4. 도시계획의 수립절차로서 결정고시와 경미한 사항의 변경
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■ 判例評釋 ■
都市計劃樹立節次로서 決定 • 告示와
‘輕微한 事項’의 變更
-대법원 1995. 8. 25. 선고 94누12494 판결
원심판결 :서울고등 1994. 9. 1 93구22977-
金 鍾 甫
전남대학교 법과대학 교수
【사건개요】
이 사건 토지는 삼익아파트와 바로 인접한 택
지（예전의 택지개발사업상 체비지）로서 아파트 주
민들이 장기간 운동장으로 사용하여 온 시 소유
의 토지였다. 이 토지가 새로운 아파트 건축을
위히여 제 3자에게 매각되고 그 후 서울특별시
장에 의하여 아파트지구개발계획이 결정 • 고시
되었다. 이에 삼익아파트 주민들은 자신들이 상
당기간 휴식공간으로 사용하여 온 그 토지상에
아파트가 들어서는 것을 막기 위한 실력행사에
들어갔다. 이와 더불어 주민들은 지구개발계획
의 현실화를 법적으로 막기 위한 수단들을 모색
하게 되었다.
그 후 이 사건 소외 청담동연합숙민주택조합
이 아파트공사를 하기 위한 작업에 들어가자,
인근의 삼익아파트 주민들은 삼익아파트 및 새
로운 아파트에 공히 진입도로로 사용죄게 될 기
존 12m 도로를 구성하는 4필지의 토지 중 2필
지의 토지가 자신들의 소유임을 주장하며 도로
를 바리케이드로 막고 주민들 이외의 일반인들
의 통행을 막았다. 삼익아파트 주민들은 새로
건설될 아파트는 대지까지의 진입로가 없는 이
른바 '맹지’에 해당하는 것으로 건축허가（또는 아
파트사업승인）가 날 수 없을 것이라고 판단하였
다.
그러나 서울특별시장은 이 사건 토지에 도로
를 확보하기 위하여 앞의 기존도로상 시소유
2개 필지토지의 지목을 '대'에서 *도로’i 변경하
고, 그 옆의 공원용지를 일부 분필하여 도로용
지로 변경하였다. 그리고 이와 함께 이 사건 토
지 중에서 같은 면적의 토지를 분할하여 공원용
지로 변경함을 내용으로 하는 지구개발계획변
경결정’을 하였으며, 이를 ‘서울특별시 시보’에
게재하여 고시하였다 . 강남구청장은 주택조합으
로부터 이 사건 토지 위에 아파트건설사업계획
승인신청을 받고 위 변경된 지구개발계획대로
도로를 확보하면 건축법상 아파트 건축이 가능
한 것으로 보고 같은 해 위 사건 토지 중 일부를
공원용지로 서울특별시에 기부채납할 것을 조건
으로 하여 사업계획을 승인하였다.
원고는 도로를 확보하기 위한 ‘지구개발계획
변경결정’이 ‘서울특별시 시보’에 게재되어 무효
120 • 鍾 人權과正義/통권 제 262 호
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困都市計劃樹立節次로서 決定 • 告示와 輕微한 事項의 變更
이므로 이를 전제로 한 사•업계획승인（원고의 청
구에 의하면 건축허가）’도 무효 또는 위법이라 주
장하였으나, 원심은 서울특별시장이 변경한 사
항이 전체 공원면적은 그대로 둔 채 공원구역만
을 일부 조정하는 것으로，이는 도시계획법 제 12조제 1항 단서, 같은법' 시행령 제 7조의3 제
2호，제 3호 가목 소정의 '경미한 사항’에 해당
하므로 이를 관보에 고시하지 아니하였다고 하
여 이를 무효라고 할 수는 없다고 판단하였다.
【판결요지】
가. 도시계획법 제 18조제 2항, 같은법시행령
제16조,, 주택건설촉진법 제20조제1항, 제2
항, 같은법시행령 제45조의 규정을 종합하면,
관계 법령에 지구개발계획의 고시방법에 관하여
특별한 규정이 없으므로 시장 • 군수가 지구개발
계획을 수립 • 변경할 때 그 고시를 관보에 의하
지 아니하고 당해 행정청이 발행하는 공보에 게
재하거나 게시판에 게시하였다고 하여 그 고시
의 효력이 없다고 할 수 없다.
나. 전체 공원면적은 그대로 둔 채 그 위치만
일부 조정하는 것은 도시계획법 제 12조제 1 항
단서，같은법시행령 제 7조의 3 제 2호, 제3호
（가）목 소정의 '경미한 사항’에 해당하므로 이를
관보에 고시하지 아니하였다고 하여 이를 무효
라고 할 수는 없다.
※도시계획법제 12조제 1항
"도시계획은 건설교통부장관이 직권 또는 제
11조의 규정에 의한 도시계획입안자의 신청에 의하
여 대통령령이 정하는 사항에 관하여 관계 지방의
회의 의견을 듣고 중앙도시계획위원회의 의결을 거
쳐 이를 결정한다. 결정된 도시계획을 변경할 때에
도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 輕微한
事項의 변경에 있어서는 그러하지 아니하다.”
I . 序論-都市計劃 體系의 複雜性
현재 도시의 건설과 관련된 行政法制는 도시
의 성장을 억제하기 위한 법과 도시의 건설을
촉진하기 위한 법 및 국토의 균형발전을 위한
법 등으로 각각의 목적에 따라 분립되어 있다.
본 사건에서 문제가 되고 있는 법은 住^設?促
進法으로 도시의 건설을 촉진하기 위한 법률의
대표적인 것이라 할 수 있다.
이처럼 도시의 건설과 관련된 법제는 그것이
도시의 성장을 억제하기 위한 것이든 그 반대의
것이든 計劃이라는 수단을 이용하여 자신의 목
적을 달성한다는 공통점을 가지고 있다. 이러한
계획은 行政法總論에서 막연히 拘束的 計劃으로
분류되고 그 절차에 관하여 설명되고 있으나,
자세히 들여다 보면 대부분의 경우 都市計劃이
거나 都市計劃의 變形된 形態라는 것을 알 수
있다. 그러나 도시의 건설과 관련된 이와 같은
법들 상호간의 관계가 명확하지 않고，都市計劃
法制 全^ 관통하는 체계적 이론도 존재하지
않는다.
