최송화, 故 김도창
원본 파일:
최송화, 故 김도창.pdf
변환 일시: 2026-04-14 13:53
1페이지
법제인코너
故牧村金道昶박사(前법제처장)
故牧村金道昶선생은행정가들중에는학자의면모를,
학자들중에는실무가요행정가의면모를보여주신분이고
그사이에교량역할을하신분입니다. 때문에누구보다도
학자의역할이어떠하여야하며행정가가또한어떤
자세여야하는가를몸소체득하셨습니다.
崔松和(서울대法大敎授)
1970년대말우리역사의파란의시기에
지평을한층더넓히신바있습니다.
법제처장을역임하신바있으며, 2005년
이처럼학문의길을선택한그는광복이
7월17일우리나라헌법기념일인제헌절,
후의인력공백으로인하여본인의뜻과는
이나라공법학의역사에큰발자취를남
달리학자로서만일관된삶을살수는없
기고떠난목촌김도창선생을기리면서
었습니다. 정부수립후현민(玄民) 유진오
교육자, 법률가, 행정가로서그가남긴업
(兪鎭午)선생이정부의법제처장으로입각
적의의미와가치를여기지면을통해미
함에따라그의권유로법제처에들어가서
흡하나마다시한번조명해보고자합니다.
각국헌법의번역작업을시작하기도하셨
습니다.
목촌김도창선생은기미독립운동의여
목촌선생이정식으로대학에서법학강
파가채가시기전인1922년경북안동에
의를담당하기시작한것은1953년에성균
서태어나셨습니다. 중일전쟁과태평양전
관대학교강사발령을받고1954년에서울
쟁의소용돌이속에서선생님은청소년기
법대강사발령을받았을때부터입니다. 성
를보내시고, 광복직후서울대학교법과대
균관대학에서는독립운동을하시던심산
학을졸업하고, 1949년서울대학의조교로
(心山) 김창숙(金昌淑)총장의권고로헌법
선발되면서부터목촌선생의학문세계가
과행정법강의를맡아이듬해조교수가
바야흐로전개되기시작합니다. 목촌김도
되셨고, 당시에는겸직이허용되어목촌선
창선생의학문적연찬의성과는서울대학
생은법제를담당하는관직과학교강의를
교에서법학박사학위로결실을보게됩니
병행할수있었습니다. 1960년4.19 혁명
다. 그뒤미국의죠지타운대학교와독일
후국무원사무처법제국장의자리에서수
의본대학교에서의연구를통하여학문적
많은혁명입법을다루고다시이듬해5.16
144 법제∣2005.9
2페이지
군사혁명이난뒤목촌의간곡한청이받
자의면모를, 학자들중에는실무가요행정
아들여져법제국장자리를면하고서울법
가의면모를보여주신분이고그사이에
대교수로옮기게되셨습니다. 1967년에보
교량역할을하신분입니다. 때문에누구보
사부차관으로다시관직으로옮긴이후문
다도학자의역할이어떠하여야하며행정
교부차관, 법제처장, 국회의원으로서정, 관
가가또한어떤자세여야하는가를몸소
계의복잡한업무를보는동안에도목촌은
체득하셨습니다.
강의를중단하지않으셨습니다. 목촌선생
이근50년간을한해도쉬지않고같은과
목촌선생의역할에대한한국사회의
목의강의를같은대학에서계속했다는사
요구가강하였기때문에그가대학에머무
실자체는드문일이라할것입니다.
르는시간은제한될수밖에없었지만대학
을떠나정부의각료로서또는국회의원
목촌선생은한국행정법학의과제를
그리고변호사로서활동하는동안에도목
“민족생존에대한심각한위협, 인구의과
촌선생은자신을학자로인식하고지속적
잉, 자원의결핍등우리에게주어진제반
인학문활동을해오셨던것입니다.
특수여건아래서불가피하게요청되는국
특히한국행정판례연구회를법률문화상의
가목적에비교우위를인정하면서자유와
부상인상금의일부를가지고창립하여우
권리문제의적정한선에서의조화를인정
리행정판례에대한이론적성찰과연찬에
하는것” 이라고하신바있는데이러한과
있어구심점을이루면서행정법학의수준
제인식은국가적상황에대한현실적인식
을한단계더높이이끌어온것은그이
아래에서나온것이라고생각되고그러한
외에어느누구도할수없었던중요한학
생생한국가과제의인식은선생의오랜국
문적활동으로서이활동은그가세상을
정경험에서비롯된것이라고추정됩니다.
