김대인, 용인경전철 주민소송 사건에 대한 고찰
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Ⅰ. 사실관계 및 판결의 개요 Ⅱ. 쟁점의 정리 Ⅲ. 주민감사 전치주의와의 관계 Ⅳ. 주민소송의 대상이 되는 재무회 계행위
Ⅴ. 주민소송에 따른 손해배상책임의 요건 Ⅵ. 주민소송에 따른 손해배상의 범 위 Ⅶ. 결론
용인경전철 주민소송 사건에 대한 고찰
36)김대인*
대상판결: 대법원 2020. 7. 29. 선고 2017두63467 판결
Ⅰ. 사실관계 및 판결의 개요
- 사실관계
용인경전철 민간투자사업(이하 ‘이 사건 사업’)은 구 사회간접자본시
설에 대한 민간투자법(2005. 1. 27. 법률 제7386호 ｢사회기반시설에 대한 민간
투자법｣으로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 민간투자법’이라고 한다) 제4조 제1호
의 ‘사회간접자본시설의 준공과 동시에 당해 시설의 소유권이 국가 또
는 지방자치단체에 귀속되며 사업시행자에게 일정기간의 시설관리운영
권을 인정하는 방식’(BTO 방식)으로 기흥역에서 전대·에버랜드역까지 15
개 역에 이르는 약 18km 구간에 경량 도시철도를 건설하여 운영하는
- 이화여자대학교 법학전문대학원 교수
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사업이고, 피고(용인시장)가 주무관청이다.
기획예산처장관은 1999. 12. 31. 이 사건 사업을 민간투자사업으로
지정·고시하였다. 피고는 2000. 9. 6. 구 교통개발연구원(2005. 8. 17. ‘한
국교통연구원’으로 명칭이 변경되었다. 이하 명칭 변경 전후를 불문하고 ‘한국교
통연구원’이라고 한다)에 이 사건 사업의 ‘건설 타당성 분석 및 실행플랜
수립’에 관한 용역을 의뢰하면서 용역계약(이하 ‘이 사건 용역계약’)을 체
결하였고, 한국교통연구원은 2001. 9. 5. 피고에게 용역보고서를 제출하
였다(이하 ‘2001년 한국교통연구원 용역보고서’).
피고는 2001. 12. 31. 이 사건 사업의 ‘민간투자시설사업기본계획’을
고시하였고, 2004. 7. 27. 특수목적법인인 ‘용인경전철 주식회사’(이하
‘용인경전철’)와 이 사건 사업의 실시협약을 체결하였다. 피고와 용인경전
철은 ① 2001년 한국교통연구원 용역보고서의 이용수요 예측 결과와
② 용인경전철이 별도로 미래교통연구원에 용역을 의뢰하여 제출받은
교통수요보고서를 기초로 2002. 7.경 작성한 사업계획서의 이용수요 예
측 결과를 기초자료로 삼아 협상을 하여, 1일 평균 추정 이용수요를 확
정하고, 이를 기초로 운영개시 예정일인 2009. 2. 1.부터 30년간의 연도
별 예상운임수입과 세부적인 계약내용을 확정하였는데, 여기에는 최소
운영수입보장 약정의 보장비율을 예상운영수입의 90%로 하는 내용이
포함되었다.
피고는 2005. 11. 15. 이 사건 사업의 실시계획을 승인· 고시하였고
(용인시 고시 제2005-378호), 용인경전철은 2005. 12. 16. 건설공사에 착
수하여 건설공사를 완료한 뒤 3회에 걸쳐 용인시에 준공보고서를 제출
하였으나, 피고는 서류 미비 등의 사유로 위 준공보고서를 모두 반려하
였다. 이에 용인경전철은 2011. 1. 11. 이 사건 실시협약을 해지한 뒤,
-
-
- 국제상업회의소(ICC) 산하 국제중재법원(ICA)에 국제중재
-
를 신청하였고, 국제중재법원은 2011. 9. 26.(1차)과 2012. 6. 11.(2차)에
‘용인시는 용인경전철에게 미지급 공사비 5,158억 9,100만 원과 기회비
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용인경전철 주민소송 사건에 대한 고찰 203
용 명목 2,627억 7,200만 원을 지급하라’는 내용의 중재판정을 하였다.
피고와 용인경전철은 2차 중재판정 직전인 2012. 4. 19. ‘이 사건 실
시협약 해지를 철회하고, 최소운영수입보장 방식에서 연간사업운영비
보전방식으로 사업구조를 변경하며, 주무관청이 재가동 업무비용 350억
원을 부담한다’는 내용의 양해계약 및 재가동약정을 체결하고, 2013. 7.
- 이를 구체화하는 내용의 실시협약 변경계약을 체결하였다. 용인경
전철은 2013. 4. 26.부터 경전철 운행을 개시하였는데, 운영 첫해인
2013년의 실제 이용수요는 1일 평균 약 9천 명에 불과하였고, 2017년의
실제 이용수요는 1일 평균 2만 7천 명이었다.
원고들을 비롯한 용인시 주민들은 지방자치법 제16조에 따라 2013.
-
- 경기도지사에게 이 사건 사업과 관련하여 ‘추진과정의 문제점’,
‘이 사건 실시협약의 문제점’, ‘이 사건 실시협약 체결 이후의 문제점’,
‘공사완료 이후의 문제점’ 등에 관하여 주민감사를 청구하였다. 경기도
지사는 2013. 6. 5.부터 2013. 7. 22.까지 48일간 용인시에 대한 감사를
실시한 후, 2013. 7. 30. ① 경전철 운영 활성화 프로젝트팀 설치·운영의
부적정, ② 계약직 임용 부적정, ③ 상업광고 협약체결 당시 경제성 분
석 소홀, ④ 출자자 지분변경에 관한 업무처리 소홀을 지적하고, 위 지
적사항에 관한 ‘주의 촉구’ 등 4건의 행정조치 및 관련 공무원 9명에 대
한 ‘훈계’처리를 하였다는 내용의 감사 결과를 공고하였다. 이에 원고들
은 2013. 10. 10. 피고를 상대로 지방자치법 제17조 제1항 제2호, 제2항
제4호에 의하여 ‘해당 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회의원, 해당
행위와 관련이 있는 상대방에게 손해배상청구를 할 것을 요구하는 소
송’(이하 ‘제4호 주민소송’이라고 한다)을 제기하였다. 청구의 내용을 표로
정리해보면 다음과 같다.
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성명 직위 청구근거 청구금액
소외1 전 용인시장 (2002-2006)
철제차량 선정 및 공사비 과다지출, 분당 선 연장지연 손실보상, 하도급업체선정관 여, 기타 1조 32억원
소외2 전 용인시장 (2006-2010) 동백지구 조경공사, 재협상결과 미흡 2376억 5,300만원
소외3 전 용인시장 (2010-2014) 준공검사 미실시, 에버랜드 특혜제공 478억 8,000만원
소외 4 전 용인경전철 대표이사 용인경전철 자금횡령 1억 4천4백만원
소외 5 소외 1의 동생 소외 1 시장을 통해 수주, 회사자금 횡령 등 11억 3,324만원
소외 6, 7 용인시 공무원 소외 1과 동일 소외1과 연대하여 1조 32억원
소외 8 용인시 공무원 소외 2와 동일
소외2와 연대하여 2376억 5,300만원
소외 9 용인시 공무원 소외 3과 동일
소외3과 연대하여 478억 8,000만원
소외 17-19 한국교통연구원, 연구원 수요예측의 오류
교통연구원 및 소외 18-19는 소외 1과 연대하여 1조 32억원
소외 26-41 시의원 용인경전철 지원으로 캐나다, 미국 여행 생략
피고보조 참가인
경전철 프로젝트팀 정책보좌관
법무법인 선정으로 인한 손해배상청구, 위법한 공무원 임용으로 인한 부당이득반 환청구
20억 5,000만원 + 3,781만원
기타 건설회사 하도급과정에서의 부당이득 309억+268억 + 188억+379억
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용인경전철 주민소송 사건에 대한 고찰 205
- 1심 및 원심
1심37)에서는 법무법인 선정으로 인한 손해배상청구부분에 대하여
소외 3과 피고보조참가인의 부진정연대채무를 인정한 것(5억 5천만원)
이외에는 원고의 모든 청구를 각하 또는 기각하였다. 2심38)에도 법무법
인 선정으로 인한 손해배상청구부분에 대하여 피고보조참가인의 책임
을 인정한 것(10억 2,500만원) 이외에는 원고의 모든 청구를 각하 또는
기각하였다. 각하가 된 부분들은 감사청구 전치주의의 요건을 갖추지
않았거나 재무회계사유에 해당하지 않는다는 점이 주된 이유이며, 기각
이 된 부분들은 손해발생이 인정되지 않거나 청구의 내용이 특정되지
않았다는 점 등이 주된 이유이다.
- 대법원 판결39)
(1) 상고이유 제1점, 제4점에 관하여
가. 주민소송의 대상 판단 기준
(1) 주민소송 제도는 지방자치단체 주민이 지방자치단체의 위법한
재무회계행위의 방지 또는 시정을 구하거나 그로 인한 손해의 회복 청
구를 요구할 수 있도록 함으로써 지방자치단체의 재무행정의 적법성,
지방재정의 건전하고 적정한 운영을 확보하려는 데 그 목적이 있다. 그
러므로 주민소송은 원칙적으로 지방자치단체의 재무회계에 관한 사항
의 처리를 직접 목적으로 하는 행위에 대하여 제기할 수 있고, 지방자치
법 제17조 제1항에서 주민소송의 대상으로 규정한 ‘재산의 취득·관리·처
분에 관한 사항’, ‘해당 지방자치단체를 당사자로 하는 계약의 체결·이행
37) 수원지방법원 2017. 1. 16. 선고 2013구합9299 판결 38) 서울고등법원 2017. 9. 14. 선고 2017누35082 판결 39) 대법원 2020. 7. 29. 선고 2017두63467 판결
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에 관한 사항’ 등에 해당하는지 여부도 그 기준에 의하여 판단하여야 한
다(대법원 2016. 5. 27. 선고 2014두8490 판결 참조).
