프랑스 ‘도지사’(le préfet)의 경찰권한에 관한 연구

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사단법인 행정법이론실무학회 행정법연구 제64호 2021년 3월 Korea Administrative Law and Practice Association Administrative Law Journal Vol. 64, March 2021

1)

장 윤 영*

국문초록

최근 경찰법 전부개정법률안이 국회를 통과하여 올해 7월부터 전국적으로 자치경찰제도가

실시될 예정이다. 현 상황에서 자치경찰제도가 이미 시행되고 있는 국가의 상황을 살펴보는 것

은 자치경찰제도를 현명하게 운용하는 데에 참고가 될 수 있다. 프랑스는 우리와 유사하게 중

앙집권적 경찰체제를 확립하고 자치경찰을 도입한 국가로서 특히 통상 우리나라에서 ‘도지사’

로 번역되는 ‘le préfet’는 국가와 지방의 공공질서 유지를 위하여 중요한 경찰권한을 행사하고

있다. 이 글에서는 프랑스 도지사의 경찰권한을 살펴보고, 우리나라에 제공할 수 있는 시사점

을 고찰한다.

프랑스의 경찰 개념은 일반적으로 사회의 질서 유지를 위한 행정작용이라는 행정경찰로서의

의미를 갖는다. 프랑스의 경우 우리나라와 같은 탈경찰화를 거치지 않았기 때문에 경찰 조직이

제도적 의미에서의 경찰 조직과 질서행정기관으로 나뉘어 존재한다는 특징이 있다. 제도적 의

미에서의 경찰은 크게 국가차원과 지방차원으로 구분되는데, 국가차원의 경찰조직으로 국가경

찰과 군경찰이 있고, 지방차원의 경찰조직으로 자치경찰이 있다. 자치경찰은 기초자치단체인

꼬뮌의 시장이 지휘하는데, 이 때 시장은 도지사의 행정적 통제를 받는다. 도지사는 지방에서

국가를 대표하는 공무원이자 공공질서를 유지하기 위한 행정경찰권한을 소지하는 지방의 질서

행정기관로서 중요한 지위를 갖는다.

도지사는 주로 도 차원에서 꼬뮌의 영역을 넘어선 지역에 대한 경찰권한을 행사하고 시장이

적절한 경찰조치를 행하지 않는 경우 시장을 대신하여 필요한 조치를 취할 수 있다. 이는 국가

와 지방 사이의 치안 공백을 최소화하는 한편 국가와 지방 경찰의 조화를 이루는 데에 일조한

다. 도지사의 경찰권한의 행사 목적과 기준은 공공질서의 유지에 있다는 점에서 그 권한의 주

요 내용은 공공질서의 개념을 통해 파악할 수 있다. 공공질서는 공공의 안전, 공공의 평온, 공

중의 위생을 전통적인 3요소로 하고, 시대의 흐름에 따라 공중도덕과 인간의 존엄성으로까지

그 외연이 확대되었다. 최근 프랑스 최고행정재판소인 꽁세이데따는 반유대주의를 내용으로 하

는 한 배우의 연극에 대해 도지사가 시장을 대신하여 공연 금지 조치를 취한 ‘디외도네 사건’

에서, 해당 연극이 인간의 존엄성을 요소로 하는 공공질서를 침해하므로 공연 금지 조치가 적

법학박사, 서울대학교 법학연구소 객원연구원, 변호사

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법하다고 판단하였는데, 이는 공공질서 교란행위에 대한 규율의 공백을 막기 위해 도지사의 경

찰권이 적절하게 행사된 사례로 평가할 수 있다.

도지사의 경찰권한에 대한 연구를 통해 우리가 참고할 수 있는 것은 예방적 성격을 갖는 행

정경찰작용이 국민에 대한 민생치안 서비스의 질을 향상시킬 수 있다는 점과 지역 내 공공질

서의 유지가 결국 국가 전체의 공공질서 유지와 밀접한 관련성을 갖는다는 점에서 향후 시도

자치경찰위원회의 운영에 있어서도 국가 전체의 공공질서를 고려한 객관적이고 중립적이며 책

임 있는 업무 수행이 필요하다는 점이다.

주제어: 프랑스 도지사, 행정경찰, 공공질서, 자치경찰, 프랑스 경찰

목 차

. 서론

. 프랑스 경찰제도 개관

. 의의와 연혁

. 주요 내용과 사례

. 결론

Ⅰ. 서론

최근 자치경찰제도의 전국적 도입을 주요 골자로 하는 경찰법 전부개정법률안이 국회

를 통과하였다. 기존의 경찰법은 국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률로

명칭이 변경되었고, 개정법은 2021년 1월 1일부터 시행되어 같은 해 7월부터 본격적으로

자치경찰제도가 실시될 예정이다.1) 자치경찰제도는 진정한 지방자치의 실현, 경찰 권력의

비대화 방지, 지역 주민에 대한 양질의 치안 서비스 제공이라는 목표를 갖고 출범하였다.

그러나 한편으로는 국가경찰과 자치경찰 사이의 업무 협력, 행정기관과 자치경찰 사이의

업무 구분, 경찰과 지역 세력 간의 유착과 같은 문제들이 발생할 것이라는 우려가 제기되

고 있다. 자치경찰제도의 실질적인 시행을 목전에 앞둔 현 상황에서 이미 자치경찰제도가

1) 경찰법 전부개정법률안은 2020년 12월 9일 국회 본회의를 통과하여 2021년 1월 1일부터 시행되었 는데, 국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률 부칙 제3조에 따라 실질적인 자치경찰제도 의 수행은 시범 운영을 거쳐 2021년 7월부터 본격적으로 실시될 예정이다.

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시행되고 있는 국가의 상황을 살펴보는 것은 자치경찰제도를 실제로 운용함에 있어 발생할

수 있는 문제들을 현명하게 해결하는 데에 참고가 될 수 있다는 점에서 그 의미가 있다.

특히 프랑스는 우리나라와 유사하게 역사적으로 국가경찰을 통한 중앙집권적 경찰체제를

갖고 있으면서도 자치경찰제도를 도입한 국가로서 국가경찰과 자치경찰의 협력을 이루며

운용되고 있어 주목할 만하다.2)

지금까지 프랑스의 경찰제도에 관하여는 국내에서 상당한 논의가 축적되어 왔다.3) 특히

자치경찰과 관련해서는 주로 자치경찰권을 보유하는 ‘시장’(le maire)4)의 권한을 중심으로

논의가 진행되어왔음을 확인할 수 있다. 그런데 프랑스의 지방자치법제상 각 지방에는 국

가에 의해 임명, 파견된 공무원으로서 그 지역에서 국가를 대표하는 ‘도지사’(le préfet)5)가

2) 프랑스의 국가경찰과 자치경찰은 공공질서 유지라는 목적을 달성하기 위하여 상호 협력하는 관계 로서 양자의 협력관계에 관한 상세한 설명은 한견우, “경찰의 주민근접성을 실현하기 위한 프랑스 자치경찰의 연혁과 발전-프랑스 자치시경찰의 법적 구조를 중심으로-”, 법학논총 제29권 제3호, 2017, 495-496면 참조. 3) 프랑스의 경찰제도에 관한 선행 연구로는 이광윤, “행정경찰개념의 재검토”, 사법행정 제359호, 한 국사법행정학회, 1990; 이종화, “프랑스 경찰 조직에 관한 연구”, 경찰학연구 제3호, 2002; 신현기/ 박수래, “프랑스 자치경찰제도의 특징에 대한 연구”, 한국경찰연구 제3권 제2호, 2004; 전 훈, “행 정경찰개념과 공공질서의 의미-프랑스 행정판례와 그 시사점”, 한국프랑스학논집 제51집, 2005; 서 정범, “경찰법에 있어서의 공공의 안녕의 개념”, 공법학연구 제9권 제2호, 한국비교공법학회, 2008; 이승민, “프랑스법상 경찰행정에 관한 연구 개념, 근거, 조직, 작용을 중심으로-, 서울대학교 법학 박사 학위논문, 2010; 장승수, “프랑스 경찰제도에 관한 연구”, 자치경찰연구 제4권 제2호, 2011; 신현기/이임걸, “프랑스 군인경찰제도에 관한 연구”, 자치경찰연구 제5권 제3호, 2012; 강지은, “공 생발전을 위한 경찰의 임무-프랑스의 행정경찰법제와 그 시사점-”, 법학논고 제42집, 2013; 유주성, “프랑스 사법경찰의 역사적 형성에 관한 연구 -개념적 형성과정을 중심으로-”, 경찰법연구 제12권 제2호, 2014; 이승민, 뺷프랑스의 경찰행정뺸, 경인문화사, 2014; 박재현, “프랑스의 행정경찰에 관한 연구”, 법학연구 제27권 제1호, 2016; 오승규, “프랑스 행정경찰 개념의 역사적 변천과 시사점”, 경 찰법연구 제14권 제1호, 2016; 한견우, “경찰의 주민근접성을 실현하기 위한 프랑스 자치경찰의 연 혁과 발전-프랑스 자치시경찰의 법적 구조를 중심으로-”, 법학논총 제29권 제3호, 2017; 오승규, “프랑스 자치경찰제도와 시사점”, 법과 정책연구 제18권 제2호, 2018; 유주성, “프랑스, 미국, 일본 의 자치경찰제와 비교법적 검토”, 동아법학 제80호, 2018; 안영훈, “프랑스 코뮌 기초자치단체 자치 경찰제도 연구”, 자치경찰연구 제13권 제1호, 2020; 유주성, “프랑스 근접경찰: 자치경찰과 일상안 전경찰”, 경찰법연구 제18권 제1호, 2020 등이 있다. 4) ‘le maire’는 프랑스의 기초자치단체인 ‘꼬뮌’(la commune, 꼬뮌에 관한 설명은 각주 37 참조)의 장 (長)으로 국내에서는 주로 시장으로 번역된다. 이 글에서도 통상의 예와 꼬뮌이 우리나라의 기초지 방자치단체와 유사하다는 점을 고려하여 이를 ‘시장’으로 번역하였다. 5) ‘le préfet’는 프랑스의 광역자치단체인 ‘데파르트망’ 또는 ‘도’(le département, 이에 관한 설명은 각 주 20 참조)에서 국가의 대표로서 활동하는 국가의 공무원으로서 국내에서는 통상 ‘도지사’로 번역 되어 왔다. 그런데 프랑스의 ‘도지사’는 그 지위와 성질 면에서 우리나라 지방자치법상 ‘도지사’와 실질적인 차이가 있다는 점을 주의하여야 한다(이러한 차이로 인하여 발생하는 오해를 방지하기 위 하여 ‘프레페’라는 원문을 그대로 번역한 예로 왕승혜, “프랑스법상 국가와 지방자치단체 간의 사 무위임에 관한 연구”, 행정법연구 제53호, 2018; 전 훈, “주요 외국의 지방자치제도 연구-프랑스-”,

