류지태, 行政行爲 取消의 取消
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의 行政行爲取消 取消
Rücknahme einer Rücknahme des Verwaltungsaktes
고려대법대교수 ( ) 柳至泰
JEE-TAI, RYU/ Korea University
Lange Zeit war das Problem von Rücknahme einer Rücknahme des
Verwaltungsaktes gestritten. Rechtsprechung war und ist der Meinung, dass die
Rücknahme einen Verwaltungsakt beseitige und eine Behörde daher eine Aufhebung
nicht wieder aufheben könne. Sei ein Verwaltungsakt beseitigt, habe sich die
Aufhebung ihrerseits erschöpft und sei gegestandslos. Aus einem rechtlichen Nichts
könne der ursprüngliche Verwaltungsakt durch neuerliche Aufhebung nicht wieder
ins Leben gerufen werden. Die Behörde, wolle sie einen rückgenommenen
Verwaltungsakt doch haben, könne ihn erneut erlassen.
Aber diese These von Rechtsprechung, ein Rücknahme könne nicht rückgenommen
werden, läßt sich nicht rechtfertigen. Das Gesetzmäßigkeitsprinzip und
Vertrauensschutz erlauben dagegen, rücknehmenden Verwaltungsakt rückwirkend
zu beseitigen. Der Rücknahme eines Verwaltungsaktes ist also grundsätzlich
zulässig. Diese Arbeit beschäftigt sich mit diesem Problem.
일반론 I.
행정법의발전과정에는학자들의이론전개의노력도큰공헌을하였다고보지만 이에못 ,
지않게판례가공헌한바도간과할수없다 물론판례의발전에는다시학문적인이론이 .
기초가되어논의가진행된점도인정되어야한다1) 학문적노력과판례의발전이앞으로 .
행정법이발전하는데필수적인전제요건이라고본다면 학문적논의내용도다양한경향못 ,
지않게보다정치할필요가있고 판례도그논거를신중하게가다듬을필요가있을것이 ,
다 행정행위의취소영역은행정법적으로보아도그발전과정에서많은변화를겪은영역 .
으로이해된다 위법한행정행위를아무런제한없이취소하여야한다는것은오랜기간동안 .
차원으로 이해되어왔다 (Regel) 規則 2) 그러나오늘날은취소권이제한될수있다는논의가 .
지배하고있으며이에따라서취소권행사시위법한행정행위를적법한상태로회복하여야 ,
한다는이해관계는 차원으로다시조정되고있다 특히직권취소행위가원칙 (Prinzip) . 原理
1) 이러한점에서판례가그논의를전개하면서학문적이론의영향을받은바를제대로지적하는것은의미가 있을것이다독일판례가학문적성과를소개하면서판결문에서인용표시를통하여학문적연계를강조하는 . ( ) 것은우리도충분히배울필요가있다고본다.
2) 이에대한독일의견해로는대표적으로, Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht II, 6 Aufl. 2000, §51 Rdnr.2
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적으로재량행위로이해되고있는현실은취소권행사시에다양한이해관계를조정또는형
량하여야한다는구속을주고있으며 이러한형량의결과여하에따라취소권행사가제한되 ,
기도하는것이다.
그러나이러한취소행위에대한기본논리는판례상취소의취소문제에서는다르게평가되 ,
고있는것같다 즉판례의주된경향은취소의취소영역에서는원처분의취소의경우와 .
는달리그가능성을부정하고있다 이를통하여 . 취소의취소라는유형의독자적법리가
판례에의하여형성되고있는것으로보인다 그러나원처분의취소의경우와취소의취소 .
의경우를구별하는판례의태도가타당한가에대해서는비판적인검토가필요하다고생각
한다따라서이러한판례의이분적사고가타당한가또는취소의취소라는독자적법리를 .
부정하여야할것인가하는문제가자연스럽게제기될수있다본발표는이러한문제점을 .
추적한논의의결과이다.
판례의내용정리 II.
취소의취소에관한그간의대법원판례는다음과같이정리할수있다.
주된경향 1.
판례는최근의일련의판결을통하여취소의취소가능성을부정하고있다.
판시사항 【 】
과세관청이부과의취소를다시취소함으로써원부과처분을소생시킬수있는지여부
판결요지 【 】
국세기본법제 조제호는부과의취소를국세납부의무소멸사유의하나로들고있으나 26 1 ,
그부과의취소에하자가있는경우의부과의취소의취소에대하여는법률이명문으로그
취소요건이나그에대한불복절차에대하여따로규정을둔바도없으므로설사부과의취 ,
소에위법사유가있다고하더라도당연무효가아닌한일단유효하게성립하여부과처분을
확정적으로상실시키는것이므로 과세관청은부과의취소를다시취소함으로써원부과처분 ,
을소생시킬수는없고납세의무자에게종전의과세대상에대한납부의무를지우려면다시
법률에서정한부과절차에좇아동일한내용의새로운처분을하는수밖에없다.