이와 같은 상황을 전제로 보면, 본 사건 판결
은 都市計劃樹立節次 자체에 대한 이해나, 一般
都市計劃節次와 特別法上의 計劃樹立節次의 관
계를 정확하게 알지 않고서는 이해하기조차 어
려운 매우 높은 수준의 것이다. 이 사건과 관련
된 판결상의 논점을 보면 우선 都市計劃樹立節
次에 대한 이해가 첫째의 것이고, 그 다음으로
는 都市計劃節次와 特別法인 住_設促進法上
의 計劃節次의 관계를 해명하는 것이 둘째의 것
人權과正義/통권 제 262 호 • 121
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圖判例伴釋
이다. 첫째의 논점은 다시 都市計劃樹立節次와
都市計劃變更節次간의 관계규명 문제와, 計劃變
更節次에 있어 輕微한 事項의 변경은 어떠한 특
칙의 적용을 받는가 하는 하위의 논점을 포함하
고 있다. 판결에서 나타난 爭點이라고 할 수 없
지만，이 판결을 끼해하기 위한 기초적 개념으
로서 계획의 종류에 대한 검토가 불가피하므로
이도 또한 살펴보아야 한다.
이 글에서는 우선 都市計劃의 樹立節次 자체
를 살펴보고, 그 논의의 범위내에서 變更節次
및 輕微한 事項의 變更節次를 검토하며，都市計
劃節次와 特別法上 計劃節次의 관계를 해명하는
순서로 논의를 진행해 나가기로 한다.
다만，앞서 지적한 바와 같이. 都市計劃의 樹
立節次를 잘 이해하기 위하여서는 都市計劃을
몇 가지 종류로 나누어 그에 대한 절차가 어떠
한가를 개괄적으로 살펴보는 작업이 선행되어야
한다. 이하에서는 都市計劃의 _와 그 節次間
題를 우선 검토하기로 한다.
n. 都市計劃의 種類
- 서 론
行政節次와 관련하여서 行政計劃을 拘束的 行
政計劃, 즉 都市計劃에 한정하고, 이를 전제로
그 «를 나누는 것은 都市計劃節次와 그 節次
規이 적용되는特別都市計劃法의 關係를 검토
하기 위한 선행작업이 된다. 절차에 초점을 맞
춘 都市計劃의 種類는 우선 계획의 내용에 따라
크•게 세 가지로 구분되고, 계획의 단계에 따라
다시 제 1 차 계획과 제 2차 계획으로 구분된다.
計劃의 내용에 따라 都市計劃을 분류하는 경
우 都市計劃은 用途地했制 등 許可要件을
규율하는 計劃’, 도로 • 쓰레기 _施設 등 •都
市計_設의 설치'를 위한 계획，그 외 ‘새로운
지역의 형성이나 旣存_ 再開發’을 내용으
.로 하는 계획으로 일단 크게 나눌 수 있다. 그
외에 開發制限區域指定의 計劃，國土利用管®法
上의 國土利用計劃 등의 경우에는 대체로 用途
地域制 등 _許可要件을 규율하는 計劃에 포
함되는 것으로 보면 된다.
그 다음으로 계획의 단계에 따라 계획을 제 1
차 계획과 제 2차 계획으로 나눌 수 있다. 전자
에 해당하는 都市計劃法의 조항은 법 제 12조이
고 후자는 실시계획을 규정하고 있는 법 제 25
조이다. 전자의 제 1차 계획은 다시 用途地域制
등 _許可要件을 規律하는 계획으로 대표된
다. 다만, 이외에도 구체적으로 土收用權이 부
여되기 이전의 청사진으로서 실시계획에 선행하
는 '基本計劃’이 제 1 차 계획단계에 포함된다.
제2차 계획은 일점한 土地收用權을 전제로
하는 實施計劃을 말한다.
- 內容에 따른 都市計劃의 種類
1) 用途地域制 등 建築許可要件을 規律하는
計劃
用途_制란 일정한 都市計劃區域i w物
의 '에 따라 구획하고 이러한 지역별로 건
축물의 '形態’를 제한하는 都市計劃의 內容을
말한다. 이와 같은 用途地域制 등 _許可要件
을 規律하는 都市計劃은 가장 일반적인 형태의
都市計劃인데, 그 특징은 都市計劃의 수립 이후
원칙적으로 그 다음의 사업계획이 필요하지 않
122 • 끓 人權과正義/통권 제 262호
4페이지
■都市計W樹立®次로서 決定 • 告示와 輕微한 事項*의 變®
다는 점이다. 이러한 都市計劃은 일정지역을 住
居地域으로 정하거나 商業地域, 綠地地域으로
정함으로써 그지역의 土地使用權 由權）을
잠정적으로 제한할 뿐, 당해 지역의 토지를 수
용하거나 하는 그 후속의 조치가 뒤따르지 않는
다. 따라서 이러한 계획은 다음에서 설명할 제 1
차 계획으로 끝나는 것이 원칙이다.
2） 道路，鐵道 등 都市計劃施設의 設置를
위한 計劃
우리 나라에서 이와 같은 都市計劃施設1너 설
치를 위하여 가장 애용되고 있는 수단은 역시
都市計劃이라 할 수 있다. 이에 관하여는 都市
計劃法 자체도 적용을 명시적으로 정하고 있다
（都市計劃法 제 2조）. 보통의 경우 이러한 都市計
劃施設의 設置를 위한 계획은 都市計劃法 제 12
조에 의한 都市計劃_보다는 제 25조 이하의
都市計劃事業잃장에 관한 규정과 깊은 관련을
맺고 있다.
이러한 행정계획도 원칙적으로는 제12조에
의한 제 1차 계획（基本計劃）이 선행되고 그 구체
화를 위하여 다음 단계로서 제 25조에 의한 실
시계획이 뒤따르게 된다. 다만, 토지수용권은 제
25조에 의한 事業計劃의 承認（제 2차 계획）에 수
반되는 것이다（제 30조제 2항）.
3） 기존 住居地域의 再開發計劃, 새로운 地域
의 創出을 위한 계획
都市再開發法上의 都市再開發計劃, 土地區劃 _事蔡法上의 土地區劃_事業과 住_設
促進法에서 정하고 있는 아파트지구개발기본계
획（法 제20조） 및 宅地開發促進法에 의한 宅地
開發計劃（법 제 8조, 제9조）이 이에 해당된다. 이
러한 계획은 대단위 주거단지의 건설을 목표로
진행되는 것이므로，이미 그 토지의 소유권이
사업주체에 귀속되어 있는 예외적인 경우를 제
외하고는 원칙적으로 당해 지역내 토지를 수용
해야 한다는 특성을 띤다,
이러한 종류의 계획도 앞의 都市計劃과 유사
하게 제1차 계획으로서 基本計劃이 선행하고，
이 때에는 都市計劃法 제 12조상의 계획수립과
관련된 절차가 적용된다. 이에 이어 제 2차 계획
으로 事業計劃 등은 個別法이 정하고 있는 節次
에 의하거나, 都市計劃法 제 25조 이하 節功했
定의 적용을 받아 承認 • 告示된다. 이러한 事業 計劃의 承認 • 告示에 수반하士 비로소 토지의
수용권이 부여되는 것이 보통이다（법 제 30조제 2
항）.
