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49. 아파트시장에서 건설법의 역할과 향후 입법과제

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사단법인 행정법이론실무학회 행정법연구 제33호 2012년 8월 Korea Administrative Law Theory Practice Association Administrative Law Journal Vol. 33, August, 2012

아파트시장에서 건설법의 역할과 향후 입법과제*

1)

김 종 보 **

국문초록

한국의 아파트시장이 지난 기간 급격하게 형성되어 주거의 60%를 감당하게 된 주된 동인은 주택가

격 상승이라는 결정적 요소와 결합한 주택공급제도라 할 수 있다. 민간건설사에게 아파트의 건설과

분양을 일임하고 국가는 건설사의 역할을 조력하는 형태의 주택건설촉진법에 의하여 사회가 주택을

건설하기 위해 사용할 수 있는 재원의 대부분이 아파트건설에 투입되었다. 아파트 공급의 기본원칙은

무주택자에 대한 주택공급이었고 이는 실제 거주수요자를 겨냥한 것이었지만, 주택을 공급받은 후 실

제로 거주하는 것을 강제하는 방법은 없었으므로 전매나 전세제도 등을 통해 시장에 공급되었다.

과거 40년간 아파트는 공급해야 하는 재화였지만, 현재는 주택보급률이 100%를 넘고 아파트의 비

율이 전체 주택의 60%를 넘고 있는 상황에 이르고 있다. 따라서 아파트가격을 지속적으로 상승시켜

시장에서 아파트를 모두 소화할 수 있게 하는 정책은 더 이상 채택되기 어렵다. 이미 상당한 정도의

주택이 시장에 존재하는 만큼 멀리 떨어진 아파트보다는 도심에 가까운 아파트를 개조해서 사용할

필요성이 높아지고 있다. 그럼에도 불구하고 2003년 아파트건설 위주였던 상황을 극복한다는 명분하

에 새롭게 제정된 주택법이 구법의 골격을 그대로 이어받아 주택건설을 촉진하는 구도로 되어 있는

점은 매우 유감스럽다.

변화된 한국의 아파트시장에 있어 건설법의 주요과제는 다음과 같다: 첫째로, 40년간 지켜온 공급

중심의 법제를 과감하게 포기하고 낡은 아파트를 개조할 수 있도록 제도의 무게중심이 옮겨가야 한

다. 이는 현행 주택법의 골격을 근본부터 다시 개편하는 것을 포함하며, 재건축과 리모델링 제도를

하나의 법률로 묶어 섬세하게 정비해야 하는 것을 의미한다. 둘째로, 건축법, 주택법 등을 개편해서

아파트에 유사한 각종 건축물을 통일적으로 규율할 수 있는 법적 근거를 마련하여야 한다. 셋째로,

이미 시작된 뉴타운에 대해 정부와 지방자치단체가 광역시설의 설치비용 등을 분담하는 것을 포함하

여 포괄적으로 지원하기 위한 제도를 마련해야 한다.

주제어 : 아파트시장, 시장원리, 주택공급, 재건축, 재개발, 정비중심, 뉴타운

  • 이 논문은 서울대학교 법학발전재단 출연 법학연구소 기금의 2012학년도 학술연구비의 보조를 받았음. ** 서울대학교 법학전문대학원 교수.

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行政法硏究 第33號 148

목 차

Ⅰ. 법률이 만들어낸 아파트시장

Ⅱ. 아파트가격의 의의와 기능

Ⅲ. 아파트가격의 결정요소와 변수

Ⅳ. 재건축, 재개발, 뉴타운을 통한 아파트공급

Ⅴ. 반성과 전망

Ⅵ. 향후 입법과제

Ⅰ. 법률이 만들어낸 아파트시장

  1. 주택시장 현황

1) 주택의 총수와 아파트비율

아파트로 대변되는 한국의 주거는 주택건설촉진법, 택지개발촉진법 등 개발사업의 근거가 되

는 법률들에 의해 형성되었다. 이러한 유형의 특별법이 없었다면 한국에서 주택은 단독주택 또

는 다세대, 다가구 등을 중심으로 건축되었을 것이라 추측할 수 있다. 1970년대 이후 지속적으

로 퇴락하는 단독주택단지와 아파트단지를 정비하기 위해 재개발, 재건축 등 다양한 개발사업

관련제도가 마련되었는데, 이들 또한 아파트의 건설로 연결되었다. 아파트는 정비되어 새로운

아파트로, 단독주택단지도 정비되어 아파트로 건설되면서 도시의 내부는 점점 아파트 비율이

높아지고 있다.

주택은 주거용으로 사용되는 건축물을 의미하는데, 단독주택과 공동주택으로 구성된다. 그

중 단독주택은 단독, 다가구 등 소유자가 1인인 주택을 말하고 공동주택은 다세대, 연립, 아파

트 등 공동주거형태 뿐 아니라 건물에 대한 구분소유권이 인정되는 주택을 말한다(주택법 제2

조 제2호). 아파트는 통상 공동주택 중에서도 5층 이상 20세대 이상의 주거용건축물로서 주택

법상 사업승인(동법 제16조)에 의해 건설되는 주택을 말한다.

2010년 현재 전국의 주택수는 1,500만 채에 조금 미달하고 그 중 아파트는 850만 채(58%)

정도에 이른다. 서울은 250만 채의 주택 중 아파트가 약 150만 채, 경기도는 320만 채의 주택

중 아파트가 210만 채 정도에 이른다. 서울의 경우에도 58%가 아파트이며, 서초구와 강남구에

서 각각 주택의 73, 78%는 아파트로 구성되어 있다. 강남 3구의 아파트는 약 30만 채 이며 시

가를 평균 10억으로 계산하면 시가총액은 300조 정도에 이른다.

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2) 아파트시장의 형성과정

우리나라는 1970년 3,140만명 정도의 인구에 440만호 정도의 주택이 있었으며 도시지역은

46%에 가까운 주택부족률을 보였다.1) 강남에서 이미 많은 아파트가 준공되었던 1975년에도

우리나라 전체 주택 470만 호 중 아파트는 9만 호였고 아파트비율은 2%에 미치지 못했다. 다

만 서울은 전체 주택 중 8%가까이 아파트로 구성되었다. 1980년 강남구(현재의 서초구 포함)

는 이미 아파트비율이 68%에 이르고 현재에 이르기까지 점진적으로 상향되고 있다. 강남구를

포함한 서울의 아파트비율은 1990년에 35%를 넘기고 현재에는 58%에 이르고 있으며, 부산은

1975년 4.3%에서 1990년 30%를 넘기고, 현재는 62%로 서울보다 높다. 경기도는 1975년(0.9%)

에서 1990년 26%, 현재에는 68%로 아파트비율이 다른 지역보다 월등히 높다.2) 이런 통계는

아파트가격이 강남을 중심으로 그리고 서울과 경기도를 중심으로 형성되고 변동되어 왔음을

잘 보여준다.3) 다만 부산은 수도권 아파트와 약간 다른 논리를 가지고 있는 시장일 수 있다.4)

3) 단독주택 가격의 하락

1980년대 이후 주거환경을 개선하기 위한 거의 대부분의 재원이 아파트 건설에 사용됨에 따

라 단독주택지는 노후화하고, 기반시설을 추가로 설치하기 위한 노력이 기울여지지 않았다. 기

존의 단독주택을 헐고 다세대 또는 다가구가 들어서면서 기반시설에 대한 부담이 가중되었다

(1980년대 건축법 개정). 이에 따라 아파트 가격이 상승하던 것과 반대로 단독주택의 가격은

하락하거나 또는 답보상태에 머물고 있다. 사회 공동체의 묵시적 합의에 의해 단독주택과 단독

주택단지는 제도적으로나 경제적인 관점에서 투자대상이 아니라는 결론에 이르러 있다.