==========================================
재판전문 【 】
누 상속세부과처분취소등 1995.3.10.. 94 7027
원고상고인 심옥선외 인 원고들소송대리인변호사김백영 , 5 【 】
피고피상고인 북부산세무서장 , 【 】
원심판결 부산고등법원 선고 구 판결 1994.5.12. 93 7587 【 】
주 문 원심판결을파기하고사건을부산고등법원에환송한다. 【 】
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이 유 상고이유제점에대하여 3 【 】
국세기본법제 조제호는부과의취소를국세납부의무소멸사유의하나로들고있으 26 1
나그부과의취소에하자가있는경우의부과의취소의취소에대하여는법률이명문으로 ,
그취소요건이나그에대한불복절차에대하여따로규정을둔바도없으므로 설사부과의 ,
취소에위법사유가있다고하더라도당연무효가아닌한일단유효하게성립하여부과처분
을확정적으로상실시키는것이라고할것이다.
그러므로과세관청은부과의취소를다시취소하므로써원부과처분을소생시킬수는없고
납세의무자에게종전의과세대상에대한납부의무를지우려면다시법률에서정한부과절차
에좇아동일한내용의새로운처분을하는수밖에없는것이다당원 선고 누 ( 1979.5.8. 77
판결참조 원심이확정한사실에의하면 피고가 소외이민환 61 ). , 1992.3.16. (1990.12.7.
사망의상속인들인원고들에게상속세및방위세부과처분을하였다가 이를일 ) (1993.2.23.
부감액결정하였음 이에대한부과취소소송이계속중이던 부산지방국세청으 ), 1993.4.22.
로부터의 업무지시에 의하여 상속재산의 평가방법에 관한 경과규정인 상속세법시행령
대통령령제 호로개정된것 부칙제항중상속세법제 조소정의신고 (1990.5.1. 12993 ) 2 20
를하지아니한이사건에도종전의평가방법을적용하기로하여상속재산가액을평가한결
과과세미달이라하여원부과처분을취소하였다가 다시부산지방국세청으로부터위부칙 ,
제항을상속신고를하지아니한자에게는그대로적용하라는추가지시가있자 2 1993.6.24.
위 자부과취소처분을다시취소하는이사건처분을하였다는것이다 4.22. .
사정이위와같다면 피고의위 자원부과처분의취소는당연무효라고볼수 , 1993.4.22.
없어원부과처분은그효력을확정적으로상실하였다고할것이므로, 원심이이와달리이
사건취소처분은원부과처분취소가법령에위반되어이를바로잡기위한것이고 이사건 ,
취소처분이허용될수없을정도의법적안정성이나공익등에위반되는점이있다고볼만
한사정도없다는이유로 이사건취소처분으로원부과처분이그대로존속하고있다고판 ,
단하였음은부과의취소의효력에관한법리를오해한위법이있고이는판결의결과에영 ,
향을미쳤다고할것이므로이점을지적하는논지는이유가있다 , .
그러므로원고의다른상고논지에대한판단을할것없이원심판결을파기하고사건을원
심법원에환송하기로관여법관의의견이일치되어주문과같이판결한다.
대법관 김형선재판장 박만호주심 박준서 이용훈 ( ) ( )
대판 두 2002.5.28.2001 9653
1] 행정처분을한처분청은그처분의성립에하자가있는경우이를취소할별도의법적
근거가없다고하더라도직권으로이를취소할수있는바 병역의무가국가수호를위하여 ,
전국민에게과하여진헌법상의의무로서그를수행하기위한전제로서의신체등위판정이나
병역처분등은공정성과형평성을유지하여야함은물론그면탈을방지하여야할공익적
필요성이매우큰점에비추어볼때 지방병무청장은군의관의신체등위판정이금품수수에 ,
따라위법또는부당하게이루어졌다고인정하는경우에는그위법또는부당한신체등위판
정을기초로자신이한병역처분을직권으로취소할수있다.
구병역법 법률제 호로개정되기전의것 제조 제조 제 조 제 조 2] (1999.2.5. 5757 ) 5 , 8 , 12 , 14 ,
제 조 제 조 제 조의규정을종합하면 지방병무청장이재신체검사등을거쳐현역병 62 , 63 , 65 ,
입영대상편입처분을보충역편입처분이나제국민역편입처분으로변경하거나보충역편입 2
처분을제국민역편입처분으로변경하는경우비록새로운병역처분의성립에하자가있 2
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다고하더라도그것이당연무효가아닌한일단유효하게성립하고제소기간의경과등형
식적존속력이생김과동시에종전의병역처분의효력은취소또는철회되어확정적으로상
실된다고보아야할것이므로, 그후새로운병역처분의성립에하자가있었음을이유로하
여이를취소한다고하더라도종전의병역처분의효력이되살아난다고할수없다.
일부판례 2.
그러나일부판례에서는취소의취소가능성을긍정하고있다.
불하된귀속재산을전전매수한자는당초의매수인에대한불하처분의취소처분에대한취 소를청구할법률상의구체적이익이있다대판 선고 누 ( 1965.9.23. 65 88).