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존재하고, 이러한 도지사는 지방차원에서의 질서 유지를 위한 행정기관이자 국가의 공무원

으로서 경찰권한을 보유하고 행사하는 등 중요한 역할을 담당한다. 따라서 이 글에서는 도

지사에게 부여된 경찰권한에 논의의 초점을 맞추어 프랑스에서 도지사가 지방의 질서유지

와 관련하여 어떠한 역할을 담당하는지를 중점적으로 고찰한다. 이를 위해 우선 예비적으

로 프랑스 경찰 제도의 주요 내용을 개관하고( ), 도지사가 보유하는 경찰권한의 의의와

연혁을 살펴본 후( ), 그 권한의 주요 내용을 검토한다( ). 그리고 마지막으로 이러한 도

지사의 경찰권한에 관한 이론적 검토가 우리나라 자치경찰제도의 운용과 관련하여 어떠한

시사점을 제공할 수 있는지 고찰한다( ).

Ⅱ. 프랑스 경찰제도 개관

프랑스의 경찰 개념

(1) 의미

프랑스의 ‘경찰’(la police) 개념은 역사적으로 국가의 통치 개념으로부터 출발하여 사회

전반의 질서 유지를 위한 행정작용으로 진화해왔다. 프랑스어로 경찰이라는 단어는 그리스

어 ‘πολιτεία(politeia)’와 라틴어 ‘politia’에서 비롯된 것으로,6) 도시 국가, 정체(政體)를 뜻

하는 ‘polis’를 그 어원으로 한다.7) 따라서 프랑스에서의 경찰 개념은 역사적으로 사회 구

성원들의 공동체 생활을 질서 있고 안전하게 유지하기 위해 국가의 통치권에 근거하여 사

회 전반을 규율하는 실질적이고 행정적인 의미의 경찰이라는 의미를 내포한다. 이는 14세

기 프랑스의 왕 샤를 5세가 행정을 “bonne policie”라고 칭하였다는 점에서도 확인할 수

있는데, police라는 용어는 15세기까지 등장하지 않다가,8) ‘구체제’(l’Ancien Régime) 이후

에 비로소 현대적 의미에서의 경찰을 의미하게 되었다.9)

한국법제연구원, 2018 참조). 이 글에서는 통상의 예에 따라 ‘도지사’로 번역하였다. 6) Étienne Picard, La notion de police administrative, L.G.D.J., 1984, p.16, 이승민, 뺷프랑스의 경찰행 정뺸, 경인문화사, 2014, 14면에서 재인용. 7) “polis”의 의미는 Oxford English Dictionary Third Edition, September 2006에서 참조. (https://ww w.oed.com/view/Entry/146859?rskey=i4Epd3&result=2&isAdvanced=false#eid, 2021. 3. 4. 최종방문) 8) André Decocq/Jean Montreuil/Jacques Buisson, Le Droit de la Police, Litec, 1991, p.1. 9) 이른바 구체제, ‘앙시앵 레짐’(l’Ancien Régime)은 프랑스 역사상 1789년 프랑스 대혁명 이전의 절 대 군주 정체를 의미한다. 프랑스 대혁명 이후 현대적 의미의 경찰 개념이 등장하게 되었고, 특히

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(2) 행정경찰과 사법경찰

프랑스 행정법에서 경찰은 통상 ‘행정경찰’(la police administrative)을 의미하는데, 이는

‘사법경찰’(la police judiciaire)과 개념상 구별된다.10) 행정경찰은 주로 ‘공공질서’(l’ordre

public)를 유지하기 위해 행해지는 작용 또는 그러한 작용을 하는 조직으로 이해된다.11) 여

기서 공공질서는 공공의 평온(la tranquillité publique), 공공의 안전(la sécurité publique),

공중의 위생(la salubrité publique) 등을 주요 요소로 한다.12) 반면 사법경찰은 프랑스 형사

소송법13) 제14조에 따라 형법상 범죄를 확인하고, 증거를 수집하고, 범죄인을 찾는 등의

행위 또는 그러한 작용을 하는 조직으로 이해된다.14) 양자의 구별 실익은 특히 재판관할과

국가배상책임이 인정될 소지 면에서 존재하는데, 행정경찰의 경우에는 행정재판소의 관할

에 속하고 국가배상책임이 인정될 여지가 많은 반면 사법경찰의 경우에는 일반재판소의 관

할에 속하고 상대적으로 국가배상책임이 인정될 여지가 적다.15)

행정경찰과 사법경찰의 구별은 경찰권한의 행사목적 또는 의도를 기준으로 하는데, 행정

경찰의 경우에는 공공질서의 유지를 위해 사전적인 조치를 취함으로써 위해를 방지하는 예

방을 목적으로 이루어지는 반면 사법경찰은 이미 이루어진 범죄행위에 대한 처벌을 그 목

적으로 한다.16) 그런데 이러한 구별은 조직적, 형식적으로 구별되는 것이 아니라 실질적인

내용을 기준으로 하는 것이어서 하나의 기관이 행정경찰권과 사법경찰권을 모두 행사하는

행정법학에서 경찰 개념은 경찰 행정의 의미를 띄게 되었다고 본 문헌으로 이승민, 앞의 책, 23-28 면 참조.

10) 행정경찰과 사법경찰이라는 용어는 1795년 제정된 프랑스 죄형법전(Le Code des délits et des peines)에서 최초로 등장하였는데, 당해 법전은 행정권과 사법권의 분리 원칙을 토대로 하여 행정경 찰과 사법경찰을 구분한다. 이에 관한 설명은 유주성, “프랑스 사법경찰의 역사적 형성에 관한 연 구 -개념적 형성과정을 중심으로-”, 경찰법연구 제12권 제2호, 2014, 183면 참조. 행정권과 사법권 의 분리 원칙과 경찰에 관한 상세한 논의를 다룬 문헌으로 Jacques Moreau, “Police et Séparation des autorités administrative et judiciaire” : en Vautrot-Schwarz, Charles, La police administrative, PUF, 2014, pp.23-37 참조.

11) Réne Chapus, Droit administratif général, 15e éd., Montchrestien, 2001, pp.700-701; Jean Waline, Droit administratif, 23e éd., Dalloz, 2010, p.332.

12) Maurice Hauriou, Précis de Droit Administratif et de Droit Public, 6e éd., 1907, p.502.

13) Code procédure pénale

14) Jacqueline Morand-Deviller/Pierre Bourdon/Florian Poulet, Droit administratif, 16e éd., L.G.D.J., 2019, p.569.

15) Yves Gaudemet, Droit adminitratif, 21e éd., L.G.D.J.., 2015, pp.329-330.

16) Réne Chapus, 앞의 책, p.737. 일반적으로 행정경찰은 예방적(prevéntive)이고, 사법경찰은 징벌적 (répressive) 성질을 갖는다고 표현되는데, 이에 관하여는 Jacqueline Morand-Deviller/Pierre Bourdon/Florian Poulet, 앞의 책, pp.569-573 참조. 행정경찰과 사법경찰의 구별에 관한 보다 상세 하고 심도 깊은 분석을 다룬 문헌으로 이승민, 앞의 책, 36-61면 참조.

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경우가 많기 때문에 구체적인 상황에서 그 구별이 어렵다는 단점이 있다.17)

(3) 일반행정경찰과 특별행정경찰

한편 행정경찰은 일반행정경찰과 특별행정경찰로 구분되는데, 일반적으로 양자 모두 공

공질서의 유지라는 목적을 위한 것이라는 점에서는 유사하지만 일반행정경찰은 공공질서의

유지를 위해 필요한 일반적인 활동 전체를 의미하는 반면 특별행정경찰은 특정한 상황을

규율하기 위해 개별법이 인정하는 구체적인 활동이라는 점에서 구별된다.18) 일반행정경찰

과 특별행정경찰은 이론상으로는 쉽게 구별되지만 실제로는 하나의 기관이 일반행정경찰권

한과 특별행정경찰권한을 병유하는 경우가 많아 구별이 어려운 경우가 발생한다는 점에 유

념할 필요가 있다. 예를 들어 도지사의 경우 ‘도’(le département)19) 전체에 관한 일반행정

경찰권한을 갖고 있는 동시에 환경 등과 같이 특별한 법률에서 정한 일정한 영역에 대해서

특별행정경찰권한을 갖고 있는 경우가 존재한다.