  1. 아파트시장을 탄생시킨 주요 제도

아파트는 40년 전만해도 거의 존재하지 않던 주거수단이었다. 그러므로 아파트에 대한 국민

적 선호도 등만으로는 아파트가 대량으로 공급되어 형성된 지금의 아파트시장을 설명할 수 없

다. 아파트가 시장에 등장한 이후 지금과 같이 일반적인 주거수단이 되기 위한 필수적인 요소

1) 임서환, 주택정책 반세기, 대한주택공사, 2002. 68면.

2) 국가통계포털 http://kosis.kr

3) 강남의 아파트 시장이 전국의 아파트 시장에 미치는 영향을 실증적으로 분석한 연구로는, 문규현, 강남 아파트시장은 전국 아파트시장을 선도하는가?, 한국산업경제학회, 산업경제연구 제24권 제1호, 2011. 115면 이하; 한동근, 강남 아파트 가격변동의 파급효과, 한국경제통상학회, 경제연구 제25권 제1호, 2007. 3. 1면 이하 참조.

4) 서울의 아파트가 150만 세대이고, 부산은 64만 세대이므로 부산권은 서울 중심의 논리만으로 설명될 수 없는 요소들을 가지고 있다고 보아야 한다. 참고로 서수복, 부동산 정책이 아파트 시장에 미치는 영향에 관한 연구, 한국지적정보학회 춘계학술대회 발표논문집, 2009. 6. 27면 이하는 부동산 정책변수에 충격 이 가해질 경우 서울과 부산의 시장반응이 다름을 실증적으로 보여준다.

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는 아파트를 대량으로 공급할 수 있는 법과 제도의 존재이다.5) 40년 만에 형성된 아파트시장

에서 가장 중요한 것은 공급측면일 수밖에 없으며, 그 중심에 주택공급을 견인해 온 법률들이

존재하고 있기 때문이다.

1) 주택건설촉진법(주택법)

1975년 서울의 아파트는 6만 세대에 미달하고, 전국적으로도 9만 세대에 이르지 못했다. 그

후 주택건설촉진법의 영향에 따라 현재 전국의 아파트는 850만 세대, 서울은 150만 세대에 이

르고 있다. 35년간 전국적으로 840만 가구의 아파트가 신축되었으므로, 해마다 20∼30만 세대

의 아파트가 증가되었다는 의미이다. 이는 현재 서울의 서초, 강남, 송파로 구성되는 강남3구의

아파트를 합친 것과 비슷한 숫자이다.

아파트 구성비가 이렇게 높은 것은 세계에서도 유례를 찾기 어려운 현상인데, 이를 초래한

결정적인 요소는 주택건설촉진법에 의해 운영된 주택공급제도이다. 주택건설촉진법은 1973년

강남에서 대량으로 공급된 택지에 아파트를 짓기 위해 급하게 만들어진 법률로서 특별법 또는

임시조치법의 성격을 갖는 것이었으나 단기간에 폐지되지 않고 30년 넘게 존속하면서 현재의

아파트시장을 만들어내는 역할을 했다.6)

주택건설촉진법의 기본구도는 민간건설사에게 아파트의 건설과 분양을 일임하고 국가는 건

설사의 역할을 조력하는 형태를 띤다.7) 주택건설촉진법은 건설사가 주택을 공급할 수 있도록

토지와 자금을 쉽게 조달할 수 있도록 제도화하고, 주택의 공급도 선분양을 제도화함으로써 건

설사의 자금회수를 쉽게 했다. 건설사에게 지워진 유일한 의무는 이렇게 국가의 조력을 받아

지어지는 아파트를 무주택자에게만 공급해야 한다는 것이었다.

주택건설촉진법이 형성한 시장환경은 1975년 이후 아파트의 수가 급격하게 증가하고 단독주

택의 신축이 상대적으로 위축되는 계기가 되었다. 주택공급에 있어 국가의 역할에 대한 국민적

기대는 매우 높았던 반면 국가는 스스로 아파트를 공급할 재정적 능력이 없었다. 결국 민간업

자들에게 아파트를 쉽게 짓도록 제도를 마련하고, 경제성장으로 인한 부동산가격상승의 압력을

아파트가격상승으로 유도함으로써, 민간에서 아파트를 모두 흡수할 수 있는 여건을 마련할 수

밖에 없었다.

주택건설촉진법에 의해 사회가 주택을 건설하기 위해 사용할 수 있는 재원의 대부분이 아파

트건설에 투입되었으며, 이는 단독주택 부문의 부진을 초래했다. 아파트 공급의 기본원칙은 무

주택자에 대한 주택공급이었고 이는 실제 거주수요자를 겨냥한 것이었지만, 주택을 공급받은

후 실제로 거주하는 것을 강제하는 방법은 없었으므로 전매나 전세제도 등을 통해 시장에 공

급되었다.

5) 김지현, 부동산경제학의 이해, 부연사, 2005. 260면 참조.

6) 김종보, 건설법의 이해, 박영사, 2008. 363면.

7) 임서환, 앞의 책, 72면 이하.

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2) 전세제도

아파트가격이 지난 30년간 지속적 또는 경향적으로 상승하는 추세였고, 이에 따른 주택수요

가 아파트시장을 주도했으며, 이는 1960년대에 시작된 전세제도와 밀접하게 맞물려 있다. 전세

제도는 초기에 부분전세에서 아파트가 충분히 공급된 이후에는 전부전세(全部傳貰)의 형태로

진화하였다. 전세제도는 아파트가격 상승기에 한편으로 매입자에 대한 융자기능과 함께 직접

거주해야 하는 부담을 덜어주는 역할을 담당했다. 현재 아파트의 자가거주 비율은 50%를 넘지

않는 것으로 추산된다.

3) 신도시건설

신도시건설은 분당, 일산과 같이 서울 인근의 농지와 임야를 개편해서 택지로 공급하고 그

지상에 아파트 등 주택을 공급하는 개발사업을 말한다. 이는 주로 택지개발촉진법에 의한 택지

의 조성과 그에 이은 주택건설사업의 과정을 거쳐 이루어지며, 앞서 설명한 주택건설촉진법이

작동해서 아파트가 공급되는 중요한 부분을 이룬다.8) 신도시건설에서 동원되는 택지개발촉진

법은 전면수용방식을 채택하고 있으며 수용과정에서 발생하는 이주민들에 대해 보상과 특별공

급이 이루어지는 외에는 모두 일반에 분양되는 특색을 보인다. 약 2백50만평 규모의 판교신도

시는 3만 세대 정도, 5백만평 규모의 분당과 일산은 10만 세대, 7만 세대 정도로 추산되고 이

중 70% 이상이 아파트일 것으로 보인다.

4) 재개발, 재건축, 뉴타운

아파트가격의 상승 자체를 법률이 견인하거나 또는 법률에 의해 아파트가격이 하락하는 일

은 드물다. 다만 아파트가격 상승의 압력이 매우 강할 때 법과 제도가 만들어내는 구도는 부동

산자본이 분출하는 통로를 만들고 흐름의 강약을 결정하는 의미를 갖는다. 2000년 초반 아파

트가격 상승의 압력이 강남의 재건축시장을 통로삼아 진행된 경우나, 2005년을 전후한 강북의

뉴타운을 타고 다시 흐름을 이어간 것도 모두 아파트시장의 특성과 제도가 결합해서 연출된

사건들이다.