피고가일단취소처분을한후에새로운이해관계인이생기기전에취소처분을취소하여 그광업권의회복을시켰으면모르되, 피고가본건취소처분을한후에원고가본건광구에 대하여선출원을적법히함으로써이해관계인이생긴이사건에있어서 피고가취소처분을 , 취소하여광업권을복구시키는조치는원고의선출원권을침해하는위법한처분이라고하지 않을수없을것이다대판 누 ( 1967.10.23, 67 126).
행정처분이취소되면그소급효에의하여처음부터그처분이없었던것과같은효과를발
생하게되는바 행정청이의료법인의이사에대한 하자있는 이사취임승인취소처분을직 , ( )
권으로취소한경우에는그로인하여이사가소급하여이사로서의지위를회복하게되고,
그결과위제처분과제처분사이에법원에의하여선임결정된임시이사들의지위는법원 1 2
의해임결정이없더라도당연히소멸된다대판 누 ( 1997.1.21, 96 3401).
내용정리 3.
판례의태도는원칙적으로원행정행위 취소의경우와취소취소의경우를엄격하게구분 - -
하고있는것으로보인다 즉전자의경우에는취소권행사의전형적인경우로이해하면서 .
별다른특유한논리를전개하지않지만 후자의경우에는취소권의행사로원행정행위의 ,
효력이소멸되었다는논리를전개하면서취소의취소가능성을원칙적으로부정하고있다.
다만 일부판례에서는원칙적으로취소의취소를허용하면서도 취소처분후에새로운이해 , ,
관계가발생한경우에는취소의취소를부정하는논리를전개하고있다 이러한경향의판 .
례는그러나외부에공시된판례만을기준으로한다면3) 아직그수가많지않다고생각된 ,
다따라서전체적으로보아대법원판례는취소취소에대해소극적인경향을나타내고있 . -
다고인정하지않을수없을듯하다.
판례의평가 III.
3) 이글을쓰면서참고하였던판례는자료수집의한계상일반적으로대법원사이트나법고을에수록된판례만 , 을기초로할수밖에없었다.
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취소행위의일반적법리 1.
행정행위의취소의법리는그유형여하에불구하고취소전원래의법률관계를회복하려는 ,
데그근본적이념이존재한다 이때에회복되는것은주로적법성의회복이거나합목적성 .
의회복이며 따라서회복될법률관계가더이상존재하지않는경우에는취소의여지가없 ,
다고한다 이러한논리에따르면 예컨대수입허가는개인이사실행위로서수입행위를하 . ,
면그효과가완성되므로사후적으로취소의여지가없게된다 , .4)
행정행위를직권취소할때에는그취지상공익적사정을강조하는것이원래의이념이다.
이때에수익적행정행위에서는신뢰보호원칙을이유로한취소권제한도가능하다 반면에 .
행정행위를쟁송취소할때에는사익보호를원칙으로하므로 사정판결의대상이아닌한 , - -
취소권이제한되지않고행할수있는것으로이해되어진다.
또한직권취소처분을재차취소하고자할때에 그방법이쟁송취소의경우에는별문제를 ,
야기하지않는다예 영업허가취소에대한취소소송등 이때에는 사정판결을제외하고는 ( : ). -
사익만고려의대상이될뿐이다
.
판례의평가 2.
그러나직권취소처분을직권으로재차취소하고자할때에는그허용여부와관련하여의견
이통일적이지않은실정이다 즉학설의다수견해는이경우에도행정행위의취소의경우 .
와동일하게취소권을행사할수있다고보는데반하여5) 판례는일반적으로취소행위의 ,
직권취소를허용하지않으려한다 판례의입장에따르면 그논거로서취소처분에의하여 . ,
원처분이효력을상실하였으므로 다시취소할대상이없거나 취소의취소에의하여도모 , ,
하고자하는것은원처분의회복이지만이미소멸하였으므로다시원처분을발령하는것이 ,
올바른방법이라고한다.
그러나판례는다음과같은점에서문제가지적될수있다.
직권취소의기능측면 (1)
직권취소의경우는법치행정의원칙이라는공익적사정이중심을이룬다 즉취소처분이 .
갖는법적하자를다시취소함으로써법치행정에맞는적법상태를회복하려는것이다6) 따 .
라서이러한관점을그대로유지하면 하자있는행정행위가존재하는이상 이를시정하려 , ,
는직권취소는원칙적으로가능하여야한다는논리가가능하여보인다.
쟁송취소와의차이문제 (2)
또한판례처럼취소의취소의경우에직권취소와쟁송취소의차이를인정할필요가있는
가하는점도의문이다 만일이때에취소의직권취소가부정되는이유가취소에의하여원 .
처분이소멸된것이라는논리가기초가된것이라면이는직권취소뿐아니라쟁송취소의경 ,
우에서도그대로타당하여야하는것이아닌가하는의문이제기된다.