- 計tlj段階에 따른 種類-토지수용이 병행
하는가
1） 제 1차 計劃
'제 1차’ 計劃이란 일정한 都市計劃이 決定 •
告示된다고 하여도 이를 근거로 토지의 수용권
이 발동되거나 하는 것이 아니라 단지 일정지역
의 건축행위만이 제한되는 계획을 말한다. 즉，
제 1차 계획 중 _許可要件을 규율하는 計劃
의 경우에는 계획이 _되어 告示된다고 하여
도 그것만으로는 국민의 土地所有權이 w • 變
更되지 않으며 ‘단지 계획에 의해 토지의 사용
1） 都市計劃施設의 意味 및 그 法的인 ffl各에 관하여는 金鍾甫，都市計»設의 法的 意味. 1997. 6. 公法硏究 제25집 저）4호,
672쪽 이하
人權과正義/통권 제 262 호 • 123
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圖判例I?釋
권’ 즉 __由權만이 제한된다. 이러한 種類의
都市計劃은 제 1차 계획으로 모든 계획이 종료
되며，그 후 제 2차 계획이라는 단계가 필요 없
다는 특색을 가진다. 동계획에 의한 건축자유권
의 제한은 보통의 경우 토지소유자가 건축행위
로 나아가는 경우 그 실체를 드러내게 된다는
점에서, 토지수용권이 부여되는 제 2차 계획（실
시계획）과의 차이가 선명히 드러나게 된다.
이러한 제 1차 계획에 해당된다고 볼 수 있는
都市計劃으로는 用途_制를 내용으로 하는 都
市計劃, 開發制限區域 • 市街化調整_ 등의 區
域刺, 國土利用管理法上의 國土利用計劃, _
法 제 12 조에 의한 限 등이 있다.
실시계획에 선행하는 계획으로서 ‘基本計劃’
도 역시 계획의 단계면에서는 제 1차 계획이라
할 수 있다. 그러나 이러한 계획은 제 2차 계획
의 청사진으로서 사후에 土地收用權 등 사업에
필요한 제반의 권리를 감안하고 있으므로，_
許可要件만을 규율함에 그치는 앞의 계획과는
관념상 구분된다. 다만, 이러한 基本計劃도 제 1
차 계획이므로 계획의 수립을 위한 절차라는 면
에서는 앞의 用途地域刺 등 _許可要件을 規
律하는 計劃과 차이가 없다고 해석하여야 한다.
따라서 이에는 都市計劃法 제 12조 이하의 計劃
樹立節次가 적용된다.
이처럼 제 1 차 계획은 원칙적으로 都市計劃法
제 12조상 都市計劃의 수립절차에 관한 절차규
정의 적용을 받는다는 공통점을 갖는다.
2） 제2차 계획（實施計劃）
'제2차’ 계획이란 제 1차의 ■?計劃이
• 告示된 이후 다시 認可 • 告示되는 都市計劃事
業 實施計劃을 의미한다. 이와 같은 계획은 그
認可• 告示로 ‘土地收用權이 부여된다（법 제 30
조제2항）’. 이러한 계획은 앞서 본 제 1차 계획
중 ‘基本計劃’의 다음 단계로서 진행되며, 都市
計劃法 제 25조 이하 도시계획절차에 '관한 규정
의 적용을 받는다. 이에 해당하는 都市計劃으로
는 본 사건의 아파트建設計劃의 承認, 都市計劃
施設計■劃（의 實施計■）, 廣域計劃區域（의 實施計
劃），再開發事業施行計劃 등을 들 수 있다.
ID. 都市計劃 樹호節次
1.서 론
여기서 설명하는 都市計劃의 樹立節次는 앞에
서 설명한 제 1 차 계획 또는 用途地域制 등 &
許可要件을 規律하는 都市計劃의 樹立節次에 한
정된 것이다. 都市計劃法도 제1차 계획에 관하
여는 제 12조 이하에서 그 절차에 관하여 자세
히 정하고 있지만, 제 2차 계획은 상대적으로 소
홀하게 규율하고 있다.2> 물론 제 2차 계획의 절
차도 명백히 규명하여야 할 법적 문제이지만,
이는 제 1 차 계획절차에 대한 연구가 어느 정도
정착된 장래의 문제로 넘기고，이 글에서는 제
12조 이하의 제 1차 계획수립절차만을 검토하
기로 한다.3>
2） 좀더 자세히 본다면 제2차 계획은 일정한 施設物의 設置를 위한 것이 보통이어서. 예컨대 道路法. 鐵道法, 都市再開發法
등 개별적인 시설물마다 이를 규율하는 특별법과 중첩적으로 절차를 규정하고 있다는 특색을 띤다. 따라서 제2차 계획은
都市計劃法 제25조 이하의 節깆^定보다는 오히려 個別法上의 節次規定에 의존하는 경우가 더욱 많다.
3） 독일의 경우 제 1차 계획에 해당하는 것은 都市計劃法（BauGB）에서 그 절차를 규율하고, 제2차 계획의 樹立節次는 行政節
124 • 한 人權과正義/통권 제 262호
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■都市計割樹立®次로서 決定 • 告示와 •輕微한 事허의 變更
이는 都市計劃의 樹立節次의 다음에 설명되는
都市計劃의 變更節次에도 그대로 적용되는 것
（都市計劃法 제 12조제 1 항）이라는 점을 유의하여
야 한다.
- 都市計劃樹호節次
1） ff ■命
都市計劃의 樹立節次와 관련되는 원칙적인 사
항은 計劃樹立의 主體, 計劃樹立에 있어서 利害
關係人의 參加, 計劃의 公告 • 供覽, 計劃變更의
節次 등의 문제라 할 수 있다. 이 중에서도 都市
計劃樹立節次의 중점은 역시 住_加와 公告，
供覽의 문제가 될 것이다. 住民參加는 都市計劃
이 國民의 권리를 침해하는 行政作用으로서 國
民이 이러한 計劃樹立節次에 참가하여 자신의
권리를 사전에 보호받을 수 있는 기회로 삼는다
는 소극적인 측면 이외에, 行政廳의 입장에서도
國民들이 갖고 있는 자료를 計劃의 樹立段®에
서 자연스럽게 취합하여 都市計劃樹立에 이를
반영할 수 있는 기회를 갖게 하는 적극적인 기
능을 갖는다.