재건축, 재개발, 뉴타운은 모두 기성시가지의 주택을 헐고 다시 아파트를 짓는 사업이라는

점에서 공통점을 갖는다. 다만 재개발과 뉴타운이 단독주택 등을 헐고 아파트를 새로 공급하는

사업인 반면, 재건축은 아파트를 헐고 아파트를 다시 짓는 사업이라는 점에서 차이를 보인다.

재개발과 뉴타운 사업은 그 결과로 아파트가 순증(純增)하지만, 재건축은 세대수의 차이가 없

거나(1:1 재건축) 약간의 일반분양분이 추가되는 데 그친다. 이들 제도는 한편으로는 기성의 주

택을 다시 복구하는 성격을 갖지만, 다른 한편 시장에 새로운 아파트를 공급하는 역할을 한다

는 점에서 주택건설촉진법(현 주택법)의 역할과 유사한 측면이 있다.

8) 김종보, 앞의 책, 366면 이하.

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현재 재건축구역으로 사업이 진행되는 강남의 아파트는 강남, 서초, 송파 각 2만 세대 내외

로 총 6만 세대 정도에 이른다. 새로운 주택의 공급은 재건축과 강북의 뉴타운을 합해 해마다

서울에서 약 2만 세대 내외가 새롭게 공급되고 있다.9) 이에 비해 2002년부터 시작된 뉴타운과

그에 포함된 재개발사업은 현재 대부분 교착상태에 빠져 있다.

Ⅱ. 아파트가격의 의의와 기능

  1. 아파트시장을 창출한 가격상승

아파트가격은 아파트시장이 형성된 후에는 수요와 공급의 원리에 의해 정해지는 것이 원칙

이다. 그러나 아파트가 전혀 존재하지 않던 시절에서 아파트가 주된 주거수단이 된 현재에 이

르기까지 40년 미만의 짧은 기간 동안 아파트의 가격상승은 매우 특별한 기능을 수행했다. 지

난 40년 간 단기적으로는 아파트가격이 상승 또는 하락을 반복하였지만 거시적 지표를 통해

아파트가격이 지속적으로 또 경향적으로 상승해왔다는 것을 확인할 수 있다.

이렇게 아파트가격이 상승한 것은 지난 40년간 한국경제가 외형적으로 성장하였다는 점에

주로 기인한다는 데 이견이 있을 수 없다. 다만 경제성장의 혜택이 단독주택이나 다세대주택이

아닌 아파트라는 주거형태에만 집중되었다는 점에 대해서는 추가적인 해명이 필요하다. 국부

(國富)의 증가에 의한 주택가격상승의 압력10) 자체를 정부가 만들어낸 것이라 할 수 없지만,

그 압력을 어떤 방식으로 풀 것인가를 정하는 것은 정부의 몫이었다. 1980년대 중반 이후 정

부는 부동산가격이 급등할 때마다 도시 외곽 또는 신도시를 건설하는 방식으로 대응해왔다. 그

리고 이 때 건설된 주택은 대부분 아파트였다.

아파트시장이 지난 기간 급격하게 형성되어 주거의 60%를 감당하게 된 주된 동인은 결국

주택가격 상승이라는 결정적 요소와 결합한 주택공급제도라 할 수 있다. 한국의 주택공급제도

는 국가가 주도하는 임대주택형태가 아니라 민간건설사가 주도하는 분양주택위주이며, 이런 공

급방식은 아파트가격 상승을 전제로 하지 않는 한 제대로 작동할 수 없다. 그래서 최근 3, 4년

간 아파트가격이 조정국면을 거치면서 다량의 미분양아파트가 큰 사회문제로 전환되는 것이다.

저축은행문제, 건설사들의 부도위기 등이 모두 이와 연관된 것들이다.

9) 국가통계포털 http://kosis.kr

10) 특히 아파트가격의 급상승은 과잉유동성에서 비롯된 자본순환의 위기에서 발생한 것이며, 유동성 출구 를 부동산 부문에서 찾고 있는 것에서 기인하는 현상으로 볼 수 있다. 김용창, 한국의 토지주택정책, 부 연사, 2004. 25면 참조.

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아파트시장에서 건설법의 역할과 향후 입법과제 153

  1. 아파트가격의 일반기능

1) 수요자의 측면

다량으로 공급된 아파트는 단순한 주거수단으로서가 아니라 주택시장을 형성하면서 시장에

서 충분히 거래되는 안정적인 투자수단으로 기능하고 있다. 아파트시장 자체가 자본시장 못지

않게 유동화 되었다는 의미이다. 아파트시장의 규모는 상상하기 어려운 정도로 크며, 대략으로

계산해도 아파트의 시가총액은 국가 예산의 7, 8배에 이른다. 그러므로 부동산시장 또는 아파

트시장이 침체되면 다양한 직역의 계층들과 주택소유자, 세입자 등이 그에 직접적인 영향을 받

게 된다. 국민경제가 전반적으로 안정적인 발전을 하고 있다고 해도 아파트시장이 침체되면 많

은 사람의 체감경기는 좋지 않은 것으로 나타난다.

2007년 1월 강남의 아파트가격이 최고가에 이르고, 그에 이어 1년 넘게 강북의 뉴타운, 일반

부동산의 가격이 폭등했다. 그 후 아파트가격은 3,4년 정도 조정기 또는 하락기에 접어들었고

2010년에는 전세대란이라는 형태로 또 주목을 끌었다. 아파트가격은 많은 사람들의 관심사이고

누구나 가격을 예측하는 전문가의 메시지를 원하지만 명확한 근거를 갖고 가격을 예측하는 것

은 불가능에 가까워 고전적인 학문영역에서는 이를 연구대상으로 하지 않는 것이 일반적이다.

선진국의 선례와 이론을 원용하는 연구방법과 세계에서 유래를 찾아보기 어려운 한국의 아파

트 시장은 잘 맞지 않기 때문이다.

2) 공급관리의 측면

아파트가격의 변동은 너무 다양한 요소에 의해 진행되므로 법과 제도만으로 이를 분석하는

것은 불가능하다. 특히 수요자의 입장에서 단기적인 아파트가격의 예측은 법과 제도만으로 분

석하기에 적합하지 않다. 다만 거시적인 측면에서 그리고 주택공급을 조절하는 정책요소를 고

려해서 아파트가격과 시장과의 관계를 분석하는 것은 매우 중요한 일이다. 이를 통해 주택시장

의 형성과정을 이해하고, 향후 주택시장을 운용하기 위해 어떤 정책과 제도가 도입되어야 할

것인가를 분석하는 역할을 할 수 있기 때문이다.

아파트공급을 증가시키거나 또는 감소시켜야 하는 행정주체의 입장에서 보면 주택가격은 매

우 유력한 규제의 기준이 된다. 국가나 공공주체가 주택을 주로 공급하는 것이 아니고, 민간설

설사가 주택가격을 보고 주택의 공급에 대한 전략을 정하기 때문이다. 건설사는 주택가격에 의

존해서 주택가격이 상승하면 주택공급을 늘리고, 가격이 하락하면 공급을 줄이게 된다. 주택경

기가 과열되어 주택가격이 크게 상승하는 국면에서 정부는 수요를 줄이는 방법을 동원하거나

또는 공급을 더 권장하는 수단을 쓰는 것이 일반적이다. 가격상승이 심각한 경우라면 분양가상

한제 등의 더 강력한 수단이 사용되기도 한다.

