는 것으로, 계획의무와 그 목적이 다르다. 지역

기반시설부담금은 우리나라의 기반시설부담금이나 미국의 개발영향부담금(Development

Impact Fees)과 그 목적이 비슷하다.40) 그러나 계획의무와 지역기반시설부담금이 각 목적

38) Michael Purdue/Victor Moore, Michael Purdue/Victor Moore, A Practical Approach to Planning

Law(14th Edition), Oxford University Press, July 2019, pp.402, 406-409; National Planning Policy Framework(2021) 55. 참조.

39) (https://www.gov.uk/guidance/community-infrastructure-levy(2023. 7. 31. 방문); Michael Purdue/Victor

Moore, 앞의 책(주38), pp.407-408, 418-421 참조.

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도시계획의변경으로인한개발이익환수 531

에 따라 별개로 운영되면서도 상호보완적으로 운영된다는 점은 주목할 만하다.

우리나라의 공공기여는 개발부담금과 같이 기존에 운영되고 있는 다른 개발이익 환수 제

도와의 관계가 모호하다. 공공기여가 도시계획의 변경으로 인한 개발이익을 환수하지만, 실

제 발생하는 개발이익을 충분히 환수하지 못한다는 지적이 있다. 도시계획의 변경 단계에

서 산정된 개발이익보다 개발사업 완료 후 산정된 개발이익이 크기 때문이다. 이에 도시계

획의 변경으로 인한 실제 개발이익을 환수할 수 있는 방안을 찾아야 한다는 사회적 요구가

있다.41) 공공기여와 개발부담금은 도시계획 변경으로 인한 개발이익 환수 측면에서 단계별

상호보완 관계에 있다고 볼 수 있다. 공공기여는 도시계획 변경에 따른 개발이익에 대한

공공기여계획이 도시계획에 담기는 방식으로 도시계획 변경 단계에서 결정된다. 개발부담

금은 행정청이 토지 개발에 따른 개발이익을 산정하여 일정 비율의 부담금을 부과하는 방

식으로 사업완료 단계에서 결정된다. 공공기여와 개발부담금을 상호보완적으로 운영하면

각 단계에서 토지이용가치 상승분의 환수에 공백이 생기지 않도록 보완하거나 중복 부담이

생기지 않도록 방지하는 역할을 수행할 수 있다.

Ⅳ. 도시계획 변경으로 인한 개발이익 환수의 전환

앞서 살펴본 바와 같이, 현재 공법상 개발이익 환수 제도는 도시계획 변경으로 인한 개

발이익을 적절히 환수하는 데 일정 부분 한계가 있어 체계적 정비가 필요한 시점이다. 이

하에서는 전술한 공법상 개발이익 환수 제도의 개별적, 통합적 검토 내용을 해결할 수 있

는 합리적인 입법방안을 논의해본다.

도시계획 변경을 포섭한 개발이익의 개념체계

(1) 개발이익의 개념체계 일원화

전술한 바와 같이 공법상 개발이익 환수 제도는 단계별 상호보완 관계가 인정되고 그

40) 이에 대하여 자세히는 허지인, 개발사업법상 공공시설에 관한 공법적 연구, 서울대학교 박사학위

논문, 2020. 8., 88~95 및 108~110면 참고.

41) http://www.dt.co.kr/contents.html?article_no=2023072002101763046001(2023. 7. 31. 방문). 서울 성수

동 삼표 레미콘공장 부지는 제1종일반주거지역(최대 용적률 150%)에서 일반상업지역으로 용도가 변경돼 용적률이 800%까지 늘어나고, 인센티브를 최대로 받을 경우 1116%까지 상한 용적률이 올 라간다.

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행정법연구제71호 532

본질이 유사하므로 개발이익의 개념체계를 일원화하여 각 제도를 연계 정비할 필요가 있

다. 개발이익환수법이 개발이익 환수에 관한 기본법은 아니지만, 개발이익의 개념과 개발부

담금을 세밀하게 규율하고 있다. 따라서 개발이익환수법상 개발이익의 개념을 ‘토지의 (유･

무형)개발’로 인한 개발이익으로 재정립하고, 개발이익환수법상 개발이익의 개념체계를 토

대로 공공기여와 재건축부담금으로 환수되는 개발이익의 개념도 일관되게 정하여 통합적

운영할 수 있다.

이 경우 공공기여와 개발부담금은 토지개발에 따른 토지이용가치 상승분이라는 개발이익

을 기준으로 환수하는 통일성을 확보할 수 있다. 공공기여 산정시 반영되기 어려운 토지이

용가치 상승분의 환수는 개발부담금을 통해 조정될 수 있다. 공공기여의 대상이 아닌 경우

는 개발부담금의 부과를 통해 도시계획 변경으로 인한 토지이용가치 상승분을 환수할 수

있다. 공공기여의 대상인 경우라도 공공기여의 산정을 위해 도시계획 변경시 토지가액으로

환산된 토지이용가치 상승분은 통상 사업시행 완료 후 것과 차이가 있을 가능성이 높다.

그렇다면 개발부담금을 통해 도시계획 변경으로 인한 개발이익의 환수를 실질에 가깝게 보

완할 수 있다. 한편 개발부담금 산정시 공공기여 상당액을 개발비용으로 제외하는 방식 등

을 통해 공공기여와 개발부담금의 중복 부담도 방지할 수 있다. 공공기여와 개발부담금은

통일된 개발이익 환수의 기준을 갖고 있다는 점에서 개발부담금 산정시 공공기여 차감의

적정성에 대한 문제도 해결할 수 있을 것으로 보인다. 재건축부담금도 토지의 개발에 대한

개발이익 환수 관점에서 개발부담금, 공공기여와 통합적 정비가 가능해진다.

개발이익환수법상 개발이익의 개념과 개발부담금으로 환수되는 개발이익도 일치시킬 필

요가 있다. 이 경우 도시계획 변경으로 인한 토지이용가치의 상승분은 개발이익환수법상

개발이익이자 개발부담금 부과대상에 해당된다. 특정 개발사업이 시행되는 지역인 경우에

만 개발부담금 산정시점을 조정하여 도시계획 변경으로 인한 토지이용가치 상승분을 개발

이익으로 환수하려는 입법적 변형기법의 문제도 자연스럽게 해결된다. 아래에서는 개발이

익환수법상 새롭게 정립될 개념에 대하여 구체적으로 살펴본다.