2） 都市計劃樹立의 主體
① 都市基本計劃과 都市計劃의 樹호主體
都市計劃은 都市基本計劃을 전제로 하고 있
다. 이러한 都市基本計劃은 일반적 都市計劃區
域* * 4）에서 20년을 주기로 넘治團體의 長’이 樹立’
한다（都市計劃法 제 10조의 2 저11항）. 이처럼 都市
基本計劃樹立의 主體는 _治團體의 長이지만 이
는 建設交通部長官의 承認을 얻어야 한다. 建設
交通部長官의 承認은 地_會의 意男»와 關
係中失行政機關長과의 協議, 中失都市計劃委員
會의 의결을 전제로 하고 있다.
이에 반하여 都市計劃의 경우 그 立案者*’는
市長 또는 郡守이지만, 이를 承認하는 형식을
취하지 않고 建設交通部長官이 스스로 이를 決
定’5） 6 한다（제 11조 및 제 12조）. 따라서 都市計劃의
樹立主體는 法文의 解釋에 의할 때 建設交通部
長官으로 보아야 할 것이다. 특히 職權에 의한
都市計劃을 인정하고 있는 것이라든지 （제 12조제
1항），用途地域制 및 地W別에 대하여 建設效重
部長官이 _治團體長의 介入없이 단독으로 都市
計劃을 樹立할 수 있도록 하고 있는 都市計劃法
（法 제 17조 이하）의 규정에 의할 때 建設交通部
長官이 계획의 樹立主體임에 의문이 없다고 할
것이다.
② 權限의 委任
都市計劃의 원칙적인 주체는 建設交通部長官
이지만 都市計劃法 제 14조 權표의 委任에 관한
규정과, 都市計劃法施行令 제 6조에 의하여 建
設交通部長官의 권한 중 일부가 서울特別市長
등 廣域_治團體長에게 위임되었다.6> 建設交通
次法上의 計劃確定節次（제72조 이하）에 의해 별도로 규율된다. 그러므로 이하에서 검토하는 都市計劃의 樹立節次는 獨逸 都市計劃法上의 節次에 대응되는 것이라고 보면 될 것이다.
4） 시의 都市計劃區域 및 建設交通部長官이 指定하는 地域과 관계 郡守의 申請에 의해 建設交通部長官이 承認하는 都市計劃
區域（施行令 제7조）을 말한다.
5） 都市計劃委員會의 의결을 거치는 점에서는 都市基本計劃과 같다.
6） 동조항에 의해 都市計劃樹立의 事實上 主 1©는 廣域_治團値長이라고 할 수 있을 정도로 많은 權限이 委任되고 있다. 예컨
대 都市計»設에 관한 決定이나. 地域 • 地區에 관한 決定權 등이 이미 廣域_治團體長에게 넘어가 있는 것이다. 본 논
문에서는 이와 같은 限의 委任에 의해 사실상 廣域_治園體長이 행사하는 都市計劃樹立權에 관하여도 원칙적으로는 建
현 人權과正義/통권 제 262 호 • 125
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國判伊j評釋
部長官은 이러한 한도내에서 그 사무를 처리할
권한을 잃고 수임관청인 서울市長 등만이 그 권
한을 갖고 있다.* 7>
3） 中失都市計劃委員會의 議決 및 g 治團體
의 意見
都市基本計劃의 W*決定에 있어서나 都市計
割의 決定에 있어서 建設效■部長官은 都市計劃
法 제 5장 제 68조 이하에 근거하여 조직되는 中
失都市計劃委員會의 議決을 거쳐야 한다（法 제
10조의 2 제 1항, 제 12조제 1 항）. 都市再開發의 경
우에도 계획의 樹立은 中失都市計劃委員會의 의
결을 거쳐야 한다（都市再開發法 제 5조제 5 항）.8 9 10
4） 住民#加
都市計劃은 그 본질적 속성상 다수의 관계인
이 관련되고 그 범위가 광범위하므로, 이에 관
계되는 다수 이해관계인의 利_整 및 그에 대
한 情報萬集 등에 많은 어려움이 있다. 都市計
劃法은 國民의 사전적 權利救濟라는 차원에서
제 16조의 2（1981년 신설）를 두어 住民參加에 관
한 근거규정을 두고 있다.
都市計割을 立案하려는 市長 • 郡守가 都市計
劃의 立案에 관하여 주민의 의견을 청취하고자
할 때에는 일간신문에 2회 이상 公告하고 일반
에게 14일 이상 供覽한다（都市計劃法施行令 제 14
조의 2 제 6항）. 이러한 公告 • 供覽 등을 통하여
都市計劃案의 內容에 관한 의견을 갖게 된 주민
은 供_0 안에 市長 • 郡守에게 의견서를 제
출할 수 있다（동조 제7항）. 都市計劃法은 意見書
의 처리에 관한 규정은 두고 있지 않다.
법률상으로는 주민참가에 관한 節次가 나름대
로 정하여져 있는 듯이 보이지만 현실에 있어 일
간지 등에 公告되는 都市計劃이 주민들에게 어
느 정도 숙지될 수 있는가는 우리의 일상관념에
비추어 의문이다. 또한 우리 都市計W法에 정하
여져 있는 주민참가에 대한 節次는 주민의 직접
적인 참여방식이라기 보다는 計劃立案者인 市長
과 郡守 등이 住民의 意見을 사후에 청취하는 제
한적이고 소극적인 방식일 뿐 아니라, 公_의
개최필요성도 立을者가 판단하도록 정하여져 있
어서9》그 節次가 强制性을 띠고 있지 않다.10》따
라서 이러한 제도는 현실적으로 公聽會의 開ffi
가 대부분 이루어지지 않는 등 사실상 文化되
다시피 하고 있다. 이는 일차적으로는 법규정의
정비에 의해 부분적으로 해결될 수 있는 문제이
겠지만, 종국적으로는 地方自治制의 活性化를
통해 극복되어야 할 문제라 할 것이다.
5） 基雍調査
都_«法 제15조 및 施行令 제11조에서
都市計劃에 관한 基_査의 근거규정을 두고
있다. 同法施行令 제 11 조제 1 항은 法 제 15조제
設交通部長官이라는 표현을사용하고자 하는데. 이는 都市計劃法上의 表現이 建設交通部長官으로 되어 있어 施行令을 보
기 전에는 누가 樹立權者인지 쉽게 알기 어렵기 때문에 혼란이 초래되는 것을 막고자 하는 이유에서 이다. 이하에서 특정
한 몇몇의 예외를 제외하고는 計劃의 樹立과 관련하여 그 주체를 언급함에 있어서는 建設交通部長官과 廣域自治園體長이
일반적으로는 대등한 위치를 점하는 것으로 보아도 무방할 것이다.