프랑스의 경찰 조직

(1) 프랑스 경찰 조직의 특징

우리나라와 비교했을 때 프랑스 경찰 조직의 가장 큰 특징은 경찰 조직이 제도적 의미

의 경찰과 질서유지작용을 담당하는 행정기관으로 나뉘어 존재한다는 점이다. 우리나라는

독일에서 나치에 대한 반성으로 ‘탈경찰화’(Entpolizeilichung)20)가 진행되었던 것처럼 탈경

17) 행정경찰과 사법경찰을 단순히 범죄의 예방과 진압을 기준으로 구분하는 ‘단순분리론’에 관한 구체 적인 내용과 그에 대한 비판을 상세히 서술한 문헌으로 유주성, 앞의 논문, 183-186면 참조.

18) Jean Waline, 앞의 책, pp.337-338.

19) ‘데파르트망/데파뜨망’, ‘행정도’ 또는 ‘도’(le département)는 프랑스의 행정구역이자 지방자치단체로 서 가장 기초적인 지방단체에 해당하는 꼬뮌보다 상급의 지방자치단체이다. 우리나라에서는 이를 우리나라의 광역지방자치단체와 유사하다고 보면서 이를 주로 ‘도(道)’라고 번역한다(이에 대하여 면적, 수 등을 고려할 때 ‘도’로 번역하는 것이 적절하지 않다는 견해로는 전 훈, 앞의 논문, 73면 참조). 따라서 이 글에서도 통상의 예에 따라 이를 ‘도’로 번역하였다.

20) ‘탈경찰화’(Entpolizeilichung)는 제2차 세계대전 이후 나치에 대한 반성의 일환으로 독일에서 일어 난 움직임으로, 기존에 일반적인 행정작용을 모두 경찰 개념에 포함시켜 이해하던 것에서 탈피하여 질서유지를 위한 대부분의 행정작용을 일반행정기관의 관할로 이전하고, 경찰은 소극적인 ‘집행경 찰’(Vollzugspolizei)에 한정되도록 한 것을 의미한다. 이에 관한 자세한 설명을 다룬 문헌으로 박정 훈(朴正勳), 뺷행정법의 체계와 방법론뺸, 박영사, 2019, 388면; 김순영, “독일 행정법상 ‘탈경찰화’ (Entpolizeilichung)에 관한 연구: 우리나라 ‘경찰’ 개념에 대한 올바른 인식을 위하여”, 서울대학교 법학석사 학위논문, 2019, 23-25면 참조.

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찰화가 진행되었고, 그 영향으로 공공질서의 유지를 목적으로 하는 행정경찰의 성격을 갖

는 활동들은 일반행정기관에 의해 이루어지고 사법경찰의 성격을 갖는 활동들은 제도적 의

미에서의 경찰이 담당하는 형태를 취하고 있다.21) 반면 프랑스의 경우 탈경찰화가 이루어

지지 않았기 때문에 제도적 의미에서 경찰 조직으로서 국가차원의 경찰조직과 지방차원의

경찰조직이 존재함과 동시에 질서 유지를 위한 경찰작용의 책임자로서 질서행정기관인 수

상, 도지사, 시장 등이 존재한다.22) 이하에서는 제도적 의미에서의 경찰 조직과 질서행정기

관을 간단히 살펴본다.

(2) 제도적 의미에서의 경찰 조직

먼저 제도적 의미에서의 경찰 조직은 국가차원의 경찰조직과 지방차원의 경찰조직으로

구분할 수 있는데, 국가차원의 경찰조직에는 ‘국가경찰’(la police nationale)과 ‘군경찰’(la

gendarmerie nationale)23)이 있고, 지방차원의 경찰조직에는 ‘자치경찰’(la police municipale)24)

이 있다.

국가차원의 경찰 조직을 살펴보면, 먼저 국가경찰은 중앙조직과 지방조직을 갖추고 있는

데, 중앙조직의 경우 1941년 4월 내무부 소속의 경찰총국(la direction générale de la

Police nationale, DGPN)을 창설하고, 1966년 7월 파리경시청(la préfecture de police de

Paris)을 통합한 후, 2009년 8월 군경찰을 내무부 소속으로 옮기면서 현재의 모습을 갖추게

되었다.25) 지방조직의 경우, 우리나라의 지방경찰청과 같은 독립된 행정청은 존재하지 않

고, 각각의 임무와 기능에 따라 각 도와 광역도에 필요한 공공안전국, 사법경찰국 등 각종

사무소를 설치한다.26) 그리고 군경찰은 12세기 프랑스의 ‘기마경찰대’(la maréchaussée)가

21) 강지은, “공생발전을 위한 경찰의 임무-프랑스의 행정경찰법제와 그 시사점-”, 법학논고 제42집, 2013, 75-76면.

22) 이승민, 앞의 책, 190면.

23) 이를 무장경찰이라고 번역하는 문헌으로 한견우, “경찰의 주민근접성을 실현하기 위한 프랑스 자치 경찰의 연혁과 발전-프랑스 자치시경찰의 법적 구조를 중심으로-”, 법학논총 제29권 제3호, 2017, 496면 참조.

24) 여기에는 ‘농촌감시원’ 또는 ‘전원감시원’(le garde champêtre)이 포함된다. 자치경찰의 조직에 관한 상세한 설명을 다룬 문헌으로 이승민, 앞의 책, 205-210면 참조. 한편 ‘la police municipale’을 ‘자 치경찰’이 아니라 ‘자치시경찰’로 번역하는 것이 바람직하고, 프랑스 행정법상 자치경찰은 자치시경 찰과 광역자치시경찰을 포함하는 광의의 개념으로 이해하여야 한다고 보는 견해로 한견우, 위의 논 문, 491면 각주 1 참조.

25) 국가경찰의 조직에 관하여 자세한 설명을 다룬 문헌으로 이승민, 위의 책, 192-199면 참조.

26) 프랑스의 지방행정체계에 따른 경찰조직과 국가경찰의 조직체계를 구체적으로 설명한 문헌으로 신 현기/박수래, “프랑스 자치경찰제도의 특징에 대한 연구”, 한국경찰연구 제3권 제2호, 2004,

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그 기원으로 알려져 있는데, 1791년 근위대와 통합한 후 군경찰의 모습을 갖추어 오랜 기

간 국방부 소속으로 존립하다가 2009년 법률에 의해 내무부 장관 소속으로 바뀌었다.27) 군

경찰의 업무는 국가경찰과 동일한데, 국가경찰이 전 국토의 5%정도에 해당하는 인구 2만

명 이상의 도시 지역 치안을 담당하고, 나머지 95%에 해당하는 도시 주변 또는 농어촌

지역의 치안을 담당하는 것이 군경찰이기 때문에 경찰권한의 지역적 행사범위가 국가경찰

에 비해 넓다.28)

지방차원의 경찰조직에 관하여 살펴보면, 프랑스에서 경찰이 지방차원에서 논의되기 시

작한 것은 1789년부터로, 당시 시장은 거주자들의 위생, 안전, 평온을 보장하기 위한 권한

을 갖게 되었고, 1884년 그 권한은 더욱 광범위해졌다.29) 이후 1977년 지방자치법에 의해

자치경찰 구성에 관한 근거가 마련되고,30) 1999년 자치경찰에 관한 법률을 제정함으로써

자치경찰의 지위와 권한을 명확히 했으며, 2012년 국내안전법전의 제정을 통해 자치경찰의

임무, 채용 등에 관한 규정을 보다 명확하게 하였다.31)

(3) 질서행정기관

공공질서를 유지하기 위한 경찰작용을 담당하는 행정기관으로서 질서행정기관 역시 국가

차원과 지방차원으로 나누어 볼 수 있다. 먼저 국가차원의 경찰조직인 국가경찰과 군경찰

은 앞에서 언급한 것처럼 모두 내무부 소속에 해당한다. 이들은 모두 수상의 지휘를 받는

다.32) 수상이 이러한 권한을 갖게 된 것은 1919년 라본느(Labonne) 판결33)을 계기로 하는

데, 해당 판결에서 국가의 수반은 법률의 위임이 있는 경우 외에도 그 고유한 권한에 따라

전 국토에 대해 적용할 수 있는 경찰조치들을 정할 수 있다고 인정되었다.34)

다음으로 지방차원의 질서행정기관으로는 도지사와 시장, 파리경시청장을 들 수 있다.35)

180-182면 참조.

27) Loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale

28) 신현기/이임걸, “프랑스 군인경찰제도에 관한 연구”, 자치경찰연구 제5권 제3호, 2012, 10면.

29) André Decocq/Jean Montreuil/Jacques Buisson, Le Droit de la Police, Litec, 1991, pp.4-6.

30) 장승수, “프랑스 경찰제도에 관한 연구”, 자치경찰연구 제4권 제2호, 2011, 123면.

31) 오승규, “프랑스 자치경찰제도와 시사점”, 법과 정책연구 제18권 제2호, 2018, 179면.

32) 수상은 질서행정기관으로서, 그 고유한 권한에 해당하는 국가차원의 일반경찰권을 갖는 것은 물론 특별한 법률상 근거 규정이 있는 경우에는 특별경찰권을 갖는다. 수상이 갖는 경찰권한에 관한 상 세한 설명과 분석을 다룬 문헌으로 이승민, 앞의 책, 97-103면, 217면 참조.

33) CE 8 août 1919, Labonne.

34) Jacqueline Morand-Deviller/Pierre Bourdon/Florian Poulet, 앞의 책, p.565.

35) 지방차원의 질서행정기관에 관한 상세한 설명을 다룬 문헌으로 이승민, 앞의 책, 212-216면 참조.