(2) 개발이익의 개념 재정립

1) 다양한 개발이익의 정의

개별 토지는 도시계획으로 인하여 법적 성격, 건축허용성, 건축허가요건이 다르게 결정되

어 있다. 즉 토지별로 잠재적 개발가능성이 다르게 부여되고 이는 토지이용가치를 결정하

는 중요한 요소가 된다.42) 토지이용가치의 상승은 통상 개발이익이라는 용어로 규정되어

논의된다. 시대마다, 국가마다 개발이익의 정의에 대해 다양한 견해가 존재하였고 그 내용

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도시계획의변경으로인한개발이익환수 533

은 입법정책적으로 다르게 결정되었다. 개발이익의 개념은 개발이익 환수 제도의 바탕이

된다는 점에서 중요하다. 개발이익과 환수의 대상이 되는 개발이익은 다르게 정의되어 사

용될 수 있다는 점도 유의해야 한다.

공법상 개발이익은 1978년 국토이용관리법에서 처음 정의되었고,43) 1990년 제정된 개발

이익환수법에서도 중복하여 정의되었다.44) 개발이익환수법은 용도지역 변경, 지목 변경으로

인한 이익 등을 환수할 수 있도록 1993년 개발이익의 정의를 개정하였다.45) 이후 개발이익

환수법상 개발이익의 정의규정은 입법적 변화 없이 현재까지 이어지고 있다.46) 공법상 개

발이익의 개념은 점차 확대된 것으로 볼 수 있다.

개발이익은 개발로 인하여 발생한 토지가액의 증가분 중 토지소유자의 노력이나 투자에

의한 것을 제외한 것으로 정의하는 견해가 있다.47) 개발이익은 토지소유자의 노력 없이 개

발사업, 토지이용계획의 변경, 기타 사회･경제적 요인에 의하여 상승한 모든 토지가액의 증

가분 중 정상지가 상승분을 초과한 것이라는 견해도 있다.48) 그리고 공공투자, 토지이용계

획의 결정･변경, 기타 사회･경제적 요인으로 지가 변동요인을 세분하여 개발이익의 개념을

최협의, 협의, 광의로 구분하기도 한다.49)

42) 토지이용가치는 토지의 개발가능성, 입지 등을 통해 결정될 수 있다. 토지의 잠재적 개발가능성은

토지의 객관적 이용가치를 결정하는 주요 요소가 되고, 토지의 객관적 이용가치는 시장에서 거래되 는 토지가액(지가)에 반영된다.

43) 국토이용관리법(법률 제3139호) 제3조의2 제2항은 국가･지방자치단체 또는 정부투자기관의 개발사

업이나 정비사업등에 의하여 토지소유자가 자신의 노력에 관계없이 지가가 상승되어 받은 현저한 이익을 개발이익(開發利益)이라 정하였다. 국토이용관리법은 토지개발이익에 대한 사회적 환수 제도 (개발부담금 및 개발이익 환수 제도)를 마련하기 위해 법적 근거를 신설한 것으로(국토이용관리법 (법률 제3139호) 제･개정이유 참조), 이는 2003년 동법이 폐지될 때까지 유지되었다.

44) 개발이익환수법(법률 제4175호) 제2조 제1호는 “개발이익”이란 개발사업을 시행함으로써 정상지가

상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자에게 귀속되는 토지가액의 증가분과 공공사업의 시행, 토지이용계획의 변경 기타 사회･경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분이라 정의하였다.

45) 개발이익환수법(법률 제4563호) 개정이유 참조. 개발이익환수법(법률 제4563호) 제2조 제1호는 “개

발이익”이란 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회･경제적 요인에 의하여 정상지 가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분이 라 정의하였다.

46) 개발이익환수법 제2조 제1호는 “개발이익”이란 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그 밖에

사회적･경제적 요인에 따라 정상지가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자나 토지소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분이라 정의하고 있다. 이는 2008년 전부 개정된 개발이익환수법과 동 일한 것으로, 1993년 개정된 개발이익의 정의와 내용상 별다른 차이는 없고 단지 법 문장을 정비 한 것이다(개발이익환수법[법률 제9045호] 개정이유 참조).

47) 유해웅, “개발이익환수제도의 발전적 전개를 위한 고찰”, ｢토지공법연구｣ 제9집, 2000. 2., 402~405

면 참조.

48) 성소미, “재건축 개발이익환수에 관한 법적 쟁점”, ｢토지공법연구｣ 제31집, 2006. 5., 8면 참조.

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행정법연구제71호 534

2) 개발이익 정의의 정립

개발이익은 대상토지의 유형적, 무형적 개발로 인하여 토지소유자 또는 사업시행자에게

귀속되는 토지이용가치의 상승분을 의미한다. 개발이익의 개념은 개념 그 자체를 규명하기

위해 탄생되었다기 보다는 개발이익을 환수하는 구체적 근거를 마련하기 위해 사회･정책적

일환으로 형성되었다. 산업화･도시화가 급속하게 진행되면서 도시용지의 수요가 증가하였

고 이로 인해 지가가 상승하였다. 이와 같은 지가 상승이 토지소유자에게만 전적으로 귀속

되는 것이 불합리하다거나 사회적 형평에 맞지 않다는 인식도 확산되었다. 그 결과 개발이

익의 개념이 점차 확대되는데, 이는 발생가능한 모든 지가상승분을 환수대상으로 포섭하기

위함이다.

개발이익의 개념은 발생원인, 발생대상, 귀속주체, 이익의 성질을 개념징표로 구성된다.