떠나기전인오늘날까지도지속되어왔던
보사부차관, 문교부차관, 법제처장과국회
것입니다. 이제한국행정판례의연구와선
의원등국정운영에깊숙이관여하여온
생님의함자는머리에서서로뗄수없는
그에게는학문이곧국정을뒷받침하는논
동의어를이루고있음또한아무도부인
리이고, 행정이곧학문의구체적실현으로
못하리라봅니다.
비추어졌을지모릅니다. 목촌선생이행정
어쩌면학자적중심을가지고학자적이
법학을연구하면서남다른역사의식을가
력을가진그가, 행정법학이필연적으로그
지고후학들을가르친것도바로그의이
외연을미칠수밖에없는법조계와정계
러한독특한인생역정에서그발단을가진
및관계를두루경험하게된것은, 한국행
것이아닌가생각합니다.
정법학전체가가지는귀중한경험이요유
이처럼목촌선생은행정가들중에는학
산으로작용하였을것입니다. 목촌선생의
2005.9∣법제 145
3페이지
법제인코너
공적생활을시기별로특징지우는초기의
이러한그의뜻에의한것입니다. 목촌선
학계, 중기의관료계와정계, 후기의법조
생의오랜행정법교육기간중, 행정법교육
계에서의경험은그모든시기를일관하는
에대한그의가장두드러진공헌은무엇
그의학문적열정과어우러져서독특하고
보다도행정법저서의발간과행정판례집의
본질적인학문적관점을형성하였고한국
발간을통한case method의도입등으로
행정법학전체에중요한영향을주셨습
요약될수있을것입니다.
니다.
먼저, 목촌선생은광복이후의황무지
상태에서우리행정법을교육하는데반드
목촌선생은광복이후의혼란과공백
시필요한행정법교재를발간해내셨습니
가운데입신하여이나라행정법질서의형
다. 오늘날에는많은행정법저서가존재하
성에실질적으로, 이론적으로크게공헌하
지만광복직후에는일본의행정법저서에
셨습니다. 그하나의역할만으로도한사
의지할수밖에없는상황이었습니다. 이런
람의삶이감당하기어려운것이었을진대,
상황에서나온목촌선생의행정법저서는
목촌은국가의기틀이어느정도자리잡은
가뭄끝에단비와같은것이었습니다.
후에도국정과공법이론의합리화와선진
화과정에깊이관여하시어오늘의공법학
또한목촌선생은1970년대초당시서
발전의기초를다지셨습니다. 오늘날우리
소문에변호사사무실겸한국행정과학연
공법이론이외국의학풍에크게영향을받
구소를개설, 행정판례집편찬사업을시작
으면서우리공법학의정체성이위기국면
하여, 광복후우리법학교육에서case
에돌입하고있는데, 돌이켜보면외국의
method(일명Langdell method)의필요성
영향을받은우리의2000년대공법이론가
이강조되기는하였지만그방법을법학교
운데에도수십년전목촌선생이다져놓은
육에도입할media로서의판례집의정비․
이론적기초에도미치지못하는현실인식
간행이마련되지않아연래의숙원사업으
에입각한것들이없지않다는점을볼때,
로여기던차에우리나라최초의이론체계
다시한번그의학문적업적을높이평가
에맞추어편집된“행정판례집(상)(중)
하게됩니다.
(하)” (총4,800 페이지)을1976년에간행하
셨습니다. 오늘날과같이판례데이터베이
목촌선생은특별히후학들에게깊은애
스가발전하지도않았던시절에, 광범위한
정을가지고계셨습니다. 목촌선생이평생
행정판례를일일이수작업으로정리하는
소장하던전문도서4,500권을자신의고희
것은여간한인내와노력으로이룰수없
를전후하여서울법대도서관에기증하여
는일이었습니다. 실로목촌선생의행정판
목촌문고(牧村文庫)를마련하게된것도
례집발간이후행정법에대한판례연구와
146 법제∣2005.9
4페이지
교육이비로소활기를띠기시작하였다는
가면서각종위원회에서의회의와공청회
사실은목촌선생의판례교육에대한공헌
등에서갖은수모를겪는것을마다하지
이지대하였다는것을여실히말해주고
않고, 그것이나라를위한본인생애의최
있습니다.
후의봉사의기회라고믿으며본인의신념
을굳게지켜나가셨습니다. 당시단일개헌
이나라행정법학의대명사를이루는목
안이나오지않으면나라가파국에직면할
촌선생님이시지만, 이분의학문적관심과
수밖에없다고생각하셨던것입니다. 이후
시계(視界)가단지행정법에만머무신것
1980년정치권력의입김으로인한개헌작
은아닙니다. 헌법과행정법을넘나들면서
업에차질이생기고급기야계엄이선포되
이땅에공법학의초석을놓으셨기때문입
어내각이일괄사표를제출하던시기에목
니다. 1950년대에서1960년대초까지성균
촌선생도곧바로사표를제출하고법제
관대학교와서울법대에서행정법외에헌법
처장의직을떠나게되셨습니다.