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프랑스 ‘도지사’(le préfet)의 경찰권한에 관한 연구 83

특히 자치경찰은 원칙적으로 꼬뮌(la commune)36)에서 시장의 지휘를 받는다. 현재 자치경

찰에 관하여는 지방자치법37) L.2212조에서 규정하고 있는데, L.2212-1조에 따르면, 시장은

‘도에서 국가를 대표하는 자’(le représentant de l'État dans le département)인 도지사의 행

정적 통제(le contrôle administratif) 하에 자치경찰, 농촌경찰, 그와 관련된 국가행위의 집행

을 담당하고, 같은 법 L.2212-2조는 선량한 질서, 공공의 안녕, 공공의 안전, 공중위생의

확보를 자치경찰의 임무로 규정하고 있다.38) 따라서 요약하면, 기초자치단체인 꼬뮌에서의

자치경찰권한은 원칙적으로 시장에게 있지만 그 권한의 행사와 관련하여 시장은 국가를 대

표하는 도지사의 행정 통제를 받는다고 정리할 수 있다.

주목할 점은 자치경찰이 모든 꼬뮌에 존재하는 것이 아니라 일정한 경우에 시장이 의회

의 승인을 받아 그 창설여부를 결정한 후 도지사의 승인을 받아 설치한다는 것이다.39) 따

라서 프랑스에서는 모든 꼬뮌에 자치경찰이 존재하는 것이 아니라 실제로 재정적 독립성이

어느 정도 확보된 꼬뮌에서 자치경찰을 운영하고 있고, 자치경찰의 수도 2명부터 250명까

지 다양하다.40) 이는 현재 우리나라에서 각 지역에 일괄적으로 자치경찰을 도입한 것과 그

형태를 달리한다.

Ⅲ. 의의와 연혁

도지사 경찰권한의 의의

(1) 권한의 법적 근거와 지위

도지사는 지방자치단체에서 국가 또는 정부를 대표하는 고위공무원으로서 프랑스 제5공

화국 헌법 제72조에 따라 국가의 이익, 행정통제, 법 집행에 대한 책임을 갖는다. 1964년

36) ‘꼬뮌’(la commune)은 프랑스의 가장 기초적인 자치공동체이자 지방자치단체로서 역사적으로 자연 발생한 지역 공동체라는 특징을 갖고 있다. 500명 미만의 소규모 꼬뮌부터 200만명 이상이 거주하 는 파리까지 그 규모와 인구가 다양하고, 우리나라의 법제와 비교하면 기초지방자치단체와 유사하 다. 꼬뮌에 관한 보다 자세한 설명은 전 훈, 앞의 논문, 69-73면 참조.

37) Code général des collectivités territoriales

38) 지방차원의 일반경찰권과 관련하여 시장은 꼬뮌의 공공질서를 유지하기 위하여 비교적 넓은 경찰권 한을 행사한다. 이에 관하여는 강지은, 앞의 논문, 79면 참조.

39) 신현기/박수래, 앞의 논문, 186면.

40) 신현기/박수래, 위의 논문, 186면.

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행정법연구 제64호 84

7월 29일 데크레41)에 의해 도지사들에게 독자적인 권한과 지위가 부여된 이래,42) 도지사는

프랑스의 지방분권화를 강화하면서도 국가전체의 이익을 효율적으로 보호하기 위하여 중앙

과 지방을 연결하는 가교로서 중요한 역할을 담당해왔다. 특히 경찰권한과 관련하여서는

국내안전법전43) L.131-4조에서 지방자치법 제2부 제2권 제1편 제5장에 규정된 경찰권한을

행사할 수 있다고 명시적으로 법적 근거를 마련하고 있고, 지방자치법 해당 부분인

L.2215-1조부터 L.2215-19조 중에서도 특히 L.2215-1조에서 공공질서를 유지하기 위하여

행할 수 있는 도지사의 경찰권한에 관하여 구체적으로 규정하고 있다.44)

도지사는 지방에서 국가 또는 정부를 대표하는 공무원으로 각료회의(le Conseil des

ministres)에서 대통령이 서명한 데크레에 의해 임명되는데,45) 주로 국립행정학교(École

nationale d'administration, ÉNA)46) 출신의 엘리트들이 도지사로 선정된다.47) 도지사로 임

용되면 국가의 고위 공무원 지위를 획득하고 각 지방에서 국가를 대표하여 여러 임무를 수

행하게 되는데, 그 주요 임무는 정부 정책의 효과적인 실행을 위해 지방의 상황을 정부와

공유하고 법률과 정부의 결정이 지방에서 제대로 집행될 수 있도록 적절한 개입과 공역무

를 제공하는 것이다.48) 요컨대 도지사는 지방에서 국가의 이름으로 계약을 체결하고 국가

를 대표하여 국가사무를 처리하는 등의 역할을 담당한다.49) 또한 도지사는 지방에서 공공

41) ‘데크레’(le décret)는 대통령 또는 수상이 발동하는 명령을 의미하는데, 이에 관한 자세한 설명을 다룬 문헌으로 전학선, “프랑스의 법령체계 및 법치주의에 관한 연구”, 공법학연구 제12권 제1호, 2011, 212-213면 참조.

42) Yves Gaudemet, 앞의 책, p.250.

43) Code de la sécurité intérieure

44) 경찰권한의 구체적인 내용은 아래 (2) 경찰권한의 개념과 . 주요 내용과 사례 부분에서 후술한다.

45) Yves Gaudemet, 앞의 책, p.249. 프랑스 제5공화국 헌법 제13조와 국내안보를 위한 2003년 3월 18 일 제2003-239호 법률 제34조 등을 임명의 근거로 한다.

46) 참고로 국립행정학교는 1945년 설립된 그랑제꼴(les grandes écoles, 프랑스의 특수고등교육기관) 중 하나로, 법경제사회국제관계 등 국가 전반의 영역을 아우르는 최고 수준의 엘리트 교육을 통해 고위 공무원을 양성하는 프랑스의 대표적인 명문 학교이다. 국립행정학교의 졸업생들은 프랑스 정 치, 사회, 경제 모든 영역에서 핵심 인재로서 역량을 발휘하는데, 특히 우수한 성적을 받은 졸업생 들은 그랑꼬르(les grands corps de l'État)라 불리는 꽁세이데따(le Counseil d'Etat, 프랑스의 최고행 정재판소), 회계감사원(la Cour des comptes), 재경부 소속의 재무감사관(l’inspection des Finances) 에 임용되고, 그 밖에 전현직 대통령, 수상, 각부 장관 등 프랑스 대부분의 고위 공직자들이 이 학교 출신이다. 이와 관련하여 세부적인 사항은 주OECD대한민국대표부, 프랑스 국립행정학교 현 황, 2006 참조.

47) 임도빈, “지방자치실시에 따른 도지사 역할의 변화-프랑스 도행정체제에 대한 조직론적 분석”, 한국 행정학보, 제27권 제2호, 1993, 404면.

48) Yves Gaudemet, 앞의 책, p.250.

49) 이는 우리나라의 지방자치법상 지방 선거에 의해 선출되는 ‘도지사’의 개념과 지위를 완전히 달리 하는 것이므로 주의를 요한다. ‘도지사’의 번역에 관하여는 각주 6의 내용 참조.

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프랑스 ‘도지사’(le préfet)의 경찰권한에 관한 연구 85

질서를 유지하기 위한 일반경찰권한과 법률의 규정에 따르는 특별경찰권한을 소지함으로써

지방 차원에서의 질서행정기관이자 정부를 대표하는 국가의 공무원으로서 중요한 지위를

갖는다.50)

(2) 경찰권한의 개념

도지사는 도에 파견된 국가의 업무수행자이자 대표자로서 도 차원에서의 공공질서를 유

지하기 위해 경찰권한을 행사한다.51) 여기서 도지사가 행사하는 경찰권한의 개념은 행정경

찰권한을 의미한다. 과거에는 도지사가 사법경찰권한을 행사한 적도 있었으나 1993년 1월

4일 법률에 기해 해당 내용이 폐지되었기 때문이다.52) 따라서 도지사는 공공의 평온, 공공

의 안전, 공중의 위생 등과 같은 공공의 질서를 유지하기 위하여 여러 조치를 행할 수 있

는 행정경찰권한을 갖고 있고, 이러한 행정경찰권한의 적법한 행사가 오늘날 도지사가 지

방차원에서의 질서행정기관으로서 담당하는 핵심적인 임무이다.

도지사의 행정경찰권한은 통상 일반적인 경찰권한을 의미하는 것으로, 도로의 교통질서,

집회나 모임 등으로 인한 동요 방지 등 사회 전반적으로 공공질서를 유지하고 이미 발생한

장해를 제거하며 위험을 예방하는 모든 활동들이 이에 해당한다. 다만 환경보호위험시설에

대한 경찰권한 등과 같이 특정한 상황에서 인정되는 특별한 규정이 있는 경우 도지사에게

특별경찰권한이 존재함은 앞에서 본 바와 같다.53)

일반경찰권한에 관하여 보다 구체적으로 살펴보면, 지방자치법 L.2215-1조는 지방차원의

경찰권이 원칙적으로 시장에게 있다고 규정하면서도 시장이 경찰권한을 제대로 수행하지

않는 등의 사정이 있는 경우에 도지사에게 도 차원에서의 일반경찰권한을 인정한다.

