51. 도시계획시설의 부대시설
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사단법인행정법이론실무학회 행정법연구제34호2012년12월 Korea Administrative Law Theory Practice Association Administrative Law Journal Vol. 34, December, 2012
도시계획시설의 부대시설
1)
김 종 보
*
국문초록
국토계획법상도시계획시설부지에는원칙적으로당해도시계획시설외의시설물은설치할수없다.
다만예외적으로주된시설에부대해서그효용을보완해줄수있는시설물은부대시설로서허용된
다. 그러므로부대시설의개념은주된시설에대한기능적보충성과종속성을전제로엄격하게해석
되어야하며, 구체적인법적문제에있어서도주된시설과무관하게부대시설자체만을독립적으로
판단하는것은옳지않다.
도시계획시설의부대시설은기반시설의기능발휘와이용을위해필요해야하므로, 부대시설의기능
은주된시설의기능과유기적으로연결되는것이어야한다(필요성의원칙). 또한당해기반시설의
설치및운영목적에한정해서설치·운영되어야하며(종속성의원칙), 부대시설역시도시계획시설의
구성요소이므로헌법상공공필요의요건을갖추어야한다(공공성의원칙).
부대시설이기반시설과동시에설치될경우에는도시계획시설계획속에포함되어같이설치된다.
부대시설이사후적으로설치될경우에는원칙적으로도시계획시설계획의변경절차에의해설치되는
것으로보아야한다. 예외적으로부대시설에서운영될영업에대한허가를규율하는영업법이존재하
고당해영업법이의제조항을통해건설법상의인허가를갈음하는규정을마련하고있는경우가있
다. 이경우에는도시계획및실시계획의변경인가를받고영업허가를받는방식을선택할수도있
고, 영업법상의허가만을신청하면서의제조항을이용할수도있다.
부대시설에대해영업법상의허가조항이시설설치를위한의제조항을두고있다고해도부대시설
의변경또는사후설치는통상실시계획의변경인가를통해서진행된다. 부대시설이도시계획시설의
절차를통해설치되건, 또는영업법상의허가와의제조항에의해설치되건부대시설의설치에필요한
행정청의판단(및재량)은동일하거나유사한것이라보아야한다. 어떤경우에도도시계획시설의부
대시설로서설치되는시설은도시계획적요건을심사받아야한다는의미이다.
주제어: 도시계획시설, 부대시설, 도시관리계획, 실시계획, 영업법, 필요성, 종속성, 공공성, 의제조항
- 서울대학교법학전문대학원교수
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行政法硏究 第34號 318
목차
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 도시계획시설부대시설의개념과허용성
Ⅲ. 도시계획시설부대시설의법적지위
Ⅳ. 부대시설의설치절차
Ⅴ. 도시계획시설의중복결정과부대시설
Ⅵ. 결론
t
Ⅰ. 서론
- 들어가며
강남의고속버스터미널을지나다보면왜도시계획시설인터미널부지에호텔과백화점이지
어져있는지잘이해가되지않는다. 물론버스터미널을이용하는승객이백화점이나호텔을
이용할수도있지만, 그이용객의대다수는서울의강남권에거주하는있는주민들일것이라는
것을쉽게추측해볼수있다. 공공시설인버스터미널에전형적인상업시설들이혼재될때그
한계가법적으로설정될수없다면, 왜터미널이설치될때수용권이부여되는것일까?
일정한기반시설은시설의성격상주된시설의기능을보조하는시설들의도움을필요로하
는경우가있고이경우에는이런보조시설들이도시계획시설에부대해서설치된다. 예컨대기
반시설중도서관, 자동차검사시설등은다수의사람들이모여서시간을보내는시설이므로식
당같은보조적인시설이필요할수있다. 그외에도자동차정류장, 고속버스터미널처럼차량
의운행을위한주유시설, 정비시설등이요구되는경우도있다. 이처럼도시계획시설에포함
되어도시계획시설의기능을보완해주는시설을도시계획시설의부대시설이라하는데, 국토의
계획및이용에관한법률(이하‘국토계획법’)의시행령도도시계획시설자체의기능발휘와이
용을위해서필요한경우에한해부대시설의설치를허용하고있다(동시행령제2조제1항본
문의괄호).
도시계획시설은다양한기반시설의종류를전제로하고있으며, 설치절차에도다수의행정처
분이매개되므로법적으로많은쟁점을가지고있다. 또도시계획시설을설치할때사용되는
도시계획결정은그법적성격과기능에대해많은오해와논란을수반하는구속적행정계획이
다. 도시계획시설의개념이나설치절차가정리되어도도시계획시설이설치되는과정에수반해
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도시계획시설의부대시설319
서설치되는각종의편익시설, 부대시설문제가뒤따르는데, 이들도역시개념및범위와허용
성, 기능면에서이해가어렵다. 또부대시설이나편익시설은일정한영업기능을담당하는경우
가많아그에대한인허가를규율하는별도의법령(영업법)이존재할수있고그렇게되면법
령들간의규율체계를이해하는것은거의불가능에가까워진다.
도시계획시설과그부대시설을규율하기위한법령은시간적, 공간적으로다양한기반시설과
그부대시설에대해많은조항을두고있지만, 이를일관되게해석할수있는체계를찾는것
은매우어렵다. 국토계획법의하위법령에서부대시설이라는용어는빈번히사용되지만, 정작
개념은정의되지않고있다는점은이런특징을잘보여준다. 이렇게법적상황이혼란스러워
지면어떤도시계획시설에어떤부대시설이허용되는가또허용된다면어떤절차를거쳐야하
고, 행정청에는어느정도의재량이존재하는가여부가모두불분명해진다. 이를규명하려면
관련법령의체계를고려해서도시계획의기능, 도시계획시설의개념, 그부대시설의개념과법
적지위, 설치절차, 재량문제등에대해순서대로일반원칙을찾아내야한다.
기반시설인도시계획시설은도시민에게필요한도로나광장처럼행정청이설치ㆍ관리하고
그소유권도행정청이보유하는시설이대부분이다. 이처럼관리와소유를행정주체가담당하
는도시계획시설이라면당해시설에부대해서설치하는시설에대한통제의필요성이그렇게
높지는않다. 부대시설의설치동기가이윤추구보다는주된도시계획시설을보조하는성격을띠
고부대시설도역시행정주체에귀속되기때문이다. 그러나터미널과같은도시계획시설은설
치도사인이하고사후에도여전히사인이소유하고관리하는도시계획시설이다. 이런시설에
서설치되는부대시설은당해시설을보조하는한도를넘어영리를추구하는등다양한동기
로도시계획시설을규율하는법령의체계를손상할우려가있다.