(2) 이처럼 주민감사청구가 ‘지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는
사무의 처리’를 대상으로 하는 데 반하여, 주민소송은 ‘그 감사청구한
사항과 관련이 있는 위법한 행위나 업무를 게을리한 사실’에 대하여 제
기할 수 있는 것이므로, 주민소송의 대상은 주민감사를 청구한 사항과
관련이 있는 것으로 충분하고, 주민감사를 청구한 사항과 반드시 동일
할 필요는 없다. 주민감사를 청구한 사항과 관련성이 있는지 여부는 주
민감사청구사항의 기초인 사회적 사실관계와 기본적인 점에서 동일한
지 여부에 따라 결정되는 것이며 그로부터 파생되거나 후속하여 발생하
는 행위나 사실은 주민감사청구사항과 관련이 있다고 보아야 한다.
(3) 지방자치법 제17조 제2항 제1호부터 제3호까지의 주민소송은 해
당 지방자치단체의 장을 상대방으로 하여 위법한 재무회계행위의 방지,
시정 또는 확인 등을 직접적으로 구하는 것인 데 반하여, 제4호 주민소
송은 감사청구한 사항과 관련이 있는 위법한 행위나 업무를 게을리한
사실에 대하여 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회의원, 해당 행위와
관련이 있는 상대방(이하 ‘상대방’이라고 통칭한다)에게 손해배상청구, 부
당이득반환청구, 변상명령 등을 할 것을 요구하는 소송이다. 따라서 제4
호 주민소송 판결이 확정되면 지방자치단체의 장인 피고는 상대방에 대
하여 그 판결에 따라 결정된 손해배상금이나 부당이득반환금의 지불 등
을 청구할 의무가 있으므로, 제4호 주민소송을 제기하는 자는 상대방,
재무회계행위의 내용, 감사청구와의 관련성, 상대방에게 요구할 손해배
상금 내지 부당이득금 등을 특정하여야 한다.
나. 소외 1 부분에 대한 판단
(가) 이 사건 제4호 주민소송은 원고들이 지방자치단체의 장인 피고
에게 소외 1을 상대로 하여 위 주장과 같은 위법행위로 인하여 용인시
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용인경전철 주민소송 사건에 대한 고찰 207
가 입은 1조 32억 원의 손해배상청구를 할 것을 요구하는 소송이다.
(나) 이 사건 소송의 심판대상은 원고들이 주장하는 소외 1의 위와
같은 행위가 이 사건 감사청구사항과 관련 있는 행위인지, 그러한 행위
가 위법한 재무회계행위로서 민사상 불법행위책임이나 부당이득반환책
임 또는 ｢회계관계직원 등의 책임에 관한 법률｣(이하 ‘회계직원책임법’
이라고 한다)에 의한 변상책임 등을 지는 행위인지 여부 및 요구 대상
손해배상액 등을 확정하는 것이다.
먼저, 이 사건 감사청구는 원심이 인용한 제1심판결 이유 기재와 같
이 이 사건 실시협약 체결을 비롯하여 이 사건 사업과 관련하여 그 추
진과정으로부터 공사완료 이후에 이르기까지 제반 문제점을 대상으로
하고 있고, 여기에 원고들이 주장하는 위와 같은 행위들이 모두 적시되
어 있음을 알 수 있다. 따라서 이러한 행위들은 모두 이 사건 감사청구
사항의 기초인 사회적 사실관계와 기본적인 점에서 동일한 것으로서, 이
사건 감사청구한 사항과 관련 있는 행위들로 봄이 타당하다. 이 점에서
원심이 원고들이 주장하는 행위들 가운데 최소운영수입보장으로 인한
손해배상청구 부분에 대하여 본안에서 그 위법 여부를 판단하지 않고
원고들이 감사청구 당시 최소운영수입보장 약정이 구 민간투자법 시행
령을 위반하였다는 내용을 직접적·명시적 감사청구대상으로 삼지 않았
다는 이유로 제4호 주민소송의 대상에 해당하지 않는다고 보아 부적법
하다고 판단한 것은 잘못이고, 이를 지적하는 상고이유는 정당하다.
다음으로, 원고들이 주장하는 위와 같은 행위들은 용인시에 이 사건
사업비를 지출하게 한 이 사건 실시협약 체결행위가 위법한 재무회계행
위라고 평가할 수 있는 구체적 사정들임을 알 수 있다. 즉 위와 같은 행
위들이 하나씩 분리되어 위법한 재무회계행위를 개별적으로 구성한다
는 취지가 아니고, 위와 같은 일련의 행위들이 전체적으로 포괄하여 하
나의 위법한 재무회계행위로서 민사상 불법행위책임 등을 지는 행위라
는 취지이다. 따라서 법원으로서는 이 사건 실시협약 체결행위와 관련
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이 있는 모든 적극적·소극적 행위들을 확정하고 거기에 법령 위반 등의
잘못이 있는지 여부를 구체적으로 따져 본 다음 전체적으로 보아 그 위
법 여부를 판단하여야 한다. 그런데도 원심은 소외 1의 위와 같은 행위
들을 개별적으로 나누어 각각 민사상 불법행위에 해당하는지 여부와 그
로 인하여 손해가 발생하였는지 여부 등을 판단하였으니, 이러한 원심
의 판단에는 주민소송의 대상에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다. 이를
지적하는 상고이유는 정당하다.
다. 한국교통연구원 및 연구원들 부분에 대한 판단
이 사건 용역계약은 한국교통연구원이 용인시에 용인경전철의 수요
예측 등을 내용으로 하는 용역보고서를 작성하고 이에 대하여 용인시가
한국교통연구원에 용역대금을 지급하는 내용의 계약으로서, 이를 체결
하고 그에 따라 수요예측 등의 내용을 담은 용역결과물을 제출받는 행
위는 지방자치법 제17조 제1항에 정한 계약의 체결·이행에 관한 사항으
로서 재무회계행위에 해당한다. 그리고 연구원들로부터 오류가 있는 용
역보고서를 제출받은 것은 재무회계행위와 관련이 있는 위법한 행위이
거나 업무를 게을리한 사실이고, 이러한 용역업무의 수행이 민사상 채
무불이행이나 불법행위에 해당할 때에는 용인시는 그 상대방인 한국교
통연구원이나 그 연구원들에게 손해배상청구 등을 하여야 한다.
그럼에도 원심은 한국교통연구원 등의 수요예측행위 자체는 지방자
치단체의 재무회계행위에 해당하지 않는다는 이유로 이 부분 청구는
부적법하다고 판단하였다. 따라서 원심판결 중 한국교통연구원 및 연
구원들에 대한 부분은 지방자치법 제17조 제1항의 주민소송의 대상 등
에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다. 이를 지적하는 상고이유 주장은
정당하다.
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용인경전철 주민소송 사건에 대한 고찰 209
- 상고이유 제2점에 관하여
지방자치단체의 장은 제4호 주민소송에 따라 손해배상청구나 부당
이득반환청구를 명하는 판결 또는 회계직원책임법에 따른 변상명령을
명하는 판결이 확정되면 위법한 재무회계행위와 관련이 있는 상대방에
게 손해배상금이나 부당이득반환금을 청구하여야 하거나 변상명령을
할 수 있다(지방자치법 제17조 제2항 제4호, 제18조 제1항, 회계직원책
임법 제6조 제1항). 그리고 이에 더 나아가 상대방이 손해배상금 등의
지급을 이행하지 않으면 지방자치단체의 장은 손해배상금 등을 청구하
는 소송을 제기하여야 한다(지방자치법 제18조 제2항). 이때 상대방인
지방자치단체의 장이나 공무원은 국가배상법 제2조 제2항, 회계직원책
임법 제4조 제1항의 각 규정 내용 및 취지 등에 비추어 볼 때, 그 위법
행위에 대하여 고의 또는 중대한 과실이 있는 경우에 제4호 주민소송의
손해배상책임을 부담하는 것으로 보아야 한다.
Ⅱ. 쟁점의 정리
이 사건은 실패한 민간투자사업(이하 민자사업)의 예로 자주 언급되는
용인경전철사업과 관련한 주민감사사건이다. 그동안 민간투자를 비롯한
민관협력에 대해서는 법학분야의 선행연구들이 있었지만,40) 용인경전철
사업에 관한 법학적인 연구는 찾기가 쉽지 않았다.41) 이번에 대법원에
40) 박정훈, “행정법의 구조변화로서의 ‘참여’와 ‘협력’ - 독일에서의 이론적 논의를 중
심으로”, 행정법의 체계와 방법론, 박영사, 2005; 강문수, 민간투자 SOC사업의 공
공성 강화를 위한 법제정비 방안 연구, 한국법제연구원, 2019; 김중권, “민간투자사
업자지정의 절차법적 문제점”, 행정판례의 분석과 비판, 법문사, 2019 등. 41) 용인경전철사업에 대한 선행연구로 김형진, 경전철 사업의 문제점과 개선방안, 국
회입법조사처, 2012; 박민정, “지방정부의 민간투자사업과 거버넌스 이론적 함의:
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210 行政判例硏究ⅩⅩⅥ-1(2021)
서 주민감사와 관련된 판례가 나옴으로써 용인경전철 사례에 대해서 법
학적 연구를 할 수 있는 좋은 계기를 마련해주었다고 할 수 있다.