L.2215-1조 1°에 따르면, 도지사가 국가의 대표자로서 도내에 존재하는 꼬뮌들을 위해 일

정한 최고(une mise en demeure)를 하였음에도 시장이 적절한 조치를 취하지 않는 경우

공중의 위생, 공공의 안녕, 공공의 평온을 유지하기 위한 것과 관련한 모든 조치들을 취할

수 있다고 규정하여 이른바 대체작용권을 인정한다. 그리고 같은 조 2°에서는 만약 둘 이

상의 인접한 꼬뮌에서 공공질서가 위협받는 경우에는 도지사가 이유를 붙인 명령54)(l’arrêté

50) 이러한 도지사의 지위에 관하여 도지사는 지리적 측면에서 지방경찰기관이고, 조직적 측면에서 국 가경찰기관이라고 설명하는 문헌으로 이승민, 앞의 책, 212면 각주 5 참조.

51) Jean Waline, 앞의 책, p.340.

52) Yves Gaudemet, 앞의 책, p.250.

53) 구체적으로 환경오염 등으로 인근 거주자의 건강, 안전, 공중위생 등에 위험을 가할 수 있는 시설 (une installation classée pour la protection de l'environnement, ICPE)에 대한 권한 등이 대표적인 데, 이에 관한 설명은 Yves Gaudemet, 앞의 책, p.334 참조.

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행정법연구 제64호 86

motivé)을 통해 일반적인 경찰권한을 행사할 수 있고,55) 같은 조 3°에서는 도지사가 지리

적으로 한 꼬뮌의 영역을 넘어선 지역의 공공질서, 공공안녕, 공공안전, 공중위생과 관련한

조치들을 취할 수 있다고 규정한다.56) 이러한 도지사의 경찰권한은 도지사에게 부여된 고

유하고 독점적인 권리로서 도지사는 자신이 갖는 경찰권한을 부지사에게 위임할 수 없

다.57)

연혁

도지사 제도의 기원은 나폴레옹이 1800년 2월 17일 강력한 중앙집권체제를 확립하기 위

해 ‘프랑스공화력 3년 비(雨)의 달 28일자 법률’(la loi du 28 pluviôse an VIII)58)에 기하여

각 도에 행정관을 파견하였던 것에서부터 기인한다.59) 프랑스 대혁명 이후의 중앙집권국가

체제 하에서 도지사는 앞에서 언급한 바와 같이 지방에 파견된 국가의 고위 공무원으로서

지방에서 국가를 대표하고 대리하였다. 특히 도지사는 지방자치단체의 행위를 사전에 감독

하는 역할을 담당하였는데, 구체적으로 지방자치단체는 단체가 내리는 모든 결정에 대해

도지사로부터 승인, 거부 또는 취소하는 결정을 받아야 했다.60) 그러다가 1982년 지방자치

제도에 관한 법률61)이 제정되고 본격적으로 지방분권이 이루어지면서 도지사의 역할도 변

화하였는데, 가장 중요한 변화는 위와 같이 이루어지던 도지사의 사전적 행정 감독 시스템

이 폐지되고, 도지사는 지방자치단체에 대한 사후적 법적 통제만이 가능하게 되었다는 점

이다.62) 즉, 도지사가 지방자치단체의 행정활동을 주도적으로 지휘하여 지방행정기관의 행

54) 아레떼(l’arrêté)는 중앙부처 장관, 지자체장이 자신의 권한 범위 내에서 법률의 적용 범위 등에 대 해 규정하는 법령으로, 조직, 운영상의 세부사항 등을 정하는 일종의 행정명령을 의미한다. ‘l’arrêté motivé’는 정당한 이유 또는 근거가 제시된 아레떼 형식의 명령을 의미하는데, 이를 ‘이유가 첨부 된 명령’으로 번역한 문헌으로 이승민, 앞의 책, 108면 참조.

55) 보다 구체적으로는 지방자치법 L.2212-2조 2°와 3°과 L.2213-23조에 언급된 권한을 행사할 수 있다 고 규정한다.

56) 이는 시장이 갖는 자치경찰권한의 경우 그 권한이 미치는 범위가 한 꼬뮌의 영역으로 제한될 수밖 에 없으므로 자치경찰권에 내재된 지역적 한계를 극복하고 보완하기 위한 것으로 보인다.

57) Olivier Didriche, Autorités de police générale, Répertoire Dalloz de police administrative, 2020, n°20.

58) Loi concernant la division du territoire de la République et l'administration

59) 임도빈, 위의 논문, 404면.

60) 임도빈, 위의 논문, 405면.

61) 정확한 명칭은 Loi n°82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions로, ‘꼬뮌, 데파르트멍, 레지옹의 자유와 권리에 관한 법률’로 번역되고, ‘1982년 지방분권법’으로도 불린다. 이에 관하여는 전 훈, 앞의 논문, 31면 참조.

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프랑스 ‘도지사’(le préfet)의 경찰권한에 관한 연구 87

정행위를 직접 취소하는 등의 ‘행정감독’(la tutelle administrative)을 하는 것이 아니라, 문

제가 된 행정행위를 행정재판소에 제소하여 사법적 판단을 받도록 함으로써 간접적인 형태

로 적법성 ‘통제’(la contrôle)를 하는 것만이 가능해졌다.63) 도지사의 사후적 통제를 통해

국가 전체의 이익을 보호하고 질서를 유지할 필요를 충족시키는 한편, 지방에 대한 지나친

개입을 막아 지방분권화를 이루도록 한 것이다.

이처럼 오늘날의 프랑스의 도지사 제도는 역사적으로 프랑스 대혁명 이후 강력한 중앙집

권국가를 확립하기 위한 시도에서 출발하여 지방자치법제의 발전과 지방분권화라는 시대적

흐름에 따라 국가의 법과 정책을 지방차원에서 효율적으로 집행하기 위한 도구이자 국가와

지방 사이의 관계를 연결하는 다리로서 기능하도록 발전하였다. 특히 공공질서의 유지와

보호를 목적으로 하는 도지사의 경찰권한은 국가와 지방 사이의 치안 공백을 최소화하는

한편 국가와 지방 경찰의 조화를 이루는 데에 일조한다고 할 수 있다. 도지사는 중앙정부

의 대표자이자 지방의 질서를 유지할 책임 있는 행정기관으로서 이중적 지위를 갖는다.

Ⅳ. 주요 내용과 사례

도지사의 경찰권한에 관한 지방자치법 L.2215-1조는 시장이 도지사로부터 적절한 조치를

취하도록 일종의 경고를 받았음에도 불구하고 경찰권한을 행사하지 않아 공공질서가 유지

되기 어려운 사정이 있을 때 이에 대해 도지사가 개입하여 경찰권한을 행사하는 것을 허용

한다.64) 이에 따라 도지사는 도의 일반경찰기관으로서 공중위생, 공공의 안녕, 공공의 평온

을 유지하기 위하여 광범위한 경찰권한을 행사할 수 있다.65) 또한 도지사는 하나의 꼬뮌을

넘어서는 지역의 공공질서를 유지하기 위해 일반경찰권한을 행사할 수도 있다.66) 이렇게

도지사의 적극적인 개입을 허용하는 것은 지방 내 공공질서의 유지가 궁극적으로 국가 전

체의 질서 유지와 밀접한 관련성을 갖고 있고, 해당 지역의 공공질서를 해하는 장해사유를

62) 전 훈, 위의 논문, 31면.

63) 1982년 3월 2일의 법률은 지방자치단체의 행위와 결정에 대한 행정감독을 폐지하였다. 이에 관한 자세한 논의는 Yves Gaudemet, 앞의 책, p.253 참조. 참고로 이러한 적법성 통제를 행정상 후견 개념으로 이해하면서 행정상 감독과 개념상 구별됨을 설명한 문헌으로 전 훈, 위의 논문, 31면 각 주 14 참조.

64) 프랑스 지방자치법 L.2215-1조 1°

65) 프랑스 지방자치법 L.2215-1조 1°

66) 프랑스 지방자치법 L.2215-1조 2°, 3°

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행정법연구 제64호 88

제거함으로써 국민을 위한 치안 서비스에 있어서 발생 가능한 공백을 메울 수 있다는 점에

서 필요한 조치이다. 결국 프랑스에서 도지사가 행사하는 경찰권한의 궁극적인 목적이자

기준이 되는 것은 공공질서의 유지이므로 도지사가 갖는 경찰권한의 주요 내용은 공공질서

개념의 이해를 통해서 파악할 수 있다.

공공질서

공공질서는 전통적으로 공공의 안전, 공공의 평온, 공중의 위생을 3요소(la trilogie

traditionnelle)로 한다.67) 이러한 공공질서의 개념은 현재 지방자치법 L.2212-2조에서 정하

는 선량한 질서(le bon ordre), 공공의 안녕(la sûreté publique), 공공의 안전(la sécurité

publique), 공중위생(la salubrité publique)과 의미를 같이 하는 것으로 평가되는데,68) 이 중

선량한 질서는 다른 개념들에 비해 비교적 넓게 규정되어 일반경찰권한의 적용범위를 확대

하는 것을 가능하게 한다.69) 통상 공공의 안전을 위한 경찰조치는 사고의 위험 또는 개인

의 신체 또는 재산에 대한 손해를 예방하는 것을 의미하고, 공공의 평온을 유지하기 위한

경찰조치는 시위로 인해서 발생하는 무질서한 상태를 방지하는 것을 의미하며, 공중의 위

생을 위한 경찰조치는 식품, 식수의 위생 상태 점검은 물론 전염병과 같은 질병의 위험으

로부터 사람들을 보호하는 것을 의미한다.70)

공공질서를 유지하기 위한 행정의 활동은 전통적인 행정법 이론에 따라 이미 발생한 장

해를 제거하는 소극적인 형태에 그치는 경우가 많았지만, 최근 국민의 안전한 생활을 보장

하기 위하여 보다 적극적인 행정의 개입 필요성이 증가함에 따라 그 의미의 외연이 확장되

는 현상을 볼 수 있다.71) 공중도덕과 인간의 존엄성, 좌석안전띠와 승차용안전모 착용과

같은 자신에 대한 보호, 미성년자 보호 등을 새로운 공공질서의 영역으로 편입할 수 있다

고 보는 현상이 그것이다.72) 이하에서는 이 중에서도 일반적으로 공공질서의 영역에 포함

67) Réne Chapus, 앞의 책, p.702.