개발이익의 발생원인은 곧 개발을 무엇으로 보느냐와 맞닿아 있다. 토지 조성공사나 건축

물의 건축행위는 유형적 개발의 전형이다. 용도지역 변경, 도시계획시설계획구역 해제 등

도시계획의 변경은 무형적 개발이다. 도시개발사업, 정비사업 등은 무형적 개발과 유형적

개발이 시차를 두고 혼합되어 이루어진다. 유형적, 무형적 개발은 모두 토지의 이용가치 상

승에 직접 관여한다. 사회･경제적 요인으로 인한 공간적 속성의 변화까지 개발에 포함하는

견해가 있다.50) 그러나 금리, 유동성, 편익성 증가 등과 같은 사회･경제적 요인은 해당 토

지 자체에서 발생한 것이 아니고 해당 토지를 둘러싼 복합요인의 변화 등에 따른 간접적

원인일 뿐이다. 그렇다면 이로 인한 변화는 토지의 객관적 이용가치 상승이 아니라 시장경

제 상황의 변경 등으로 토지가액의 상승이 있는 것으로 보아야 한다.

유형적, 무형적 개발은 토지를 대상으로 하며, 그 주체는 개발의 종류에 따라 토지소유

자 또는 사업시행자가 될 수 있다. 개발의 직접적 대상이 되는 토지뿐만 아니라 주변 토지

까지 그 범위에 포함할 수 있다. 그러나 주변 토지는 개발에 따른 반사적 이익을 보는 대

상이라고 보는 것이 타당하다. 주변 토지는 재산적 가치가 있는 공법상 권리인 유･무형적

개발의 대상이 아니라 우연히 발생한 단순 경제적 이익에 관한 수혜의 대상이기 때문이

다.51) 개발이익의 성질은 토지의 객관적 이용가치가 상승한 것으로 보아야 한다. 개별 토

지는 법적 성질, 건축허용성, 건축허가요건이 다르게 부여되어 객관적 이용가치가 다른데,

49) 김웅, 재건축 개발이익 환수제도의 헌법적 의의와 그 한계, 고려대학교 박사학위논문, 2021. 2.,

69면; 이춘원, “개발이익환수에 관한 검토”, ｢부동산법학｣ 제21집 제2호, 2017. 9., 133~134면; 이 형찬･최명식･김승종･최수･김중은･안승만･윤창원, 앞의 책(주36), 32~33면 참조.

50) 정희남･김승종･박동길, 토지에 대한 개발이익환수제도의 개편방안, 국토연구원, 2003. 12., 27~30

면 참조.

51) 성낙인, 앞의 책(주26), 1426면 참조.

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도시계획의변경으로인한개발이익환수 535

토지이용가치는 해당토지에 어떤 용도의 건축물을 얼마만큼 지을 수 있는가에 따라 주로

결정된다. 토지이용가치는 토지가액에 오롯이 반영되는데, 토지가액은 시장경제의 상황에

따라 변동되는 지표이다. 다만 개발이익 환수시에는 토지가액을 기준으로 하는 방법을 선

택할 수 있다. 개발이익의 개념은 환수대상이 되는 개발이익의 의미와 범위, 산정방법, 산

정기준 등을 정하고 해석하는데 영향을 미친다.

이에 따라 개발이익환수법상 개발이익 개념은 대상토지에 대한 도시계획의 변경 또는 개

발사업의 시행으로 인하여 토지소유자 또는 사업시행자에게 귀속되는 토지이용가치의 상승

분으로 정의한다. 이는 개발이익의 발생원인과 귀속주체를 나열하여 하나의 포괄적 개념으

로 정의하는 1993년 이후 개발이익환수법의 입법방식을 취하되, 개념요소를 합리적으로 조

정한 것이다. 이와 같이 정의된 개발이익환수법상 개발이익은 개발부담금 부과 방식으로

환수되는 개발이익으로 보아 개발이익의 개념과 환수대상이 되는 개발이익의 범위를 일치

시킨다. 이는 제정 개발이익환수법의 입법방식을 취한 것이다. 이러한 개발이익의 개념은

도시계획의 변경, 특히 용도지역 상향으로 인한 개발이익을 개발부담금 부과대상으로 포섭

하여 개발이익 환수의 사각지대를 보완할 수 있다. 국가는 입법정책상 일정 비율을 정하여

개발이익 중 일부를 개발부담금으로 징수할 수 있다. 국가가 개발부담금을 산정하기 위해

토지소유자등에게 귀속되는 토지이용가치의 상승분을 공시지가 또는 감정평가를 통해 토지

가액으로 환산하는 방법을 택할 수 있다.

(3) 개발이익의 개념요소 조정

본 글에서 새롭게 정의된 개발이익환수법상 개발이익은 도시계획의 변경, 개발사업의 시

행, 토지이용가치의 상승분이라는 개념요소를 가진다. 이하에서는 합리적으로 조정된 개발

이익환수법상 개발이익의 개념요소를 구체적으로 살펴본다.

1) 도시계획의 변경

개발이익의 발생원인 중 무형적 개발에 대한 개념요소를 살펴본다. 전술한 바와 같이 현

재 개발이익환수법상 개발이익의 정의는 그 발생원인으로 토지이용계획의 변경을 정하고

있기는 하다. 그렇다면 토지이용계획은 무엇을 의미하고, 과연 토지이용계획이 개발이익환

수법상 개발이익의 개념요소로 적절한가?

토지이용계획의 의미를 알기 위해 법령상 용어의 연혁을 살펴보는 것이 도움이 된다. 도

시계획법(1962년 제정)과 국토이용관리법(1972년 제정)은 2003년 국토계획법으로 통합되기

전까지 도시지역과 비도시지역을 양분하여 규율하였다. 전자는 도시지역의 개발･관리 등을

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행정법연구제71호 536

위해 도시계획의 수립을 정하고, 용도지역 등 행정청이 결정한 도시계획의 확인을 위하여

도시계획 사실관계 확인원(서)이 발급되었다.52) 후자는 비도시지역의 토지 이용･관리를 위

해 국토이용계획의 수립을 정하고, 국토이용계획 또는 다른 법령에서 정한 토지이용계획에

의해 결정된 용도지역 등의 확인을 위해 토지이용계획확인서가 발급되었다.53) 제정 국토계

획법은 전 국토의 이용･관리 등을 위해 도시계획의 수립을 정하고, 국토이용관리법 시행규

칙을 계수하여 도시관리계획, 다른 법률에 의해 결정된 용도지역 등의 계획을 확인하기 위해

토지이용계획확인서가 발급되었다(제132조). 이후 토지이용규제기본법이 2005년 제정되면서

토지이용계획확인서는 국토계획법에서 삭제되고 토지이용규제기본법에서 정하였다(제10조).