또한 이번 판결은 제4호 주민소송과 관련한 다양한 쟁점들(주민감사
와 주민소송의 관련성, 공무원 등의 고의 또는 중과실 요부, 손해배상금의 특정요
부 등)에 대해서 판단하고 있다는 점에서 의미가 크다고 할 수 있다. 그
동안 주민소송에 관해서는 다양한 선행연구들이 이루어진 바 있는데,42)
경전철 건설사례의 문제점을 중심으로”, 입법과 정책 제5권 제2호, 2013; 최선미·홍
준형, “민간투자사업 실패요인에 관한 연구 – 용인, 부산-김해, 전주 경전철 사례
를 중심으로 -”, 한국거버넌스학회보 제21권 제2호, 2014; 김훈 외, 경전철 민자
사업 문제점 진단 및 해결방안 모색, 한국교통연구원 이슈페이퍼 17-02, 2017 등
이 있다. 42) 김치환, “일본 주민소송제도의 대상에 관한 고찰 – 신4호 청구를 중심으로”, 경희법
학 제39권 제2호, 2004; 김용찬·선정원·변성완, 주민소송, 박영사, 2005; 함인선, “주
민소송의 대상에 관한 법적 검토”, 공법연구 제34집 제4호 제1권, 2006; 조성규,
“지방자치단체의 책임성 제고수단으로서 주민소송제도의 의의와 한계”, 지방자치
법연구 제7권 제4호, 2007; 최승원·양승미, “주민소송의 법적 성격에 대한 소고”, 지
방자치법연구 제8권 제2호, 2008; 김지선, “주민소송의 문제점과 개선방안”, 공법학
연구 제11권 제4호, 2010; 문상덕, “주민소송의 대상 확장: 위법성승계론의 당부 –
수원지법 2006구합4586 판결 및 서울고법 2008누35943 판결을 소재로 -”, 지방자
치법연구 제10권 제3호, 2010; 이창림, 주민소송제도에 관한 연구 – 일본과의 비교
법적 연구를 중심으로, 고려대학교 법학박사학위논문, 2010; 최우용, “주민소송제
도의 한·일 비교 – 일본의 현황, 과제 그리고 한국에의 활용방안”, 지방자치법연구
제28호, 2010; 박창석, “일본의 지방감사제도의 개혁동향 – 주민감사청구와 주민소
송의 실태 및 개혁 논의 -”, 법과 정책연구 제12집 제4호, 2012; 박효근, “주민소송
제도의 현황 및 향후 과제”, 한양법학 제40집, 2012; 최계영, “주민소송의 대상과
도로점용허가”, 법조 최신판례분석 제65권 제9호, 2016; 강현호, “주민소송으로서
손해배상청구소송에 대한 법적 고찰 – 탄천변 도로공사 판례를 중심으로 -”, 지방
자치법연구 제16권 제2호, 2016; 김태호, “부당이득반환청구를 요구하는 주민소송
- 지방의회의원 의정비 반환 소송에서조례의 사법심사를 중심으로 -”, 행정판례
연구 제21권 제1호, 2016; 박형순, “주민소송의 이론과 실무 – 지방자치법 제17조
제2항 제4호 소송을 중심으로 한 고찰 -”, 사법논집 제65집, 2017; 선정원, “도로
점용허가와 주민소송”, 행정판례연구 제22권 제2호, 2017; 조경애, “주민소송제도의
문제점 및 최근 판례에 관한 검토 - 일본 주민소송제도와의 비교를 바탕으로 -”,
일감법학 제39호, 2018; 신봉기·황헌순, “항고소송 대상 확대 대안으로서 주민소
송”, 지방자치법연구 제20권 제4호, 2020; 이태정, “주민소송의 대상 – 대법원
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용인경전철 주민소송 사건에 대한 고찰 211
특히 일본의 주민소송제도와 비교검토한 선행연구들이 많음을 볼 수 있
다.43) 이번 판결은 일본에서도 사례를 찾아보기 힘든 민자사업에 관한
주민소송사건이라는 점에서도 연구의 가치가 크다고 할 수 있다.
이 사건의 쟁점을 정리해보면 다음과 같다. 첫째, 주민감사 전치주
의의 관점에서 주민감사의 대상과 주민소송의 대상간의 관계를 어떻게
볼 것인가 하는 점이다. 둘째, 주민소송의 대상이 되는 재무회계행위의
범위를 어떻게 설정할 것인가 하는 점이다. 셋째, 주민소송에 따른 손해
배상책임의 요건을 어떻게 볼 것인가 하는 점이다. 넷째, 주민소송에 따
른 손해배상책임의 범위를 어떻게 볼 것인가 하는 점이다. 이하에서 차
례로 살펴보도록 한다.
Ⅲ. 주민감사 전치주의와의 관계
이번 판례에서 주목할 만한 부분은 주민감사 전치주의의 요건을
매우 완화하여 해석하였다는 점이다. 1심과 원심에서는 대부분의 청구
에 대해서 주민감사 전치주의의 요건을 충족하지 못한 것으로 판단하였
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- 선고 2017두63467 판결 -”, 법조 제70권 제1호, 2021.
43) 일본에서는 1948년에 미군정의 영향으로 미국의 납세자소송(taxpayer’s suit)을 모델
- 선고 2017두63467 판결 -”, 법조 제70권 제1호, 2021.
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로 하여 지방자치법에 주민소송을 도입하였는데 처음에는 피고를 ‘해당 직원·상대
방’을 직접 피고로 하여 손해배상청구를 하는 대위소송의 구조였으나, 소송상대방
인 공무원 개인에게 지나치게 부담을 줄 수 있다는 점이 지적되어서 2002년 지방
자치법 개정을 통해 ‘집행기관 등’으로 피고를 바꾸어 손해배상요구를 하는 의무를
부과하는 소송의 구조로 변경되었다. 2002년 지방자치법 개정 이전의 주민소송을
‘구4호 소송’으로, 개정 이후의 주민소송은 ‘신4호 소송’으로 칭하는 것이 일반적이
다. (宇賀克也, 地方自治法槪說 [第8版], 有斐閣, 2019, 358-361면; 김치환, “일본 주
민소송제도의 대상에 관한 고찰 – 신4호 청구를 중심으로”, 경희법학 제39권 제2
호, 2004, 62-63면) 우리나라의 제4호 주민소송은 일본의 신4호 소송과 유사한 구
조를 취하고 있다. 따라서 본 논문에서도 필요한 부분에서 일본법제와 비교하여
검토하도록 한다.
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212 行政判例硏究ⅩⅩⅥ-1(2021)
으나, 대법원에서는 다음과 같은 일반적인 기준을 제시하면서 이들 청
구들이 전치주의 요건을 충족한 것으로 보았다.
“주민감사청구가 ‘지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의
처리’를 대상으로 하는 데 반하여, 주민소송은 ‘그 감사청구한 사항과
관련이 있는 위법한 행위나 업무를 게을리한 사실’에 대하여 제기할 수
있는 것이므로, 주민소송의 대상은 주민감사를 청구한 사항과 관련이
있는 것으로 충분하고, 주민감사를 청구한 사항과 반드시 동일할 필요
는 없다. 주민감사를 청구한 사항과 관련성이 있는지 여부는 주민감사
청구사항의 기초인 사회적 사실관계와 기본적인 점에서 동일한지 여부
에 따라 결정되는 것이며 그로부터 파생되거나 후속하여 발생하는 행위
나 사실은 주민감사청구사항과 관련이 있다고 보아야 한다.”44)
위에서 제시한 기준을 보면 주민감사를 청구한 사항과 주민소송을
제기한 대상간에 ‘관련성’이 있으면 되고, 이러한 ‘관련성’은 ‘기본적 사
실관계의 동일성’이 존재하는지 여부를 기준으로 판단하고 있음을 볼
수 있다. 또한 ‘주민감사청구사항으로부터 파생되거나 후속하여 발생하
는 행위와 사실들’은 이러한 기본적 사실관계의 동일성이 존재하는 것
으로 보고 있음을 알 수 있다.
이러한 판시사항에 대해서는 주민소송이 지방자치행정에 대한 책
임성 제고 및 주민의 민주적 참여수단으로 가지는 성격, 주민소송이 공
익소송 및 민중소송에 해당하는 점, 이에 반해 그 활용은 미미한 상황
에 비추어 주민소송의 대상을 지나치게 엄격하게 해석하지 않음으로써
주민소송의 기능과 성격에 부합하는 법리를 전개하였다는 긍정적인 평
가가 있다.45)
44) 여기서의 ‘그로부터’는 ‘주민감사청구사항’을 지칭하는 것으로 해석된다. 45) 이태정, “주민소송의 대상 – 대법원 2020. 7. 29. 선고 2017두63467 판결 -”, 법조
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용인경전철 주민소송 사건에 대한 고찰 213
일본에서도 주민소송의 대상인 행위 또는 사실은 감사청구에 관계
되는 행위 또는 사실과 동일한 것으로 한정하는 것을 요하지 않고 그
후 파생되거나 감사청구의 대상인 행위 또는 사실을 전제로 하여 후속
하는 것이 당연하다고 예상되는 행위 또는 사실도 포함한다고 하여 양
자의 동일성을 엄격하게 요하지 않는 태도를 취하고 있다.46)
우선 대법원이 주민감사청구사항과 주민소송대상간의 관련성을 넓
게 본 것은 타당하다. 주민소송을 통한 지자체의 위법한 재무회계행위
에 대한 통제를 활성화하기 위해서는 주민감사 전치주의 요건을 엄격하
게 해석할 필요는 없다고 보이기 때문이다. 지방자치법에서 주민감사
전치주의를 채택한 것 자체에 대해서 입법론적으로 비판이 많다는
점47)에서도 해석론을 통해 이 요건을 완화한 것은 바람직하다.
다만 대법원에서 주민감사청구사항과 주민소송대상간의 관련성을
판단하는 기준으로 ‘기본적 사실관계의 동일성’ 기준을 들고 있는 것이
타당한지는 검토의 여지가 있다. 주지하다시피 ‘기본적 사실관계의 동
일성’은 행정소송 또는 행정심판과정에서 처분사유의 추가·변경의 기준
및 취소판결의 기속력의 범위판단의 기준으로 판례에서 활용되고 있는
기준이다. 그런데 처분사유의 추가·변경 및 취소판결의 기속력은 ‘피고
(행정청)’가 주체가 되는 경우이고, 주민감사와 주민소송간의 관련성은
‘원고(주민)’가 주체가 되는 경우이어서 논의의 측면이 다르다고 할 수
있다. 같은 ‘기본적 사실관계의 동일성’이라는 기준을 제시하면서 처분
사유의 추가·변경의 범위나 취소판결의 기속력의 범위는 좁게 해석하
고, 주민감사와 주민소송의 관계에서는 넓게 해석하는 것이 일관성을
갖는다고 보기는 힘들다.
제70권 제1호, 2021, 338면. 46) 岡山地裁 1977. 12. 27. 行集 28卷 12号 1380頁. 이창림, 주민소송제도에 관한 연구
– 일본과의 비교법적 연구를 중심으로, 고려대학교 법학박사학위논문, 2010, 186면.
47) 박효근, “주민소송제도의 현황 및 향후 과제”, 한양법학 제40집, 2012, 128면; 김태
호 외, 공익소송 제도의 현황과 개선방안, 사법정책연구원, 2017, 364면.