7） 大法院 1992. 9. 22. 선고 91누11292 판결; 大法院 1995. 5. 12. 선고 93누19047 판결
8） 판례는 이러한 규정이 없던 경우에도 당연히 都市計劃法의 위원회규정아_준용된다고.해석하고 있었다（大法院 1985. 7. 23
선고 83누727판결）. ―---- 一 \
9） 都市計劃法 제 16조의2, 同法施行令 제14조의2 제6항
10） 박수영, 도시계획의 현재적 해석, 경희법학 제24권 1호. 1989. 12. 214쪽 참조
126 • 협 人權과正義/통권 제 262 호
8페이지
國都市計»■효»次로서 決定 • 告示와4輕微한 事<의 變更
1 항의 규정에 의하여 市長 • 郡守가 都市計劃을
立案하고자 할 때에는 인구변동의 상황 및 그 추
세, 산업별 인구의 구성 등의 사항을 조사하도록
하고 있다.11> 都市計劃의 樹立에 있어 基O査
는 國民의 권익구제라는 목적을 직접 갖고 있는
것은 아니지만 住民參加의 기능이 정보의 수집
이라는 측면도 있기 때문에 住民參加節次를 보
충한다는 의미를 가질 수 있을 것이다.
6） 告示 및 供贊
① 都市計劃決定의 告示
都市計劃法 제 12조제 4항은 都市計劃、을
告示하도록 규정하고 있고, 관계 市長과 郡守는
이를 일반에 供覽하도록 규정하고 있다. 그리고
동법 시행령 제 8조는 이를 관보에 게재하도록
정하고 있다. 그러므로 ‘官報에의 告示’는 都市
計劃의 효력발생요건이라고 해석하여야 한다.
都市計劃法이 都市計劃의 告示를 정하고 있
는 것은 告示를 都市計劃區域. 都市計劃등
의 효력발생요건으로 규정하였다고 볼 것이어서
建設交通部長官 또는 그의 권한의 일부를 위임
받은 서울特別市長, 道知事 등이 결재 등와 과
정을 거쳐 정당하게 都市計劃등의 處分을
하였다고 하더라도 이를 관보에 게재하여 告^
하지 아니한 이상 대외적으로는 아무런 효력도
발생하지 않는다.12〉
② 地籍 등의 告示
都市計劃法 제 13조는 都市計劃의 告示가 사
실상 구체적인 內容을 담을 수 없다는 한계를 갖
는 것에 유의하여, 市長 또는 郡守의 w告示어i
관한 _를 규정하고 있다. 市長 또는 郡守가
建設效酷限官의 承認을 받아 일반에 供«하여
야 하는 은 지적도에 기초하여 작성된
다. 法的으로 의미가 있는 것은 이처럼 建設交通
部長官의 承認을 받아 供覽된 地籍圖面이다. 경
우에 따라서는 그 內容을 더욱 명확히 하고자 하
는 취지에서 축도가 다른 圖面이나. 林野圖 등이
동시에 供覽되는데，法的으로는 이러한 부수적
도면이 아무런 효력도 갖지 않는다.
③ 小結-都市計劃의 成호 • 效刀要件으로서
의告示
都市計劃의 을 전통적인 의미의 행정행위
에 포함시킬 것인가의 문제는 별론으로 하더라
도, 都市計劃決호은 국민의 토지상 권리의무에
직접적인 영향을 미치는 行政의 行爲形式이다.
행정법의 영역에서 국민의 권리의무에 직접 영
향을 미치는 행정작용은 그 意思가 受範者（또는
상대방）에게 表示 • 到達됨으로써 그 효력을 발
생하게 된다. 이는 行政行爲의 경우에도 그렇고
（行政節次法 제 24조 참조）, 行&上立法의 경우에
도 역시 마찬가지인 것이다（法令등公布에관한法律
제 13조 참조）. 都市計劃決定의 경우 이를 지체
없이 告示하도록 정하고 있는 都市計劃法 제 12
조제 4항의 규정은 이러한 일반의 벌원칙을 성
문화한 것이다. 이처럼 都市計劃決定을 告示하
도록 정하고 있는 都市計劃法은, 都市計劃의 告
示를 계획의 成立 • 效刀發生을 위한 要件으로
11） 大法院 1988. 5. 24. 선고 87누388 판결. "基^査는 都市計劃法의 규정형식상 강행법으로 이를 생략한 都市計劃은 節
次上의 W&를 구성하며, 다시 새로운 都市計劃을 樹立한다 하여도 구체적으로는 都市計W決定이 行政應의 裁量에 놓여
있어서 동일한 內容의 계획이 樹立될 것이 예상된다 하더라도 그 行政處分은 위법하다."
12） 大法院 1985. 12. 10 선고 85누186 판결. 무효인 都市計劃을 전제로 한 토지수용재결이 위법임을 다투었던 사안. 원심은
수용재결의 위법을 인정하여 취소판결을 하였고 대법원은 원심을 지지하였다.
협 人權과正義/통권 제 262호 • 127
9페이지
國 判例評釋
정하고 있는 것이다. 따라서 어떠한 都市計劃이
라 하여도 都市計劃法과 同法施行令 제8조가
정하는 告示를 결여한 경우 효력이 발생하지 않
는다⑶
- 都市計劃의 變更과 그 節次
1) 都市計劃變更의 意味
都市計劃의 變更이란 유효한 舊計劃의 존재를
전제로 새로운 計劃을 수립하는 것으로서 실질
적으로 都市計劃의 內容에 변동을 가져오는 것
을 말한다. 이처럼 都市計劃變更은 都市計劃의
樹立이라고 하는 요소를 가지고 있으므로 이에
는 都市計劃樹立의 節次가 준용되는 것이 원칙
이다(都市計劃法 제 12조제 1항).