법령의 사용례에 따르면 토지이용계획이 도시계획의 내용을 구성하는 하나의 구체적인

부분으로 보이기도 하고54), 도시계획과 동일하거나 도시계획을 포괄하는 계획으로 보이기

도 한다. 이와 같은 두 가지 해석은 법령이나 실무 곳곳에서 토지이용계획을 여러 가지 의

미로 혼용하는 데 기인한다. 예를 들어 토지이용계획확인원은 구시가지에서는 주로 지적선

을, 신시가지에서는 개발사업으로 재편된 도시계획을 의미한다고 볼 수 있다. 도시계획은

대상지역에 대한 법적 성격, 건축단위, 건축허용성, 건축허가요건이 포함된 토지이용계획을

발현하는 공법적 수법으로 보아야 한다. 그리고 토지이용계획은 도시계획의 결정･변경을

통해 실현되는 것으로 보아야 한다. 그렇다면 개발이익환수법상 개발이익의 개념요소는 토

지이용계획이 아닌 도시계획의 변경으로 정할 필요가 있다. 그리고 도시계획에 대하여 법

률위임의 일반조항을 두어 시행령에 구체적인 사항을 예시하는 입법형식을 채택할 수 있

다. 이 경우 도시계획의 변경 특히 용도지역 상향으로 인한 개발이익도 명확한 환수대상이

된다.

2) 개발사업의 시행

개발이익의 발생원인 중 유형적 개발에 대한 개념요소를 살펴본다. 전술한 바와 같이 개

52) 도시계획법 시행령(대통령령 제16891호로 전부개정되기 전의 것) 제28조의2, 도시계획법 시행규칙

(건설교통부령 제245호로 전부개정되기 전의 것) 제11조의3.

53) 제정 국토이용관리법은 토지이용계획의 수립을 규율하다가 1982년 개정을 통해 국토이용계획의 수

립을 정하였다. 이에 따라 행정청이 결정한 국토이용계획상 용도지역 등을 확인하기 위해 국토이용 계획확인서가 발급되었다(국토이용관리법 시행규칙[건설부령 제392호] 제2조의2). 이후 국토이용계 획 뿐만 아니라 다른 법령에 의해 결정된 토지이용계획상 용도지역 등을 확인하기 위해 토지이용 계획확인서가 발급되는 것으로 개정하였다(국토이용관리법 시행규칙[건설부령 제512호] 제2조의14).

54) 도시･군기본계획은 토지의 이용에 관한 사항을 그 내용 중 하나로 정하고 있고(국토계획법 제19

조), 도시･군관리계획도 토지이용계획을 수립내용 중 하나로 정하고 있다(국토계획법 제25조 제4항, 동법 시행령 제19조).

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도시계획의변경으로인한개발이익환수 537

발이익환수법상 개발이익은 그 발생원인으로 개발사업의 시행을 정하고 있으나, 개발부담

금 부과대상이 되는 개발사업의 범위는 시행령 별표에 단순 열거되고 있다. 이와 같은 규

정방식은 포괄위임금지원칙의 위반이나 법률에서 정한 범위를 초과하여 개발사업의 범위를

시행령에서 임의로 정한다는 비판을 피하기 어렵다. 그렇다면 개발이익환수법은 토지의 개

발이라는 개발사업의 대상 판단원칙을 규정하고 그에 따른 개별사업을 열거하는 방식 등을

취하는 것이 바람직하다. 이와 같은 판단원칙에 따라 시행령에 열거된 대상사업을 개정하

거나 개별 사업의 개발사업 해당 여부를 판단하면 된다.

예를 들어, 주택법에 따른 대지조성사업과 주택건설사업의 경우를 살펴본다(개발이익환

수법 제5조 제1항 제1호, 시행령 별표1). 대지조성이란 토지의 형질변경행위를 통해 대지가

아닌 토지를 대지화 하거나 본래 대지인 토지라도 대지로서의 효용을 높이기 위해 공사를

하는 경우이다. 그렇다면 주택건설사업이라도 대지조성사업을 수반하지 않거나 대지조성사

업을 수반하더라도 일부 건축에 적합하게 대지화된 부분이 있어 별도 대지조성공사를 요하

지 않는 부분은 토지의 개발에 해당되지 않는다.55)

건축물의 건축으로 지목변경이 수반되는 사업의 경우를 살펴본다(개발이익환수법 제5조

제1항 제7호, 시행령 별표1). 이는 토지의 형질변경이 토지에 대한 물리적 형상(形狀)변경

에만 국한되는 것이 아니라 성질(性質)변경까지 포괄한다고 보고 이를 개발사업으로 추가

규정한 것이다.56) 통상 토지의 개발과 건축물의 건축이 함께 행해지는 경우, 토지에 대한

물리적 형상변경이 먼저 이루어지고 이를 통해 조성된 대지에 건축물이 건축된다. 도시지

역 내 지목이 ‘대’가 아닌 토지는 토지의 형상이 건축물을 건축하기에 적합하더라도 관념

적인 성질변경허가를 받아 건축행위를 한다고 보아야 한다.57) 그리고 공간정보관리법에서

정한 일정 요건과 절차에 따라 지목의 변경이 이루어진다(법 제81조, 시행령 제67조, 시행

규칙 제84조). 이는 지목변경이 토지의 건축허용성을 부여하는 도시계획의 역할을 하는 것

으로 보아 개발부담금의 부과대상 여부의 기준이 된 것이다.58)

55) 대법원 1994. 3. 22. 선고 93누6256 판결; 대법원 1999. 4. 9. 선고 98두6982 판결; 대법원 2000.