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214 行政判例硏究ⅩⅩⅥ-1(2021)
이러한 점을 고려하면 주민감사청구사항과 주민소송대상간의 관련
성을 판단할 때 ‘기본적 사실관계의 동일성’에 제한하지 말고, “1) 기본
적 사실관계의 동일성이 인정되는 행위나 사실 또는 2) 이러한 동일성
이 인정되는 행위나 사실로부터 파생되거나 후속하여 발생하는 행위나
사실”로 하여 보다 넓은 범위에서 관련성을 인정한다는 점을 좀 더 명
확히 하는 것이 타당하다. 이것이 ‘동일성’이 아닌 ‘관련성’을 요구하는
지방자치법의 문언에도 보다 부합한다고 할 것이다.48)
Ⅳ. 주민소송의 대상이 되는 재무회계행위
- 재무회계행위를 판단하는 방법
주민소송의 대상이 되는 재무회계행위를 판단함에서 있어서도 1심
및 원심과 대법원간에 차이가 존재한다. 1심과 원심은 소외인들의 행위
들을 개별적으로 나누어 각각 민사상 불법행위에 해당하는지 여부와 그
로 인하여 손해가 발생하였는지 여부 등을 판단하였으나, 대법원은 “이
사건 실시협약 체결행위와 관련이 있는 모든 적극적·소극적 행위들을
확정하고 거기에 법령 위반 등의 잘못이 있는지 여부를 구체적으로 따
져 본 다음 전체적으로 보아 그 위법 여부를 판단하여야 한다”고 판시
하였다. 이러한 전제하에 예를 들어 소외3을 상대방으로 하는 ‘사업방식
변경’, ‘재가동 업무대금’ 부분의 각 행위들49)은 공금의 지출 내지 계약
48) 조성규 교수도 양자의 견련관계는 ‘동일성’을 요구하는 것이 아니라 ‘관련성’으로 충
분하다고 보고 있다. 조성규, “지방자치단체의 책임성 제고수단으로서 주민소송제
도의 의의와 한계”, 지방자치법연구 제7권 제4호, 2007, 13면. 49) 원고들은, 용인시가 이 사건 실시협약을 위반하여 용인경전철에 준공검사를 내주지
않고, 이 사건 사업에 따라 보조금을 지급하는 방식을 최소운영수입 보장방식에서
연간사업운영비 보전방식으로 변경함으로써 126억 원의 손해를, 2012. 4. 19. 용인
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용인경전철 주민소송 사건에 대한 고찰 215
의 체결· 이행에 관한 사항으로서 전체적으로 포괄하여 하나의 위법한
재무회계행위를 이루는 구체적인 사정들이라고 판단하고 있다.
재무회계행위가 단절적으로 이루어지는 것이 아니라 일련의 연속
적인 행위로 이루어진다는 점, 주민소송의 취지가 개별적인 재무회계행
위를 문제삼기보다는 전체적인 행위를 문제삼으려는 데에 있다는 점을
고려하면 대법원이 재무회계행위의 위법여부를 전체적으로 판단해야
한다고 판시한 것은 타당하다. 특히 실시협약의 해지 과정에서 시의회
의 동의를 얻지 않은 것도 재무회계행위에 포함하여 본 것은 중요한 계
약의 진행과정에서 절차를 중시하는 결과를 가져올 수 있다는 점에서
긍정적으로 평가할 수 있다.
이러한 ‘재무회계행위의 전체적 판단’의 법리가, 간접적으로 비재
무적인 행위까지 심사대상을 넓히는 수단이 된 ‘위법성의 승계’ 법리와
어떤 관계에 놓이게 되는지를 검토해볼 필요가 있다. 즉, 대법원은 “선
행행위가 현저하게 합리성을 결하여 그 때문에 지방재정의 적정성 확보
라는 관점에서 지나칠 수 없는 하자가 존재하는 경우에는 지출원인행위
단계에서 선행행위를 심사하여 이를 시정해야 할 회계관계 법규상 의무
가 있다”50)라고 하여 선행행위의 위법성이 지출원인행위에 승계될 수
있다는 점을 인정하고 있다. 이러한 위법성의 승계법리는 학계에서 대
경전철과 사이에 재가동약정을 체결하면서 재가동 업무대금을 지급하여 350억 원
의 손해를 각 입게 하였으므로, 피고에게 그 당시 시장인 소외 3을 상대방으로 하
여 위 126억 원 및 350억 원의 손해배상금 청구를 요구할 것을 주장했다. 그리고
그 위법사유로 ① 정당하지 아니한 사유로 준공검사를 내주지 아니하여 이 사건
실시협약을 위반한 점, ② 이 사건 실시협약을 해지하는 과정에서 시의회의 동의
를 받지 아니한 점, ③ 조례에 위반하여 용인경전철과 관련한 팀을 만든 점, ④ 무
자격자를 공무원으로 채용한 점, ⑤ 국제중재사건에 대한 예측에 실패한 점, ⑥ 이
사건 실시협약의 해지로 용인시의 부담액이 증가한 점, ⑦ 이 사건 사업과 관련된
용인시의 재협상기회를 상실하게 한 점, ⑧ 용인경전철 개통에 있어서 절차를 준
수하지 않은 점, ⑨ 용인시 시민들을 기망한 점 등을 들었다. 50) 대법원 2011. 12. 22. 선고 2009두14309 판결
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216 行政判例硏究ⅩⅩⅥ-1(2021)
체로 긍정적인 평가를 받고 있다.51)
위 두 가지 법리(재무회계행위의 전체적 판단의 법리, 위법성 승계의 법
리)는 모두 간접적으로 비재무적 행위에 대해서 주민소송의 대상을 넓
히는 논리가 된다는 점에서 공통점을 갖는다고 할 수 있다. 이 사건의
소외 3의 경우 ① 준공검사를 내주지 아니한 행위, ③ 용인경전철과 관
련한 팀을 만든 점, ④ 무자격자를 공무원으로 채용한 점 등을 개별적
으로 나누어서 보면 재무적 행위라고 보기 힘든 것이 사실이나, 대법원
은 다른 사실관계들과 전체적으로 합쳐서 이들을 재무적 행위로 평가한
것을 볼 수 있다. 다음으로 이 두 가지 법리는 다음과 같은 차이점도 존
재한다. 재무회계행위의 전체적 판단의 법리는 ‘재무회계행위’ 자체로
인정하는 대상을 넓히는 법리라고 볼 수 있는 반면에, 위법성 승계의
법리는 ‘재무회계행위가 아닌 행위’에 대해서까지 간접적으로 심사가 이
루어지도록 하는 법리이기 때문이다. 이러한 공통점과 차이점이 존재하
지만, 이번 판례로 ‘재무회계행위’로 보는 대상이 넓어지게 되었고 이는
기존의 ‘위법성 승계’의 법리와 함께 주민소송을 활성화하는 계기가 되
었다고 평가해볼 수 있다.
- 교통수요예측행위가 재무회계행위에 해당하는지 여부
다음으로 한국교통연구원의 교통수요예측행위가 지방자치법 제17
조 제1항에 정한 계약의 체결· 이행에 관한 사항으로서 재무회계행위에
해당한다고 판시한 부분도 주목해서 볼 부분이라고 할 수 있다. 이 부
분은 향후 민자사업 교통수요예측실무에 많은 영향을 미칠 수 있다는
51) 함인선, “주민소송에 있어서 이른바 ‘위법성의 승계’에 관한 검토-일본의 학설⋅판
례를 중심으로 하여”, 공법연구 제40집 제4호, 2014; 조성규, “지방자치단체의 책임
성 제고수단으로서 주민소송제도의 의의와 한계”, 지방자치법연구 제7권 제4호,
2007 등.
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용인경전철 주민소송 사건에 대한 고찰 217
점에서 중요한 판시사항이라고 할 수 있다. 그동안 교통수요예측의 실
패에 대해서 법적인 책임이 인정된 사례는 찾아보기가 힘들다. 그런데
이번에 이를 인정할 수 있는 길이 열렸다는 점에서 의미가 크다고 할
수 있다.
교통수요예측에 대한 법적 책임에 대해서는 다음과 같은 두 가지
상반되는 견해가 제시될 수 있다. 1) 교통수요예측이라는 것은 ‘예측’의
본질상 오류의 발생가능성을 내포하기 때문에52) 결과론적으로 예측이
잘못 되었다고 하여 법적 책임을 묻는 것은 타당하다고 보기 힘들다는
견해가 하나이고, 2) 교통수요예측에서 반드시 반영되어야 하는 요소들
이 누락되는 등 하자의 정도가 중대한 경우에는 법적 책임까지 물을 수
있어야 한다는 견해가 다른 하나이다.
대법원에서는 교통수요예측의 오류를 용역계약의 채무불이행으로
볼 수 있고 이 경우에는 손해배상책임이 인정될 수 있다는 취지로 판시
하고 있는데, 이는 후자의 견해에 가까운 것으로 이해해볼 수 있다. 교
통수요예측의 실패에 대해서 결과론적으로 접근하는 것, 다시 말해 예
측실패가 있으면 당연히 법적 책임을 져야 한다는 식의 접근은 무리가
있다고 할 것이지만, 예측실패의 원인분석에 따라 하자가 중대한 경우
에는 법적 책임이 발생할 수 있다고 보는 것이 타당하다. 이렇게 볼 때
교통수요예측에 있어서 좀 더 주의를 기울이게 될 것으로 기대할 수 있
다. 따라서 교통수요예측에 대해서 주민소송의 대상이 될 수 있다고 본
대법원의 태도는 기본적으로 타당하다고 할 수 있다. 그러나 손해배상
책임의 요건과 관련해서는 좀 더 검토해볼 여지가 있는데 이는 이어서
살펴보도록 한다.
52) 전세계 104개 유료도로 사업에 대한 교통수요예측의 비교결과 예측교통량 대비 실
제교통량이 60-80%인 경우가 가장 많았다. 이처럼 교통수요예측은 상당한 오차가
근본적으로 내재하는 구조적 문제를 지니고 있는 작업이라는 점이 지적되고 있다.
정일호·김혜란, SOC 투자사업의 수요예측 신뢰성 제고방향: 수요예측의 낙관적 편
의, 국토정책 Brief, 2010, 3-8면.