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行政法硏究 第33號 154

  1. 주택가격의 변동과정

이하에서 말하는 아파트가격변동은 전국적인 통계이므로11) 강남을 중심으로 한 가격변동은

그보다 더 강력하다는 점을 감안해야 한다.

1) 아파트

1980년대 중반 아파트가격은 현재 아파트 가격의 20% 수준에 불과했다. 전국적인 평균으로

5배 정도의 가격 상승이 있었고, 강남의 아파트는 10배 이상 상승했다고 보면 된다. 1991년 현

재 가격의 45%에 이른 후 약한 하락세를 보이다가, 1998년 33%까지 내려가 저점을 통과하고,

2001년 경에 다시 45%를 넘기 시작한다. 2001년부터 2005년, 2006년까지 급속하게 가격이 상

승하면서 2007년에는 강남, 분당을 중심으로 현재 가격보다 더 높은 정도로 상승했다(2007년 1

월 분당은 현재 시가의 117%까지 상승).

2) 단독과 연립주택

현재 가격을 100으로 볼 때 1980년대 중반 단독과 연립주택의 가격은 약 50% 내외였다. 30

년간 약 두 배 정도의 가격상승이 있었다.

3) 아파트 시가총액

2010년 12월 기준으로 전국 아파트 시가총액은 1700조 정도이고, 이 중 수도권의 아파트가

1300조 정도에 이른다. 서울 전체가 700조, 강남3구는 270조 정도로 추정된다.

Ⅲ. 아파트가격의 결정요소와 변수

  1. 원칙 - 시장원리

일반적인 시장논리에 따르면 시장에서 주택에 대한 수요가 높으면 가격이 상승하고 공급이

넘치면 가격은 하락한다. 주택에 대한 수요는 주택을 매입하고자 하는 수요를 말하는 것이며

통상 주택을 주거수단으로 보고 매입하는 것을 의미하지만, 주거수요가 없는 상태에서 매입을

원하는 수요도 있을 수 있다. 앞서 지적한 바와 같이 포괄적으로 존재하는 전세제도는 반드시

자기주거를 전제로 하지 않는 아파트 매입을 가능하게 하기 때문이다.

11) 국민은행, 전국주택가격동향조사(https://oland.kbstar.com) 참조.

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아파트시장에서 건설법의 역할과 향후 입법과제 155

주택의 공급은 주로 신도시 건설(택지개발촉진법, 주택법), 기성시가지의 정비(도시정비법),

또는 민간업자에 의한 민영아파트 건설사업(주택법) 등에 의해 이루어진다. 수요측면에서는 지

난 40년간 인구증가, 도시화비율 등 실거주수요가 높았고, 지역에 따라 강남처럼 수요가 공급

을 초과하는 현상이 나타났다.

일반적인 시장원리에 의하면 가격이 상승하면 수요가 감소하고, 가격이 하락하면 수요가 상

승하는 것이 원칙이지만, 주택시장은 반드시 그런 방향으로 움직이지는 않는다. 이는 주택시장

이 갖는 특성에 의존하는 것인데, 이러한 특성은 주택의 특수성, 국가정책의 문제 등을 포함하

는 광범위한 것이다.

  1. 재화로서 아파트의 특수성- 수요측면

1) 주거기능

국가의 입장에서는 주택이 부족한 문제를 해결하기 위해 아파트를 공급하고 이는 아파트가

갖고 있는 주거기능을 주목한 것이다. 그리고 실거주목적으로 아파트를 매입해 살고 있는 세대

는 통상 아파트가격 변동에 크게 반응하지 않지만, 이런 세대도 아파트를 선택할 때 가격 상승

을 염두에 두고 매입하므로 투자기능이 없다고 판단하기 어렵다.

2) 투자수단

개별 국민입장에서는 아파트는 주거목적 뿐 아니라 투자가치 있는 상품으로서도 큰 매력이

있다. 아파트가격이 지난 40년간 지속적으로 상승했을 뿐 아니라(수익성) 쉽게 매각할 수 있었

고(환금성), 전세제도를 통해 개별적인 금융을 얻을 수 있었다(변형된 의미의 금융). 이런 의미

에서 아파트를 매입하고자 하는 수요는 아파트가격이 상승하는 시점에 더 높아진다.

전국적으로 전월세 비율은 40% 내외에 이르고, 서울은 자가거주비율이 45%를 넘지 않는다.

이는 단독주택을 포함한 비율이므로 서울, 특히 강남의 아파트수요는 실거주수요보다 단순 매

입수요가 훨씬 높은 비율을 차지한다. 단순히 전체 세대의 수만큼 주택이 공급되는 것으로 아

파트가격이 안정되지는 않는다는 의미이다.

심리적 요소는 상승과 하락장의 초반을 견인하지 않지만 중반과 후반부에 매우 강력한 힘을

발휘한다. 심리적 요소는 분석하기도 의미를 부여하기도 어렵지만 이를 제외하고 아파트가격변

동을 이해하기 어렵다.

3) 양자의 관계

주거와 투자수단으로서 아파트의 가격도 역시 두 요소를 반영하면서 움직이는데, 단기 매매

라면 투자적 성격이 강하고 장기 매매는 주거요소가 더 강할 것으로 추론할 수 있다.

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行政法硏究 第33號 156

부동산 버블론은 투자수단으로 아파트를 사고자 하는 수요는 거품으로 보고, 종합부동산세

등을 통해 통제하고자 했다.12) 그러나 자가거주비율이 50%에 미달하는 상황을 보면 투자목적

의 아파트매입이 가수요(假需要)라고 단정하기 어렵다.

  1. 주택공급과 국가의 딜레마

1) 주택공급의 일반구조

① 가격상승에 의존한 아파트 공급

주택건설촉진법은 국가나 공공부문에서 아파트를 건설하고 임대하는 방법을 취하지 않고, 민

간에서 건설해서 민간에 분양하는 방법을 선택했다.13) 그러므로 민간이 건설한 아파트가 시장

에서 쉽게 매입되지 않으면 아파트는 건설되지 못한다. 가격상승시 청약열풍ㆍ 투기단속 등이

이루어지지만, 아파트는 원활하게 공급된다.

가격하락시 미분양의 문제가 심각해지는데, 통상 5만 세대 정도가 미분양되면 문제인 것으

로 인식되었다. 최근 30만 세대 정도(강남 3구의 아파트 총합)까지 미분양 통계가 잡히고, 2, 3

년간 미분양에 대한 조사 자체가 이루어지지 않는다. 한 세대를 2억으로 계산하면 5만세대 미

분양은 10조, 30만세대면 60조 정도의 자금이 아파트에 동결된 것이라 계산할 수 있다.

② 분양주택위주

아파트는 모두 민간이 소유하는 형태로 공급되며, 임대아파트는 예외적으로 공급된다. 그러

나 영구임대아파트의 비율은 높지 않고, 임대아파트도 통상 5년 또는 10년 후 분양전환되는

것이 원칙이다.

③ 국가는 무주택자에 대한 고른 배분만을 통제

주택부족을 해결하기 위해 국가가 한 일은 배분의 정의를 실현하는 것에 국한되었다(주택공

급에 관한 규칙). 그리고 국가 또는 공공부문에서 임대아파트를 공급하는 것은 시장 수요에 미

치지 못했다. 국가는 재건축, 재개발의 사업시행자에게 임대주택이나 소형주택을 짓도록 의무

화 하고 이를 통해 개발이익을 환수하는 형식을 취했다.