1. 선고 98두5903 판결; 대법원 2001. 10. 23. 선고 99두8770 판결; 대법원 2009. 12. 24. 선고 2008두3968 판결; 2003. 10. 10. 선고 2001다61586 판결 참조.

56) 대법원 1999. 12. 16. 선고 98두18619 전원합의체 판결(지목이 ‘잡종지’였다가 근린생활시설의 건축

으로 공부상 지목이 ‘대’로 변경된 것을 개발이익환수법상 개발사업이 이미 시행된 것으로 본 사 례); 대법원 1998. 11. 13. 선고 97누2153 판결(지목이 ‘전’인 토지에 창고를 건축하여 사실상 지목 이 ‘대’로 변경된 것을 개발부담금의 대상으로 본 사례) 참조.

57) 국토계획법령은 조성이 완료된 대지에 대하여 일정한 경우를 경미한 행위로 보아 개발행위허가를

받지 않아도 된다고 정하고 있다(국토계획법 제56조 제4항, 동법 시행령 제35조 제3호, 개발행위허 가운영지침 제1장 제5절). 그러나 이는 원칙적으로 개발행위허가 대상이나 사항이 경미하여 허가를 면제한 것으로 해석해야 한다.

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행정법연구제71호 538

3) 토지이용가치의 상승분

개발이익의 성질에 대한 개념요소를 살펴본다. 개발이익환수법상 개발이익은 개발사업의

시행이나 토지이용계획의 변경 등에 따라 ‘정상지가 상승분을 초과’하여 토지소유자등에

귀속되는 ‘토지가액의 증가분’이다. 개발이익이 ‘정상지가 상승분의 초과분’이라는 점은 ‘정

상지가 상승분’을 어떤 기준으로, 어떻게 산정할 것인지부터 논란의 대상이 된다. 나아가

‘정상지가 하락분’에 대하여는 어떻게 처리할 것인지, ‘정상지가 상승분의 초과분’은 미실

현된 가공의 이익을 상정하는 것은 아닌지에 대해 문제가 제기되었다. 이러한 문제는 개발

이익의 성질을 시장상황에 영향을 받는 금전적 이익으로 보기 때문에 발생한다. 그러나 전

술한 바와 같이 토지는 도시계획의 변경이나 개발사업이 시행되면 객관적 이용가치가 상승

되는 것이다. 따라서 개발이익의 성질을 객관적인 기준에 의해 평가되는 ‘토지이용가치의

상승분’으로 볼 필요가 있다. 예를 들어, 용도지역 변경으로 인해 증가된 용적률 등이다.

이처럼 토지이용가치의 상승분은 시장상황에 상관없이 해당 토지에 확정적으로 발생되었다

는 점에서 위와 같은 논란의 대상이 되지 않는다.

도시계획 변경을 기준으로 한 재건축부담금

전술한 바와 같이 재건축부담금은 건축물(공동주택)의 건축에 대한 개발이익을 환수대상

으로 한다. 헌법재판소는 주택재건축사업으로 발생하는 주택가액의 증가분에 대하여 재건

축부담금을 징수하는 규정이 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해하지 않아 합헌이라 판

시하였다.59) 건축물 중에서도 ‘주택’은 국민의 주거안정과 밀접하게 연결되므로 국가는 주

택시장을 안정시켜야 할 정책적 필요가 있다. 재건축부담금은 재산권 행사를 공공복리에

적합하게 하고 국가가 국토의 개발과 이용을 계획적으로 조정하고자 헌법에 따라 마련된

것이다(헌법 제23조, 제122조). 재건축부담금은 환수대상을 건축물의 건축으로 보면서도 헌

58) 김종보, “토지형질변경허가의 법적 성질”, ｢행정판례연구｣ 제11집, 2006., 404~406 및 414~416면

참조. 이에 대해 시행령에서 정한 ‘토지의 사실상 또는 공부상 지목의 변경’을 기준으로 할 경우 불합리한 결론에 이르게 된다는 견해가 있다(대법원 1999. 12. 16. 선고 98두18619 전원합의체 판 결 반대의견 참조). 이 견해는 건축허가를 통해 토지이용에 대한 규제의 완화 또는 해제가 적용되 는 건축허가(건축법 제11조 제5항)를 받아 건축행위를 하고 이로 인하여 지목이 변경되는 경우에 한정해야 한다고 본다. 참고로 대법원은 과거 물류시설용지조성사업의 하나로 규정된 ‘건축법에 따 라 창고시설의 설치로 사실상 또는 공부상 지목변경이 수반되는 사업을 위한 용지조성사업’에 대하 여 단순히 창고시설을 건축하고 그로 인한 지목변경이 있는 것이 아니라 창고시설 부지로 사용할 토지에 대한 형질변경허가 등을 받아 그 부지를 조성하는 사업이 시행되는 경우를 의미한다고 판 시하였다(대법원 2018. 3. 27. 선고 2014두43158 판결).

59) 헌재 2019. 12. 27. 2014헌바381 참조.

25페이지

도시계획의변경으로인한개발이익환수 539

법에 따른 입법의 정당성은 개발부담금과 같이 토지이용에 대한 국가의 규제와 조정에서

구한다.60) 재건축사업으로 인한 개발이익도 주로 용적률 증가로 인한 해당 토지의 이용가

치 증가에서 기인한다고 본다. 그렇다면 재건축부담금의 환수대상을 건축물의 건축으로 보

는 것은 그 정당성과 수단의 적합성을 의심받기에 충분하다.

재건축사업은 주거환경 개선을 위하여 노후･불량주택을 철거하고 도시계획에서 허용된

용적률, 건폐율 등에 따라 새로 건축하는 것이다. 개별 건축물과 달리 집단적인 주거지로서

아파트 건설은 일단의 주거단지를 개발하는 것이므로 면적위주 개발사업의 측면이 있어 도

시계획적 판단을 받아야 한다.61) 이때 해당 사업구역에서 철거 전부터 이미 허용된 용적

률, 건폐율 등에 따라 다시 건축할 수도 있고, 도시계획을 변경하여 새롭게 허용된 용적률,

건폐율 등에 따라 건축할 수도 있다. 전자는 도시계획의 변경이 없으므로 위험방지, 기능,

미관 등의 사유로 인한 건축행위로 주택소유자의 자유로운 경제활동 범주에 속한다고 볼

가능성이 크다. 도시계획적 판단을 받아 건설된 아파트단지에서 이미 허용된 용도･밀도･높

이에 따라 주택을 재건축할 때 재건축부담금을 부과하는 것은 사회적 저항이 생기기 쉽다.