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218 行政判例硏究ⅩⅩⅥ-1(2021)
Ⅴ. 주민소송에 따른 손해배상책임의 요건
- 공무원의 책임
제4호 주민소송에서 손해발생 행위자의 주관적 요건으로 ‘고의 또
는 중과실’을 요하는지, 경과실로 충분한 지에 대해서 1심에서는 1) 지
방자치단체의 장 이외의 공무원과 2) 지방자치단체의 장을 구분하여 보
았다. 1) 지방자치단체의 장 이외의 공무원은 지방재정법 제94조, ｢회계
관계직원 등의 책임에 관한 법률｣(회계직원책임법) 제4조에 따른 변상책
임의 요건은 회계관계공무원이 ‘고의 또는 중대한 과실로 법령이나 그
밖의 관계 규정 및 예산에 정하여진 바를 위반하여 지방자치단체의 재
산에 손해를 끼친 경우에만 변상할 책임이 있음을 명언하고 있으므로
제4호 주민소송에서도 고의, 중과실을 요하는 것으로 보는 것이 타당하
지만, 2) 지방자치단체의 장은 회계관계공무원53) 등을 임명하는 지위에
있을 뿐이고 자신이 회계관계공무원에 해당하지 않음은 법문상 명백한
점, 지방자치단체의 장은 일반 공무원과는 달리 지방자치단체를 대표하
고, 그 사무를 총괄하면서 소속 공무원을 지휘·감독하며, 해당 자치단체
의 사무와 정책에 있어 최종 결정권을 가지는 지위에 있는 이상 일반 공
무원에 비해서 보다 무거운 책임을 지우는 것이 타당한 점 등을 고려하
면 지방자치단체의 장에 대해서는 위에서 본 구 지방재정법 등의 변상
책임에 관한 규정이 준용될 수 없는 것으로 봄이 타당하다는 것이다.
그러나 원심과 대법원은 1) 지방자치단체의 장 이외의 공무원과 2)
지방자치단체의 장을 구분하여 보지 않고 모두 상대방인 지방자치단체
의 장이나 공무원은 국가배상법 제2조 제2항, 회계직원책임법 제4조 제
1항의 각 규정 내용 및 취지 등에 비추어 볼 때, 그 위법행위에 대하여
53) 징수관·재무관·재산관리관·물품관리관·채권관리관·부채관리관·지출원 또는 출납원과
그 대리인·분임자(분임자) 등을 말한다.(지방재정법 제91조)
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용인경전철 주민소송 사건에 대한 고찰 219
고의 또는 중대한 과실이 있는 경우에 제4호 주민소송의 손해배상책임
을 부담하는 것으로 보아야 한다고 판시하여 지자체장이나 공무원은
‘고의 또는 중과실’이 있는 경우에만 손해배상책임을 진다고 보았다.
일본의 경우 지방자치단체의 장과 일반직원을 나누어서 보고 있다.
1) ‘지방자치단체의 장’은 조례·예산 등 의회의 의결에 의한 사무를 자
신의 판단과 책임하에서 성실하게 관리·집행할 의무가 있고, 예산안 편
성 및 제출권, 재의요구권, 예산집행권 등 광범위한 권한을 가지고 있기
때문에 민법의 규정에 따라 ‘경과실’의 경우에도 책임을 지는 것으로 보
는 것이 판례이다.54) 2) ‘일반 직원’은 일본 지방자치법상 회계관계직원
의 책임규정55) 및 일본 국가배상법의 구상권 규정을 고려하여 일반직
원에 대해서는 ‘고의 또는 중과실’에 대해서만 책임을 지도록 해야 한다
는 견해가 많다.56)
일본에서는 특히 지방자치단체의 장의 경우 경과실의 경우에도 책
임을 지는 구조로 되어 있다 보니 이것이 너무 과하다는 인식하에 지방
의회에서 지방자치단체의 장 등을 상대로 하는 손해배상청구권을 포기
하는 의결을 하는 사례들이 있었고, 이러한 의결의 적법여부가 문제된
바 있다. 이에 대해 최고재판소는 주민소송의 대상이 된 손해배상청구
권이 다양하기 때문에, 주민소송과 관련된 제반사정을 종합적으로 고려
하여 그것을 포기하는 것이 지방자치단체의 민주적 행정운영의 확보를
목적으로 하는 지방자치법의 취지에 비추어 불합리하여 의회의 재량권
54) 最高裁 1986. 2. 27. 民集 40卷 1号 88頁. 학계에서는 국가배상법과의 관계에서 지방
자치단체의 장에게 고의 또는 중과실을 요구해야 한다는 견해가 있으나, 이에 대
해서는 국가배상법은 국가가 책임을 지는 것이 원칙이고 공무원에 대한 구상권행
사는 부차적인 것에 머물지만, 제4호 주민소송에서는 개인의 책임을 추궁하는 것
이기 때문에 경과실에 대해서 책임이 없다고 하는 것이 부당하다는 비판이 있다.
阿部泰隆, 住民訴訟の理論と実務―改革の提案, 信山社, 2015, 19면. 55) 일본 지방자치법 제243조의2 제1항 56) 伴義聖·大塚康男, 実務住民訴訟, ぎょうせい, 1997, 152면; 이창림, 위의 글, 80면에서
재인용.
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220 行政判例硏究ⅩⅩⅥ-1(2021)
의 범위를 일탈, 남용한 것에 해당하면 그 의결은 위법하다고 판시했
다.57) 이러한 일본의 경험은 경과실까지 책임을 물을 경우 발생할 수
있는 부작용을 잘 보여준다고 할 수 있다.
우리나라의 1심과 원심 및 대법원의 해석에 차이가 생긴 것은 지
방자치단체의 장에 대해서 국가배상법 제2조 제2항의 취지까지 고려할
것인가 하는 점에서 차이가 났기 때문이다. 즉, 1심은 회계직원책임법
만을 고려하고 국가배상법 제2조 제2항을 고려해서는 안 된다고 보았지
만,58) 원심 및 대법원은 국가배상법 제2조 제2항의 취지까지 고려해야
한다고 보았다.
이에 관해서 지방자치단체의 장과 일반직원을 구분하지 않고 중과
실뿐만 아니라 경과실의 경우에도 책임을 지는 것으로 보아야 한다는
견해가 제시되고 있다. 4호소송에서 손해배상청구소송과 부당이득반환
청구소송을 동등하게 규정하고 있는 점, 공공정책과 예산을 다루는 공
무원들의 경우 도덕적 해이상태에 빠져 무분별한 판단을 할 가능성이
높다는 점, 지방자치단체 등으로부터 피해액을 배상받은 이후에 구상권
이 문제되는 국가배상법 제2조의 법리가 4호소송에 적용된다고 보기는
힘들다는 점 등을 고려할 때 경과실의 경우에도 책임을 지는 것으로 보
아야 한다는 것이다.59)
그러나 원심과 대법원의 해석과 같이 지방자치단체의 장과 일반직
57) 最高裁 2012. 4. 23. 民集 66卷 6号 2789頁. 宇賀克也, 위의 책, 362-366면; 조경애,
“주민소송제도의 문제점 및 최근 판례에 관한 검토 - 일본 주민소송제도와의 비
교를 바탕으로 -”, 일감법학 제39호, 2018, 183면. 58) 1심에서는 제4호 주민소송은 지방자치단체의 장, 일반 공무원 등이 해당 지방자치
단체에 대해 위법한 재무회계행위로 손해를 입혔을 경우 그에 대한 배상 등을 구
하는 소송으로서 원칙적으로 지방자치단체의 내부 관계에서의 책임 추급에 해당하
므로, 대외적으로 타인에 손해를 배상한 후 내부적으로 구상권을 행사하는 경우를
전제로 한 국가배상법 제2조 제2항은 적용되거나 준용될 수 없다고 보았다. 59) 선정원, “4호 주민소송과 후속 책임소송에 있어 소송대상과 주관적 책임요건”, 특별
법연구 제17권, 2020, 35-38면.
21페이지
용인경전철 주민소송 사건에 대한 고찰 221
원을 구분하지 않고 중과실 이상을 요구한다고 보는 것이 타당하다고
생각한다. 제4호 주민소송이나 국가배상법 제2조 제2항에 따른 구상권
행사 모두 최종적인 책임자를 확정하는 수단이라는 점에서 차이가 없기
때문에 제4호 주민소송에서도 국가배상법 제2조 제2항의 취지를 고려
하는 것이 바람직하기 때문이다. 일본에서는 지방자치단체의 장에게 경
과실의 경우에도 책임을 지도록 함에 따라 지방의회에서 손해배상청구
를 포기하는 의결을 하는 문제가 발생한 것을 볼 수 있는데, 우리나라
에서 유사한 시행착오를 거치지 않도록 하기 위해서도 지방자치단체의
장과 일반직원을 구분하지 않고 중과실 이상을 요구한다고 보아야 할
것이다.
- 공무원 이외의 자의 책임
문제는 교통수요예측에 실패한 한국교통연구원이나 그 소속 연구
원의 손해배상책임의 경우 경과실만 있어도 책임을 지는 것으로 볼 것
인지, 아니면 공무원과 마찬가지로 ‘고의 또는 중과실’이 있는 경우에만
책임을 지는 것으로 볼 것인지 하는 점이다. 대법원은 이 부분에 대해
서는 명시적으로 밝히고 있지는 않지만, 1심과 원심에서 “일반 공무원
이 아니면서 위법한 재무회계행위와 관련된 당사자가 되는 상대방의 경
우 민법상 채무불이행 또는 불법행위 규정에 따라 고의 또는 과실이 있
는 경우에 손해배상책임을 부담하게 된다”라고 판시하고 있고, 대법원
에서도 이 부분에 대해서 문제 삼고 있지 않기 때문에 결국 대법원은
한국교통연구원이나 그 소속 연구원의 경우 ‘경과실’만 있어도 책임을
진다는 입장에 서 있는 것으로 추정된다. 대법원이 교통수요예측의 오
류에 대해서 계약상의 채무불이행의 법리로 접근하고 있는데 이는 경과
실의 경우에도 책임을 진다는 전제에 서 있는 것으로 추정할 수 있는
근거가 된다.