都市計劃變更은 실질적으로 파악되어야 하므
로, 그 형식이 어떠하든 都市計劃의 內容에 실
질적인 변동이 있게 되면 이는 都市計劃의 變更
으로 해석되어야 한다. 예컨대 姓車場施誠改地
로 되어 있던 土地를 그 이용현황에 맞게 旅客
_動車停留場으로 變更한 것은 施設의 명칭만을
變更한 것이 아니고 都市計劃施設의 變更決호에
해당한다.13 14> 都市計劃의 決定 이후 m告示圖
面에 의한 W告示에 잘못이 있다면 이를 變更
하거나 경정하는 節次를 취하여야 하며, 承認告
示된 도면을 그대로 놓아두고 그와 다른 內容와
都市計劃閱覽圖를 별도로 만들어 이로써 Ä告
示圖面에 우선하거나 갈음할 수는 없다.15>
都市計劃決定의 효력을 變更하는 內容으로 地
籍告示圖面을 M正하거나 變更하는 경우에도 이
러한 행위가 都市計劃의 實質的인 變更을 초래
하게 되면, 이에 선행하여 地方議會의 意見을
듣고 中失都市計劃委員會의 議洪을 거쳐 都市計
劃決定을 變更한 다음 그 變更된 都市計劃決定
에 맞게 告示圖面을 更E하거나 變更해야
한다. 그러므로 이와 같;은 節次를 밟지 아니한
채 실질적으로 都市計劃決定의 變更을 가져오는
內容으로 市長 • 郡守 또는 區廳長이 示圖
面을 경정 또는 變更하는 指置는 都市計劃法 제
12조에 위반되어 違法하고, 그 效方이 없다.16)
2) 都市計劃의 變更과 그 節次
都市計劃法 제 10조의 2와 제 12조에서는 都
市基本計劃과 都市計劃의 樹立主體 및 一部節次
(地方議會의 意見, 中失都市計劃委員會의 議決)에 관
한 규정을 두면서 이를 都市計劃의 變更의 경우
에도 적용되도록 규정하고 있다(각조 1항). 그러
나 都市計劃의 變更節次에 관한 일반조항17>을
두고 있지 않으므로 都市計劃의 公告나 供覽에
관한 제 12조제4항이나 iW告示를 규정하고
있는 제 13조, 住民>加를 규정하고 있는 제 16
조의 2가 都市計劃變更節次에 준용되는지 여부
는 해석에 맡겨져 있다. 판례는 이에 대하여 직
접적으로 판단하고 있지 않지만, 都市計劃變更
決定도 基_査(제 15조) 및 住民參加節次를 위
배한 경우 취소되어야 한다는 입장을 취하고 있
13) 앞의 大法院 1985. 12. 10. 선고 85누186 판결
14) 大法院 1994. 12. 9. 선고 94Y8433 판결
15) 大法院 1992. 2. 9. 선고 92누5607 판결
16) 大法院 1996. 3. 22. 선고 95누13920 판결
17) 예컨대 *都市計劃의 樹立節次에 관한 규정은 都市計劃을 變男하는 경우에도 준용한다'고 하는 독일 都市計劃法(BauGB) 제2조제4항 및 輕微한 事項의 變更節次에서 어떠한 조항들이 생략될 수 있는가를 정하고 있는 제 13조는 變更節次에 관
한 일반조항이라 할 수 있다.
128 • 끓 人權과正義/통권 제 262호
10페이지
圖都市計WI社효»次로서 決定 • 告示와 한 事項*의 變更
다.18> 그러나 이러한 해석은 都市計劃의 變更節
次가 樹立의 節次와 동일하여야 한다는 전제하
에서 가능한 것이므로 都市計劃의 變更節次에도
樹立과 관련된 모든 節次，즉 제 12조제 4항과
제 13조, 제 15조，제 16조의 2가 준용된다고 해
석하여야 한다.
3) 輕微한 事項의 變更
都市計劃法 제 12조제 1 항은 都市計劃의 一部
節次(_治團體의 意男M取 都市計劃委員會의 議決)
에 관한 규정을 都市計劃의 變更의 경우에도 적
용한다고 하면서 단서조항에서 ‘輕微한 事項의
變更’에 있어서는 그렇지 아니하다라고 정하고
있다. 여기서 輕微한 事項이란 都市計劃의 기초
에 영힝올 미치지 않는，범위가 미미하고 성질
상 비본질적인 것을 말한다. 이 경우 문제가 되
는 것은 輕微한 事項이란 과연 어떠한 사항을
말하는가 하는 해석의 문제와 만약. 일정한 사안
이 輕微한 事項에 해당되는 경우 도시계획수립
절차에 적용되는 절차 중 어떠한 조항이 생략될
수 있는가 하는 것이다. 이에 관하여는 마지막
의 결론부분에서 상술하고자 한다.
IV. 都市計劃節次와 特別都市計劃
法上 計劃節次의 관계
都市計劃法의 計劃節次는 앞에서 살펴본 바와
같이 부족하나마 정리된 조항들을 지니고 있다.
그러나 都市計劃法에서 정한 절차가 다른 都市
計劃의 수립에 적용되는지에 대하여 동법이 침
묵하고 있기 때문에, 동법상의 절차규정이 과연
일반적인 절차규정으로서； 特別&上의 特別都市
計劃에도 적용되는가 하는 문제는 해석에 맡겨
져 있다.
이를 해결하기 위하여는 우선 特別都市計劃法
이라고 하는 것이 과연 都市計劃法과 어떠한 관
계에 있는가 하는 문제가 검토되어야 한다. 우
선 연혁적으로 都市計劃決은 1962년 제정될 당
시에는 앞에서 설명한 都市計劃의 모는 종류를
그 대상으로 하고 있었다. 즉, 都市計劃法은 用
途地域制 등 ■許可要件을 規律하는 都市計劃
과, 제 1차 및 제 2차 계획의 단계를 거쳐 토지
수용권을 부여받고 都市計劃施設을 건설하기 위
한 計劃 및 일정지역의 재개발 • 새로운 지역의
創出을 위한 計劃을 모두 포함하고 있었던 것이
다. 그러던 중 1966년 土地區劃整理事業法과
1979년 都市再開發法이 都市計劃法으로부터 분
리 입법되었고，19 20
宅地開發促1法(1980) • 住宅
建設促1法(1973) 등이 속속 입법됨으로써 이제
都市計劃法에는 用途地域制 등 _許可要件을
規律하는 都市計劃과 都市計劃施設의 設S를 위
한 都市計劃 정도가 잔류하고 있는 형편이다.20》
따라서 현재 都市計劃法에 남아 있는 제 25조의
실시계획과 그 수립절차는 都市計劃施設의 設置
와 관련하여서만 의미를 갖는 것으로 그 기능의
대부분을 상실하였다.
이처럼 여기서 이른바 特別都市計劃法이라고
총칭하는 都市再開發法 • 土地區劃M事쫓法 •
宅地開發促1法 • 住_設促B法 등은 연혁적
으로 都市計劃法에 그 뿌리를 두고 있는 것이어
서 입법론상으로는 特別都市計劃法上의 計劃節
18) 대법원 1988. 5. 24. 선고 87누388 판결
19) 건설교통부/국토개발연구원. 도시계획법개정에 관한 공청회자료, 1995. 3쪽
20) 都市計劃施設의 設置와 관련하여서는 道路法. 鐘했法, 都市鐵道法, 廢__法 등이 또한 중복적으로 이를 규율하고
있어서 都市計劃施設의 設置도 都市計劃法만의 規律對象이라 보기 어렵다.
좋 人權과正義/통권 제 262 호 • 129
11페이지
判伊解釋
次에 都市計劃法의 計劃節次가 준용되도록 명시
하는 것이 바람직하다고 할 수 있다. 그러나 현
재 이러한 규정이 존재하지 않으므로 해석상으
로 都市計劃의 절차규정을 타법률의 계획에 적
용할 수 있는가 하는 점이 검토되어야 한다.