후자는 도시계획이 변경되어 해당 사업구역은 용적률의 상향에 따른 고밀도 개발이 가능

하게 된다. 용적률 상향을 통해 확보한 밀도 차이만큼 해당 토지의 이용가치가 증가되는

것이다. 반면 이와 같은 고밀도 개발은 종전과 달리 기반시설 부족이나 경관악화를 야기하

기도 한다. 통상의 재건축사업은 사업성 확보를 위해 대체로 후자에 해당될 가능성이 많다.

주택 건설시 도시계획에 따라 허용된 용적률을 최대한 활용하는 경우가 많으므로, 재건축

사업을 하기 위해서는 도시계획 변경으로 용도지역의 상향을 통한 용적률 증가가 필요한

경우가 많기 때문이다.62) 그렇다면 재건축사업으로 발생하는 개발이익의 환수대상은 그 본

질을 특정 건축물(공동주택)의 건축행위가 아니라 토지에 대한 개발 즉 도시계획의 변경으

로 보아야 한다. 이 경우 토지에 대한 도시계획의 변경과 무관하게 기존 건축물이 무엇인

지, 어떠한 건축행위를 하느냐에 따라 개발이익의 환수여부가 결정되지 않는다. 그리고 재

건축부담금의 법적 성격, 합헌성과 부과의 한계 등이 개발부담금과 논리적 일관성을 갖게

된다.

60) 헌법상 토지이용에 대한 규제에는 토지 자체에 대한 개발 외에도 그 지표･지중･지하에서의 건축행

위를 모두 포괄한다고 보아 재건축부담금의 입법정당성이 인정된다고 주장할 수 있다. 그러나 이와 같은 주장은 재건축부담금 부과의 본질이 토지이용 행위에 대한 규제 완화로 인한 것이라는 점을 인정하는 것이기도 하다.

61) 김종보, 건설법의 이해(제7판), 북포레, 2023., 788~789면 참조.

62) https://m.khan.co.kr/economy/real_estate/article/202206262210005#c2b(1기 신도시 4개 단지, 용적률

300% 적용해봐도…재건축 사업성 낮아)(2023. 7. 31. 방문).

26페이지

행정법연구제71호 540

환수된 개발이익의 사용

(1) 개발이익 환수의 법적 성격

행정주체가 도시계획의 변경으로 인한 개발이익을 환수하면 이를 누구에게 배분하고 어

느 회계나 기금의 재원이 되어 어떤 용도, 방법으로 사용할지 문제된다. 이는 개발이익 환

수 제도의 정당성과 법적 성격에 영향을 미친다.

헌법재판소는 재건축부담금이 주택가격의 폭등을 방지하면서 재건축사업이 주거환경의

개선이라는 본래 목적대로 추진되도록 하는 정책실현목적의 유도적, 조정적 부담금이라고

본다. 재건축부담금의 경우 그 귀속과 사용에 비추어 정부의 재정수요를 충족시키는 것과

구별되는 목적이 있다고 보아 부담금으로 판단하였다.63) 이는 헌법재판소가 개발부담금의

경우 그 사용에 비추어 국가 및 지방자치단체의 재정수입에 충당을 주요 목적으로 보아 실

질적 조세로 판단한 것과 대비된다.

개발부담금의 법적 성격에 대하여는 주로 실질적 조세라는 견해와 특별부담금이라는 견

해가 대립한다.64) 전자는 개발부담금이 개발이익환수법에 규정된 개발사업 요건에 해당하

는 모든 사람에게 반대급부 없이 일반적인 기준으로 부과되고, 징수된 개발부담금은 재정

수입에 충당된다는 점에서 실질적 내용이 조세라고 본다.65) 반면 후자는 개발부담금은 조

세의 형식을 취하지 않고 부담금관리법상 부담금의 하나로 정해져 있으며, 토지의 효율적

이용을 촉진하고 개발이익에 대한 사회적 갈등을 조정하기 위해 정책적으로 도입된 부담금

이라 본다.66) 둘은 개발부담금의 목적과 기능을 해석하는 관점이 다른 것이다. 개발부담금

은 토지의 사회적 기능과 연관성을 고려하여 국토를 효율적이고 균형 있게 이용･개발･보전

하기 위한 본래의 목적을 가지고 입법정책적으로 도입된 것이다. 그리고 개발부담금이 공

공복리에 적합한 토지이용을 위해 토지소유자등에게 부과되는 공법상 경제적 부담으로서

금전을 대상으로 하는 점에서 인적 공용부담과 부합한다.67) 이와 같은 관점은 재건축부담

63) 헌재 2019. 12. 27. 2014헌바381 참조.

64) 헌법재판소는 개발부담금의 법적 성질에 관하여 2001년 실질적 조세라는 입장을 취하였고(헌재

1. 1. 99헌바39), 2016년에는 실질적 조세라는 다수의견과 특별부담금이라는 반대의견(2인) 이 대립하였다(헌재 2016. 6. 30. 2013헌바191 등). 헌법재판소에서 개발부담금을 부담금으로 보는 견해가 증가하는 추세이다(헌재 2020. 5. 27. 2018헌바465, 이 판결에서 재판관 5인이 개발부담금 을 부담금으로 보아야 한다고 별개의견을 밝혔다).

65) 헌재 20001. 4. 26. 99헌바39; 헌재 2016. 6. 30. 2013헌바191 등 다수의견; 송시강, “공법상 부담금

에 관한 연구 – 재원조달책임에 있어서 평등원칙 -”, ｢행정법연구｣ 제57호, 2019. 5., 120면 참조.