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222 行政判例硏究ⅩⅩⅥ-1(2021)
그러나 대법원의 이러한 태도는 비판적으로 검토할 필요가 있다.
용인시와 용역계약을 체결하고 수요예측업무를 수행한 한국교통연구원
(또는 그 소속 연구원)의 법적 지위를 일반인과 마찬가지로 취급하는 것이
타당한지 의문이기 때문이다. 대법원에서 주민소송을 통해 공무원(지방
자치단체의 장 포함)에 대해서 손해배상책임을 물을 때에는 고의 또는 중
과실을 요하도록 하고 있는 것은 국가배상법의 해석에 의한 것이라는
점을 고려하면, 국가배상법에서 동일하게 취급되고 있는 공무원 또는
공무수탁사인에 준하는 지위에 해당할 경우에는 제4호 주민소송에서도
고의 또는 중과실의 경우에만 책임을 진다고 해석하는 것이 균형 있는
해석이 된다고 할 수 있다.
이 사건의 경우 용인시와 연구용역계약을 체결하고 교통수요예측
을 실시한 한국교통연구원60)의 경우 ‘행정보조자’의 지위에 있는 것으
로 보는 것이 타당하다. 사업타당성을 판단하는 것은 본래는 지방자치
단체의 장의 업무로 보아야 하고, 교통수요예측은 이러한 사업타당성
판단을 지원하는 행위에 해당되며, 전문성확보를 위해서 계약을 통해
한국교통연구원에 교통수요예측업무의 대행을 요청한 것으로 볼 수 있
기 때문이다. 그리고 이처럼 한국교통연구원을 행정보조자의 지위에 있
는 것으로 보게 될 경우 ‘공무원 또는 공무수탁사인에 준하는 지위’에
있는 것으로 보아 고의 또는 중과실의 경우에만 책임을 진다고 보아야
할 것이다.
이러한 해석에 대해서는 다음과 같은 비판이 제기될 수 있다. 한국
60) 한국교통연구원은 ｢정부출연기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률｣에 따라
1987년 설립되었고, 교통수요예측 등 국가교통 연구개발 업무를 담당하고 있다. 그
리고 동 연구원은 1999년부터 ｢국가통합교통체계효율화법｣ 제114조 및 같은 법 시
행령 제114조 제2항의 규정에 따라 국토교통부로부터 국가교통조사 및 개별교통조
사에 관한 자료·정보 등을 체계적으로 수집하여 제공하기 위한 ‘국가교통 데이터베
이스의 구축운영업무’를 수탁하여 수행하고 있다. 감사원, 민간투자 교통사업의 수
요예측 및 타당성조사 관리실태, 2013, 8-9면.
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용인경전철 주민소송 사건에 대한 고찰 223
토지공사가 지자체장의 대집행권한을 위탁받은 경우 공무원의 지위가
아니라 행정주체의 지위로 보아야 한다고 본 국가배상관련 판례61)의 법
리가 바로 이 사건에 적용되어야 한다는 견해가 제시될 수 있다. 이 견
해가 타당하다고 볼 경우 한국교통연구원은 경과실의 경우에도 책임을
져야 한다는 결론에 이르게 된다. 그러나 이 사건에서 한국교통연구원은
교통수요예측업무를 대행하는 위치에 머물기 때문에 행정주체의 지위로
까지 인정하기는 곤란해서 이러한 비판은 타당하다고 보기 힘들다.
이러한 점을 고려하면 수요예측업무의 실패로 인한 책임을 한국교
통연구원(또는 소속연구원)이 지는 것은 어디까지 고의, 중과실이 있는
경우에 한한다고 보는 것이 타당하다. 이러한 점에서 한국교통연구원
(또는 소속연구원)의 교통수요예측오류에 대해서 경과실만 있어도 책임을
진다고 보는 것은 타당하다고 보기 힘들다.
Ⅵ. 주민소송에 따른 손해배상의 범위
- 손해배상금의 특정요부
대법원은 제4호 주민소송을 제기하는 자는 상대방에게 요구할 손
해배상금액 내지 부당이득액금 등을 특정하여야 한다고 판시하고 있다.
이 소송의 결과에 따라 지방자치단체장에게 손해배상청구나 부당이득
반환청구소송을 해야 할 의무가 주어지기 때문이라는 것이다. 이 점에
있어서는 1심과 원심도 동일한 입장이라고 할 수 있다.
일본에서도 신4호 주민소송의 경우 특정의 손해배상청구권의 행사
를 소송을 통해서 구하는 것이기 때문에 당해 손해배상금액이 특정되지
61) 대법원 2010. 1. 28. 선고 2007다82950,82967 판결
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224 行政判例硏究ⅩⅩⅥ-1(2021)
않으면 안 된다는 입장을 취하고 있다. 원고가 손해배상금액을 소제기시
에 특정하기 어려운 경우도 있으므로 일단 손해배상금액을 특정하지 않
고 소송을 제기하는 것을 허용하고 소송제기 후 일정시점에서 이를 특
정할 수 있도록 하자는 견해도 있었지만 입법적으로 채택되지는 못했다.
피고의 방어권, 소액산정 등에서 난점이 있고 손해배상금액을 특정하는
일정시점을 법률에 명시하는 것이 어렵다고 판단되었기 때문이다.62)
그러나 손해배상금액을 특정하기 위해서 필요로 하는 자료를 원고
인 주민들은 거의 가지고 있지 않은 반면에 피고인 집행기관등이나 보
조참가를 하게 되는 당해직원· 상대방은 이에 관한 자료들을 갖고 있는
경우가 많기 때문에, 청구의 기초에 변경이 없고 보조참가인의 공격방
어의 기회를 박탈하지 않는 범위 내에서 청구금액의 변경을 유연하게
허용하는 것이 바람직하다고 보고 있다.63)
그리고 일본의 신4호 주민소송에서는 피고인 집행기관등의 손해배
상의무만을 확정하고, 구체적인 손해금액은 2단계 소송에서 확정하는
것은 입법자의 의도가 아님이 명확하다고 본다. 일단 청구권이 특정되
지 않은 상태에서 청구권을 행사할 의무를 부과한다는 것이 논리적으로
문제가 있으며, 주민참가를 통해 재무행정의 적법성을 확보하고자 하는
주민소송의 목적, 당해직원· 상대방에게 소송참가가 허용된다는 점, 청
구권을 확정하고 집행기관등에게 이를 명하도록 하려는 신4호 주민소
송의 취지 등을 고려할 때 신4호 주민소송에서 손해배상금액까지 확정
하려고 하는 것이 입법자의 의도라는 것이다.64)
우리나라에서 이 문제에 대해서 어떻게 볼 것인지에 대해서는 두
가지 견해가 나누어질 수 있다. 1) 대법원과 마찬가지로 주민소송에서
62) 安本典夫, “住民訴訟・新四号訴訟の構造と解釈”, 立命館法学 2003年 6号, 2003,
395-396면. 63) 安本典夫, 위의 글, 396면. 64) 成田頼明, “住民訴訟制度の見直しの経過と争点――新四号訴訟を中心に――”, 法律の
ひろば55巻8号, 2002, 50면. 安本典夫, 위의 글, 397면에서 재인용.
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용인경전철 주민소송 사건에 대한 고찰 225
손해배상금액을 특정해야 한다고 보는 견해(적극설)와 2) 주민소송에서
는 손해배상책임의 발생여부만 판단하고 구체적인 손해배상금액은 2단
계 소송에서 확정되면 족하므로 주민소송에서 손해배상금액까지 특정할
필요는 없다는 견해(소극설)가 그것이다. 적극설은 금액의 특정이 없이
손해배상청구의 의무만을 추상적으로 부여할 경우 2단계 소송이 필수적
으로 요구될 수밖에 없는 구조가 되어 실제로 손해배상을 받기 까지 지
나치게 많은 기간이 소요된다는 관점에서 주민소송 단계에서 손해배상
금액까지 특정되는 것이 필요하다는 입장을 취하게 된다. 소극설은 제4
호 주민소송에서 손해발생책임자의 소송참가가 의무화되어 있는 것은
아니기 때문에 이들의 절차적 권리가 충분히 보장되지 않은 상태에서
손해배상금액까지 특정되는 것은 곤란하고 따라서 구체적인 손해배상금
액은 2단계 소송에서 정해지는 것이 적절하다는 입장을 취하게 된다.
결론적으로 대법원이 취한 적극설이 타당하다고 판단된다. 논리적
으로만 보면 주민소송이 대위소송의 구조가 아니라 2단계의 소송구조
를 채택하고 있는 상태이기 때문에 주민소송에서 손해배상금액의 특정
이 필수적으로 요구된다고 보기는 힘들다. 그러나 제4호 주민소송의 입
법취지를 2단계 소송이 이루어진 이후에 비로소 손해배상금액이 확정
되는 것으로 이해하기는 곤란하고 1단계 주민소송에서 정해진 손해배
상금액이 원칙적으로 정해지고 이를 손해발생책임자가 배상하는 것을
원칙으로 하되 이에 따르지 않을 경우에 한해 2단계 소송까지 가는 구
조로 이해하는 것이 타당하다. 이러한 해석이 신속한 손해배상을 가능
토록 하여 주민소송의 실효성을 확보하게 된다는 점에서 바람직하다.
그런데 이처럼 주민소송에서 판결된 손해배상금액이 2단계 소송에
어떠한 효력을 미치는지 문제는 별개의 문제인데, 이는 이어서 살펴보
도록 한다.
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226 行政判例硏究ⅩⅩⅥ-1(2021)
- 제4호 주민소송의 기판력의 객관적 범위
이번 대법원 판결에서 판단하지는 않았지만 제4호 주민소송의 기
판력의 객관적 범위를 살펴볼 필요가 있다. 제4호 주민소송에서 원고의
청구를 인용하는 판결이 확정된 경우 그에 따라 지방자치단체가 해당
직원이나 상대방을 피고로 삼아 제기한 손해배상청구 등의 2단계 소송
에서 1단계 주민소송당시 쟁점이 되었던 손해배상청구권의 ‘존부’ 및 그
‘범위’에 관한 판단에 기속되는 것으로 볼 것인지 하는 점이다. 이에 대
해서는 기속이 되므로 2단계 소송은 단기간 내에 종결되는 것이 타당하
다는 견해(기판력 긍정설)와 소송당사자가 다른 이상 기속되지 않는 것으
로 보아야 한다는 견해(기판력 부정설)가 나누어질 수 있다.