特別都市計劃法에서는 보통의 경우 그 법에서
정하고 있는 계획이 決定 • 告示된 경우 都市計
劃法 제 12조 및 제 25조에 의한 都市計劃決定
이 있는 것으로 振制하는 조항들을 두고 있다（都
市再開發法 제4조제5항, 住_設促進法 제22조,
宅地開發促1法 제 11 조제 1 항제 1 호등）. 이러한 조
항은 우선 당해 법률에 의해 決定 • 告示되는 計
劃이 都市計劃의 一種이라는 것을 의미한다.21>
이에 따라 만약 당해 법률상의 계획이 都市計劃
의 一種이라면, 그 수립을 위한 절차에 都市計
劃法上의 節次가 적용된다고 해석하는 것이 가
능하다. 또한 부분적으로는 개별법이 都市計劃
法上의 節次와 동일한 절차를 거치도록 규정하
는 경우도 있음을 볼 때 이는 실정법체계에도
맞는 것이다. 예컨대 都市再開發法에서는 中失
都市計劃委員會의 議決22>이 수립절차규정으로
정해져 있다（법 제5조제5항）.
또한 都市計劃法은 都市計劃區域 내에서의 일
정한 행위에 대하여 허가를 받도록 정하고 있는
데, 그 중 하나가 土地의 形質變更이다（법 제4
조）. £지의 형질변경이라는 것은 기존의 土_
狀에 實質的인 變更을 가하는 행위를 말하는 것
이고, 그 구체적으로는 성토. 절토 또는 정지 등
의 방법을 통하여 이루어진다（토지형질변경규칙
제2조제1호）. 特別都市計劃法±의 일단의 주택
지조성사업, 재개발사업 등은 대부분의 경우 土
地의 形質變更을 포함하고 있는 것으로 이와 같
은 _ 形質變更은 都市計劃法 規定의 적용
을 받는다. 都市計劃法 제 4조상의 土地形質變
更은 개별건축물을 짓기 위한 전제로서 기능하
기도 하지만, 다른 한편으로는 特別都市計劃法
上의 아파트건설 등을 위한 전제이기도 한 것이
다. 節처^과 직결되는 것은 아니지만, 간접적
으로는 이와 같은 규정을 통하여 都市計劃法이
特別都市計劃法에 대하여 일반법으로서의 기능
을 강하게 보이고 있다. . .
이처럼 都市計劃法과 特別都市計劃法은 그 연
혁상의 유래나, 개별 실정법상의 都市計劃 接制
規^, 都市計劃法과 동일절차를 정하고 있는 규
정, 토지형질변경에 관한 규정을 종합하여 볼
때 일반법과 특별법의 관계에 있다고 보아야 한
다. 따라서 特別都市計劃法上 절차와 관련하여
特別한 排除規호이 존재하지 않는 한, 일반법으
로서의 都市計劃法이 적용되는 것으로 해석하여
야 하고, 특히 계획의 수립과 관련된 都市計劃
法上의 節次條項은 特別都市計劃의 樹立節次에
바로 적용되는 것으로 보아야 한다.
21） 다만 住_設促進法上의 2단계 계획 중 저U차 계획에 해당하는 事業計劃 承認（동법 제33조）의 경우 都市計劃으로서의
성격과 單純한 建築許可로서의 성격이 혼재되어 있다. 예컨대 일정규모 이하의 주택건설인 경우 사업숭인 주체가 _自 治長이라는 점을 보면 건축허가로서의 성격이 강하지만（都市計劃의 主値는 최소한 廣域自治團體長이다）, 事業承認
이 決定 • 告示된 경우 都市計劃法 제25조상의 都市計劃을 하는 것을 보면（동법 제33조제4항） 都市計劃으로서의 性 格을 강하게 나타내고 있는 것이다. 이에 관하여 약간 자세히는 金鍾甫, 都市計劃의 樹立節次와 建築物의 許容性에 관한
硏究, 서울대학교 박사학위논문, 1997. 2. 350쪽 이하 참조
22） 동조항이 신설되기 이전에도 판례는 都市再開發計劃節次에 中失都市計劃委員會의 議못이 필요한 것이라 해석한 바 있
다. 대법원 1985. 7. 23 선고 83누727 판결 참조
130 • 會 人權과正義 / 통권 제 262 호
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國都市計劃«｝立®次로서 決定 • 告示와 W한 事項’의 變更
V. 결론-大法院判決
（94누12494판결）에 대한 평가
바로 앞에서 살펴본 바와 같이 特別都市計劃
法上의 계획은都市計劃의 일종이라고 보아야하
므로 당해 계획의 수립절차에 都市計劃法上의 節
첫^이 적용된다고 보아야 한다. 따라서 본 사
안의 都市計劃決定은 제1차 계획의 변경에 해당
하는 것이므로, 이에는 원칙적으로 都市計劃法
제 12조 이하의 절차규정 이 적용되어야 한다.
그러므로 이 사건 판결요지의 앞에서 대법원
이 “……‘관계 법령’에 지구개발계획의 고시방법
에 관하여 특별한 규정이 없으므로 시장 • 군수
가 지구개발계획을 수립 • 변경할 때 그 고시를
관보에 의하지 아니하고 당해 행정청이 발행하
는 공보（서울市 市報）에 게재하거나 게시판에 게
시하였다고 하여 그 고시의 효력이 없다고 할
수 없다’고 판시하고 있는 점에는 동의할 수 없
다. 이 경우 *관계 법령’의 범위에는 일반법으로
서의 都市計劃法이 포함되고 都市計劃法이 告示
에 관하여 정하고 있으므로, 절차에 관하여 특
별한 규정이 없다고 해석하는 것은 옳지 않은
것이다.23）
본 사건에서 대법원은 전체 공원면적은 그대
로 둔 채 公園區域만을 일부 조정하는 것은 바
로 輕微한 事項에 해당된다는 입장을 보이고 있
다. 그리고 판례는 公園區域만을 일부 조정하는
행위가 都市計劃의 變更에 있어 輕微한 事項에
해당하므로 이를 관보에 告示하지 않아도 _
라고 판단할 수 없다고 하고 있다.
우선 사안에서의 計劃變更은 公園_ 一部
變更（전체 면적 20분의 1 이내 : 시행령 제 7조의3 제
1호）으로，그 변경의 정도가 미미하여 바로 都
市計劃法 제 12조제 1 항에서 말하는 輕微한 事
項에 해당된다고 해석한 것은 정당한 것으로 평
가하여야 할 것이다. 그 외 당해 사안에서는 크
게 다투어지지 않았던 것이지만, 본 사건의 아
파트지구개발계획변경결정에는 공원구역의 변
경 뿐 아니라 도로구역의 새로운 지정도 포함되
어 있는데，이 또한 폭 12미터 이내의 도로설치
이므로 輕微한 事項에 포함된다고 하여도 큰 무
리는 없을 것이다（동령 같은 조제 5호）. 그러나 당
해 計劃의 變更이 輕微한 事項의 變更에 해당된
다고 하여도, 都市計劃法上 모든 절차가 생략될
수 있는가 하는 점은 다시 검토되어야 한다.