을강의하였고, 출판사와헌법교재의집필
에착수한적도있으며, 국가기구로서의헌
이후목촌선생은행정부에있을때나
법개정위원회의위원장으로활약하신바도
국회의원으로활동할때나또변호사로개
있습니다. 또한박사학위논문의주제를
업하였을때, 연구활동이나강의활동을한
‘계엄’으로하시면서헌법학의수준을높이
번도중단한적이없을만큼학문에대한
는데크게기여하셨음은우리모두다기
애정이각별하셨습니다.
억하고있는바입니다.
그럼에도불구하고목촌선생은정․관
목촌선생은1979년10․26사건이후헌
계에있어서도자신이맡게될지위를가
법개정의실무작업을요구받게되었고, 당
리지않고사회에봉사하는것을위주로
시그러한업무를주관하게될법제처장의
생각하셨습니다. 그가당시공직생활에서
직을제의받아고민끝에수락하게되었습
느꼈던철학이라고한다면원칙에충실해
니다. 목촌선생은헌법이란현실의산물이
야한다는것이었습니다. 후진국가나개발
지그때그때의정치현실을무시하거나완
도상국가의공통된문제는규범과현실의
전히떠난금과옥조란있을수없는공상
괴리가심하다는것인데그것은오히려당
이라는시각을무시해서는안된다는생각
연한것이고, 그것을다루는데있어서편
으로, 국회와도무릎을맞대고이야기해서
리하다고하여예외라고할수있는것들
무슨일이있더라도정부와국회가합의하
을쉽게선택해서는안된다는것이었습니
는단일헌법개정안을성안하지않으면시
다. 또한그가공직생활뿐만아니라모든
국이풀릴수없다는판단하에주위의핀
생활에있어서항상지표로삼은것은“무
잔에도불구하고국회개헌특위와부딪혀
슨일이든최선을다하자”, “지난일을후
2005.9∣법제 147
5페이지
법제인코너
회말자”, “양식을잃지말자”, “과욕을갖지
“질서행정법” 이라는새로운용어는바로
말자”, “남의이야기를듣자” 라고하는5
이와같은실질적경찰개념의부인과관련
계라고회술하신바가있습니다.
되어서경찰행정법이라는용어를대치하게
되었던것입니다. 마지막으로그는현대행
다음으로그의학문역정에서특기할만
정법의중심적원리로떠오른사회국가적
한것은1972년10월유신으로정치가경
원리에발맞추기위해종래의보육행정법
직되어갈때, 그의행정법학은오히려더
이라는국가우월적개념을“복리행정법”이
큰보폭으로민주화를향하여나아갔던점
라는개념으로대치시켰습니다. 이러한목
입니다.
촌선생의노력은행정법의민주화를도모
그예로, 그는행정행위에선험적인법적
한의의가있을뿐아니라새로운행정분
가치를부여하는듯한, 국가권위의표현인
야의문제들을종래의이론체계로는다루
행정행위의공정력의개념을부인하고, 행
기어렵게된까닭에그의표현대로, 새술
정목적의효율적수행, 법적안정성과신뢰
을담을새부대를마련한것이라고볼수
보호라는기술적, 정책적고려에의거한행
있을것입니다
정행위의“예선적효력”의개념을받아들
여, 행정행위가단순위법일때취소되기까
다른한편으로목촌선생은어디서나공
지유효한것은행정행위에실체법적으로
법학의‘사회적책임’을강조하셨습니다.
특별한가치가부여되어서그러한것이아
“법률학은실천과학이다. 특히헌법이나행
니라단순한절차법적인의미에서잠정적
정법은우리의국가생활에관한규범이다.
으로그효력을인정하는것임에불과하다
그규범과그아래서전개되는국민생활에
는것으로설명하셨습니다. 또한목촌선생
대하여공법학계는외면해서는안되고외
은종래특별권력관계라고하는비민주적
면할수도없는일이다. 흔히우리사회에
요소를가진전통이론을원론적으로부정
서의정치의낙후성을이야기하는데, 인접
하면서, 이를특별권력에초점을두는것이
과학들의활력에비길때공법학계의퇴영
아니라법관계에초점을두는의미에서그
성도우려할단계에와있는것같다”라고
리고행정법관계의한특수한형태라는의
하는그의언명에서그의실천적공법학에
미에서“특별행정법관계”로지칭하셨습니
대한깊은인식을읽을수있습니다.