기판력 긍정설은 1단계 주민소송에서도 피고인 지방자치단체의 장
으로 하여금 해당 직원 등에게 소송고지를 하도록 하고 있고 이렇게 소
송고지가 될 경우 참가적 효력이 미치기 때문에 해당 직원 등이 1단계
주민소송에 참가를 하지 않았다고 하더라도 2단계 소송에서 상반되는
주장을 할 수 없다고 보게 되는데 이것이 다수의 견해이다.65) 기판력
부정설은 통상 1단계 주민소송에서는 해당 직원 등이 보조참가를 하는
등으로 소송에 관여하지 않은 이상 손해배상책임 등의 발생 및 범위에
관하여 본인에게 유리한 증거나 주장(과실상계) 등을 적극적으로 하지
못하는 경우가 많으므로 2단계 소송에서 다시 이 부분을 다툴 수 있게
해야 한다는 견해를 취하게 된다.66)
65) 김용찬·선정원·변성완, 주민소송, 박영사, 2005, 214면; 서울행정법원 실무연구회, 행
정소송의 이론과 실무(개정판), 2014, 622면; 함인선, “주민소송에서의 이른바 4호
소송과 관련한 법적 제문제: 일본의 학설판례를 중심으로 하여”, 저스티스 통권 제
108호, 2008, 237면; 김태호, “부당이득반환청구를 요구하는 주민소송- 지방의회
의원 의정비 반환 소송에서 조례의 사법심사를 중심으로 -”, 행정판례연구 제21
권 제1호, 2016, 138-139면. 66) 박형순, “주민소송의 이론과 실무 – 지방자치법 제17조 제2항 제4호 소송을 중심으
로 한 고찰 -”, 사법논집 제65집, 2017, 58면에서 언급되고 있는 견해이다.
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용인경전철 주민소송 사건에 대한 고찰 227
만약 대법원의 태도와 같이 1단계 주민소송에서 손해배상금액의 특
정을 요하고 이에 더해 2단계 소송에 대한 기판력 긍정설을 취하게 될
경우, 1단계 주민소송에 참가를 하지 않은 직원 등은 본인에게 유리한
증거나 주장을 제출할 기회를 갖지 못하고 확정적인 금액의 손해배상책
임 등을 지게 되는 문제가 발생할 수 있다. 특히 1단계 주민소송에서
피고인 지방자치단체의 장이 타인이 책임을 지게 되는 손해배상금액까
지 열심히 다투지 않을 가능성이 높다는 점에서도 문제가 있다.
이에 관해서 일본에서는 다음과 같은 견해가 제시되고 있다. 민사
소송에서 인정되고 있는 소송고지에 따른 참가적 효력의 발생법리를 신
4호 주민소송에는 제한적으로 적용할 필요가 있다는 것이다. 신4호 주
민소송에서는 피고(집행기관등)와 손해발생책임자(당해직원· 상대방)의 이
해관계가 오히려 상반된다는 점을 고려할 때, 피고와 같은 이해관계를
가진 소외인을 상대로 소송고지를 하여 참가적 효력을 인정하는 민사소
송법에서의 소송고지의 법리를 그대로 적용하는 것이 적절치 않다는 것
이다. 따라서 이 견해는 신4호 주민소송의 실효성을 확보하면서도 손해
발생책임자의 절차권 보장간의 균형을 이루기 위해서는 손해배상책임
의 ‘존부’와 손해배상의 구체적인 ‘금액’을 나누어서 전자에 대해서는 기
판력이 미친다고 보면서, 후자에 대해서는 기판력이 미치지 않는 것으
로 볼 필요가 있다고 주장한다.67)
이러한 견해는 우리나라에서도 타당한 것으로 생각된다. 지방자치
단체의 장이 피고가 되는 제4호 주민소송의 구조상 손해발생책임자가
소송참가를 하지 않는 한 피고가 해당 직원 등을 위해서 손해배상책임
의 범위에 관해서 유리한 주장을 적극적으로 해줄 것을 기대하는 것은
곤란한 상황이다. 2단계 소송이 지방자치단체의 장과 손해발생책임자간
에 이루어지게 되기 때문에 어떻게 보면 주민소송단계는 ‘적과의 동침’
67) 伊藤宣, “地方自治法242条の3第4項にいう訴訟告知に基づく裁判の効力: 入札談合の主
張に起因する住民訴訟を素材として”, NBL No. 914, 2009, 21-22면.
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228 行政判例硏究ⅩⅩⅥ-1(2021)
의 성격을 갖게 된다. 이러한 점에서 민사소송법상의 소송고지 및 참가
적 효력의 법리를 그대로 적용하는 데에는 한계가 있다고 보아야 한다.
특히 과실상계는 주민소송단계에서는 주장하기 힘들기 때문에 이러한
주장을 2단계 소송에서 할 수 있도록 허용할 필요가 있다.
이러한 점을 고려하면 손해배상‘금액’에 대해서는 기판력이 미치지
않는다고 보는 것이 타당하다. 그러나 제4호 소송에서 판단된 손해배상
책임의 ‘존부’에 대해서는 기판력이 미친다고 보는 것이 타당하다. 그렇
지 않을 경우 제4호 주민소송 이후에 다시 완전히 새롭게 2단계 소송이
이루어지는 셈인데 이는 절차의 낭비로 보지 않을 수 없고 제4호 주민
소송의 실효성을 현저하게 약화시키기 때문이다.
이처럼 1단계 주민소송에서 특정금액의 손해배상의무가 인정된 이
후에도 2단계 소송에서 이에 대해서 다툴 수 있도록 해야 한다는 견해
에 대해서는 다음과 같은 반론이 제기될 수 있다. 2단계 소송에서는 지
방자치단체의 장이 원고가 되고 해당 직원 등이 피고가 되기 때문에 원
고가 적극적으로 소송에 임하지 않을 가능성이 높고 이 경우 손해배상
금액이 제대로 인정되지 못할 가능성이 존재한다는 반론이 그것이다.68)
그러나 지방자치단체의 장이 2단계 소송을 성실하게 수행하지 않음으
로 인해 손해배상금액이 적절하게 인정되지 못할 경우 이것 자체가 또
다른 주민소송의 대상이 될 수도 있기 때문에 ‘2단계 소송에서 원고의
부실한 소송수행의 우려’를 지나치게 강조하는 것은 설득력이 있다고
보기 힘들다.
- 이 사건에서 손해배상의 구체적인 범위
다음으로 이 사건에서 손해배상의 범위를 어떻게 볼 것인지 하는
68) 이러한 담합소송의 우려에 대해 언급하고 있는 문헌으로 김치환, 위의 글, 73면.
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용인경전철 주민소송 사건에 대한 고찰 229
문제가 제기된다. 이번 대법원 판결에서는 주민소송의 대상자체가 되는
지 여부가 주로 쟁점이 되다가 보니 손해배상의 범위에 대한 논의가 충
분히 이루어지지 않았음을 볼 수 있다. 이 부분은 향후 파기환송심에서
상세하게 다루어지게 될 것으로 보이는데 청구된 금액이 소외인에 따라
서는 1조원을 넘는 천문학적 금액이라는 점에서 손해배상의 범위를 어
떻게 정할 것인지 하는 점이 중요한 쟁점이 될 것으로 보인다.
일본의 경우 과도한 손해배상책임을 제한하기 위해서 다양한 논의
가 이루어진 바 있다. 최고재판소 판결에서 착오나 법령해석의 오류로
인한 사무처리로 손해가 발생할 경우 당해 지방자치단체의 장의 일정기
간의 연간급여액 등을 기준으로 손해배상의 범위를 제한하는 것이 필요
하다는 보충의견이 제시되기도 하였다.69) 이후 제31차 지방제도조사회
답신에서도 경과실의 경우 지방자치단체의 장이나 직원의 손해배상책
임을 제한하는 방안에 대한 논의가 이루어졌다.70)
그 결과 2017년도에 지방자치법의 개정을 통해 직원 등이 직무를
수행함에 있어서 선의로 하였고 중대한 과실이 없는 경우 배상책임금액
의 상한액을 정하고 그 이상의 금액에 대해서는 면책하는 내용의 조례
를 제정하는 것이 가능하도록 하였다. 이러한 조례를 제정할 경우 면책
에 대한 참작기준과 면책의 하한액은 정령으로 정해진다. 지방의회는
이러한 조례의 제정 또는 개폐에 관한 의결을 하고자 하는 때에는 미리
감사위원의 의견을 청취해야 한다.71)
이러한 일본의 손해배상책임의 제한에 관한 논의는 민간기업 또는
독립행정법인등의 직원의 손해배상책임면제액과 균형을 맞추기 위한
것이고 주로 경과실에 초점이 맞추어져 있다고 할 수 있다. 우리나라에
서는 일본과 달리 고의, 중과실에 대해서만 지방자치단체의 장이나 공
69) 最高裁 2012. 4. 23. 民集 66卷 6号 2789頁. 70) 宇賀克也, 위의 책, 367면. 71) 일본 지방자치법 제243조의 2 제1항, 제2항
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230 行政判例硏究ⅩⅩⅥ-1(2021)
무원이 책임을 지기 때문에 손해배상책임의 제한에 대한 일본에서의 논
의를 그대로 적용하는 데에는 한계가 있다.