12) 참여정부는 이런 관점에서 2003년 5월 23일부터 수차례의 부동산 정책을 발표하고 이를 입법하면서 5

년간 아파트가격을 안정시키기 위해 노력했다. 전연규, 참여정부의 부동산대책과 부동산개발사업법, 도 시개발신문사, 2007. 350면 이하 참조.

13) 참고로 유럽에서는 주택정책의 초점이 어디에 있는가를 한 국가의 복지국가체계를 결정하는 중요한 요 소 중 하나로 파악한다. 즉, 자가주택 위주의 주택정책은 자유주의국가(liberal welfare state), 민간임대주 택 위주의 정책은 조합주의국가(corporatist welfare state), 공공임대주택 위주의 정책은 사회민주주의국가 (social-democratic welfare state)와 각각 연결짓는 것이다. Balchin, P(ed), Housing Policy in Europe, Routlege. 1996. 참조. 이는 복지적 관점에서 장기적으로 우리나라의 공공임대주택 확대가 필요함을 시 사한다.

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아파트시장에서 건설법의 역할과 향후 입법과제 157

2) 주택보급률과 아파트가격상승의 충돌

건국이후 오랜 기간 국민에 대한 주택보급률을 높이는 것은 역대 정부의 최우선 과제였다.

국가의 재원을 투자해서 임대주택을 건설하고 공급하는 경우라면 아파트가격상승은 국가가 얼

마든지 조절할 수 있는 변수이다. 그러나 민간건설사가 아파트를 건설하고 시장에서 이를 모두

매입해야 하는 제도를 채택하게 되면 아파트가격의 상승이라는 요소는 불가피한 상수(常數)가

될 수밖에 없다.

따라서 국가는 아파트가격상승을 적당한 선에서 용인하면서 가격이 급등할 때 시장에 개입

하는 방식을 사용하게 된다. 이렇게 되면 아파트의 수요와 공급이 일반적인 시장원리에 의해서

이루어져야 한다는 원칙이 깨지고 아파트가격을 국가가 통제하거나 수요를 제한하기 위한 각

종 제도들이 도입되게 된다.14) 1990년대 후반 사용되었던 원가연동제, 참여정부시절의 분양가

상한제, 재건축 후분양제도, 투기과열지구, 투지지역 등의 수단이 이에 해당된다.

3) 주택보급률 100% 이후의 정책부재

아파트가 주택에서 차지하는 비율이 60%에 이르고 주택보급률이 전국적으로 100%를 넘게

되면 아파트시장은 사실상 포화상태에 이른 것이라고 보아도 좋다. 그러나 국가는 지난 시절의

관행에서 탈피해 새로운 국면으로 접어든 아파트시장을 어떤 방향으로 유도할 것인가에 대한

방향을 제시하지 못하고 있다.

2003년 정부는 주택건설촉진법을 주택법으로 개칭하면서 제도를 정비했지만, 주택법은 지난

40년간 아파트를 빠르게 공급하기 위한 골격을 그대로 이어받고 있다. 주택시장에 아파트가 1

년에 30만 세대 가까이 공급할 수 있는 제도가 그대로 존속하고 있으므로 대규모 미분양은 이

미 예정되어 있었다. 이에 더해 강남의 재건축을 억제하기 위한 방편으로 참여정부 후반 발표

된 대규모 신도시계획들도 역시 주택법과 택지개발촉진법, 도시개발법 등을 동원해 아파트를

공급하던 종래의 관행에 의존한 것이다.

  1. 전세대란과 아파트가격

1) 개별적 융자제도로서 전세제도

전세를 포함해서 아파트를 매입하는 경우에는 실거주목적보다는 투자수요라 보아야 한다.15)

가격상승기에 아파트 가격은 매입자가 은행에서 대출하는 금전과 전세보증금으로 구성되며, 매

14) 우리나라의 분양가격 규제제도에 관하여서는, 김정호ㆍ김근용, 주택정책의 회고와 전망, 국토개발연구원, 1998. 76면 이하 참조.

15) 주택소유자에게 주택금융서비스를 제공하는 전세제도의 미시경제적 의미에 관하여서는 차문중, 주택시 장 분석과 정책과제 연구, 한국개발연구원, 2004. 181면 이하 참조.

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行政法硏究 第33號 158

입자는 집값상승분(A)이 은행대출이자(B)보다 크다고 예측하면 아파트를 매입한다. 담보대출의

비율이 높아도 가격상승분에 의해 보전되므로, 전세보증금의 비율은 줄어들어도 매입수요는 줄

지 않는다.

(A) 집값 상승분

현재 가격

담보대출

(은행) (B) 대출이자

전세보증금

(실거주자) 무이자

가격하락기에는 누구나 정액이 보장되는 전세를 선호하고, 매입수요가 크게 준다. 그에 따라

전세보증금의 비율이 크게 높아진다. 가격변동기에는 전세를 선택하는가 매입을 선택하는가는

위험부담의 문제로 본다.

2) 전세가격 변동추이

아파트 가격에서 전세가격이 차지하는 비중은 가격 상승기와 하락기에 차이를 보인다. 2001

년 강북의 전세가는 시가의 70%를 상회하고 서울 전체도 64%에 이르렀다. 아파트가격 상승이

절정에 이르던 2007년 강남의 전세가는 37%, 서울의 전세가는 42%로 내려갔다. 2011년 서울

의 전세가는 50%, 강남의 전세가는 48%이다.16) 2001년 전세가는 낮은 아파트가격을 전제로

한 것이므로, 현재 강남 전세가가 50%에 육박하는 것과는 커다란 차이가 있을 수 있다.

3) 전세와 월세

전세수요가 높아지고, 아파트가격이 정체되거나 하락하면 전세가 월세로 전환된다. 은행대출

이자를 월세로 모두 상쇄할 때까지 월세가 인상된다. 2010년 현재 전국 주거형태의 약21% 정

도가 월세이고, 서울은 약24%에 이른다.17)

Ⅳ. 재건축, 재개발, 뉴타운을 통한 아파트공급

  1. 재건축․재개발과 아파트가격변화

16) 국민은행, 전국주택가격동향조사(https://oland.kbstar.com) 참조.

17) 국가통계포털 http://kosis.kr.

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아파트시장에서 건설법의 역할과 향후 입법과제 159

통상 아파트가격이 상승되면 법과 제도가 변경되고 이를 통해 아파트가격이 진정되는 것으

로 인식되지만, 항상 그런 것은 아니다.

1) 2001년~2007년의 아파트가격 상승

주택건설촉진법에 근거했던 재건축은 법의 구조상 사업이 촉진되는 형태였고, 강남의 입지

좋은 아파트에 대한 재건축은 이를 전제로 과열되었다. 2000년대 초반에 강남의 재건축아파트

를 중심으로 아파트가격이 올라간 것도 시장의 수요와 주택건설촉진법에 의한 아파트건설촉진

이 주된 원인이다. 2005년을 전후한 급격한 가격상승은 강남 재건축을 금지하는 정책발표에

의한 공급제한이 가장 중요한 원인으로 평가된다.

강남의 주요 아파트들은 2000년 이전에는 3억원 내외의 가격이었으나, 2006년을 지나면서

대부분 10억원을 넘는다(괄호 안은 2011년 12월 기준).