다. 다음으로그는실질적경찰개념이제
우선, 1950년대에정부도못한개인의힘
도적경찰개념과연계되면서경찰기관의
으로는거의불가능에가까운구법령을포
영역을부적절하게확대시킬가능성에주
함한 ‘법령조사’작업에 도전하여 1961년
목하여제도적경찰개념과실질적경찰개
5․16혁명직후내각사무처법제국장의자
념을분리시키고자노력하셨습니다. 그의
격에서“구법령정리에관한특별조치법”을기
148 법제∣2005.9
6페이지
초하여통과시킴으로써1962년1월20일
2000년대를맞은오늘의후학들에대해당
이후일체의구법령이폐기되고한국정부
부하고자했던말씀은세계와의경쟁력에
법령으로일원화되게되었고, 그성과를행
서뒤지지않으려면열심히공부해야한다
정법각론초판에반영하셨습니다. 또한위
는지극히당연하지만우리가항시잊지
에서언급한행정판례집은학문적, 강학적
말아야할언명이었습니다. 한사회의발전
관점에서판례를조사하여체계화한것으
은보이지않는조용한곳에서시작되는
로판례의합리화에기여한것이었습니다.
것이라고하면서, 크리스마스시즌에도선
그리고1980년대에행정심판법, 행정소송
진외국대학의도서관이나연구실의꺼지지
법, 행정절차법등의초안을기초하는위원
않는불빛의의미를항상강조하였던것입
장일을맡아주요입법작업에참여하여
니다.
오셨습니다.
법률가를흔히들딱딱하고재미없다고
표현을하는경우가적지않습니다. 그러나
실천학문으로서의행정법학을연구한그
반드시그렇지만은않습니다. 목촌선생을
의업적은, 행정법학이론의성과를입법,
가까이서접해본어느누구도그렇게보는
판례, 국정운영의합리화에활용하면서역
분이없을것입니다. 바쁜외국여행중에
으로행정실무의현장에서터득한실천적
도틈을타서베토벤, 슈베르트, 브람스묘
감각을행정법이론에투영시키는양방향의
역에들리시거나클래식레코드판을수집
원활한피드백을통하여구축되어갔고, 김
하시는것이그의또다른진면목이었습니
도창행정법학은개별행정법영역의실천적
다. 슈베르트의「미완성교향곡」을즐겨
합리성을여과하여일반행정법의추상적
들으심은널리알려진사실입니다. 실로그
이론으로연결시켜나가는실천적방법론
는미완성으로부터완성을지향하는꾸준
으로구축된것이었습니다.
하고끊임없는자세로인생을사시고, 구도
자적정진으로학문을가다듬으시어오늘
오늘날에이르러서도, 목촌선생은비록
의목촌김도창박사를완성하시었습니다.
자신이직접오늘의실천적과제에대해
응답하지는못한다하더라도후학들이21
김도창선생의字는一汝이고雅號는牧
세기정보기술시대, 생명과학시대에대처
村이다. 선생은언제인가자신의아호를풀
하고조국통일을준비하며, 세계화와변화
이하시며, “법을하는사람이니딱딱하다는
되어가는국제경제체제등에대응하는등
말을듣기싫고, 다음으로사람의생산적인
의과제에적절히대처해줄것을기대하
손길이어느정도와닿는田園을의미하기
고있습니다. 이를위해서특히목촌선생
때문에이호를좋아한다. 거기에는Smog
이생전에학생들을가르쳐오면서특히
대신에녹색이있고, 햇빛이있고, 맑은공
2005.9∣법제 149
7페이지
법제인코너
<말(馬)처럼>
기가있다. 그래서남처럼나도즐겨전원
을찾는다. 素朴과眞實과詩가머무는곳,
목촌김도창
나는그곳을향하여언젠가는후회없이
경오년새해
歸去來辭를읊을것이다”라고에필로그를
말처럼달린,
하시었다.
정신없이달린,
머나먼길,
이제90년대의
광복이후마치황무지에서옥토를일구
마루턱에올라,
어내는파란만장한과정의개척의선두에
2000년의산정을
서서한국행정법학의씨앗을뿌린분으로
야호!
목촌을한국공법사는기록할것입니다.
소리쳐서불러본다.
그산너머있을
끝으로21세기통일민주한국을그리며
그리운모습이여
1990년(庚午年)벽두에지은자작시를들
빛나는님이여,
어그가남긴조국에대한사랑을반추해
über den Bergen
봅니다.
wohnt das Glück.
150 법제∣2005.9