그러나 우리나라에서도 고의, 중과실의 경우라고 하더라도 손해배
상책임의 범위를 적정하게 결정함으로써 ‘정당한 책임귀속의 원리’가 구
현되도록 하는 것이 필요하다. 이를 위해서 다음의 점들을 고려하는 것
이 필요하다. 우선 소외인의 불법행위와 인과관계가 있는 손해부분에
한정하여 배상금액을 인정하는 것이 필요하다. 더 나아가 이번 사건의
책임은 단순히 민사법적인 관점에서만 접근할 것은 아니고 정책실패에
대한 법적 책임이라는 공법적인 관점이 반영될 필요성이 있다. 이 경우
비례원칙과 같은 행정법의 기본원리를 고려하여 배상금액이 정해지는
것이 바람직하다. 이를 위해서 민사소송으로 이루어지는 해당 소송에서
는 과실상계, 형평의 원칙 등에 따라 배상금액을 적절하게 제한하는 것
이 필요하다.72)
손해배상의 범위와 관련해서 추가적으로 살펴볼 점은 1심부터 대
법원에 이르기까지 일관되게 손해배상이 인정된 법무법인 선정과 관련
된 손해배상 부분이다. 피고보조참가인은 소외 13에게 용인시를 대리하
여 국제중재업무를 대리할 소송대리인으로 법무법인 A를 선임해야 하
고 이는 내정된 사안이라는 취지로 이야기하며 소외 13 등으로 하여금
법무법인 A에 유리한 방식으로 평가기준표 항목을 수정하게 하고, 법무
법인 A로 하여금 평가기준표에 적합하도록 선임료를 감액한 수정 제안
서를 다시 제출하도록 하였으며,73) 평가위원들로 하여금 평가기준표에
72) 예컨대 한국교통연구원을 상대로 교통수요예측의 오류를 원인으로 1조원대의 손해
배상청구가 이루어졌는데, 교통수요예측에 오류가 발생하게 된 원인을 면밀하게
분석하여 책임인정여부와 책임범위를 판단할 필요가 있다. 예를 들어 수요예측이
이루어졌던 2002년 당시에 예측하지 못했던 사정들(2007년부터 수도권 통합환승할
인제가 도입되었고, 2008년부터 경부고속도로의 중앙버스전용차로제가 시행됨으
로 인해 버스의 통행시간이 단축되고 버스요금이 인하되는 등 경쟁수단인 버스의
경쟁력이 향상된 사정)이 충분히 고려되어야 할 것이다. 감사원, 경전철 건설사업
추진실태, 2013, 20면.
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용인경전철 주민소송 사건에 대한 고찰 231
법무법인 A에 일방적으로 높은 점수를 주도록 하는 등의 위법한 방법
으로 법무법인 A가 국제중재업무에서 용인시의 대리인으로 선정되도록
하였다고 한 점이 문제가 되었다. 이러한 사실이 인정되어 1심에서는 5
억 5천만원의 손해배상액이 인정되었고,74) 원심에서는 10억 2,500만원
이 인정되었으며,75) 대법원에서는 원심의 내용이 확정되었다.
위와 같은 사실관계를 토대로 보면 법무법인을 선정하는 과정에서
위법성이 존재하는 것은 명백한 것으로 보인다. 그런데 손해배상액을
산정하는 과정에서 경쟁회사의 수임료(또는 착수금)와 단순비교하여 차
액을 손해배상액수로 인정한 것이 타당한지는 의문이다. 수천억원이 달
린 국제중재사건을 수행하는 법무법인을 선정하는 과정에서 수임료만
을 기준으로, 다시 말해 저렴한 수임료를 제시했는지 여부만을 기준으
로 판단하는 것은 곤란하다고 할 수 있다.76) 이렇게 볼 경우 손해배상
액수도 양 법무법인의 수임료(또는 착수금)만을 기준으로 차액으로 산정
하는 것이 타당하다고 보기는 힘들다.
Ⅶ. 결론
대상판결은 지자체의 대표적인 재정낭비사례로 언급되고 있는 용인
73) 수임료로 법무법인 A는 30억원(최초 40억원을 제안했다가 감액하여 제안한 금액이
다, 착수금은 15억원), 법무법인 B는 9억 5천만원(착수금은 4억 7,500만원)을 제안
했다. 74) 15억원(용인시가 법무법인 A에 지급한 착수금) - 9억 5천만원(법무법인 B가 용인
시에 제안한 수임료) = 5억 5천만원 75) 15억원(용인시가 법무법인 A에 지급한 착수금) - 4억 7,500만 원(법무법인 B가 용
인시에 제안한 착수금) =10억 2,500만원 76) 이 사건 수임계약이 최저가낙찰이 적용되는 계약은 아니었던 것으로 보인다. 공공
조달법의 관점에서 보면 용역계약에서 가격만을 기준으로 낙찰자를 선정하는 방식
은 바람직하다고 보기 힘들며, 최적가치(value for money)를 달성할 수 있는 낙찰
자를 선정하는 것이 중요하다고 볼 수 있다.
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232 行政判例硏究ⅩⅩⅥ-1(2021)
경전철 민간투자사업에 대하여 주민소송을 통한 법적 책임을 인정하였
다는 점에서 의미가 매우 큰 판결이라고 할 수 있다. 특히 1심과 원심
이 감사청구 전치주의의 요건을 엄격하게 해석한 데 비해서 대법원에서
는 이를 완화하여 해석하였다는 점, 1심과 원심이 주민소송의 대상이
되는 재무회계행위의 개념을 좁게 이해한 데 비해 대법원에서 이를 넓
게 이해하였다는 점, 공무원(지방자치단체의 장 포함)의 책임이 고의, 중과
실에 대해서만 인정된다는 점을 명확하게 한 점, 손해배상금 등의 특정
을 요구한 점 등은 긍정적으로 평가할 수 있다.
그러나 대법원에서 감사청구대상과 주민소송대상간의 ‘관련성’을 ‘기
본적 사실관계의 동일성’이라는 ‘동일성’을 기준으로 판단하고 있는 점,
한국교통연구원의 법적 지위를 충분히 고려하지 않고 교통수요예측실
패에 대해서 경과실 책임이 인정된다고 보고 있는 점, 법무법인 선정과
관련하여 수임료(또는 착수금)만을 근거로 기계적으로 손해배상액을 산
정하고 있는 점 등은 비판의 여지가 있다.
그리고 대법원에서 명시적으로 판단하지는 않았지만 1단계 주민소
송이 2단계 손해배상청구소송에 미치는 효력에 대해서 손해배상책임의
‘존부’와 손해배상의 ‘금액’을 나누어서 살펴볼 필요가 있다. 민사소송의
소송고지와 참가적 효력의 법리를 그대로 받아들이는 것은 제4호 구조
의 특성을 고려할 때 문제가 있다고 할 수 있다.
몇 가지 아쉬운 점에도 불구하고 이 판결은 향후 무분별한 민자사업
이 진행되는 것을 예방하는 데에 크게 기여할 것으로 보인다. 이 판결
을 계기로 주민소송이 보다 활성화되고 지방자치단체의 재무회계행위
가 건전하게 이루어지게 되길 기대해본다.
33페이지
용인경전철 주민소송 사건에 대한 고찰 233
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용인경전철 주민소송 사건에 대한 고찰 237
국문초록
대상판결은 지방자치단체의 대표적인 재정낭비사례로 언급되고 있는 용
인경전철 민간투자사업(민자사업)에 대하여 지방자치법상 제4호 주민소송을
통한 법적 책임을 인정하였다는 점에서 의미가 큰 판결이라고 할 수 있다. 특
히 1심과 원심이 감사청구 전치주의의 요건을 엄격하게 해석한 데 비해서 대
법원에서는 이를 완화하여 해석하였다는 점, 1심과 원심이 주민소송의 대상
이 되는 재무회계행위의 개념을 좁게 이해한 데 비해 대법원에서 이를 넓게
이해하였다는 점, 공무원(지방자치단체의 장 포함)의 책임이 고의, 중과실에
대해서만 인정된다는 점을 명확하게 한 점, 손해배상금 등의 특정을 요구한
점 등은 긍정적으로 평가할 수 있다.
그러나 대법원에서 감사청구대상과 주민소송대상간의 ‘관련성’을 ‘기본적
사실관계의 동일성’이라는 ‘동일성’을 기준으로 판단하고 있는 점, 한국교통연
구원의 법적 지위를 충분히 고려하지 않고 교통수요예측실패에 대해서 경과
실 책임이 인정된다고 보고 있는 점, 법무법인 선정과 관련하여 수임료(또는
착수금)만을 근거로 기계적으로 손해배상액을 산정하고 있는 점 등은 비판의
여지가 있다.
몇 가지 아쉬운 점에도 불구하고 이 판결은 향후 무분별한 민자사업이
진행되는 것을 예방하는 데에 크게 기여할 것으로 보인다. 이 판결을 계기로
주민소송이 보다 활성화되고 지방자치단체의 재무회계행위가 건전하게 이루
어지게 되길 기대해본다.
주제어: 주민소송, 제4호 주민소송, 주민감사, 민간투자사업, 용인경전철,
교통수요예측
38페이지
238 行政判例硏究ⅩⅩⅥ-1(2021)
Abstract
A Study on the Resident’s Suit in Relation to Yongin Everline Commentary on the Supreme Court 2020. 7. 29. 2017Du63467 -
77)Dae-in Kim*
The Supreme Court decision (2020. 7. 29. 2017Du63467) is very
meaningful in that this decision, through ‘Local Autonomy Act’ No.4
resident’s suit, acknowledged the legal responsibility to Yongin Everline
Public Private Partnership (PPP) projects which is criticized for abuse of
local government’s finance. In contrast to first-tier & second-tier court,
the Supreme Court relived the mandatory resident’s audit condition and
widened the concept of ‘financial accounting act’ as an object of
resident’s suit. Furthermore, the Supreme Court clarified that the public
officer(including the head of local government) is responsible only for
willful or gross negligence and plaintiff should specify the scope of
indemnification. These points can be evaluated positively.
However, following points should be criticized. The Supreme Court
saw ‘relationship’ between resident’s audit and resident’s suit from the
perspective of ‘similarity.’ Furthermore, the Supreme Court deemed plain
negligence is sufficient for legal responsibility of ‘Korea Transport
Institute’ without consideration of its legal status and calculated
mechanically on the scope of indemnification in relation to selecting law
- Professor, Ewha Womans University, School of Law
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용인경전철 주민소송 사건에 대한 고찰 239
firm for international arbitration.
In spite of a few points which should be criticized, this decision will
contribute tremendously to prevent reckless PPP projects. Based on this
decision, resident’s suit is expected to be actively implemented and local
government’s ‘financial accounting acts’ are conducted reasonably.
Keywords: Resident’s Suit, No.4 Resident’s Suit, Resident’s Audit,
Public Private Partnership (PPP), Yongin Everline, Transport Demand
Forecast
투고일 2021. 6. 4.
심사일 2021. 6. 30.
게재확정일 2021. 6. 30