- 도시관리계획의두기능
1) 도시관리의 의미
행정법학의영역에서도매우어렵고복잡한주제들을규율하고있는국토계획법은도시관리계
획1)에의해도시를관리하는기능을담당한다.2) ‘도시관리’계획이도시를관리한다는의미는한
1) 현행법은다시개정되어도시ㆍ군관리계획으로명칭을변경했지만, 예외조항을통해도시지역에서는여
전히도시관리계획이라는용어가사용된다(국토계획법제5조). 이하에서는편의상도시관리계획또는도 시계획이라는용어를모두구속적인도시ㆍ군관리계획이라는실정법의명칭을대신하여사용한다.
2) 도시계획은크게도시기본계획과도시관리계획으로대별된다. 도시기본계획은도시관리에대한지침이
되는계획으로서관계행정기관을구속하기는하나국민에대한법적구속력은인정되지않는반면, 도 시관리계획은국민에대하여직접적으로법적구속력을가지는행정계획으로설명되는것이일반적이 다. 김동희, 행정법II, 박영사, 2010. 451면. 김철용, 행정법II, 박영사, 2010. 470면.
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行政法硏究 第34號 320
편으로는토지의이용관계를교란하는건축물의출현을막고, 다른한편도시에필요한기반시설
을확보하는것을내용으로한다.3) 이두영역은도시기능을위한것이고도시관리계획을매개
로한다는점에서는공통되지만, 대상이다른만큼규율의내용면에서상당한차이를보인다.
앞서설명한도시관리계획의두기능을실현하기위해국토계획법은민간부문과공공부문을
대별하는규율체계를가지고있다. 우선도시관리계획은토지의합리적이용을목적으로수립
되는구속적행정계획으로서민간부문에대해도시내토지소유자의개발상한선을설정한다. 국
토계획법의주된기능은이렇게개별필지소유자의소유권을제한하고조율해서도시기능을
원활하게유지하는것이다. 다른한편국토계획법은공공부문에대해공공성이높은기반시설
을행정주체가설치하도록하고, 그설치과정에서도도시계획결정이라는엄격한형식을갖추도
록정하고있다. 동법은기반시설을설치하기위한도시계획을도시계획시설계획(또는도시계
획시설결정)이라부르며이또한도시관리계획의일종이다.
2) 도시계획과 권리구제
행정법이론과판례에서주로많이문제가되는사안은도시관리계획이민간부문에설정한
한계에관한것이다. 예컨대주거지역에정해진용적률과건폐율의해석문제, 상업지역에서허
용되는건축물의용도, 주상복합건물의허용성등이그렇다. 이에비해공공부문에대해국토
계획법이베풀고있는조항들은대부분행정주체내부또는행정주체와공적임무를분담하는
사업시행자사이의관계에집중되어있으며, 그중에서도도시계획시설의설치절차, 그부대시
설의범위등이중요한비중을차지한다. 그러나이조항들은법적분쟁을예상한것이라기보
다는행정내부적인사무처리의기준처럼인식되고, 실제로도이조항들의해석이행정청이아
닌법원의판단을받게되는경우는드물다. 주로행정내부의업무처리지침으로생각되거나재
량행사의기준정도로인식되는이규정들은최초에입법되는과정에서도소송을대비해법적
으로섬세하게검토되지도않는다. 공공부문에대한국토계획법의관련규정들이오랜기간동
안체계적으로정비되지않고있는것도이때문이다.
다만공공부분에서설치하는도시계획시설이행정내부적인선을넘어개인의소유권을수용
하는단계로나아가면토지소유자와사이에서소송이제기되는데, 그래서도시계획시설에대한
소송의대부분을수용관련소송이차지한다.4) 그러나수용과관련된조항들이국토계획법상
3) 도시계획학에서는이를구체화해서도시토지의적정한이용과양호한거주환경의형성, 업무기능의적
정배분, 직주(職住) 근접화, 환경부하의저감, 도시경관의개선및보전등을일반적인목표로제시한다. 원제무, 도시공공시설론, 보성각, 2010. 33면.
4) 대법원2012. 3. 29. 선고2011두28776 판결; 대법원2009. 11. 12. 선고2006두15462 판결; 대법원
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- 선고2004두8538 판결; 대법원2000. 12. 8. 선고99두9957 판결; 대법원1990. 3. 13. 선고 88누8296 판결등.
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공공부문에대한규율에서차지하는비율은실제그리높지않다.
- 기반시설과도시계획시설의뜻
1) 기반시설의 의의
근대화ㆍ산업화에의한사회구조의변화는인구의도시집중을초래하게되었다. 많은인구를
수용하는도시가통상적으로기능하기위해교통시설, 유통시설, 통신시설등이필요해지고, 직
장과주택의집중에의해상하수도, 학교, 공원과같은기반시설에대한수요가높아졌다.5) 그
러나도시의장기적이고유기적인기능을위해꼭필요한기반시설은시장원리에따라쉽게공
급되기어렵다.6) 기반시설이갖는이러한특성은국가또는자치단체등도시를관리할책임을
진행정주체가이를설치하고관리할책임으로연결된다. 이런이유로국토계획법은도시에필
요한각종시설들을기반시설로정의하고행정주체에의한설치와관리에대해규율하고있다.
국토계획법은기반시설을도로ㆍ철도ㆍ항만등교통시설, 광장ㆍ공원등공간시설, 수도ㆍ전
기ㆍ통신등공급시설, 학교ㆍ운동장등공공ㆍ문화체육시설, 하천ㆍ유수지등방재시설, 화장
장등보건위생시설, 하수도ㆍ폐기물처리시설등환경기초시설중대통령령이정하는시설로
나열하고있다(국토계획법제2 조제6호).
2) 기반시설인 도시계획시설
기반시설들중공적필요성이높은시설들은행정주체가엄격한절차에의해설치되어야하
며, 도시계획시설은사회내필요한기반시설중공공성이높아도시계획결정을통해설치되는
시설을말한다. 이런의미에서도시계획시설이란‘도시기능을위해필요한기반시설중공공성
과영향력이높아원칙적으로행정주체가도시계획시설결정및실시계획의절차를거쳐설치
하는시설’을뜻한다. 높은공공성은도시계획시설부지에대한수용권으로연결되고높은영향
력은도시계획결정절차의엄정성과연결된다. 일정한기반시설에대해도시계획결정을강요하
고이를도시계획시설이라부르는이유는, 시설의중요성을고려해특별한취급을할필요가
5) 특히우리나라는이미1970년에도시화율이50.1%에달하여도시인구가농촌인구를앞지르게되고, 서
울의고도집중으로인한종주도시화(primate urbanization: 하나의首位都市에인구가과도하게집중하는 후진국형의도시화현상) 및수도권의인구집중이뚜렷한소위팽창도시화(expanding urbanization)현상을 경험하면서더욱심각한기반시설의부족문제를겪게된다. 김철수, 도시공간계획사, 기문당, 2009. 114 면.
