7. 토지구획정리사업법상 환지처분의 실질(土地區劃整理事業法上_換地處分의_實質)
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土地區劃整理事業法上 換地處分의 實質
Die rechtliche Natur der Grenzumlegung
저자
(Authors)
김종보 Kim Jong-Bo
출처
(Source)
행정법연구 ，(4), 1999.4, 181-198 (18 pages)
ADMINISTRATIVE LAW JOURNAL , (4), 1999.4, 181-198 (18 pages)
발행처
(Publisher)
행정법이론실무학회
Korea Administrative Law And Practice Association
URL http://www.dbpia.co.kr/Article/NODE01152211
APA Style 김종보 (1999). 土地區劃整理事業法上 換地處分의 實質. 행정법연구，(4), 181-198.
이용정보
(Accessed)
서울대학교 147.46.182.*** 2017/03/15 11：38 (KST)
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【論 文】
土地區劃整理事業法上 換地處分의 實質
김 종 보'
--------------- 目 次 --------------
I . 후^
n. 土地區劃整理事業의 槪要
m. 土地區劃整理事業상 權利配分（제3차계획） 단
계의 法律關係
IV. 換地處分의 實質과 淸算金制度
V. 結論
I •
- 問題의 출발점
전통적 행정법의 관점에서 公用換地로 이해되고 있는 환지처분은 단순히 대상구역 토지소유
자에 대한 ‘새로운 토지’（換地）의 분배만을 정하고 있는 것이 아니다. 물론 그 명칭에서 알 수
있는 바와 같이，환지처분이란 구토지소유자에게 구획정리사업의 결과 창출된 새로운 토지（換
地）를 분배하기 위한 것이다. 그러나 일정한 토지는 토지구획정리사업의 시행결과 새로운 토지
로 전환되지 않고 금전만으로 청산되기도 하며，경우에 따라서는 토지에 대한 권리는 소멸됨에
도 청산대상자에서 누락되는 자들도 적지 않게 생겨난다. 이와 같은 자들의 권리의무관계가 변
동되는 것도 바로 환지처분의 결과인 것이다. 또한 환지를 받는 구토지소유자의 경우에도 환지
처분만으로 정확하게 권리의무관계가 청산되는 경우는 드물고，많은 경우 교부 또는 징수청산
이라는 또 한차례의 이익조절절차를 거쳐야 한다.
이처럼 환지처분은 사업대상구역내 구토지 소유권을 일정시점 에서 소멸시키면서，환지를 받기
로 되어 있는 자들에게는 환지에 대한 소유권을 부여하고，체비지 등의 경우에는 사업시행자에
게 새롭게 소유권을 부여하며，환지없이 청산되는 자들에 대하여는 소유권박탈이라는 효과를
가져온다. 특히 환지처분에 의해 소유권을 상실하게 되는 구토지소유자들은 공공필요에 의하여
- 전남대학교 법과대학 전임강사
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財産權을 收用당하는 지위에 놓이게 되므로（헌법 제23조 제3항），이들에게는 법률이 정하는 정
당한 보상이 지급되어야 한다.
환지계획과 환지처분은 다수인의 복잡한 권리관계를 확정짓는 것으로서 경우에 따라서는 특
정한 토지의 소유자가 권리배분과정의 초기 또는 일정시점부터 누락되어，환지처분으로 소유권
만을 상실하고 청산금조차 交付받지 못할 수도 있다. 이 경우 환지처분 과정에서 이들에 대한
청산금교부처분이 내려지지 않는다면 환지처분은 위법한 것인가? 또는 적법한 것인가? 만약 위
법한 것이라면 환지처분의 취소를 구할 수 있는가? 환지처분이 위법한 것이라면 사후에 청산금
교부처분을 함으로써 그 위법이 치유될 수 있는가? 등등 매우 복잡한 문제들이 해결되어야 한
다.
대법원은 토지소유권을 상실하는 자에 대하여 청산금교부처분이 없는 환지처분은 위법이라
는 결론을 내리고 있다. 그리고 환지처분은 성격상 일부분만의 취소청구가 허용되지 않는 것으
로 이론구성하면서，그로 인한 불이익은 민사상 불법행위에 기한 손해배상책임으로 해결하려고
하고 있다.또한 이렇게 위법한 환지처분은 사후에 결정되는 청산금교부처분에 의하여 치유되
지 않으며，심지어는 청산금교부를 내용으로 하는 시행자의 처분조차도 손해배상의 지급에 불
과할 뿐 취소소송의 대상이 되는 處分에 해당하지 않는다는 입장을 취하고 있다.리
만약 판례의 이론구성대로 환지처분이 위법한 것이라면，그 위법성은 어디에 존재하는 것일
까? 청산금교부처분 없이 토지소유권을 박탈당한 자에 대하여 환지처분이 갖는 위법성은 청산
금의 교부가 없다는 점일 뿐，소유권을 박탈한 것 자체는 아니지 않겠는가? 청산금의 교부는
환지처분 이후에도 얼마든지 환지처분의 효력 자체를 부인함이 없이 가능한 것이므로, 청산금
의 교부와 관련된 곳에 위법성이 존재한다면 이에 대하여 행정소송을 허용하는 것이 오히려 정
당한 해결책이 아니겠는가?