68) Réne Chapus, 위의 책, p.702.

69) Jacqueline Morand-Deviller/Pierre Bourdon/Florian Poulet, 앞의 책, p.565.

70) Réne Chapus, 앞의 책, p.702.

71) 프랑스 행정경찰의 개념적 징표로서 공공질서는 외부적이고 실체적인 공공질서 개념에 공공의 도덕 과 같은 새로운 개념 요소를 추가하는 것과 같이 그 개념을 확장하고 있다고 설명되는데, 이에 관 한 상세한 분석과 설명은 전 훈, “행정경찰개념과 공공질서의 의미”, 한국프랑스학논집 제51집, 2005, 439-443면 참조.

72) 프랑스에서 공공질서의 의미가 확장되고 있음을 밝히면서 특별한 지역적 상황을 전제로 한 공중도 덕과 인간의 존엄성은 공공질서에 포함된다고 보는 것이 일반적인 견해이고, 자신에 대한 보호와

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프랑스 ‘도지사’(le préfet)의 경찰권한에 관한 연구 89

되었다고 인정되는 공중도덕과 인간의 존엄성에 관하여 살펴본다.73)

공공질서 개념의 확대: 공중도덕과 인간의 존엄성

(1) 공중도덕

먼저 공중도덕이라는 개념이 공공질서의 한 요소로 포함된 계기는 1959년 영화 내용의

비도덕성을 이유로 상영이 금지된 ‘뤼뜨시아 영화사’(Films Lutétia) 사건74)에 기인한다. 이

사건은 남녀의 부도덕한 사랑 이야기를 다룬 ‘le feu dans la peau’라는 한 영화에 대해 그

내용의 비도덕성을 이유로 니스(Nice) 시장이 이를 상영금지조치한 사안에서, 꽁세이데따가

지역적인 상황에 근거하여 영화의 비도덕성이 당해 지역의 공공질서에 대한 장해요소가 된

다고 이해하여 상영금지조치에 대한 위법성을 부정한 사례이다. 이는 비록 지역적인 상황

을 요건으로 하고 있기는 하지만 꽁세이데따가 공중도덕을 공공질서의 한 요소로 인정한

대표적인 판례로 평가되면서 주목을 받았다.75)

공중도덕을 공공질서의 한 요소로 파악하는 것에 대해, 공중도덕은 당해 경찰조치가 공

공의 평온을 유지하기 위하여 행해지는 경우에 한에서만 의미를 갖는다고 제한적으로 해석

하는 견해도 있다.76) 이 견해는 프랑스에서 전통적으로 공공질서 개념이 일종의 유형적인

현상으로 이해되고 있었던 상황에서,77) 무형적, 심리적 성격을 내포하고 있는 공중도덕이

라는 개념을 공공질서의 한 요소로서 인정하는 것이 쉽지 않았을 것이라는 점에서 일견 타

당성을 갖는다. 그러나 아래에서 보는 바와 같이 오늘날 꽁세이데따의 판결에 의해 공공질

미성년자 보호가 새로운 공공질서에 편입될지 여부에 대해서 논란이 되고 있음을 소개한 문헌으로 이승민, 앞의 책, 130-142면 참조.

73) 공공질서의 개념은 시대와 상황에 따라서 변화해온 유동적 개념이므로 이를 한마디로 정의하기 쉽 지 않으나 오늘날 프랑스에서 일반적으로 공공의 안전, 공공의 평온, 공중의 위생, 공중도덕, 인간 의 존엄성이 공공질서의 내용으로 받아들여지고 있다고 서술하면서, 공공질서의 개념과 내용에 관 한 상세한 설명을 다룬 문헌으로 이승민, 위의 책, 123-137면 참조. 한편 공공질서는 공공안전, 공 공평온, 공중위생, 공중도덕, 인간의 존엄성 존중이라는 5개의 요소로 구성된다고 밝힌 문헌으로 Fournales, Renaud, concl. sur TA CergyPontoise 2005. 7. 21. SARL Jasmeen, A.J.D.A., 2006, p.440, 이승민, 위의 책, 137면에서 재인용.

74) CE Sect., 18 déc. 1959, Soc. Films Lutétia, n°36385 et 36428.

75) 뤼뜨시아 영화사 사건에 관한 설명과 해당 판결이 공중도덕을 공공질서의 새로운 구성요소로 인정 하였다는 분석을 제시한 문헌으로 이승민, 앞의 책, 327-328면 참조.

76) Jacqueline Morand-Deviller/Pierre Bourdon/Florian Poulet, 앞의 책, p.568.

77) 샤퓌(Chapus)는 그의 저서 뺷Droit administratif général뺸에서 오리유(Hauriou)가 공공질서를 “유형적 이고 외부적인 질서”로 보았다고 서술한다. Réne Chapus, 앞의 책, p.702.

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행정법연구 제64호 90

서의 한 요소로 인정되는 ‘인간의 존엄성’ 역시 심정적이고 무형적인 가치를 내포하는 개

념이라는 점에서 공공질서 개념을 더 이상 물리적인 현상으로만 설명하기는 어렵다.78)

(2) 인간의 존엄성

다음으로 인간의 존엄성은 ‘난쟁이 발사’(lancer de nains)를 금지하는 판결79)을 통해 공

공질서의 한 요소로 포함되는 것으로 이해되었다. 난쟁이 발사는 일종의 유흥 놀이로 장애

나 질병 등으로 인하여 기형적으로 키가 작은 사람에게 특수한 옷을 입힌 다음 마치 총알

처럼 그 사람을 던져서 가장 멀리 가게 하는 사람이 이기는 것을 그 내용으로 한다. 주로

술집에서 행해지던 이 놀이는 놀이 자체가 사회의 평온을 방해할 정도로 소란을 일으키지

는 않는다는 점에서 물리적으로 공공질서를 해친다고 평가하기는 어렵지만, 인간을 유흥의

도구로 삼고 특히 신체장애를 가진 인간을 놀이의 대상으로 삼았다는 점에서 인간의 존엄

성을 해하므로 많은 비판을 받았다.80) 이에 프랑스 에손(Essonne) 도의 꼬뮌 중 하나인 모

르상-쉬르-오르주(Morsang-sur-Orge)의 시장은 난쟁이 발사를 금지하는 조치를 취하였고,

이를 기획한 사람들은 해당 조치의 취소를 구하는 소를 제기한다. 꽁세이데따는 인간의 존

엄성을 공공질서의 구성요소 중 하나로 명시적으로 인정하면서 난쟁이 발사를 금지하는 조

치는 위법하지 않다고 판단하였다.

인간의 존엄성은 모든 개별 인간들이 인간이라는 것 그 자체로서 가치를 갖고 있음을

의미하는 것으로,81) 서구에서 제2차 세계대전 이후 규범화된 것인데,82) 프랑스의 경우 근

대에 들어서면서 인권 선언 등을 통해 본격적으로 논의되기 시작하였다.83) 1994년 7월 헌

법위원회가 생명윤리에 관한 법률(lois de bioéthique)에 관한 판례를 통해 인간의 존엄성에

대한 헌법적 가치를 인정한 이후,84) 위에서 언급한 바와 같이 꽁세이데따의 난쟁이 발사를

78) 이와 같은 취지에서 물리적인 요소인 장소적 요건을 고려하지 않더라도 인간의 존엄성에 대한 침 해 그 자체를 예방하기 위하여 행정경찰권이 발동될 수 있다고 보는 견해로 전 훈, 앞의 논문(각주 72), 443면.

79) CE Ass., 27 oct. 1995, Commune de Morsang-sur-Orge, n°136727.

80) 난쟁이 발사 사건에 관한 보다 상세한 설명과 분석은 이승민, 앞의 책, 331-336면 참조.

81) 인간은 독립적인 존재로서 이성과 사고를 통하여 스스로를 형성할 수 있는 주체성과 사회성을 갖 고 있는 존재라는 전제하에 인간의 존엄성은 인간이 인간이기 때문에 주어지는 것으로 설명하면서 이에 관한 상세한 논의를 설명하고 있는 문헌으로 계희열, “헌법상 인간의 존엄과 가치”, 법학논집 제32권, 1996, 303-312면 참조.

82) 인간의 존엄성에 관한 역사와 맥락에 관한 상세한 논의는 이계수, “인간존엄과 민주법학 노동, 젠더, 장애”, 민주법학 제63호, 2017, 15-21면 참조.

83) 이계수, 위의 논문, 18면.

84) CC n°94-343/344 DC du 27 juillet 1994.

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프랑스 ‘도지사’(le préfet)의 경찰권한에 관한 연구 91

금지하는 판결을 통해 인간의 존엄성을 공공질서의 한 요소로 포함시키게 된 것이다.