6) 공공경제학에서는정부계획의존립근거를시장실패에서주로찾고있으며, 공공재와같은불완전한시
장영역을보완하는기제로서계획의정당성이인정될수있다. 원제무ㆍ임창호ㆍ권영덕ㆍ최막중, 도시정 책론, 박영사, 2000. 59면; 정환용, 계획이론, 박영사, 2009. 124면참조.
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있기때문이다.7) 도시계획시설은영향범위가넓어도시계획적관점을고려할필요가높고, 시
설의공공성과중요성을고려해서엄격하고신중할절차를거칠필요가있으므로행정주체가
설치하고비용도조달해야하는것이원칙이다(국토계획법제86조제1항내지제4항, 제101조
참조). 공공성을갖춘기반시설이도시계획시설결정을통해설치되는경우그시설은통상절
차적으로나내용적으로헌법이말하는공공필요를충족하는것으로볼수있고, 그에따라수
용권도부여될수있다(헌법제23조제3항).
- 도시계획시설의구성
1) 시설의 내부
도시전체의입장에서보면기반시설인도시계획시설은도시의기능을위해봉사하는하나
의시설에불과하다. 그것은공원일수도있고, 도서관일수도있으며, 터미널일수도있는데,
이들은모두도시기능의유지를위해필수불가결한하나의기능적요소들이다. 그리고다시도
시계획시설내부로들어와시설의구성을보면시설의부지인토지가있고, 건물도있고, 주차
장도있고, 식당이나충전소등도존재한다. 이렇게도시계획시설은그자체로서일정한기능
을유지하기위해다시내부에서구성요소별로시설들상호간에역할과기능을분담하는구조
를취하고있다.
2) 주된 시설과 보조시설
도시계획시설은주로도시계획결정을통해설치되는주된시설을겨냥하고만들어진개념이
지만, 기반시설로서주된시설이작동하기위해그시설을보조해주는추가적인시설들도포함
한다. 그러므로도시계획시설은주된시설인기반시설과그에부대해서설치되는부대시설로
구성되며, 도시계획시설의종류에따라서는편익시설도그에포함될수있다.
3) 부대시설의 설치시기
부대시설과편익시설은주된시설에종속되는보조시설이므로주된시설이설치될때그설
치절차에따라설치되는것이원칙이다. 그러나사후적으로부대시설등을추가하거나변경해
야할사정이생길수있으며, 부대시설의사후적인변경또는설치가금지되는것은아니다.
다만이경우에도부대시설이나편익시설은법적으로도시계획시설의구성부분이므로그시설
들의사후적인설치나변경도역시도시계획시설의변경이라는실질을갖는다.
7) 정태용, 도시계획법, 2001, 한국법제연구원, 161면참조.
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도시계획시설의부대시설323
Ⅱ. 도시계획시설 부대시설의 개념과 허용성
- 부대시설의개념
1) 부대시설의 개념과 그 실익
도시계획시설의부대시설은도시계획시설로정해진주된시설의기능발휘와이용을위해필
요한시설로서주된시설에종속되는시설을말한다. 도시계획시설은도시계획결정에의해설
치되는데이렇게도시계획결정에의해도시계획시설이설치되는장소를도시계획시설부지라고
한다. 도시계획시설결정은도시계획시설의설치를예정한행정계획이기때문에그부지상에도
시계획에서예정하고있는시설물이외에는, 여타건축물의건축또는시설물의설치를원칙적
으로금지하는효력을갖는다(국토계획법제64조제1항). 도시계획시설의부대시설이라는개념
이등장한이유는도시계획시설결정이목표하는주된시설이외에허용되는시설을정해서당
해도시계획시설부지내예외적으로부대시설을허용하기위해서이다. 즉도시계획시설부지에는
원칙적으로당해도시계획시설외의시설물을설치할수없으나, 예외적으로주된시설에부대
해서그효용을보완해줄수있는시설물이부대시설이라는명분하에허용되는것이다. 그러
므로부대시설의개념은주된시설에대한기능적보충성과종속성을전제로엄격하게해석되
어야하며, 구체적인법적문제에있어서도주된시설과무관하게부대시설자체만을독립적으
로판단하는것은옳지않다.
2) 부대시설의 법적 근거
국토계획법상도시계획시설의부대시설이라는용어는법률차원에서사용되는것은아니며,
도시계획시설의설치기준을정하는하위법령에서비로소등장한다. 국토계획법은도시계획시설
의전제가되는기반시설을정의하면서개념의일부를대통령령에위임하고있고(제2조제6
호), 이를받은동법시행령이기반시설과함께부대시설이설치될수있도록정하고있다(시
행령제2조제1항). 부대시설이라는용어를최초로사용하고있는시행령제2조제1항은부대
시설을‘기반시설의기능발휘와이용을위하여필요한시설’로한정하고있다는점에서중요한
의미를갖는다.8)
또국토계획법은도시계획시설의결정ㆍ구조및설치의기준등에필요한사항을직접국토
해양부령으로위임하면서, 다만다른법률에특별한규정이있는경우에는그법률에따르도록
8) 이론적으로는법률자체에부대시설을명시하고대통령령에위임하는것이법치주의의원칙에부합하
며, 부대시설이라는용어를시행령에서처음사용하고있는현행법은위헌의소지가높다.
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정하고있다(제43조제2항). 이에따라현재도시계획시설과그부대시설의기준등에대해서
는국토해양부령인‘도시계획시설의결정ㆍ구조및설치기준에관한규칙’(이하‘시설규칙’)이
제정되어있다. 도시계획시설과부대시설에대해포괄적으로정하고있는시설규칙은국토계획
법시행령의일부조문과함께부대시설의개념을정하기위한가장중요한근거가된다. 추가
로시설규칙이정하는이외의사항은개별영업법상시설기준에의존하므로개별영업법도부
대시설의기준을정할수있다. 예컨대자동자정류장에대한‘여객자동차운수사업법’이나, 유통
업무설비에대한‘물류시설의개발및운영에관한법률’ 등이그예가된다. 시설규칙상예시
되어있는부대시설은주유소(자동차정류장: 동규칙제33조), 사무소(유통업무설비: 동규칙제
64조), 화장실(공공청사: 동규칙제95조) 등으로당해기반시설의기능을보조하는시설이다.