즉취소행위란그자체가구법률관계의회복을그목적으로하는것이므로 이러한취지 ,
4) 행정법제판 면참조 , 2 , 1996, 139 塩野宏
5) 대표적으로김철용행정법 제판 면 , I, 7 , 2004, 271
6) 이에대해서는일찍이 면참조 W.Merk, Deutsches Verwaltungsrecht, Erster Band 1962, 880
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는취소의취소의경우에도관철될필요가있다 직권취소는행정청의관점에서원처분을 .
회복하려는이해관계의전제에서출발하는취소행위이고 쟁송취소는처분상대방등의관점 ,
에서원처분을회복하려는이해관계의전제에서논의를전개하는것이다7) 따라서판례의 .
태도처럼취소에의하여원처분이소멸되었다는논리를주장하려한다면 이는어느경우 ,
에나모두타당하여야할것이다 즉쟁송취소의경우에도이전의취소행위에의하여원처 .
분은소멸된것으로보아야하며 따라서취소행위를대상으로한취소소송을제기한다면 ,
이때에는취소소송을제기할소의이익이없다는논리를전개하여야할것이다 그러나이 .
러한결론은어느취소처분의취소소송에관한판례에서도발견되지않는다 오히려취소처 .
분에대하여취소소송을제기하면 취소처분에의하여원처분효력이소멸되었다는논리를 ,
전개하지않고 취소처분이외형상존재하는이상그자체로서효력을갖는것이므로 이를 , ,
대상으로한위법성주장이나취소주장은가능한것이라는논의가바탕이된것으로보인다.
따라서취소처분에의하여직권취소의경우에만원처분의효력이소멸된것이라는논리를
전개하는것은문제가있어보인다.
이때에또한법률규정이명문으로 취소처분에의하여원처분의효력이소멸된다는규정 ,
을두고있는경우에는달리취급되어 취소에의하여원처분의효력이소멸되므로취소의 ,
취소는불허된다는논리도주장할수있어보인다8) 이러한규정의대표적예시가국세기 .
본법제 조 호이며 동규정에의하면조세부과처분의취소로원처분은효력을상실한 26 1 ,
다고되어있다그러나이러한법률규정이취소취소의논의에별다른의미를부여하지는 . -
않는다고생각한다 즉취소처분에는판례가일관되게언급하듯이별다른법적근거를요 .
하지않는다고보는것이일반적이므로 처분의취소근거의유무는취소처분발령시에별다 ,
른차이를도출할수는없을것이다 따라서판례가조세부과처분의취소에의하여법률규 .
정상원처분의효력이소멸된다는것을강조하는것은 단지원처분의효력소멸을강조하 ,
려는태도로보이며이러한법적근거에의하여취소취소논의에특별한법리존재의필요 , -
성을인정하기는어렵다고생각한다.
취소권제한법리의적용문제 (3)
직권취소의경우의취소권제한의법리는취소의대상행위에대해성립한이해관계를기초
로하는것이므로 이러한논리는취소행위를재차직권취소하려는경우에도굳이구별할 ,
필요가있다고보이지는않는다 즉처분의취소시에원처분행위에대해성립한신뢰보호 .
등의이해관계는 취소처분을재차취소하는경우에도동일하게 타당할필요가있다고보 ,
인다 따라서취소처분후에취소처분을대상으로신뢰보호이익이존재하면 재차취소하려 . ,
는행위는허용되지만다만이때에는취소권제한의법리가적용되는것으로이해할필요가 ,
있다고보인다.
판례는일찍이광업권허가취소의취소경우에광업권허가취소로제자가새로이광업권을 , 3
출원한 경우에는 취소의 취소가 제한될 수 있다는 논리를 전개한 바 있다대판 (
누 개인적으로는이판례가매우타당하다고생각한다 1967.10.23,67 126). .
7) Vgl. Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, 8 Aufl. 1963, S.206; Richter/Schuppert, Casebook Verwaltungsrecht, 1991, S.173
8) 앞에서언급한조세부과처분의취소에관한대법원 년판례내용참조 1995
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물론이러한법리는수익적행정행위의취소의취소의경우뿐아니라부담적행정행위의취
소의취소의경우에도가능할것이다 즉이때에는부담적행정행위의취소로수익적효과 .
가발생하므로 영업정지의취소나조세부과의취소등 취소행위와재차취소하려는시점 - -
사이에기간이상당히경과하는도중신뢰이익이형성될여지를남기게된다 따라서재차 .
취소행위는수익적행정행위의취소라는전형적경우의문제가되므로 사익과의형량하에 ,
취소권이제한되는경우가발생할수있는것이다 따라서판례의태도를수익적행정행위 .,
가대상인경우와부담적행정행위가대상인경우로구별하여 후자의경우에만취소의취 ,
소가부정된다고보는것이판례의태도라고분석하는것은타당하지않다고생각한다9).
물론이러한결론은쟁송취소의경우에는타당하지않을것이다 즉취소처분에의하여 ,.
신뢰를형성한제자가존재하는경우에 처분의상대방이취소소송을제기한경우 법원은 3 , ,
제자의신뢰보호이익을고려하여취소권행사를제한받지는않는다 즉이때에는행정소송 3 .