輕微한 事項의 變更 및 節次와 관련하여 제 12
조제 1 항 단서를 가장 좁게 해석하면, 단지 中
失都市計劃委員會의 議決과 地方議會의 意見聽
取만이 면제되므로 기타의 절차는 모두 시행해
야 할 것이고, 이를 넓게 해석하면 그 외 都市計
劃變更의 모든 節次, 즉 告示, 供覽，地告示，
基｝楚調住民參加 등 節次 모두가 생략될 수
도 있다. 이처럼 한 개의 조항이 다양한 의미로
히i석될 수 있는 경우 그 의미를 결정하는 것은
법률해석의 문제가 된다. 이러한 법률해석에 있
어 중요한 기준이 되는 것은, 우선 同法施行令
이 어떠한 사항을 輕微한 事項으로 정하고 있는
가 하는 것이고, 그 다음으로는 제 12조제 1 항
의 입법의도가 무엇인가 하는 것이다.
우선 施行令 제 7조의 3을 자세히 보면，예컨
대 폭 12미터 이내의 道路의 設置, 整備，改良에
관한 變更決定（폐지는 제외 ; 제 5호）이나 單位都
23） 이 판결은 告示와 관련된 都市計劃法의 규정은 관계 법령이 아니라고 하면서도. 輕微한 事項의 變更節次는 都市計割法
제 12조제 1항 및 동법시행령 제7조의3에 의해 결정하는 모순을 보이고 있다.
乂權과正義 / 통권 제 262 호 • 131
13페이지
國判伊J評釋
市計劃施設區域面積으로 20분의 1 미만인 區域
의 變更（제 1호） 등 상당히 넓은 範圍의 變更까
지도 輕微한 事項에 포함시키고 있다.24> 특히
본 사안에서 문제가 되는 경우와 같이 단위면적
의 20분의 1 미만의 새로운 면적이 새롭게 都市
計劃區域에 포함되는 경우에는 새롭게 편입되는
土地所有者와의 관계에서 都市計劃의 變
更은. 土地收用權과 관련하여 상당히 강한 基本
權 制限이 될 수도 있다. 따라서 輕微한 事項의
變更에 관하여 생략될 수 있는 都市計劃變更의
節次에 제 4항에 의한 告示, 제 15조의 基變調
査, 제 16조의 2에서 정하고 있는 住_仏 제
26조 實施計劃의 認可告示 등이 당연히 포함된
다고 해석하는 것은 무리라 할 것이다.
그 다음으로 都市計劃法 제 12조제 1 항은 計
劃의 一部節次로서 中失都市計劃委員會의 議決
및 地方議會의 意見에 관한 節次를 計劃變更의
節次에도 준용하도록 정하고 있는데, 동조항은
이 두 개의 절차만이 都市計劃 變更節次에 적용
된다고 하는 한정적인 태도를 취하고 있는 것이
아니라, 都市計劃樹立節次 모두가 원칙적으로
그 變更節次에도 準用된다는 원칙을 확인하고
있는 것이다.25> 따라서 동조항의 본문은 基本原
則의 痛S에 불과할 뿐 특별한 내용을 담고 있
지 않은 것이다. 동조항의 의미는 오히려 단서
조항에서 輕微한 事項을 예외적으로 규율하고
있다는 점에서 찾아야 한다. 즉, 이 단서조항에
의해서 輕微한 事項의 變更의 경우에는 地方議
會의 意見과 中失都市計劃委員會의 議決이라는
절차가 생략될 수 있도록 예외를 부여하려는 것
이, 동조항에서 變更節次를 특히 언급하고 있는
立法者의 의도인 것이다. 법률의 의도를 이렇게
해석한다면 都市計劃樹立節次의 모든 조항은 그
變更節次에 모두 적용되고, 다만 輕微한 事項의
變更節次에서는 中失都市計劃委員會의 議決과
地方議會의 意見만이 생략될 수 있다.
따라서 輕微한 事項이라도 住_加, 基_
査 등의 절차를 거쳐야 하고, 告示도 마찬가지
이다. 특히 O｝무리 輕微한 事項이라 하여도 송
示하는 것까지 면제된다고 해석할 수는 없다.
都市計劃의 變更은 기존의 都市計劃을 전제로,
그와 내용이 다른 새로운 都市計劃을 수립하는
것으로 이것이 아무리 輕微한 경우라 하여도 告
示를 그 효력요건으로 한다는 점에는 一般的인
計劃樹효 • 變更의 경우와 차이가 없는 것이기
때문이다.26> 따라서 告示를 관보에 게재하도록
한 施行令 제 8조에• 위반한 告示는, 그것이 輕微
한 事項의 變更이라 하여도 당연히 無效라고 보
아야 한다. 이러한 해석은 都市計劃의 樹立節次
上 效刀要件으로서 '適法한 告示’가 절대적인 것
임을 확인하는 것이다.
그러므로 輕微한 事項은 고시하지 않아도 된
다고 판단하고 있는 앞의 94누12494 판결에는
찬성할 수없다. 魯
24） 이러한 조항이 과연 都市計劃法의 委任範圍內인가에 대하여 의문이 없는 것은 아니나, 이에 대하여는 憲_0所가 이미 슴憲임을 확인한 바도 있으므로（1997. 10. 30. 95헌바7） 별도로 논하지 않는다.
25） 같은 취지. 대법원 1988. 5. 24 선고 87누388 판결. 사안은 都市計劃施設 '變更‘決定取消訴訟이었는데. 대법원은 都市計 劃變更決定이 ‘基'（都市計劃法 제15조）. 住民參加節次（법 제16조의2 제2항）規^을 위반하였다는 이유로 원고의
주장을 인용하였다. 이는 都市計劃樹立節次가 計劃變更節次에도 당연히 準用된다는 전제하에서 내려진 판결이다.
26） 참고로 독일의 都市計劃法（BauGB）은 제 13조제2항에서 輕微한 事項만을 變更하는 경우 생략될 수 있는 절차로서 住民 參加（제3조）, 公益主體參加節次（제4조）. 計劃許可節次（제11조）만을 명시하고 있다. 따라서 獨逸은 告示를 效刀要件이라 고 정하고 있는 제12조가 輕微한 事項의 變更에도 適用된다는 점에 아무런 의문이 없다 （Emst/Zinkahn/Bielenberg. BauGB 주석서, 1995. 5. C. H. Beck, §13 Rn. 9 등）
132 • > 人權과正義/통권 제 262 호