- 부대시설의허용성
1) 부대시설의 유형
부대시설은개별적인도시계획시설의종류에따라다양한형태로나타난다. 시설규칙이명시
적으로허용하고있는부대시설의유형을대략정리하면다음과같다.
ㅇ자동차정류장(시설규칙제33조): 주유소, 자동차용가스충전소, 변전실, 보일러실등
ㅇ유통업무설비(시설규칙제64조): 사무소, 점포, 주차장, 종업원용기숙사등
ㅇ공공청사(시설규칙제95조): 안내실, 업무대기실, 화장실등
ㅇ도서관(시설규칙제103조): 주차장, 조경등
2) 엄격해석의 원칙
시설규칙에서부대시설을정하고있는조항들은부대시설의허용범위를열거적, 한정적으로
정하고있는것으로보고엄격하게해석해야한다. 도시계획시설부지에서주된시설이외의시
설은허용되지않는것이원칙이고, 다만법령이정하는부대시설이허용되는것은예외이기
때문이다. 그러므로도시계획시설의부대시설은법령이허용하는경우에만법령의범위내에서
주된시설에부대해서설치할수있다. 이범위를넘는부대시설은비록형식상으로는법령에
정해진부대시설에해당되더라도허용될수없다는의미이다.
3) 부대시설과 재량
시설규칙이나열하고있는부대시설은법령상허용될수있는시설의추상적범위를정하고
있는것에불과하며그것이실제로허용될수있는가는행정청의구체적판단이매개되어야
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도시계획시설의부대시설325
한다. 통상도시계획시설결정에의해설치여부가결정되는부대시설은행정주체의도시계획적
고려에의해불허될수도있고, 허용될수도있다. 일정한시설을주거지역등에서개별필지
위에건축하는경우라면그에대한건축허가가기속행위일수있지만, 만약동일한시설을도
시계획시설의부대시설로설치하고자한다면이는단순한건축허가의문제는아니며도시계획
적판단을중첩적으로받아야하는문제가된다.
- 도시계획시설부대시설과유사개념
1) 주택법상 부대시설
주택법은아파트라는대단위의공동주택과그주택단지의건설을규율하는법률이다. 건축법
이하나의필지에서개별건축물의건축을규율대상으로하는것과는대조적으로주택법은공
동주택이함께사용하는일단의토지를상정해서그단지안에입주민들에게반드시필요한
부대시설과입주민에게편의를제공하는복리시설을같이설치하도록정하고있다. 당연히공
동주택에부속하는부대시설과복리시설의시설기준도동법령이정하고있다.9)
주택법상부대시설은주택에딸린주차장, 관리사무소, 담장및주택단지안의도로, 조경시
설, 안내표지판, 경비실, 자전거보관소, 공중화장실, 대피시설, 소방시설, 냉난방공급시설등이다
(주택법제2조제8호, 주택건설기준에관한규정제4조). 부대시설은공동주택을유지하는데기
반이되는보조시설로근린생활시설, 판매시설등을포함하는복리시설과기능면에서구별된다.
주택법상부대시설은도시계획시설의부대시설에비해용도의폭이좁고시설의종류도건축물
이아닌것들이많다. 공동주택을주된시설로보는주택법상부대시설은주택의기능을보조하
기위해필요한시설로한정하고, 그외의시설은복리시설로구별하고있기때문이다.
2) 건축법상 부속용도
건축법상건축허가의대상인건축물에는그용도가정해져있는데, 주된용도에보조해서
일정한보조적용도가같이포함될수있는길이열려있다. 이처럼개별건축물의주된용도
를보충하는용도를부속용도라고하며건축법상부속용도는①건축물의설비ㆍ대피및위생
기타이와유사한시설의용도, ②사무ㆍ작업ㆍ집회ㆍ물품저장ㆍ주차기타이와유사한시설
의용도, ③구내식당ㆍ구내탁아소ㆍ구내운동시설등종업원후생복리시설및구내소각시설기
타이와유사한시설의용도, ④관계법령에서주된용도의부수시설로그설치를의무화하고
9) 공동주택의부대복리시설의시설별계획기준에대한상세한소개와분석은대한주택공사주택연구소,
공동주택단지내부대복리시설의지하공간설치에관한연구, 1995. 55면이하참조.
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行政法硏究 第34號 326
있는시설을말한다(건축법시행령제2조제13호).
부속용도라는개념을인정하는가장큰이유는건축물의주용도가허용되는용도일때비록
부속용도가당해용도지역에서불허되는것이라도건축될수있다는점에있다.10) 예컨대창고
시설이허용되지않는용도지역이라해도주용도가허용되는용도이면그에부속해서물품저
장을위한시설을지을수있다는의미이다. 이런점에서건축법상의부속용도는도시계획시설
의부대시설과매우유사한기능을담당한다.11) 부속용도에해당해서설치가허용되는시설도
당연히용적률이나건폐율의산정등면적계산에는모두포함된다. 이런점을고려하면도시계
획시설의부대시설도기반시설에포함되어용적률, 건폐율등이모두함께산정된다는점이자
연스럽게이해된다.
3) 도시계획시설의 편익시설
도시계획시설에는부대시설이외에편익시설도포함되어설치될수있으며, 편익시설도법령
상당해시설그자체의기능발휘와이용을위하여필요한시설로한정되어있다는점에서부
대시설과마찬가지이다(시설규칙제33조등). 다만시설규칙의개별적인조항으로가면부대시
설로나열되어있는유형과편익시설로나열되어있는유형이차이를보인다. 대체로편익시설
은도시계획시설을이용하는외부인을위한시설로분류되고, 부대시설은당해시설자체의운
영에필수적인보조시설이라는기준으로두시설이열거되어있다. 그러나주차장이나매점등
은내외부인모두가사용할수있다는점에서항상일관된기준이관철되는것은아니다. 또
‘이용자를위한부대시설’이라는표현이사용되고있는것으로보아(시설규칙제103조제5호)
법령도이들을섬세하게구별하지못하고있다.