이므로 소송을제기한당사자의법률상이익보호가주된관심사가된다 따라서제자의 , , 3
이익보다는당사자의이해관계가중점이되며 제자는소송참가등을통하여다툴수있을 , 3
것이다.
형량원리의조정문제 (4)
직권취소행위는원칙적으로재량행위로이해되므로 그대상행위의유형을불문하고 취 ( ) , ,
소권행사시관련되는모든이해관계를조사하고 이를형량한결과에의하여취소권을행 ,
사하여야한다 즉취소권행사에있어서관련되는개별이해관계는 오늘날다른이해관계 . ,
와형량되어야할 차원의평가대상으로이해되고있다 따라서취소의취소가능성에 . 原理
대하여도쟁송취소나직권취소모두개별 들의형량의결과로취소권행사여부가결정되 原理
는것으로이해되어야한다.
이와같이행정법적모든문제를개별 들의형량의결과로풀수있다면 이는취소권 , 原理
행사의경우에도당연히적용될필요가있을것이다 즉부담적행정행위의취소시에도 . ,
바로취소권이행사되는결과가도출되는것이아니라 다른이해관계의내용과형량한결 ,
과라고보아야하며 이과정에서사익이공익보다우월하기때문에이러한결과가도출된 ,
것이라는결론도가능하다고본다 즉이경우에도개별 들과의형량의결과라는표현 , 原理
이가능할것이다 부담적행정행위의취소도취소권행위로서원칙적인재량행위의범주에 .
포함되며 따라서형량이필요하게되는것이며 부담적행정행위의취소권행사가자유롭다 , ,
는결론도 형량의결과로서설명될수있는것이다 따라서취소의취소문제도개별적이 ‘ ’ .
해관계들의형량의결과로풀면가능하다는논리가성립할수있을것이다 이러한논리를 .
일관하게되면취소의취소논의를별도로취급할필요가없다는결론이도출될수있을것 ,
이다.
판례의논리에대한비교법적평가 (5)
9) 같은입장박해식계층적행정처분의취소처분에대한취소처분의법리행정재판실무편람 면서울행정 : , , , 71 , 법원, 2001
8페이지
판례는취소의취소의경우는원처분 취소의경우와달리독자적인법원리가적용될수 -
있다는논리이지만 이미앞에서본바와같이이는따르기어려울것이다 이러한결론을 , .
내리면서 다른한편으로 이러한 개인적으로볼때다소무리한 판례가어디로부터출발 , ( )
한것인가를검토하고싶은호기심이생기게되었다 따라서판례의논리에대한비교법적 .
검토를하기로한다.
민법논의와의비교 1)
판례의견해에대해서는혹시민법상법률행위취소의취소법리를행정법영역으로옮겨
온것은아닌가하는개인적인의구심을가져보았다 즉민법에서는사적자치의영향으로 .
법률행위의취소행위에서기존법률행위를소멸시키려는표의자의의사를도출할수있으
며 취소의취소행위에서는다시원래의법률행위로복귀시키려는의사표시를도출할수있 ,
을것같이보였다이는사적자치의원칙상취소행위에서도당사자표의자의의사표시의 . , ( )
의미를중심으로논리가구성되기때문이다 즉취소행위의형성력에의하여원법률행위는 .
그효력을상실한다고보고 이에따라서취소의취소는이러한형성력으로인하여불가능 ,
하다고하는논리가가능할수도있다고생각하였다 이러한논리가행정법판례영역에도 .
입된것이아닌가하는생각이들었던것이다.
그러나민법학자들의견해를보면 취소의의사표시도취소할수있는것으로보는것같 ,
다10) 즉법적안정성을보호하기위하여법이이를금하는수는있으나 취소의사표시에 . ,
하자가존재하는이상 원법률행위의취소와동일하게재차취소하는것이가능하다고보 ,
고있는것이다심지어취소에의하여무효로된법률행위의취소도가능한것으로이해한 .
다 이는법률행위의무효는단지당사자가의욕한대로의효과가발생하지않았을뿐 그 . ,
이외에있어서는여전히유효하게성립하고있는것이므로위와같은취소를시인하더라도 ,
이론적으로모순되는것은아니라고한다11).
이러한민법식사고의틀은행정법의영역에서도큰무리없이주장가능하다고생각한다.
즉취소의행정행위에하자가존재하는이상이를재차취소하는것은일반적인법리상당
연하며 이때에는취소처분의하자에의하여의도되었던원행정행위의효력소멸은발생하 ,
지않는것으로보는것이타당하지않을까생각된다 따라서취소처분에하자가존재하더 .
라도일단외형을갖고유효한이상 이를취소하는것은충분히가능하다고볼수있는것 ,
이다 또한법제사적으로보아도 행정행위의취소는원래민법상의법률행위취소의법리 . ,
를 일반적으로통용되는법적사고 의표현으로이해하여 ‘ (allgemeiner Rechtsgedanken)’
수용한것이므로12) 민법적사고의내용과구별할필요도없어보인다 , .