이러한 문제들은 특별도시계획사업으로서의 토지구획정리사업의 복잡성 , 다단계성과 연관되
어 있고, 그 최종단계로서 환지계획과 환지처분 및 청산금부과（교부）처분의 관계를 어떻게 이해
하는가에 따라 결론이 달라지는 것들이다. 이하에서는 특별도시계획으로서의 구획정리사업의
법적 문제를 개괄적으로 검토해 보고, 환지처분의 실질과 청산금제도에 언급하고자 한다.
- 特別都市計劃法으로서 土地區劃整理事業法
特別都市計劃法이란 一般都市計劃法에 대응하는 관념으로서 도시내 토지의 합리적 사용을
위한 적극적 개입수단을 정하고 있는 법규의 총체이다. 一般都市計劃法이 기존의 질서를 존중
하면서 소극적으로 새로운 건축물에 대하여 建築許可要件을 규율함으로써 바람직한 토지이용을
추구하는 것이라면，特別都市計劃法은 기존의 질서에 전면적으로 개입하여 토지를 수용하거나,
1） 대법원 90다11295 판결; 대법원 84누446 판결 등.
2） 대법원 85누926 판결.
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가옥을 철거하는 등의 방식을 사용한다. 그리고 이러한 수단에 의하여 확보된 토지상에 자신이
계획하는 일정한 시설물 등을 창출해 냄으로써 特別都市計劃法은 도시를 적극적으로 형성하는
기능을 한다.3）
一般都市計劃法은 건축허가요건만을 규율하므로 대체로 일회의 계획입안과 결정고시로 절
차가 완료된다. 이에 비하여 特別都市計劃法은 사업대상지역을 결정고시한 이후에도 다시 구체
적으로 사업계획을 작성하고，그 계획의 집행으로 주거단지가 새롭게 형성되면 이를 환지 또는
분양하는 등 ‘여러 차례의 계획단계’가 준비되어야 한다. 따라서 특별도시계획에 있어서는 計劃
을 立案하고，開發事業施行을 주도하는 ‘事業施行者’가 계획형성에 있어 매우 중요한 역 할을 하
게 된다.
우리 나라에 있어 一般都市計劃法의 근간을 구성하는 법은 도시계획법이지만, 特別都市計劃
法으로 분류할 수 있는 법은 다수에 이른다. 특별도시계획법으로 주요한 기능을 수행하고 있는
법률로는 都市再開發法，土地區劃整理事業法, 住宅建設促進法，宅地開發促進法，都市計劃法 중
도시계획시설설치에 관한 규정（동법 제23조 이하） 등을 들 수 있다. 이 중 특히 도시재개발법
• 토지구획정리사업법은 기존의 시가지를 재정비하는 성격의 법률이어서, 그 대상지역이 기존
도시계획구역이고, 사업대상지역의 토지소유자가 원칙적인 개발사업의 주체가 된다. 이러한 특
성을 감안하여 雨法은 마지막 단계인 사업시행 결과 형성된 토지 등의 배분문제에 상당히 상세
한 규정들을 마련하고 있다（제3차계획 단계）.
- 特別都市計劃의 特殊性 - 計劃의 多段階性
特別都市計劃法의 특수성 중에서도 가장 부각되는 것은 도시계획이 다단계의 절차를 거쳐
발전해 나아간다는 점이다. 보통의 경우 一般都市計劃法은 한 단계의 도시계획（用途地域制 都
市計劃）을 사용한다는 점에 비추어 보면, 이는 特別都市計劃法이 갖는 고유한 특성이라 할 수
있다.
특별도시계획이 다단계의 절차를 거쳐 발전되어 가는 가장 큰 이유는 특별도시계획의 궁극
적 목표가 기존지역의 재정비 또는 새로운 주거단지의 창출이기 때문이다. 이러한 목표는 단순
히 소극적으로 建築許可要件만을 규율하면서 개별 건축주의 건축허가신청을 기다리는 것만으로
는 달성될 수 없는 것이다. 따라서 特別都市計劃法은 개개인의 행위결과를 종합하는 방식을 포
기하고，開發主體를 선정하여 직접 주도적인 개발사업으로 나아갈 것을 예정하고 있다. 그 결과
一般都市計劃法에서는 개개인의 자유로운 決定領域이던 많은 단계들이 特別都市計劃法에서는
公法的인 規律의 대상으로 편입된다.
특별도시계획의 절차는 대략，i） 특별도시계획사업이 진행되어야 할 對象區域의 位置와 面積
3） 일반도시계획법과 특별도시계획법의 관계에 관하여 자세히는，김종보，건축행정법，1999, 학우출판사，
167쪽 이하 참조.