도시계획시설에존재하는편익시설은부대시설처럼필수불가결한시설은아니지만, 있으면더
유용하다고판단되는시설이개념정의없이나열되어있을뿐이다. 법령상의명확한기준은없
지만, 일단그필요성의정도를기준으로부대시설과편익시설을나눌수밖에없다. 부대시설은
공공성이높은기반시설의자체운영을위해필수적인시설로공공성이기반시설에준하는정
도이지만, 편익시설은이보다는더자유롭게설치되는, 일반이용자들을위한각종영업시설을
의미한다. 그러나이런편익시설의경우에도그것이도시계획시설의구성요소라는점에서도시
계획위원회의심의대상이되고있다는점은유의할만하다(시설규칙제64조제2항제3호).
10) 관련판례, 대법원2009.12.24. 선고2007도1915 판결
11) 김종보, 건설법의이해, 박영사, 2008, 53면. 다만부속용도가허용된다는것과용도변경의절차를거쳐
야하는가는별개의문제이며, 부속용도의위험방지요건은부속용도의성격에따라추가적인평가가이 루어질수있다.
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도시계획시설의부대시설327
Ⅲ. 도시계획시설 부대시설의 법적 지위
- 부대시설의필요성
도시계획시설의부대시설은기반시설의기능발휘와이용을위해필요해야하므로, 부대시설
의기능은주된시설의기능과유기적으로연결되는것이어야한다(필요성의원칙). 그러므로
부대시설로인정되기위해서는시설규칙등법령이정하고있는용도에포함되어야할뿐아
니라실질적으로주된시설의기능을보충하고보완하는기능을담당하는시설이어야한다. 필
요성의원칙은부대시설의필요한한도를정하는기능도하므로, 도시계획시설에필요한이상
으로부대시설이설치되는것도이원칙에반한다.
- 부대시설의종속성
부대시설은원래도시계획시설의부대시설이아니면독자적으로그기능을발휘하는시설인
경우가많다. 충전소, 주유소, 기숙사, 매점등을생각해보면이들은도시계획시설이아닌곳에
서그자체의목적으로사인(私人)에의해설치되고운영될수있는것들이다. 그러나이러한
시설들이도시계획시설을보조하기위해부대시설로설치될때에는독자적으로운영되는시설
들과달리당해기반시설의설치및운영목적에한정해서설치ㆍ운영되어야한다(종속성의원
칙). 그러므로양적인면에서주된시설의필요를넘어과도하게넓은면적으로부대시설이설
치될수없고, 질적인면에서부대시설이보조시설의기능을넘어독자적인기능또는주된기
능을담당할수없다. 또한도시계획시설결정이폐지되거나실효되면부대시설도주된시설에
따라별도의독자적인결정없이같이소멸하는것으로해석해야한다.
- 도시계획시설의구성요소
부대시설은도시계획시설중주된시설을보조하는시설로서전체로서도시계획시설을구성
하는요소중의하나이다. 그러므로부대시설은도시계획시설의주된시설은아니지만도시계
획시설이므로도시계획결정속에그부대시설에관한사항도포함되는것이원칙이다. 당연히
도시계획시설결정에서도시계획시설의용적률, 건폐율등을계산할때부대시설, 편익시설등
의면적이이모두포함되어계산되어야한다.
- 부대시설과공공성
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行政法硏究 第34號 328
도시계획시설은공공성이인정되는기반시설을도시계획결정을통해설치하는것이고, 이렇
게도시계획결정이내려지면일정한사업의단계에서수용권이부여된다. 이렇게도시계획시설
에부여되는수용권은도시계획시설전체가헌법상공공필요를충족한다는것을전제로한다.
도시계획시설의공공성을판단할때가장중요한요소는주된시설의기능과효용이지만, 부대
시설도도시계획시설의구성요소이므로부대시설도역시헌법상공공필요의관문을통과해야
한다(공공성의원칙).
부대시설은그시설자체가도시계획시설의주된시설에속하는것은아니지만, 도시계획시
설결정에는부대시설이일정한비율로포함될수있다. 주된시설이아닌부대시설이설치되는
장소도도시계획시설부지에포함되며이를종합적으로고려해서도시계획시설사업의공익성이
인정되어야수용권이부여될수있다. 예컨대도시계획시설중부대시설이들어설면적이약
20-30%를차지한다고해도도시계획시설이전체로서공공성을갖춘것으로인정되면부대시설
이포함된전체로서의도시계획시설은공익사업으로인정되어수용권이부여될수있다.
도시계획시설결정에후속해서실시계획이인가되면공익사업을위한토지등의취득및보상
에관한법률(이하토지보상법)상사업인정으로의제되므로(국토계획법제96조제2항) 실시계획
에는부대시설의위치와면적이정확하게표현되어야한다. 만약부대시설의범위가너무과도
해서헌법상공공필요의요건을충족하지못하면이는토지보상법상사업인정의하자가된다.
Ⅳ. 부대시설의 설치절차
- 부대시설의이중적지위
①물리적 시설과 영업허가
부대시설은도시계획시설의구성요소로서도시계획시설이설치될때그유형적인시설물을
설치하는절차에포함되어설치된다. 그래서도시계획시설에대해자세한규율을두고있는국
토계획법은각기반시설의종류에따라허용되는부대시설을정하고있다. 국토계획법이사용
하고있는부대시설이라는개념은‘물리적인시설물’이라는측면과그시설을이용해서이루어
지는‘영업’이라는측면으로구성된다. 물론부대시설들중에는보일러실, 화장실, 안내실등과
같이추가적으로영업을전제로하지않고물리적인시설로만기능하는시설들도많이있다.
②영업법의 뜻
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도시계획시설의부대시설329
주차장, 화장실등과는달리부대시설중에는일반주거지역등에서사인이설치하려면개
별적인영업법에의해허가나승인을받아야하는영업을전제로하는시설들이있다. 여기서
영업법이란일정한시설물이건립되어있음을전제로당해시설물내에서운영하는영업을공
익상의이유로규제하는법률을의미한다. 예컨대주유소를규제하는석유및석유대체연료사
업법, 식당영업을규율하는식품위생법, 가스충전소에대한고압가스관리법등이그것이다.
③건설법과 영업법의 관계
통상건설법과영업법은유형적시설물을설치하는건설법이선행하고, 그에이어영업법상
인허가를받는관계에놓이는것이일반적이다. 건축법에의해근린생활시설을건축하고사용
승인이후에식품위생법상영업신고를하는절차가대표적인예가될수있다. 그러나일정한
영업법중에는건설법에소급해서영향을주는법률들이있을수있는데, 시설물의설치요건에
영향을주는경우(영유아보육법제15조등)도있고아예건설법을갈음해서영업법상의허가를
통해건축법상의허가등을의제하는경우도있다(산업집적활성화및공장설립에관한법률
제13조의2 제1항제15호, 고압가스사업법제11조제5항등).