디외도네 사건과 그 의미

앞서 본 ‘뤼뜨시아 영화사’ 사건이나 ‘난쟁이 발사’ 사건은 모두 시장이 자신의 자치경찰

권에 근거하여 경찰권을 행사한 사안이다. 그러나 시장이 경찰권한을 제대로 수행하지 않

는 경우에는 도지사가 시장을 대신하여 경찰권한을 행사하여야 하는데,85) 인간의 존엄성이

라는 가치를 공공질서의 한 요소로 보고, 인간의 존엄성을 해함으로써 한 지역 내의 공공

질서를 파괴하려는 행위에 대해 도지사가 경찰권한을 행사한 비교적 최근의 사례가 있어

이를 소개한다. 바로 ‘디외도네 사건’이다. 이 사건은 최근 사회적으로 많은 논란을 야기하

고 있는 반유대주의를 내용으로 하는 공연의 허용여부를 둘러싸고 공연이 이루어지기로 한

바로 당일에 1심 행정재판소와 최고 행정재판소인 꽁세이데따의 결정이 상반되어 세간의

주목을 받았던 사건이기도 하다.

(1) 사건의 개요

지난 2014년 1월 9일 꽁세이데따는 프랑스 출신의 배우이자 코미디언으로서 평소 반유

대주의적이고 인종주의적인 발언을 일삼아 사회적 문제를 종종 야기했던 디외도네 음발라

음발라(Dieudonné M'Bala M'Bala)86)가 공연하는 ‘Le mur’(우리말로는 ‘벽’)이라는 제목의

1인극에 대하여, 해당 연극이 반유대주의를 주요 내용으로 하고 있음을 이유로 공연을 금

지하는 결정을 내렸다.87) 당시 공연은 루아르-아틀랑티크(Loire-Atlantique) 도의 꼬뮌 중

하나인 생테르블랭(Saint-Herblain)의 한 극장에서 오후 8시 30분경 시작하기로 예정되어

있었는데, 해당 공연을 앞두고 도지사가 시장에게 적절한 조치를 취할 것을 요구하였음에

도 불구하고 시장이 아무런 조치를 취하지 않자 도지사가 자신의 경찰권한을 행사하여 해

당 공연을 금지하는 조치를 단행하였다.88)

85) 프랑스 지방자치법 L.2215-1조 1°에 근거한 대체작용권을 의미한다.

86) 디외도네 음발라 음발라(Dieudonné M'Bala M'Bala)는 프랑스의 배우이자 코미디언으로 평소 유대 인들에 대한 혐오 발언과 나치식 인사법의 사용, 테러에 대한 찬양 등의 행위로 사회적 물의를 일 으켰고, 이러한 그의 행위는 최근까지도 문제가 되어 페이스북, 유튜브 등은 그의 계정을 삭제 조 치하였다. 이에 관한 기사로는 김용래, “유대인 혐오 일삼은 프랑스 코미디언 페이스북 계정 영구 삭제”, 연합뉴스, 2020. 8. 4.(https://www.yna.co.kr/view/AKR20200803167300081, 2021. 3. 4. 최종 방문).

87) CE ord. 9 janv. 2014, Ministre de l'intérieur c/ Société Les Productions de la Plume et M. Dieudonné M’Bala M’Balac, n°374508.

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행정법연구 제64호 92

이에 대해 관할 법원인 낭트(Nantes) 1심 행정재판소는 공연 당일 오후 2시 20분경 해당

공연이 인간의 존엄성을 해하는 것으로 보이지 않고, 공연으로 인해 야기되는 공공에 대한

위험에 비하여 공연을 금지하는 조치가 과도하다는 이유로 도지사의 공연금지조치명령을

취소하는 결정을 내렸다.89) 이에 내무부장관은 오후 3시경 꽁세이데따에 다시 판단해 줄

것을 구하였고, 꽁세이데따는 공연 시간을 불과 2시간여 앞둔 오후 6시 30분경 낭트 1심

행정재판소의 결정을 파기하고 전격적인 공연금지명령을 내림으로써 해당 공연은 최종적으

로 금지된다.90)

(2) 사건의 의미

이 사건을 도지사의 경찰권한에 관한 관점에서 살펴보면, 특히 세 가지 점에서 의미를

갖는다. 첫째, 타 인종, 타 종교에 대한 혐오와 증오가 그 어느 때보다 심각하게 표출되고

있는 오늘날 인간의 존엄성이라는 가치를 공공질서의 한 내용으로 포섭시킴으로써 사회 전

체 구성원들의 안전을 실질적이고 효과적으로 도모하려고 하였다는 점이다. 이 사안의 주

요 쟁점은 디외도네가 공연하려고 했던 연극을 하지 못하도록 하는 것이 그의 표현의 자유

를 침해하는 것이 아닌지 여부였다. 즉, 공공질서의 유지 또는 인간의 존엄성에 대한 존중

을 이유로 개인의 표현의 자유를 제한할 수 있는지가 문제된 것이다. 이에 대하여 꽁세이

88) Yan Gauchard, “Le spectacle de Dieudonné interdit au Zénith de Nantes, sur demande du préfet”, Le Monde, 8 janv. 2014(https://www.lemonde.fr/pol-itique/article/2014/01/08/le-maire-a-refuse-d-inter dire-le-spectacle-de-die-udonne-au-zenith-de-nantes_4344629_823448.html, 2021. 3. 4. 최종방문). 위 기사에서는 해당 공연에 대한 금지 조치와 관련하여 도지사와 시장이 세 차례에 걸쳐 심도 있는 대화를 나누었으나 시장이 조치를 취하지 않았음을 언급한다. 한편 당시 프랑스의 내무부 장관이었 던 마뉘엘 발스(Manuel Valls)는 공연 3일 전인 1월 6일 반유대주의 공연을 금지하는 조치에 관한 내무부 훈령(Circulaire du 6 janvier 2014 relative a la lutte contre le racisme et l’antisemitisme manifestations et reunions publiques spectacles de M. Dieudonne M’BALA M’BALA)을 발동한 바 있다. 이에 관한 기사로는 François Béguin et Laurent Borredon, “Manuel Valls fournit aux pré fets l’arsenal pour interdire les spectacles de Dieudonné“, Le Monde, 7 janv. 2014(https://www.lem onde.fr/societe/article/2014/01/07/manuel-valls-fournit-aux-prefets-l-arsenal-pour-interdire-les-spectacles- de-dieudonne_4343906_3224.html, 2021. 3. 4. 최종방문).

89) TA Nantes, 9 janv. 2014, Sté Les Productions de la Plume et M. Dieudonné M’Bala M’Bala, n°1400110. 판결이 내려진 시간 등은 E. O., A. Ch. et AFP, Dieu-donné: Le Conseil d'État interdit le spectacle à Nantes... Dieudonné appelle ses fans nan-tais à rentrer chez eux..., 20 Minutes, 9 janvier 2014(https://www.20minutes.fr/societe/1271719-20140109-20140109-direct-dieudonne-avocat-af firme-quil-produira-bien-jeudi-a-nantes, 2021. 3. 4. 최종방문)에서 참조.

90) E. O., A. Ch. et AFP, Dieudonné: Le Conseil d'État interdit le spectacle à Nantes... Dieudonné appelle ses fans nantais à rentrer chez eux..., 20 Minutes, 9 janvier 2014(https://www.20minutes.fr /societe/1271719-20140109-20140109-direct-dieudonne-avocat-affirme-quil-produira-bien-jeudi-a-nantes, 2021. 3. 4. 최종방문).

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프랑스 ‘도지사’(le préfet)의 경찰권한에 관한 연구 93

데따는 명시적으로 인간의 존엄성을 이유로 하여 디외도네의 공연을 금지하는 조치를 허용

함으로써 반유대주의적이거나 인종차별적인 표현에 대해서는 그 표현의 자유를 제한하였

다.91)

둘째, 도지사는 디외도네의 공연이 시작되기 전에 반유대주의적이고 인종차별적인 공연

의 내용으로 인하여 공공질서가 파괴될 것을 우려하여 미리 경찰권한을 행사함으로써 연극

이 시작되기 전에 그 공연을 저지할 수 있었다는 점이다. 이는 공공질서의 유지를 목적으

로 하는 행정경찰권한의 예방적 성질을 단적으로 보여주는 예라고 할 수 있다.92) 사법경찰

권한의 경우 범죄의 소추와 관련된 것으로 이미 일어난 범죄를 진압하는 사후적인 성격을

갖기 때문에 지역 내 주민 보호에 소극적인 측면이 있으나, 행정경찰권한의 경우에는 공공

의 평온, 공공의 안전, 공중의 위생, 공중도덕, 인간의 존엄성과 같은 공공질서의 유지를

위하여 실제 사건이 발생하기 이전에 예방적으로 행사될 수 있다는 점에서 지역 내 공공질

서의 유지를 해하는 행위로부터 주민들을 선제적이고 적극적으로 보호할 수 있다는 장점을

갖는다. 따라서 이러한 점에서 도지사가 행사하는 행정경찰권한의 중요성을 확인할 수 있

다.

셋째, 특히 이 사건에서는 자치경찰권을 보유하고 있는 시장이 적절한 경찰권한을 행사

하지 않고 있는 경우 국가의 대표자인 도지사가 적극적으로 경찰권한을 행사함으로써 국가

전체 질서의 혼란을 방지하고, 사회적 연대를 강화하는 데에 기여할 수 있었다는 점이다.