66) 헌재 2016. 6. 30. 2013헌바191 등 반대의견 참조.

67) 대법원 1994. 9. 9. 선고 94누5755 판결; 공용부담에 대하여 통설은 “일정한 공공복리를 적극적으

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도시계획의변경으로인한개발이익환수 541

금을 조세가 아닌 부담금으로 보는 것과 연결된다.68) 개발부담금은 사회･경제적으로 효율

적인 토지이용과 개발이익의 분배 정책을 실현하기 위한 유도적, 조정적 부담금이라 할 것

이다.

이처럼 도시계획의 변경으로 인한 개발이익 환수 제도는 환수뿐만 아니라 이를 어떻게

사용하는지도 중요하다. 아래에서는 현행 개발이익 환수 제도의 사용에 대하여 살펴보고,

환수된 개발이익이 어떻게 사용되어야 그 법적 성격에 부합하고 사회적 공감대를 형성할

수 있는지 논의해보도록 한다.

(2) 개발이익의 사용용도

공공기여(금)은 지방자치단체가 공공시설등을 설치하는데 사용된다. 지방자치단체는 지구

단위계획구역 및 지구단위계획의 결정권자로 사업시행자등에게 공공기여(금)을 납부하게

하는데, 이는 지방자치단체에 100%(특별시 또는 광역시 내 자치구, 광역시 내 군에는 이

중 20~30% 배분) 배분된다(국토계획법 제52조의2). 지방자치단체 귀속분은 전체의 10% 이

상(특별시 또는 광역시 내 자치구, 광역시 내 군에 배분된 20~30%의 경우 그 전부)이 장

기미집행 도시계획시설 설치사업에 사용되어야 한다. 그리고 지방자치단체 귀속분은 공공

시설등 설치비용의 관리･운용을 위해 마련된 기금의 재원이 될 수 있다.

개발부담금은 지방자치단체와 국가가 국토의 균형발전을 위한 사업을 하는데 폭넓게 사

용된다. 기초 지방자치단체가 징수한 개발부담금은 해당 지방자치단체에 50%, 국가에 50%

로 배분된다(개발이익환수법 제4조). 지방자치단체 귀속분은 기초 지방자치단체의 토지 관

리와 지역균형개발사업을 위해 사용돼야 하고, 조례로 설치한 토지관리특별회계의 재원이

될 수 있다(개발이익환수법 시행령 제3조 제7항). 국가 귀속분은 국가균형발전특별회계의

재원이 되어 국가균형발전계획과 관련된 사업을 위해 법령에서 정한 용도로 사용된다(국가

균형발전특별법 제30조).

재건축부담금은 지방자치단체가 주거환경을 개선하는데 사용된다. 국토교통부장관이 징

수한 재건축부담금은 국가에 50%, 해당 광역 지방자치단체에 30%, 해당 기초 지방자치단

로 증진하기 위하여 개인에게 부과되는 공법상의 경제적 부담”이라 정의한다. 부담금에 관한 학설 상 정의는 일치되지 않으나 통설은 부담금을 금전을 대상으로 하는 인적 공용부담으로 정의한다(김 동희, 행정법Ⅱ(제25판), 박영사, 2019., 366 및 372~373면; 박균성, 행정법론(하)(제21판), 박영 사, 2023., 503~504면; 홍정선, 행정법원론(하)(제29판), 박영사, 2021., 606 및 609면).

68) 재건축부담금은 개발부담금과 달리 부과대상과 사용용도가 특정되어 부담금에 해당한다고 주장할

수 있다. 그러나 재건축부담금은 개발부담금과 동일한 목적으로 토지가 아닌 주택의 개발이익을 환 수하기 위한 제도라는 점에서 법적 성격을 다르게 보는 것은 논리적으로 타당하지 않다.

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행정법연구제71호 542

체에 20%로 배분된다(재건축이익환수법 제4조). 국가 귀속분은 주택도시기금의 재원이 되

며, 지방자치단체 귀속분은 도시･주거환경정비기금, 국민주택사업특별회계 등의 재원이 된

다. 국토교통부장관은 주택도시기금에 귀속되는 재원을 법령에서 정한 기준과 절차에 따라

광역과 기초 지방자치단체에 각 50%씩 지원해야 한다. 따라서 재건축부담금은 모두 지방

자치단체의 기금, 특별회계로 귀속되어 주거환경의 개선 등을 위하여 법령에서 정한 용도

로 활용된다.

현행 개발이익 환수 제도는 도시계획 변경으로 인한 개발이익을 환수하면서도 사용주체,

사용목적, 사용방법 등이 상이하다. 공공기여(금)의 경우 해당 지방자치단체가 도시계획 변

경의 대가로 사업시행자등에게 공공시설등의 제공에 준하는 비용을 납부하게 하고 공공시

설등을 설치하는데 사용하여 징수목적과 사용이 직접적으로 연결된다. 재건축부담금의 경

우 해당 지방자치단체가 운용하고 부과 대상사업과 대체로 부합하는 기금이나 특별회계의

재원으로 사용하므로 징수목적과 사용이 주거환경 개선과 관련된 사업을 매개로 연결된다.

한편 개발부담금의 경우 국가와 지방자치단체가 국가 또는 지역의 균형발전이라는 포괄적

인 목적으로 사용한다. 개발부담금은 특별회계의 재원이 될 수 있으나 일반 재정수입과 유

사한 외관을 형성하고 사용용도가 되는 대상사업과 사용처가 모호하며 포괄적이다. 예를

들어, 국가균형발전특별회계는 국가균형발전계획 관련 사업이라는 목적 하에 국토, 교통,

문화, 환경 등 다양한 분야에서 여러 용도로 사용된다(국가균형발전특별법 제34조 내지 제

35조의3). 이는 개발부담금이 실질적 조세라는 주장의 근거로 활용되었다.