④부대시설의 설치시기
부대시설은그설치시기를기준으로도시계획시설과동시에설치(동시설치)되는경우와도시
계획시설이이미건설된후사후적으로설치되는경우(사후설치)로크게나뉜다. 전자의경우
처럼부대시설이도시계획시설과동시에설치되는경우라면일반적인도시계획시설의설치절
차에따라주된시설과부대시설이설치되는것이일반적이다. 그리고부대시설에별도의영업
허가가필요하면일정한시점에영업법에따른인허가가신청된다. 그러나후자의경우, 즉도
시계획시설이설치된이후같이설치되었던부대시설의용도를변경해야하거나부대시설을
편익시설로바꾸는경우또는아직존재하지않는부대시설을사후에설치하는경우등에는
부대시설의설치절차가앞의경우와는달라질수있다.
⑤사후설치의 두 가능성
도시계획시설의부대시설이사후에설치되는경우에는이미존재하는도시계획등을전제로
영업법상의허가절차와의제조항이사용될여지가있다. 물론이런방식이외에도동시설치절
차와동일하게도시계획시설의변경절차를거치는방식도여전히유효한것이다. 그러므로부
대시설을사후설치하는경우에는다시실시계획변경인가등의절차를거칠것인지아니면영
업법상의허가절차만으로충분하다고볼것인지해석의문제가남는다.
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行政法硏究 第34號 330
- 부대시설의동시설치- 도시계획시설설치절차
도시계획시설의설치절차는도시계획시설결정과실시계획및시공으로구성되는데, 이는도
시계획시설이유형적시설물이라는측면을갖기때문이다. 도시계획시설결정으로시설의종류,
사업대상지의위치와면적이확정되고실시계획에의해구체적인설계도가작성된다. 동시에
실시계획은토지보상법상의사업인정으로의제되어대상부지의소유권을수용할수있는근거
가되므로매우중요한의미가있다. 실시계획이인가되고나면수용과시설물설치공사및준
공검사등의절차가이어진다. 이모든절차에서부대시설은도시계획시설속에포함되어같이
설치되지만, 실시계획의구체적인내용을제외하고는크게드러나지않는다.
1) 도시계획시설결정
도시계획시설을설치하기위해서는시ㆍ도지사등이결정ㆍ고시하는도시계획결정이필요한
데(국토계획법제30조, 제2조제6, 7호), 이를도시계획시설계획또는도시계획시설결정이라고
부른다. 도시계획시설결정은도시계획시설의종류, 위치와면적등을확정하고또한후속하는
실시계획을위한법적인기초가된다.12) 도시계획시설결정은관계행정기관장과의협의및도시
계획위원회심의(동법제30조), 주민참가와지방의회의의견(제28조), 기초조사(제27조), 도시계
획의결정고시(제30조제6항), 지형도면의고시(제32조) 등과같은절차를거쳐이루어진다.13)
도시계획시설결정이고시되면그자체만으로도일단당해대상사업구역내건축허가요건이영
향을받게되지만(제64조제1항),14) 도시계획시설결정은토지소유권자체에는직접변동을초
래하지않는다. 그러므로실시계획및수용재결에의해소유권을취득할때까지시설구역부지
의소유권은여전히그소유자에게남아있다.15)
도시계획시설결정당시에는도시계획시설의종류와면적등이정해지지만, 아직구체적인설
계도가없는상태에서부대시설의종류와면적등이확정되기어렵다. 그래서통상의도시계획
결정고시에는부대시설에대한언급이없고부대시설은실시계획에서집중적으로규율된다.
12) 대법원1995. 12. 8. 선고93누9927 판결. “피고가사전에도시계획변경결정을하지아니한채도로의
폭과연장만을결정하여둔구법상의도시계획결정에기하여이사건토지상에보행자전용도로를설치 하는도시계획사업실시계획을인가한것은위법하다할것이다.”
13) 도시계획결정의절차에대해자세히는김종보, 건설법의이해, 2008, 박영사, 261면이하참조.
14) 헌법재판소1999. 9. 16. 선고98헌바82 결정.
15) 대법원1987. 7. 7. 선고85다카1383 판결. “도시계획시설결정및지적승인고시가있어대지가도로부지
에편입되었다하더라도시가아직그도로개설에관한도시계획사업을진행하여대지소유자로부터대 지를협의매수하거나수용하는등대지의소유권기타사용권을적법하게취득하였음을주장입증하지 아니하고있다면시가그대지를사용할적법한권원이있다고할수없다.”
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도시계획시설의부대시설331
2) 실시계획의 인가
도시계획시설사업의실시계획은사업시행에필요한설계도서, 자금계획및시행기간과기타
필요한사항을내용으로하며, 사업시행지의위치도등이실시계획의인가를신청할때같이
제출된다(국토계획법제88조제5 항, 동법시행령제97조). 도시계획시설의기준을자세히정하
기위하여시설규칙이제정되어있으므로, 실시계획은그기준에적합하도록작성되어야한다.
시설규칙에서정하는부대시설도이기준에따라실시계획의내용을구성한다.
실시계획의입안자는사업시행자이고, 그인가권자는행정주체이다(국토계획법제88조제2
항). 인가권자는사업시행자가제출한인가신청의요지및공람의일시․ 장소등을공보등에
공고하고, 그내용을20일이상일반에공람한다(동법제90조제1항, 동법시행령제99조). 이해
관계인은공람기간안에의견서를제출할수있으며(동법제90조제2항),16) 공람기간이지나면,
인가권자는실시계획을인가․고시하고관계행정기관의장에게도통지한다(동법제91조, 동법
시행령제100조).
3) 수용과 기반시설 및 부대시설의 설치
실시계획은설계도에따른공사허가의본질을갖는것이므로실시계획의인가에의해사업
시행자에게는공사에착수할수있는지위가부여된다. 동시에실시계획의인가는토지보상법
상사업인정으로의제되므로도시계획시설부지에대해토지를수용할수있는포괄적인법적
기초도같이마련된다(국토계획법제96조제2항). 공사허가속에는부대시설에대한공사허가
가포함되고, 사업인정으로의제되는면적속에는부대시설이설치될면적도포함된다.