※ 은마(34평):
2000년 3억 미만 → 2006년 13억(11억)

개포주공 1단지(17평): 2000년 3억 미만 → 2006년 13억(9억)

삼풍아파트(50평): 2000년 7억 내외 → 2006년 17억(13억)

분당 서현동 우성(47평): 2000년 약 3.5억 → 2006년 12억(8억)

과천주공 10단지(40평) 2000년 4억 내외 → 2006년 16억(11억)

2) 2007년 서울 부동산가격상승

강북에서 뉴타운이 지정되고, 조례가 제정된 후 도시재정비촉진법이 제정된 환경은 강남의

건설자본이 강북으로 이전하는 좋은 환경을 제공했다. 강북의 뉴타운을 중심으로 부동산가격이

상승한 것도 법제 환경이 큰 원인이 되었다고 평가하는 것이 옳다.

서울 전체의 부동산 가격은 2000년 초반에도 현재 가격의 50% 내외에서 답보상태를 보이다

가, 2007년과 2008년을 거치면서 정점에 이른다.

  1. 아파트가격상승과 재건축

1) 재건축의 제도적 의의

재건축사업은 재개발이나 뉴타운과 달리 기존의 아파트를 철거하고 새롭게 아파트를 짓는

제도이다. 이는 단순해 보이지만 매우 중요한 법적 결단을 담고 있는 것으로 기존의 아파트를

헐어도 새롭게 아파트를 지을 것이 보장된다는 의미를 담는다. 만약 재건축제도가 현행법과 같

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行政法硏究 第33號 160

이 명시되어 있지 않다면, 서울과 대도시의 아파트 구분소유자 개개인은 아파트를 헐고 그보다

더 높은 아파트를 지을 수 있을 것이라 기대하거나 이를 추진하는 것은 사실상 불가능하다. 또

이렇게 새로 지어진 아파트에 대해 기존 아파트를 기초로 어떠한 권리가 보장되는지 예측할

수 없다. 그러므로 재건축제도가 실정법상 명확한 절차를 정하고 제도로 성립되어 있는 것 자

체가 아파트시장에서 중요한 변수로 작동하게 된다.

특히 현존하는 아파트 중 재건축대상에 해당하는 아파트들은 강남의 기반시설이 잘 갖추어

진 곳을 입지로 하는 유리한 단지들이다. 이렇게 입지가 좋은 곳에서 낡은 아파트를 헐면 새로

운 아파트를 지어서 팔거나 또는 거주할 수 있다는 보장은 아파트시장에서 볼 때 매우 매력적

인 요소이다.

2) 재건축 과열의 진행과정

1989년 주택건설촉진법에 편입된 재건축제도는 1990년대 후반 잠실을 중심으로 아파트가격

상승을 초래하는 주범으로 지목되었다. 그러나 재건축 사업이 아파트의 공급을 늘리는 것이었

으므로 재건축사업 자체가 아파트가격 상승의 원인이었다고 보는 것은 무리였다.18) 아파트가격

상승의 압력이 재건축사업이라는 출구를 통해 가시화되었다고 보는 것이 더 옳은 분석이다.

2003년 재건축과 재개발을 통합하는 도시정비법 제정과 함께 재건축은 금지에 가깝게 억제

되었으며, 재건축에 제동을 거는 민사판결이 잇따르면서19) 재건축사업은 장기간 침체로 들어갔

다. 이에 의한 반사효로 이미 사업진행이 확정된 재건축단지에서 갑작스런 가격폭등이 있었고,

대형평형을 금지하는 정부정책으로 수요가 높아진 대형평형이 강남의 아파트가격을 견인했다.

아파트가격이 상승한다고 해도 건설사입장에서는 강남에서 새롭게 재건축을 시작할 수 없었으

므로 새로운 활로를 모색할 수밖에 없었다.

2001년까지 조합설립이 미미하던 재건축사업은 2002년에 126(서울 97)건, 2003년 269(서울

229)건으로 절정을 이룬 후 다시 50(서울 15)건 미만으로 급격히 줄었다(2010년 25개).

  1. 뉴타운과 촉진지구

뉴타운 사업은 법적으로도 많은 문제를 가지고 있는 제도이지만20), 주택시장의 입장에서 볼

때 또 다른 아파트 공급의 계기로 인식되었다. 기존의 재개발이 1만평 내외의 소규모 정비사업

이었다면, 뉴타운은 30만평 내외의 대규모 개발사업으로 예정되었고, 이를 통해 광역적 기반시

18) 박재정, 주택정책의 오해와 진실, 삼성경제연구소, 2009. 96면 이하 참조.

19) 이러한 민사판결들의 법적 문제점에 관해 자세히는 김종보, 재건축결의 무효의 공법적 파장, 서울대학교 법학, 2008. 6. 193면 이하 참조.

20) 뉴타운의 법적 문제점에 대하여 상세히는 김종보, 도시재정비 촉진을 위한 특별법의 제정경위와 법적 한계, 토지공법연구 제35집(2007. 2), 한국토지공법학회, 71면 이하 참조.

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아파트시장에서 건설법의 역할과 향후 입법과제 161

설이 확보될 수 있을 것이라는 기대가 높아졌다.

강남의 재건축아파트와 견줄만한 입지가 생겨날 것이라고 보았던 시장의 자금은 억제된 강

남의 재건축현장을 빠져나와 강북의 뉴타운으로 옮겨가게 되었다. 2005년 제정된 뉴타운법(도

시재정비 촉진을 위한 특별법)은 시장의 이런 기대를 더욱 강화시켰다.

그러나 법적으로 볼 때 재건축과 달리 뉴타운은 사실상 진행될 수 없는 사업장을 대상으로

하고 있었다는 점에서 매우 위험한 것이었다. 기존의 1만평을 재개발하는 것도 10년이 넘게

걸리는 경우가 많았다는 점에서 8-10개의 구역을 하나의 촉진지구로 묶어 진행하고자 하는 뉴

타운사업은 처음부터 신중하게 도입되었어야 했고, 법률의 제정에도 고려하여야 할 기술적 요

소가 많았다. 그러나 도입부터 정치적인 성격을 띠면서 졸속으로 제도가 도입되었고, 뉴타운법

의 제정에도 정치적 이해관계만이 고려되면서 사업이 실행될 수 있는 가능성이 전혀 없는 법

률로 타협되고 말았다.

원래 뉴타운은 2015년 입주를 예정으로 도입과정에서 예상했지만, 2020년이 되어도 성공할

가능성은 없다. 법률이 반대하는 자들과 찬성하는 자들의 이해관계를 조절할 수 있는 수단을

가지고 있지 않고, 대규모 기반시설을 설치할 수 있는 방법도 없기 때문이다. 뉴타운 사업이

좌절될 것이라는 점이 서서히 시장에 인식되기 시작하면서 또 다시 뉴타운 일몰제에 대한 논

란이 시작되고 있다.