또한행정법에서는법치행정원리가강하게지배하므로 따라서취소행위에서도취소에따 ,
른효과가발생하기위하여는위법성이없을것이요청된다즉취소행위에서법치행정원리 .
에따른적법성회복의이념이달성되기위하여는행정청의취소행위에하자가존재하지않
아야한다 따라서취소행위에서법치행정의원칙에따른적법성을회복하려는의미를강 .
조하는한취소취소취소등의연쇄적관계도가능할것이라는결론이도출될수있다즉 , - - .
적법성회복의이념이또는 가 취소행위를통한 원행정행위의소멸의이해관계또는 ( ) ( ) ( 原理
보다더우월하게평가받아야하는것이다 ) ,. 原理
10) 대표적으로이영준한국민법론총칙편 면 , , ( ), 2003, 625
11) 이영준앞의책 면 , , 626
12) 이에대해서는 면참조 W.Merk, Deutsches Verwaltungsrecht Erster Band, 1962, 878
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따라서판례의태도는민법식사고의영향이아니라 행정법적독자적사고의틀속에서 ,
형성된것이라는잠정결론을내릴수있어보인다.
외국의논의와의비교 2)
사견으로는우리판례가취소의취소를부정하고있는것은독일행정법의초기이론에
영향을받은것으로보인다 즉독일에서는그논의초기에취소의취소가능성을부정하는 .
주장이일반화되었다고평가된다.
가 취소가능성을부정하는견해 ( )
이러한논의를최초로주장한학자로는 를들수있다 년발간된그의 W. Jellinek . 1928 ㉠
저서에서 그는행정행위철회의철회문제를거론하면서 철회의철회와같이반복되는부 , ,
정을하는것은인간이성에반대되는것이며 이를 (Widerwille des menschlichen Geistes),
허용하면다시철회의철회의철회를허용하게되므로매우혼란스럽게된다고한다 , 13) 이 .
러한결론의논거로서는철회행위의형성적효력에기초한것으로분석되고있다 즉철회 .
에의하여형성적효력이발생하면 원처분은장래에향하여그효력을상실하게되며 따 , ,
라서 철회에의하여회복될행정행위가존재하지못하게된다고 한다이 (gegenstandslos) .
러한주장은그후상당기간동안독일의이론을지배하여온것으로평가되며 이때에는취 ,
소와철회행위를구분하지않고같은결론을도출한것으로평가된다14).
초기독일프로이센고등법원재판소및각주의행정법원의판례이기도한이주장은 그 ,
러나오늘날과비교하면다소차이를갖는논거에기초하고있다 즉당시에는취소행위에 .
불가쟁력이발생하면다시취소할수없는것이라는이론이통용되었고 이에기초하여불 ,
가쟁력이발생한취소행위에대해재차취소하는것은불가능하다는논리를전개한것이
다15) 이에따라취소행위의형성적효력은단순하게취소하는단계에서인정되는것이아 .
니라 취소행위가행하여지고 이행위에불가쟁력이발생하여더이상그취소의효력을 , ,
다툴수없는경우에비로서완성되는것이라고 한다 (sich erschöft) .
의입장도같은것으로평가된다그에따르면행정행위의철회는더이상철 Forsthoff . , ㉡
회될수없으며 원행정행위의효력을유지하려면이러한처분내용을새로이발령하어야 ,
한다고한다16) 는이러한법리를취소의취소의경우에도적용되는것으로주장 . Forsthoff
하고있다17) 는이와같이취소의취소가부정되는논거에대해서는별다른언 . Forsthoff
급을하고있지않으나 이견해를평하는다른입장에서는 의견해의논거로서 , , Forsthoff
취소행위에불가쟁력이발생한이상 더이상취소할수없다고보는것으로이해하고있 ,
다18) 즉위의입장과같은논거가기초된것으로볼수있다 . .
13) W. Jellinek, Verwaltungsrecht, 3 Aufl. 1931, S.281f.
14) Ibler, Kann der Widerruf eines Verwaltungsakts widerrufen werden ?, NVwZ 1993,451,
15) Ibler, a.a.O., NVwZ 1993,451(452)
16) Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Bd.I, 10 Aufl. 1973, S.271
17) 년대독일의일부하급심판례도이러한 Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, S.270 Fn.5; 1960 견해에입각한경우가발견된다예컨대 . OVG Muenster VerwRspr 1961 Nr.7
18) Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht II, 2000, §51 V5, Rdnr.106
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나 취소가능성을긍정하는견해 ( )
그러나최근의독일논의는이에대한강력한반대의입장을보이고있다즉취소의취 . ㉠
소행위가행정행위인이상 이행위에하자가존재하는한행정행위의취소에적용되는일 ,
반적법리에따라취소될수있는것으로보고있다 취소의취소가허용되는결과 이에 . ,
따라서원행정행위는그효력을유지하는것으로주장된다 이주장에따르면 , , Forsthoff
가취소행위에불가쟁력이발생한이상더이상취소할수없다고보는논리는제자효행 , 3
정행위의경우에만타당하는것으로보고있다 즉제자효행정행위에서는 원행정행위를 . 3 ,
통하여불이익을받게되는당사자의신뢰보호나취소행위를통하여수익을얻게되는당사
자의신뢰보호의필요성으로인하여 취소행위에불가쟁력이발생한후에는이들의신뢰에 ,
불이익하게작용하게되는변화는즉취소의취소행위 배제될필요가있는것이라고한다 ( ) .