통상일정한시설물을설치하기위해공사를하려면당해시설부지에대한소유권또는사
용권이확보되어야하므로이를위한절차가먼저진행된다. 그러므로소유권을확보하기위해
사업시행자는토지소유자와협의매수의절차를거치고협의가성립하지않으면수용재결을신
청할수있다. 수용재결이내려지면사업시행자는수용재결의공정력에의존해토지를사용할
수있고, 그부지에서실시계획이허가한시설물설치공사를시작할수있다. 실시계획에서의
도하는시설물이기간내에모두설치되면사업시행자는시설물설치공사가모두완료되었음을
확인하기위해준공검사를받는다.
- 부대시설의변경또는사후설치
1) 영업법상 의제조항과 절차의 통합
16) 대법원2004. 8. 20. 선고2003두10060 판결(납골당과실시계획).
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行政法硏究 第34號 332
부대시설이기반시설과시기적으로동시에설치되는경우라면앞서설명한바와같이부대
시설도도시계획시설설치절차에의해설치된다. 또부대시설의운영과관련된영업법이없거
나또는있다고해도물리적시설의설치와관련된조항을두고있지않은경우라면부대시설
은도시계획시설의변경절차에의해변경되거나설치되는것으로보아야한다.
그러나예외적으로부대시설에서운영될영업에대해허가를규율하는영업법이존재하고
또동법이의제조항을통해건설법상의인허가를갈음하는규정을마련하고있는경우가있다.
이때부대시설을사후적으로설치하거나또는이미존재하는부대시설을변경하려면도시계
획의변경절차를택할것인지, 영업법이정한절차를택할것인지하는해석의문제가생긴다.
이경우에는도시계획및실시계획의변경인가를받고영업허가를받는방식으로갈수도있
고, 영업법상의허가만을신청하면서의제조항을이용할수도있다.
부대시설에대해영업법상의허가조항이시설설치를위한의제조항을동원하고있다고해도
부대시설의변경또는사후설치는통상실시계획의변경인가를통해서진행된다.17) 이론상도
시계획변경결정이선행하고실시계획변경인가를진행되어야하지만, 도시계획결정자체에는부
대시설에대한규율이거의없으므로실시계획변경인가를통해부대시설을변경하는것이실
무의관행으로보인다.18) 다만실무의이러한관행에의해부대시설의사후설치또는변경을
영업법상의의제조항에의해진행할수없다는해석이당연히도출되는것은아니다. 그러므로
해석상법적으로동일한결과를가져오는다른절차가존재하면이러한절차도사용될수있
으며, 영업법상의허가와의제조항을통한부대시설의사후설치도가능한것이라해석된다. 물
론부대시설에대한영업법이절차를통합하는의제조항을가지고있지않으면다시원칙으로
돌아가야한다.
2) 의제조항과 요건심사
행정법에다수존재하는의제조항은하나의신청으로다수의법률에서정하고있는절차를
해소하고자하는이유에서도입된것이므로절차를통합하는기능을하지만, 개별법률이정하
17) 최근화물터미널의일종인파이시티관련사건에서도부대시설로서업무시설(오피스텔)의비율을변경
하기위해도시계획위원회의심의가있었다고보도되면서심의위원들의명단이공개된바가있다(한국 일보2012. 4. 30. 자참조). 이사건은도시계획시설부대시설의변경을위해도시계획의절차가일반적 으로활용되고있다는점을잘보여준다.
18) 자치단체의공보에도부대시설의변경을알리는각종의고시가상당하게발견된다. 예컨대①터미널
시설내에자가주유취급소설치를허용하기위하여발하여진2011. 11. 24. 자서초구고시제2011-68호 (여객자동차터미널변경인가고시) ②자동차정류장에CNG 충전소를설치하기위한2008. 5. 23. 자원 주시고시제2008-81호(자동차정류장사업시행자지정및실시계획변경인가고시), ③자동차정류장에 CNG 충전소관리동을증축하기위한2009. 8. 13.자서초구고시제2009-51호(자동차정류장사업시행자 지정및실시계획인가) 등.
17페이지
도시계획시설의부대시설333
고있는요건들까지모두소멸시키는것은아니다. 따라서통상의제조항의적용을받고자하
는자는다른법률이정하고있는서류를모두갖추어당해허가신청과함께제출하는것이
며, 관련서류들이관계부서에서각각심사되어동의를얻으면하나의허가발급으로다른인허
가가의제되는구조를취한다. 만약의제받고자하는서류가함께제출되지않는다면실무상
의제를원하지않는것으로보고별도의인허가를받도록처리하거나, 또는의제서류를갖추어
다시신청하도록지도하는방식이일반적이다.
따라서부대시설을사후설치하거나변경할때당사자와행정청의판단에따라영업법에의
할수도있고(의제조항을전제로), 국토계획법에의할수도있다. 다만영업법이정하는절차에
의하건, 실시계획의변경인가를통하건행정청이심사해야하는요건과재량은공통되는것으로
해석하는것이정당하다. 만약당사자가그중하나의절차를선택해서행정청의재량영역을탈
락시킬수있다면특정한법령에서심사하도록정한공익판단이회피될수있기때문이다.
- 부대시설의설치와재량문제
부대시설이도시계획시설의절차를통해설치되건, 또는영업법상의허가와의제조항에의해
설치되건부대시설의설치에필요한행정청의판단은동일하거나유사한것이라보아야한다.
도시계획시설의변경절차를거쳐부대시설이설치된다면실시계획의변경인가에서행정청이
고려해야할도시계획적요소도같이고려된다. 이와마찬가지로영업법상의허가가신청되고
그것이의제조항에의해진행된다하더라도, 여전히행정청은영업법상의허가요건이외에의
제조항에의해통합되는절차에서고려해야할허가요건을같이심사해야할의무를진다. 어
떤경우라해도도시계획시설의부대시설로서설치되는시설은도시계획적요건을심사받아야
한다는의미이다.
따라서행정청은도시계획변경결정이나실시계획의인가에서고려할요소를포함하는영업
법상의허가에대해서도일정한도시계획적재량을누린다고보아야한다. 이때행정청이심
사할사항은당해부대시설이주된시설과관련해서시설규칙에서정하는부대시설의용도에
맞는가그리고주된시설에꼭필요한시설인가, 전체도시의기능과관련해서당해부대시설
의규모가합리적인가등이될것이다. 물론재량하자가있는행정처분이있으면이는취소소
송에서위법판단의원인이될수는있다.
따라서도시계획시설의부대시설을사후에변경하거나새로설치하면서그물리적시설의
설치에대한허가를포함하지않는단순한영업법만의허가에의존하는것은허용되지않는다.