2011년 정기국회에서는 뉴타운에 대한 일몰제를 도입하는 법률이 통과되어 2012년 2월부터

시행에 들어갔다.21) 2012년 6월 경 서울시장은 뉴타운 출구전략을 발표해서 1,300개 사업장 중

문제지역을 퇴출시키겠다는 발표를 했다. 그 이전에도 이미 서울을 비롯한 경기도와 인천에서

21) 도시 및 주거환경정비법 제4조의3(정비구역등 해제)

① 시장․군수는 정비예정구역 또는 정비구역(이하 이 조에서 “정비구역등”이라 한다)이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 시․도지사 또는 대도시의 시장에게 정비구역등의 해제를 요청하여야 한다. 1. 정비예정구역에 대하여 기본계획에서 정한 정비구역 지정 예정일부터 3년이 되는 날까지 시장․군 수가 정비구역 지정을 신청하지 아니하는 경우 2. 주택재개발사업․주택재건축사업[제13조에 따른 조합(이하 “조합”이라 한다)이 시행하는 경우로 한 정한다]이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 토지등소유자가 정비구역으로 지정․고시된 날부터 2년이 되는 날까지 제13조에 따른 조합설 립추진위원회(이하 “추진위원회”라 한다)의 승인을 신청하지 아니하는 경우 나. 토지등소유자가 정비구역으로 지정․고시된 날부터 3년이 되는 날까지 제16조에 따른 조합 설 립인가를 신청하지 아니하는 경우(제13조제6항에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우 로 한정한다) 다. 추진위원회가 추진위원회 승인일부터 2년이 되는 날까지 제16조에 따른 조합 설립인가를 신청 하지 아니하는 경우 라. 조합이 제16조에 따른 조합 설립인가를 받은 날부터 3년이 되는 날까지 제28조에 따른 사업시 행인가(이하 “사업시행인가”라 한다)를 신청하지 아니하는 경우 3. 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행하는 경우로서 토지등소유자가 정비구역으로 지정․고시 된 날부터 5년이 되는 날까지 사업시행인가를 신청하지 아니하는 경우 4. 제6조제1항제1호에 따른 방법으로 시행하고 있는 주거환경개선사업은 정비구역이 지정․고시된 날 부터 15년 이상 경과하고 토지등소유자의 3분의 2 이상이 정비구역의 해제에 동의하는 경우 5. 제16조의2에 따라 추진위원회의 승인 또는 조합 설립인가가 취소되는 경우

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行政法硏究 第33號 162

뉴타운 사업을 포기하는 지구가 적지 않게 등장하고 있었다.

Ⅴ. 반성과 전망

  1. 주택시장의 특성

1) 주택가격의 불가역성(不可逆性)

주택시장은 지난 40년간 가격상승은 가파르게 진행되지만, 가격이 하락하는 경우는 장기간

에 걸쳐 낙폭이 크지 않게 진행되었다. 아파트가격의 하방경직적인 성향은 부동산 가격이 장기

적으로는 오를 것이라는 전망, 아파트공급을 지속하기 위한 정부의 정책개입 등에 기인한 것이

다.

최근 4년 넘게 지속되고 있는 부동산 가격하락세도 이미 과도하게 상승한 가격을 조절한다

는 측면을 담고 있으며, 낙폭도 상승기의 상승폭에 비하면 그리 크지 않다. 그러나 이렇게 낙

폭이 크지 않게 유지되는 경향은 주택보급률에 따른 시장상황에 따라 달라질 수 있다고 보인

다.

2) 주택의 포화

지난 40년간 아파트는 공급해야 하는 재화였지만, 현재는 주택보급률이 100%를 넘고 아파트

의 비율이 전체 주택의 60%를 넘고 있는 상황에 이르고 있다. 이렇게 되면 아파트가격을 지속

적으로 상승시켜 시장에서 아파트를 모두 소화할 수 있게 하는 정책은 더 이상 채택되기 어렵

다. 아파트가격이 하락하면 투자수단으로서 아파트의 수요는 감소하고 가격 하락의 폭이 더욱

커질 우려가 있다.

현재 아파트시장은 새로운 아파트를 추가하는 것보다, 기존의 아파트를 리모델링하거나 재건

축하는 방향으로 힘이 집중되고 있다. 이미 상당한 정도의 주택이 시장에 존재하는 만큼 멀리

떨어진 아파트보다는 도심에 가까운 아파트를 개조해서 사용할 필요성이 높아지고 있는 것이

다.

3) 전국적 단일시장

한국의 아파트시장은 서울, 수도권, 대구, 부산권 등 상당한 거리를 두고 건설되고 공급되지

만, 지역적으로 완벽하게 분리되어 있는 것은 아니다. 이는 도급순위 10위, 20위권의 시공사들

이 전국을 대상으로 사업을 진행하고 있다는 점, 서울과 부산 등 대도시의 투자수요가 당해 도

시에 국한되지 않고 전국을 대상으로 하고 있다는 점과 연결되어 있다. 통상 건설사들은 수도

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아파트시장에서 건설법의 역할과 향후 입법과제 163

권, 부산, 인천, 대구 등을 사업의 우선순위별로 배치해서 사업을 적극적으로 추진하거나 철수

하는 방식으로 사업을 진행한다. 물론 지방에 거점을 둔 소규모 지방 건설사들이 있지만, 이들

이 시장에서 차지하는 비중은 높지 않다.

이런 점을 고려하면 한국의 아파트시장은 각 지역별로 분리해 판단하는 것보다는 거시적인

측면에서 하나의 단일체로 같이 고려의 대상으로 삼는 것이 타당해 보인다.

  1. 재건축과 뉴타운, 신도시건설의 평가와 대책

1970년대 주택난을 돌아보면 주택건설촉진법을 제정한 것에 대해 비판하기는 어렵다. 그러

나 2003년 아파트건설 위주였던 상황을 극복한다는 명분하에 새롭게 제정된 주택법이 구법의

골격을 그대로 이어받아 주택건설을 촉진하는 구도로 되어 있는 점은 매우 유감스럽다.

1989년 재건축제도가 새롭게 도입된 것은 강남의 정비를 위해 절대적으로 필요한 것이었으

며, 이미 합의된 사회적 자산과 입지를 다시 보장해주는 역할을 했다. 다만 이에 의해 강북지

역이 동공화되고 약화되었다는 점을 부인하기 어려우며, 강북을 정비하기 위한 노력이 필요했

다는 점은 명확했다. 2000년대 들어 재건축이 과열되었다고 평가될 때 재건축을 금지하는 것

이 아니라 충분히 풀고 강남의 새로운 아파트공급의 길을 열어주었으면, 공급감소로 인한 아파

트가격 폭등은 피할 수 있었을 것이다. 다만 개발이익을 환수하기 위해 기반시설설치의무를 넓

게 부여하는 것은 필요했다.

강북의 뉴타운은 강북의 쇠락한 지역에 광역적 기반시설을 공급하고, 새로운 아파트단지를

건설한다는 관점에서 시작된 것이고, 그 취지는 매우 좋았다. 그러나 목표를 달성하기 위해 어

마어마한 노력이 들 것이라는 점은 간과되어 사실상 실현이 불가능한 시도가 되었고, 많은 후

유증을 남길 것이다.

뉴타운법은 재개발사업의 일환으로 제정되는 것이 아니라 기반시설확보를 위한 법률로 제정

되어 국가와 자치단체가 광역적 기반시설을 설치할 의무를 지도록 입법되는 것이 옳았다. 이렇

게 설치된 광역적 도로와 공원을 중심으로 시간이 지나면서 점진적으로 재개발이 이루어지도

록 유도하는 것이 옳은 방향이었다는 의미이다. 비용이 많이 드는 광역적 기반시설의 설치의무

까지 토지소유자들에게 전가한 뉴타운법은 허황된 투기수요를 유발한 반면 실질적인 사업진행

을 고려하지 않은 잘못된 입법이었다. 물론 법적 근거도 없는 상태에서 뉴타운이 지정된 것 자

체가 그중에서도 가장 큰 잘못이었다.