그리고첫번째취소행위와두번째취소행위시점사이에일정한가정을전제로한논의
는19) 취소의취소를둘러싼법률관계논의의본질을오히려해할뿐이라고한다20).
는이논쟁의본질을우리판례의경우와마찬가지로 첫번째취소행위로인하여 Sachs , ㉡
외형상원행정행위가소멸하여공백상태가발생하였다고볼수있는데 두번째취소에 ,
의하여첫번째행정행위가다시부활할수있는가에서찾고있다21) 그러나그에따르면 . ,
행정의적법성을회복하는의미에서존재하는 취소의 취소를통한정정의가능성을배제 ( )
할이유는찾기어렵다고한다즉처음의행정행위의효력이취소의취소행위에의하여다 .
시부활하는것은 마치법적으로실현불가능한행위를무효로보는경우와같이첫번째 ,
취소행위의목적이두번째취소행위에의하여달성되지못하였다는논리로즉처음부터효 (
력을상실하지않는다는논리 그설명이가능하므로 재차취소하는행위가법적으로불 ) ,
가능한것은아니라고본다22) 이러한입장은 의견해에서도발견된다 즉그는 . Maurer .
취소의취소가행하여지면 첫번째취소행위에의하여는처음부터취소효력이발생하지않 ,
는것으로이해한다이에따라처음의행정행위는다시살아나는것으로본다 . 23).
같은입장은 의견해에서도발견되는데 취소의취소행위에의하여처 Kopp/Ramsauer ,
음의행정행위는다시살아나며완전한효력을갖는다고본다 , 24).
이러한경향의독일의판례로서는 ㉢ 25) 휴가허가를취소하는행위를다시취소하는경 ,
우26) 계획확정결정이다른내용의계확확정결정에의하여취소된후다시취소하여부활하 ,
는경우27) 법관시보임용이검사임용행위에의하여취소된후다시취소되어아무런장애 ,
19) 이에대해서는주장하는견해에서별다른언급이없어그의미가명확하지는않으나첫번째취소행위를 , 통하여원행정행위가소멸되는것이라는논리를생각하여볼수있다.
20) Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht II, 2000, §51 V5, Rdnr.106
21) Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 5 Aufl. 1998, §48 Rdnr.248
22) Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 5 Aufl. 1998, §48 Rdnr.249
23) Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11 Aufl. 1997, §11 Rdnr.20
24) Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7 Aufl. 2000, §48 Rdnr.157
25) 이에대해서는Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 5 Aufl. 1998, §48 참조 Rdnr.250
26) OVG Saarlouis ZBR 1995,150ff.
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없이존속하는경우28)등에서발견된다.
그러나 는취소의취소행위가연쇄적으로허용되는경우에는어떠한행정행위가여 Sachs
전히존속하는가에대한판단이혼란스러워지므로 실무적인이유에서연쇄적인취소행위 ,
는가급적피하는것이좋을것이라는의견을제시하고있다29).
의입장도전체적으로보아다른학자와다르지않다즉취소나철회에의하여소 Ibler . ㉣
멸된것으로보이는행정행위는새로운취소행위에의하여다시부활하는것으로이해한다.
즉이때에는일종의가설이필요한데 취소의취소가행하여지게되면첫번째취소행위는 ,
존재하지않았던것으로되고따라서원처분은다시효력을갖는것이라고한다 , .
그는행정행위의취소시에는적법성의 가중요한의미를가지며 이에따라취소의취 , 原理
소행위가허용되는것으로본다 그러나첫번째취소와두번째취소행위사이에시간적간 .
격이존재하면신뢰보호의문제가발생할수있으므로 신뢰보호의 도고려의대상이 , 原理
되는것으로본다30).
다 논의의정리 ( )
취소의취소문제는독일에서는논의의초기에는취소행위가갖는형성적효력을강조하여
원처분이회복될수없는것이라는이유로 부정하는것이일반적이었다 즉취소취소의 , . -
문제에서두번째취소행위보다는첫번째취소행위의형성적효력에더큰비중을둔것으 ,
로이해된다 그러나취소취소에서는첫번째취소행위보다는두번째취소행위의의미가 . -
강조될필요가있다 즉취소행위에하자가존재한다는사정이논의의기초가되는것이므 .
로 이러한하자있는취소행위를다시취소할수있는가가중요한비중을가져야하는것 ,
이다.
또한독일의초기논리는불가쟁력이발생한행정행위는 판결과유사하게 다시취소또 - - (
는철회할수없다는것이지만 이러한주장은독일연방행정절차법이제정된후동법제 ) , (
조및제 조참조 이법에의하여불가쟁력이발생한행정행위도형성적효력이있는 48 49 ), (
행정행위도당연히포함직권취소가가능한것으로허용되고있는만큼 ) 31) 더이상유지될
수없는것이된것이다 우리의견해도일반적으로불가쟁력이발생한경우에도직권취소 .