이는식당건물이존재하지않는나대지에서건물의존재를전제로식품위생법상의영업허가를
신청하는것이불가능한것과동일한논리구조를갖는다. 만약사업시행자또는당사자가영업
법상의허가를신청하고자한다면최소한물리적시설의설치와관련된허가신청서가영업허
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行政法硏究 第34號 334
가신청과동시에제출되어야한다. 이를충족하지않는영업법상의허가신청은적법요건을갖
추지못한것으로행정청의재량문제를따져보기전에위법한신청이된다. 그리고영업법에서
정하는허가가행정법에서말하는강학상의허가가아니라법률이정한요건이충족된경우에
도공익상의이유로반려할수있는특허적성격의것이라면, 행정청은도시계획적재량이외
에영업법에서부여한재량을동시에누린다.
Ⅴ. 도시계획시설의 중복결정과 부대시설
도시계획시설은둘이상의시설이동일한장소에결정될수있으며이를도시계획시설의중
복결정이라한다(시설규칙제3조). 부대시설이독자적으로도시계획시설의일종으로분류될수
있는경우에부대시설을중복결정을통해설치해야하는가아니면주된시설에종속되는부대
시설로보고중복결정을생략할수있는가하는해석상의문제가있을수있다. 생각건대주된
시설에대해부대시설로연결되어있는시설이라면시설규칙이정하는중복결정의절차를반
드시거쳐야할필요는없다고해석된다. 중복결정은상호관련성이없는둘이상의도시계획시
설에대해동일한부지에혼재시킬것인가를결정하기위해설계된제도이기때문이다.19)
예컨대도서관과일정규모이상의가스저장소가동일한시설부지에설치되는경우라면도시
계획적관점에서이들의혼재가합리적인지를심사하는것이도시계획상중요한문제가된다.
그러나자동차정류장과그부대시설로서가스저장소가‘동시에설치될때’ 이는부대시설로통
제하는것으로충분하고별도로도시계획시설중복결정을할필요가높지않다. 마찬가지로부
대시설이사후에설치되는경우에도이미도시계획시설결정이존재하는부지상에도시계획시
설의구성요소로서주된시설에부대하여설치되는것이라면, 중복결정은필요하지않다. 다만
중복결정이필요한가여부와부대시설에대해행정청이도시계획적재량을갖는가여부는다
른차원의문제이다.
Ⅵ. 결론
도시계획시설의기능을보조하기위해설치되는부대시설은개념과허용성, 허용범위, 설치
절차등에서다양한쟁점을가지고있다. 그럼에도불구하고이에대한판례나학설이충분히
19) 우정훈, 도시계획시설의결정ㆍ구조및설치기준에관한규칙개정배경및주요내용, 국토연구통권
324호, 국토연구원, 2008. 10. 124면참조.
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도시계획시설의부대시설335
존재하지않는것은도시계획시설과부대시설이가지고있는행정내부적인측면을반영하는
것이다. 행정청과사업시행자의법적관계를엄밀히보면처분청과상대방의형태를띠기도하
지만, 사업시행자는또다른한편수용권을행사하는행정주체의늘어진팔이기도하다. 그래
서사업시행자와행정청사이의견해대립은대체로협의나감독권행사, 행정지도등의비전형
적인해결책에의존하는빈도가높으며, 양자사이를규율하는법령도규율밀도나완성도가현
저히떨어진다.
그러나도시계획시설이나그부대시설은도시전체에영향력을갖는기반시설이므로이에
대해이해관계를갖는제3자들이상당히존재할수있다. 사업시행자와행정청사이에서만통
용되는것으로생각하는법령들이일반국민들의이해관계에밀접하게연결되면이또한현재
법치주의의수준에적합한정도로개선되고연구되어야할필요성이생겨나게된다. 도시계획
시설의부대시설이라는주제는행정내부적인측면이강한것이면서제3의이해관계인들과갈
등을빚을수있는대표적인분야이다. 이런점에서도시계획시설의부대시설은주된시설과에
대한종속성과필요성의원칙하에허용의범위와한계가엄격히심사되어야한다. 또이러한
심사는도시계획시설의설치절차와동일한절차에서또는그에준하는절차에서도시계획적
관점을충분히고려하는방식으로이루어져야한다.
(투고일: 2012. 12. 6. 심사완료일: 2012. 12. 17. 게재확정일: 2012. 12. 26.)
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도시계획시설의부대시설337
The legal status of subsidiary facilities
under the National Land Planning and Utilization Act
20)
Kim, Jong-Bo
*
The National Land Planning and Utilization Act (hereinafter the Act) reads that, as long as it
is not described in the construction project for urban facilities, a facility is prohibited to be
constructed in the sites allocated for the project. However, exceptionally permitted to be built is
a subsidiary facility which can enhance utilities of the principal facility. It is therefore imperative
that the concept of a ‘subsidiary facility’ be strictly interpreted under the context of functional
subsidiarity and dependency. When applied in a legal case, the Act should not be read as to
grasp the legal standing of an attached facility without considering that of the principal one.
A subsidiary facility of an urban planning project is, in concept, constructed for the
performance and usage of the principal one. Hence, its function is to be systematically related to
that of the principal facility (the principle of necessity). Such an attached facility should be built
and operated only in a manner consistent with the aims and purpose of the principal one (the
principle of subsidiarity). It is also one of the constituents of urban planning facility projects,
indicating that it should meet the constitutional requirement of the public needs (the principle of
public interest).
When simultaneously constructed with the principal facility, a subsidiary one should be
regulated under the construction project of urban facility. On the other hand, ex post construction
of a subsidiary facility should be deemed to be controlled under the modification process of the
Act. Still, such construction does not follow the process in a certain exception: If a law exists
which regulates the authorization of business to be operated in an attached facility and includes
a constructive clause which substitutes the authorization process of the Act, a business operator
may discharge its duty by solely submitting its application under the law and utilizing the
clause. It has also an option for its duty’s discharge to gain permission for both the
modification of urban planning facility project and its business operation.
Even though a law includes the constructive clause, in practice, a subsidiary facility isto be
- Professor, School of Law, Seoul National Univ.
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altered or constructed ex post under the authorization of an implementation plan for the urban
planning facility project. When authorizing the construction of a subsidiary facility, an
administrative agency should exercise analogous, if not identical, level of discretion in conducting
the Act to a law which includes the clause. Therefore, the construction of a subsidiary facility
should be screened under the urban planning test.
Key words: urban facility, subsidiary facility, City Plan, implementation plan, the Act to
regulate business, necessity, subsidiarity, public interest, constructive clause.