강남과 뉴타운이 부동산 가격상승의 주범이라 착각했던 지난 정부는 도시 외곽의 신도시를

건설해서 아파트공급을 늘리는 것이 해결책이라고 보았다. 도심에서 아파트를 공급할 수 있는

기회를 놓치고 도시 외곽에서 아파트를 건설했지만, 신도시에 건설된 아파트는 공급과잉으로

평가되어 시장에서 소진되지 않고 있다.22)

22) 그 밖에 택지개발촉진법에 의한 신도시개발은 언제라도 이 법에 근거하여 대규모 택지개발지구로 지정

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行政法硏究 第33號 164

  1. 부동산의 장기침체와 단기 대응책

부동산 가격 상승기에 이미 10년 정도가 필요한 초과 상승분이 아파트가격에 반영된 것으로

평가되며 추가상승은 5년 이내 기대하기 쉽지 않다. 또한 시장에 미분양물량이 많고, 지난 정

부에서 추진했던 신도시에서 주택공급이 이미 시작되어 미분양물량이 늘고 있다. 현정부 초반

부터 추진했던 보금자리주택이 시장에 공급되기 시작하고 있고, 공급가격은 일반 건설사 분양

가의 1/3 - 1/4 정도로 추정된다(평당 800만원/강남 2,500 - 3,000만원). 이는 아파트가격을 안

정시키는 역할을 할 것이다.

주택보급률이 100%를 넘어선 현재시점에서 주택을 공급하기 위해 아파트가격을 이용해야

하던 상황이 지나고 있다. 그리고 인구감소와 1인가구 증가로 원룸, 오피스텔이나 도시형 생활

주택 등이 도심에서 공급되고 있다. 강북과 경기, 인천의 뉴타운이 사실상 진행될 수 없기 때

문에, 여기서 파생되는 전반적인 부동산 가격하락이 불가피할 것이라 보인다.

이런 점을 고려하면 단기적으로는 강남의 재건축을 중심으로 사업을 진행시키는 것이 유일

한 해결책이 될 것이다. 강남의 아파트는 아직 재건축을 통해 수익성을 확보할 수 있는 여력을

부분적으로 보유하고 있기 때문에, 정부가 정비기반시설의 무상양도 범위를 넓혀주면 사업이

추진될 수 있다. 아파트시장이 포화상태라는 점을 고려하면 강남의 재건축은 기존의 아파트 수

를 최소한으로 증가시키면서, 부동산시장을 활성화할 수 있는 유력한 수단이다.

Ⅵ. 향후 입법과제

  1. 공급중심에서 관리 및 정비중심으로

40년간 지켜온 공급중심의 법제를 과감하게 포기하고 아파트시장을 관리하는 제도와 낡은

아파트를 개조할 수 있도록 제도의 무게중심이 옮겨가야 한다. 이는 현행 주택법의 골격을 근

본부터 다시 개편하는 것을 포함하며, 재건축과 리모델링 제도를 하나의 법률로 묶어 섬세하게

정비해야 함을 뜻한다.

  1. 오피스텔, 생활형 주택과 아파트의 관계 정립

최근 증가하는 1인가구를 위해 주택법에 도시형 생활주택제도가 도입되었고, 사실상 주거로

되면 신도시가 탄생하도록 함으로써, 수도권 공간구조 전체에 대한 장기적인 계획이 없는 단기 대응적 인 개발로 수도권 공간구조를 교란시키는 문제점이 있다. 국회입법조사처, 새정부 주택정책의 진단과 과 제, 2008. 134면 참조.

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아파트시장에서 건설법의 역할과 향후 입법과제 165

사용하는 오피스텔의 건설도 인기를 끌고 있다. 오피스텔은 건축법상 업무시설로 분류되어 주

택법상 사업승인의 대상이 되지 않지만(건축법 시행령 별표 1. 제14호 참조), 실질은 독신자용

아파트와 다르지 않다. 이를 건축법과 주택법에서 각각 규율하면서 허가절차ㆍ공급절차ㆍ관리

방법ㆍ세제 등에서 전혀 다른 법률이 적용되고 있다. 그보다 더 큰 문제는 오피스텔이나 생활

형주택이 아파트로 분류되지 않아 주택시장 전체의 통계에서 누락된다는 점에 있다. 이는 아파

트시장에 대한 향후 입법을 더욱 어렵게 만들 우려로 이어진다.

건축법, 주택법 등을 개편해서 아파트에 유사한 각종 건축물을 통일적으로 규율할 수 있는

법적 근거를 마련하는 것이 절실하다.

  1. 뉴타운 연착륙

뉴타운은 서울시가 시작한 처음부터 잘못된 사업이었고, 사업이 시작되고 10년이 지난 현재

드디어 사업의 가능성이 없다는 점을 서울시가 인정하고 있다. 서울을 비롯한 경기도 등의 뉴

타운은 일반인이 생각하는 것보다 범위가 넓고 투자액도 매우 크다. 만약 뉴타운이 모두 또는

상당부분 퇴출된다면 시장에 대한 파급효과가 상상 이상으로 나타날 것이다. 이미 시작된 뉴타

운에 대해 정부와 지방자치단체가 광역시설의 설치비용 등을 분담하는 것을 포함하여 포괄적

으로 지원하기 위한 제도를 마련해야 한다.

(투고일: 2012. 7. 30. 심사완료일: 2012. 8. 17. 게재확정일: 2012. 8. 23.)

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行政法硏究 第33號 166

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아파트시장에서 건설법의 역할과 향후 입법과제 167

The role of law in the Apartment market in Korea and its legislative issues

Kim, Jong-Bo *

23)

Since 1970s, there has been an abrupt growth of apartment market in Korea. That kind of

flow is also reflected in Statistics, which shows that 60% of housing is apartment in Korea. The

Primary factor is a house-supply policy combined with apartment price rising. Almost all of the

available resources are committed to construction of apartment, which is based on Housing

Construction Promotion Act. Housing Construction Promotion Act lets civil construction company

do their work as construction and selling, and makes Government assist a certain role of those

companies. The basic principle of apartment supply is to provide houses for houseless which is

an end user. However, since there is no regulation to make them truly live in, apartments are

provided by resale or lease.

Last forty years, apartment is widely used as a breakthrough for houseless problems. But

things have changed. Diffusion ratio of house is over 100% today and apartment takes over 60%

of entire housing in Korea. So, it is not recommendable to deal with apartment supply solely by

market. Since apartment makes up considerable part of housing, we would better focus on

remodeling apartments, especially those located near the downtown area. Considering these facts,

it is regrettable that the newly legislated Housing Act in 2003 is not far different from previous

Housing Construction Promotion Act, which was aimed to promote house construction.

There are some major projects of Construction law for newly-reformed Korean apartment

market: First, we should concentrate more on remodeling old buildings, forsaking supply-oriented

policy which lasted almost 40 years. It should be accompanied by fundamental restructuring of

current Housing Act. Also, it would be better for us to reorganize policy of reconstruction and

that of remodeling as a united legislation. Second, we should prepare legal grounds by reforming

construction law and housing law to regulate various kinds of quasi-apartment buildings. Third,

we should prepare broad and systematic policies to allot cost of neighborhood facilities to

government and local governments for New-Towns.

Key words: apartment market, house-supply policy, apartment price rising, remodeling,

Housing Act in 2003

  • Professor, School of Law, Seoul National Univ.