는가능한것으로보는것이므로 독일식초기논리는우리나라에서도받아들이기어려울것 ,
이다 물론취소의취소가갖는다소의혼란성은비판의대상이될수도있다 그러나이 . .
러한문제는처분청이취소의재량을행사할때고려되어야할여러사항중의하나일뿐이 ,
러한다소의혼란성이취소의취소를부정하는논리로작용할수는없을것이다.
따라서초기의독일이론및판례에기초한것으로보이는우리의판례는 그논거가더이 ,
상유지되기어려우므로취소행위일반적법리로회귀할필요가있다고보인다 , .
27) VGH Mannheim UPR 1993,30
28) VGH Kassel NVwZ_RR 1996,340(341)
29) Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 5 Aufl. 1998, §48 Rdnr.251
30) Ibler, a.a.O., NVwZ 1993,451(452)
31) 대표적으로, Schenke, Anspruch auf Rucknahme des Verwaltungsakts vor Ablauf der Anfechtungsfristen, in: Festschrift fur Maurer, 2001, 723( 726)
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부수적문제 취소의취소의법적근거 IV. :
이때에는취소취소의법적근거도검토의대상이될수있다 취소처분에대한일반적 - .
법적근거에대하여 판례는취소행위를위하여는특별한법적근거가없어도취소가가능 ,
하다는논리를전개하고있고32) 학설도별도의명시적근거규정이없이도위법한행정작용 ,
을스스로시정할수있는권한이행정청에게있는것으로본다33) 이는취소권을행사할 .
수있는권한은처분을발령할권한과표리관계에있으므로행정행위를발령할수있는권 ,
한속에는취소권이당연히포함되어있다고보는것이다34) 즉원처분의발령근거가취소처 .
분의근거로가능하다는논리가된다35) 그렇다면취소취소행위의법적근거는어디에서 . -
찾을것인가하는문제가제기된다.
취소행위의법적근거는원처분에서찾으니까 결론적으로특별한 원처분의근거규정과 , (
별도의규정없이도가능하다는논리가도출되지만 이러한논리를계속진행하게되면취소 ) ,
취소처분의근거를찾을수없다는이상한결론이도출되게된다 즉원처분 취소는 - . -
원처분의근거로 취소취소는 차취소처분의법령이그근거가되어야하지만 차취소처 , - 1 , 1
분을별도의근거없이도가능하다고하였으므로 취소의취소를위한법적근거는존재할 ,
수가없게된다 이러한논리라면따라서취소의취소는그법적근거를찾을수없다는 .
이상한결론에이르게될것이다.
이러한문제를해결하기위하여는원처분취소의근거를원처분발령근거에서찾을것이 ,
아니라 처분의명문규정과별도의독립한법치국가원리에서찾는것이타당할것이다 , 36).
이를불문법원리로이해하든아니든이는중요하지않을것이다.
맺는말 V.
법학의과제는과거와마찬가지로앞으로도법질서의내적일관성을유지하는것을돕는
데주어진다37) 따라서이러한일관성을위협하는법이론에대해서는비판적인검토가필요 .
한것이다위에서본바와같이판례는취소처분에의하여원처분이소멸된다는고정관념 .
에입각하여취소의취소를부정하는독자적논리를전개하고있다 그러나이법리는기존 .
32) 대판 두 2002.5.28.2001 9653; 행정행위를한처분청은그행위에하자가있는경우에별도의법적근거가 없더라도스스로이를취소할수있는것이며다만그행위가국민에게권리나이익을부여하는이른바수익 , 적행정행위인때에는그행위를취소하여야할공익상필요와그취소로인하여당사자가입을기득권과신 뢰보호및법률생활안정의침해등불이익을비교교량한후공익상필요가당사자의기득권침해등불이익을 정당화할수있을만큼강한경우에한하여취소할수있다대판 누 .( 1986.2.25, 85 664)
33) 김남진김연태행정법 면김동희행정법 면 면 , I, 2004, 300 ; , I, 2004, 330 ; , , 2002, 151 田中二朗行政法上 ․
34) 제판 면 , , 5 , 2004, 182 原田尙彦行政法要論
35) 김철용행정법 면 , I, 2004, 265
36) 이러한입장은 행정법 면에서도발견된다 , 139 . 塩野宏
37) Starck, Die Rechtswissenschaft in der Zukunft, in: Festschrift fuer W. Brohm, 2002, S.583
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의취소개념에관하여유지하여왔던이론적일관성을흔드는것이며 이러한일관적인법 ,
리를수정할만한특별한논리도찾아보기어렵다고생각된다 따라서판례의논리는다시 .
수정되어야하며취소처분의일반적인법리로하루빨리회귀할필요가있을것이다 , .
주제어 [ : Key words ]
Rücknahme, Verwaltungsakt, Vertrauensschtz, Gesetzmäßigkeit, Rechtsprechung