실제로 이 사건의 경우 해당 공연은 전국 투어를 목표로 기획된 것으로 루아르-아틀랑티크

도에서의 공연이 첫 공연이었는데, 꽁세이데따의 결정에 의해 공연이 금지된 이후 투르

(Tours), 파리(Paris)에서도 모두 공연이 금지되기에 이르렀다.93) 이러한 사실은 한 지역의

공공질서를 유지하는 것은 단순히 당해 지역에 국한된 문제가 아니라 궁극적으로 국가 전

체의 공공질서와도 밀접한 연관성을 갖는다는 점을 보여준다. 국가 또는 정부의 대표자인

도지사가 적절한 경찰권한 행사를 통해 지방의 공공질서를 유지함으로써, 궁극적으로 통일

91) 같은 취지에서 프랑스의 헌법위원회는 제2차 세계대전 중에 나치에 의해 행해진 반인륜적인 행위 를 부정하는 것을 범죄로 규정한 1990년 7월 13일 인종차별주의와 반유대인 및 반외국인 행위처벌 에 관한 법률에 대해 나치가 자행한 인권유린 행위인 홀로코스트를 부정하는 것 자체가 인종차별 적이고 반유대주의적이므로 표현의 자유를 남용한 것으로서 이를 처벌하는 것은 위헌이 아니라고 판시하는 등 프랑스에서 표현의 자유는 공공질서의 유지를 위해 제한될 수 있고, 인간의 존엄성을 침해하거나 특정 집단 또는 인종을 차별하는 표현은 금지된다는 점을 상세히 설명한 문헌으로 전학 선, “프랑스에서 인터넷상의 혐오표현에 대한 규제”, 외법논집 제44권 제3호, 2020, 67-69면 참조.

92) Jacqueline Morand-Deviller/Pierre Bourdon/Florian Poulet, 앞의 책, p.569.

93) L'Obs avec AFP, Dieudonné: après Nantes et Tours, le spectacle interdit à Paris, 11 janv. L’Obs, 2014, (https://www.nouvelobs.com/politique/20140111.AFP7301/dieudonne-apres-nantes-et-tours-le-spe ctacle-interdit-a-paris.html, 2021. 3. 7. 최종방문).

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행정법연구 제64호 94

적인 국가의 공공질서를 유지하는 데에 이바지하였다는 점에서 그 의미가 있다.

Ⅴ. 결론

앞서 개관한 것처럼 프랑스의 경찰제도는 조직과 구성 등 여러 측면에서 우리의 경찰제

도와는 사뭇 다르다. 따라서 이 글의 취지는 두 제도를 병렬적으로 비교하거나 프랑스의

제도가 더 바람직하다는 것을 논의하고자 하는 것이 아니라, 제도의 기능적 측면에서 프랑

스 도지사의 행정경찰권한에 관하여 살펴봄으로써 우리 자치경찰제도를 보다 효율적이고

성공적으로 운용하는 데에 참고할 수 있는 하나의 자료로 삼기 위한 것이다.94) 이러한 맥

락에서 아래와 같은 두 가지 시사점을 도출할 수 있다.

첫째, 프랑스 도지사의 경찰권한은 공공질서의 유지를 목적으로 하는 행정경찰권한으로

도지사는 관할 지역 내 주민을 보호하고 공공질서를 유지하기 위하여 선제적이고 예방적인

조치를 취할 수 있는데, 이는 우리의 자치경찰제도가 지향하는 주민밀착형 치안서비스의

강화라는 측면에서 참고가 될 수 있다. 지금까지 경찰작용에 관한 세간의 인식은 주로 사

법경찰작용에 집중되어 왔고, 행정경찰작용에 대한 관심은 비교적 최근에 들어서 점차 증

가해왔다.95) 새롭게 도입되는 자치경찰제도는 생활안전, 교통, 지역 경비 등 지역 주민에게

친화적인 민생치안을 표방하고 있으므로 앞으로 자치경찰제도의 운영을 통해 공공질서의

유지를 목적으로 하는 행정경찰작용이 보다 더 강조될 것으로 보인다. 프랑스의 경우 공공

질서의 개념이 공공의 평온, 공공의 안전, 공중의 위생으로부터 공중도덕, 인간의 존엄성까

지 확장됨으로써 행정경찰작용을 통한 국민 보호의 영역이 확대되는 결과를 나타냈는데,

이러한 측면에서도 행정경찰작용의 활성화는 궁극적으로 국민에 대한 치안 서비스의 질을

향상시키는 데에 일정한 기여를 할 것으로 기대된다.

94) 앞으로 자치경찰제도가 실질적으로 시행되면 제도가 성공적으로 확립되어 정착 단계에 이르기까지 해결하여야 할 여러 과제들이 등장할 것으로 예상된다. 이에 관하여는 보다 깊이 있는 고찰을 통해 향후의 연구 과제로 삼고자 한다.

95) 지금까지 경찰작용이 사법경찰작용을 중심으로 이루어져 온 경향이 있어왔고, 이러한 경향으로 인 하여 변화하는 치안 환경에 효율적으로 대처하기 어려운 점이 있어 행정경찰작용의 중요성이 강조 되고 있음을 지적한 문헌으로 서정범, “행정경찰에의 초대 : 경찰작용의 Paradigm Shift”, 경찰학연 구 제12권 제4호, 2012, 208면 참조. 위 문헌은 사법경찰작용의 중요성을 부정하는 것이 아니라 과 거 사법경찰작용이 갖고 있었던 한계를 직시하는 한편, 새로운 치안 환경에 대응하기 위한 수단으 로서 행정경찰작용에 대한 관심을 촉구하고 있다. 이와 같은 맥락에서 공동체 유지를 위한 공공질 서를 형성하는 것이 곧 행정이고, 공공의 안녕과 질서의 유지를 위하여 행정경찰 개념이 매개체가 될 수 있음을 제사한 문헌으로 강지은, 앞의 논문, 91-92면 참조.

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프랑스 ‘도지사’(le préfet)의 경찰권한에 관한 연구 95

둘째, 프랑스에서 시장이 지역 내 공공질서를 해하는 행위에 대해 적절한 경찰권한을 행

사하지 않을 경우에 도지사가 시장을 대신하여 경찰권한을 행사할 수 있도록 함으로써 치

안의 공백을 막고 국가 전체의 공공질서가 항시 유지하도록 한 것은 우리나라 시도자치경

찰위원회의 운영 면에서 참고가 될 수 있다. 개정된 법에 따르면 시도지사 소속으로 합의

제 행정기관인 시도자치경찰위원회가 설치되고, 해당 위원회는 자치경찰사무에 대해 독립

적인 지휘감독을 맡게 되는데,96) 이 때 위원들은 자치경찰사무에 관한 여러 정책을 수립

함에 있어서 한 지역의 질서 유지가 국가 전체의 질서 유지와 밀접한 관련성이 있음을 염

두에 두어야 할 필요가 있다. 물론 법률에서 시도자치경찰위원회의 의결에 대한 재의결

요구권을 인정하고 있고,97) 비상사태 등 국민안전에 중대한 영향을 미치고 다수의 시와 도

에 동일한 치안정책을 적용할 필요가 있는 경우, 해당 자치단체의 경찰력으로는 공공의 안

녕과 질서유지가 어려워 지원이 필요하다고 인정되는 경우에는 경찰청장이 지휘할 수 있는

근거 규정을 마련하고 있지만,98) 평소 자치경찰사무에 관한 정책을 수립하는 등의 절차를

거침에 있어서도 지역 내 공공질서의 유지가 국가 전체의 공공질서와 밀접한 관련성을 갖

는다는 점에 대한 고려는 필요하다는 것이다. 이를 위해서는 시도자치경찰위원회는 객관

적이고 중립적인 업무 수행이 가능하도록 구성되어야 하고, 구성된 이후에도 책임 있는 운

영이 뒷받침되어야 할 것이다.

(투고일: 2021. 3. 10. 심사완료일: 2021. 3. 26. 게재확정일: 2021. 3. 28.)

96) 국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률 제18조, 제24조 참조.

97) 국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률 제25조

98) 국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률 제32조

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행정법연구 제64호 96

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김용래, “유대인 혐오 일삼은 프랑스 코미디언 페이스북 계정 영구삭제”, 연합뉴스, 2020. 8. 4.

E. O., A. Ch. et AFP, Dieudonné: Le Conseil d'État interdit le spectacle à Nantes... Dieudonné

appelle ses fans nantais à rentrer chez eux..., 20 Minutes, 9 janv. 2014.

L'Obs avec AFP, Dieudonné: après Nantes et Tours, le spectacle interdit à Paris, L’Obs, 11

janv. 2014.

Yan Gauchard, “Le spectacle de Dieudonné interdit au Zénith de Nantes, sur demande du

préfet”, Le Monde, 8 janv. 2014.

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행정법연구 제64호 98

Study on the police power of ‘le préfet’ in France

Yoonyoung Chang*

99)

Recently, a series of bills were passed at the National Assembly of the Republic of

Korea to revise the police law, which mainly focuses on the nationwide implementation

of the municipal police system. It is meaningful to look at the situation of the country

where the national police system and the municipal police system exist based upon

mutual cooperation. The purpose of this paper is to study the police power of the "le

préfet" in France with regard to an administrative police(la police administrative) and to

seek valuable implications for our new police system in the Republic of Korea.

In France, the concept of police has historically and generally understood as an

administrative police. The police is largely divided into two levels: national and local.

The local police is conducted by the mayor in principle, but the mayor is under

administrative control of “le préfet”, who represents the state in the province. In

accordance with the Constitution, le préfet plays an important role as a bridge connecting

the central and local governments to efficiently protect the public orders.

In order to protect the public orders of the province, le préfet can take various

measures in advance. The preventive nature of administrative police indicates that our new

police system can improve the quality of public services for the people. Additionally, the

implication that the public order of local level is highly connected to public order of the

entire nation should be taken into account when operating the municipal police committee.

Mots clés: le préfet, la police administrative, l’ordre public, municipal police, French

police system

Ph. D. in Law, Researcher at the Seoul National University Law Research Institute, Attorney at Law.