개발부담금이 도시계획 변경으로 인한 개발이익 환수의 제도적 방안이 되기 위해서는,

일반 재정수입과 달리 토지를 효율적으로 이용하기 위해 부과하는 부담금의 법적 성격에

부합하도록 운영될 필요가 있다. 징수목적과 사용의 연관성에 주목하여 사용처를 조정하고

개발부담금 징수의 사회적 정당성을 확보할 필요도 있다. 이를 위해 개발부담금도 재건축

부담금과 같이 국가균형발전특별회계에 귀속되는 재원을 법령에서 정한 기준과 절차에 따

라 지방자치단체에 지원하여 결과적으로 모두 지방자치단체의 지역균형개발특별회계로 귀

속할 수 있다. 이는 토지의 효율적이고 균형있는 이용･개발･보전 등을 위하여 법령에서 정

한 용도로만 사용하도록 할 수 있다. 이를 통해 사용처의 투명성을 확보하고 개발부담금이

정책사업에 무분별하게 사용되는 것을 방지할 수 있다. 장기적으로 공공기여(금), 개발부담

금, 재건축부담금의 사용, 관리를 통합적으로 운영하는 방안도 고려해 볼 수 있다.

29페이지

도시계획의변경으로인한개발이익환수 543

Ⅴ. 결론

국가는 국민을 이롭게 하는 방향으로 통치하되 개인이 이욕(利慾)에만 매몰되지 않도록

해야 한다. 따라서 공동체를 위한 합리적인 규제가 필요하다. 국가는 토지에 대한 사유재산

권을 보장하고 개발환경의 변화에 따라 토지소유자의 토지이용을 유연하게 조정할 필요가

있다. 다른 한편으로 토지소유자는 행정주체의 도시계획 변경 결정에 따른 토지이용가치의

상승분을 독점할 것이 아니라 공동체에 일부를 건네주어야 한다. 이는 국민 전체에 이로운

방향으로 국토를 이용하기 위함일 뿐만 아니라 토지소유자가 다양한 개발사업을 원활하게

진행할 수 있는 방안이 된다. 도시계획 변경으로 인한 개발이익 환수는 개발사업의 실행가

능성과 개발이익 환수의 균형이 강조된다. 즉 도시계획 변경으로 인한 개발이익 환수는 개

발사업의 사업성이 어느 정도 보장되는 범위 내에서 적용되어야 한다.

공법상 개발이익 환수 제도는 통합적으로 운영되도록 구성하고 도시계획 변경으로 인한

개발이익을 환수대상으로 명확히 포섭할 수 있도록 해야 한다. 먼저 개발이익환수법상 개

발이익의 개념은 대상토지에 대한 도시계획의 변경 또는 개발사업의 시행으로 인하여 토지

소유자등에게 귀속되는 토지이용가치의 상승분으로 재정립한다. 새롭게 정의된 개발이익은

개념요소가 조정된 것이다. 이를 토대로 공공기여와 재건축부담금으로 환수되는 개발이익

을 연계하여 개념체계를 일원화한다. 개별 개발이익 환수 제도는 단계별 상호보완 관계가

인정되고 그 본질이 유사하기 때문이다. 재건축사업으로 인한 개발이익도 토지의 개발 즉

도시계획의 변경에 그 본질이 있는 것으로 본다. 그 결과 도시계획 변경으로 인한 개발이

익 환수 제도가 단순하고 일관성 있으면서 실효성 있게 운영될 수 있다.

본 글은 도시계획의 변경으로 인한 개발이익 환수의 필요성과 방향성을 제시하는 데 의

의가 있다. 앞으로 개별 개발이익 환수 제도 간 비교 및 관계 정립에 관한 구체적인 연구

가 필요하다. 나아가 개발사업의 실행가능성과 개발이익 환수의 균형을 갖춘 제도 개선안

을 도출하는 것도 필요하다. 이와 같은 누적된 연구와 사회적 합의를 바탕으로 민간의 다

양한 개발이 활성화되고 일정 부분의 개발이익이 자연스럽게 공익에 기여하는 선순환이 가

능할 것으로 본다.

(투고일: 2023. 8. 1. 심사완료일: 2023. 8. 17. 게재확정일: 2023. 8. 30.)

30페이지

행정법연구제71호 544

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32페이지

행정법연구제71호 546

Return of development gains due to changes in urban planning

— Focusing on up-zoning —

Heo, Ji In*

69)

The country needs to flexibly adjust land use through changes in urban planning

according to social development and industrial changes. When building permits are newly

granted or building permit requirements are eased due to changes in urban planning, the

objective use value of the land increases. It has become a subject of social debate

whether it is reasonable for the development gains generated by this to belong only to

the landowner. As a result, the contents of the subject, method, standard the return of

development gains were determined through legislative policy. Korea has various

development gains return systems under the public law. They are public contribution,

development levy, and reconstruction levy. Each system is operated individually, so there

is a certain limit to the systematic return of development gains resulting from urban

planning changes. In particular, in view of the gradual increase in demand for up-zoning,

it is urgent to reorganize the system to properly return the development gains resulting

from urban planning change.

Under the current public law, the development gains return system recognizes a

mutually complementary relationship in each phase and is similar in nature, so it is

necessary to unify the conceptual system of development gains and link and reorganize

each system. The return of development gains due to urban planning changes is

determined at the urban planning change phase in the case of public contribution and at

the project completion phase in the case of development levy. In addition, the nature of

development levy and reconstruction levy can be seen to be similar, considering that the

development gains to be returned are derived from development of land, that is, the

change in urban planning. If so, the concept of development gains under the Development

Gains Return Act is defined as the increase in land use value that belongs to the

Doctor of Philosophy in law, lawyer.

33페이지

도시계획의변경으로인한개발이익환수 547

landowner or implementer of development project due to a change in urban planning or

implementation of the development project for the target land. This is a reasonable

adjustment of the conceptual elements of development gains. Based on this conceptual

system, the concept of development gains returned as public contribution and

reconstruction levy can also be determined and operated in an integrated manner. This

will help to increase the effectiveness of the development gains return system by

establishing a simple, consistent and dense return network. Landowners can also get

opportunities for various development projects that can be more easily accepted by society

through the return of development gains.

Key Words: Changes in urban planning, Development Gains, Return of Development

Gains, Public Contribution, Development Levy, Reconstruction Levy