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이 확정되는 단계（제1차계획 단계）, Ü） 대상지역을 개발하기 위한 具體的 事業計劃을 수립하고，
이에 근거하여 적극적으로 토지를 수용하는 등의 구체적 개발사업을 위한 단계（제2차계획 단
계），in） 개발사업이 진행 • 완료되어 완성된 택지 또는 주택의 分配를 위한 단계（제3차계획 단
계）로 나누어 볼 수 있다.
特別都市計劃이 진행되는 과정은 이렇게 보면 크게 세 단계라 할 수 있는데，첫 번째의 단계
는 一般都市計劃과 그 본질에 있어 차이를 보이지 않는다. 일반도시계획도 일정한 지역을 구획
하고 그 지역의 법적 성격을 정하는 것이므로，대상지역의 위치와 면적을 정하는 것이 필수적
인 것이고, 특별도시계획도 그러한 면에서는 일반도시계획과 차이를 보이지 않기 때문이다.
두 번째의 단계부터는 特別都市計劃法의 고유한 문제가 나타나기 시작한다. 제2차계획 단계
에 있어서는 우선 計劃의 立案者가 시장 • 군수 등 행정주체가 아닌 開發事業者로 변화되고，행
정주체는 단지 그 계획의 숭인여부를 결정하는 위치로 물러나게 된다. 이는 일반도시계획절차
에서 볼 수 없는 特別都市計劃法의 特性이라 할 수 있으며，이러한 계획이 행정청에 의해 승인
되면 이를 기초로 사업자에게는 토지의 수용권, 건축물이전요구권 등 개별적 처분권이 부여된
다.
세 번째의 단계는 개발사업의 완료에 따른 宅地 또는 住宅의 분배문제이므로 이는 사업자와
개별토지소유자 또는 새로운 입주희망자간의 계약에 의해 이루어지는 것이 원칙이다. 그러나
特別都市計劃法은 개발사업에 대하여 사업자에게 막대한 권한을 부여하는 것에 상응하여，이에
대하여도 일정한 공법적 통제수단을 확보하고 있다. 특히 도시재개발사업, 토지구획정리사업과
같이 기존 지역을 재정비하는 성격의 개발사업은 사업시행의 결과를 분배함에 있어 제3차계획
（管理處分計劃 • 換地計劃）을 승인하는 절차가 법에서 명시적으로 규율되고 있다.
- 特別都市計劃과 個別的 處分
토지구획정리사업은 전형적인 특별도시계획법상의 개발사업이다 . 이러한 특별도시계획은 앞
서 지적한 바와 같이 다단계의 절차를 거치면서 진행되는 것을 원칙으로 하고, 단계를 구분하
는 주된 척도가 행정청에 의해 認可，承認되는 특별도시계획들이다. 특별도시계획들은 拘束的
行政計劃으로서의 성격을 갖는 것이므로 포괄적인 대상을 내용으로 하며 그 대상에 대한 규율
의 具體性 면에서도 개별적 처분과는 차이를 보인다.
예컨대 도시재개발법상의 제2차계획인 '事業施行의 認可’는 그 계획의 확정으로 인해 대상구
역의 토지를 수용할 것을 확정하고，새로운 아파트 등을 건축할 것을 정하는 등 수많은 권리관
계에 변동이 초래될 것을 예정하는 것이지만, 그 계획의 확정만으로 권리관계가 바로 변경되는
것은 아나다. 이와 같은 특별도시계획은 그 내용을 구체적으로 실현하기 위하여 또다시 個別的
處分을 매개로 하여야 한다. 개별적 처분의 대표적인 것이 바로 土地收用裁決（도시재개발법 제
32조 제1항）, 建築物撤去命令（동법 제29조） 등이다.
또한 토지구획정리사업법상의 ‘換地計劃의 認可’는 특별도시계획으로서 제3차계획에 해당하
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는 것이며，구획정리사업의 결과인 토지 등을 어떻게 분배할 것인가를 확정하는 것이다. 그러나
이러한 권리배분 역시 換地處分이라는 個別的인 執行行爲에 의하여 완성되는 것이고 환지계획
자체의 인가만으로 소유권에 대한 직접적인 변동이 일어나는 것은 아니다. 이처럼 특별도시계
획들은 행정계획으로서의 속성상, 내용의 포괄성과 함께 그에 후속하는 개별적 처분을 매개로
효과가 완성된다는 점에서 특성을 보인다.
이렇게 특별도시계획과 그 속에 예정된 개별적 처분은 내용상 긴밀한 상호관련성을 갖는 것
으로 해석되며，각 계획의 단계에 따라 특별도시계획은 개별적 처분의 포괄적 기초를 이루는
것이므로 특별도시계획의 효력이 전제되지 않는 한 개별적 처분도 적법하게 행해질 수 없다.
예컨대 도시재개발법상의 제2차 特別都市計劃（事業施行의 認可）이 무효이면 이를 집행하기 위
한 개별적 처분으로서의 토지수용재결도 위법해진다.
그러나 특별도시계획과 개별처분이 내용상 관련되어 있다고 하여도，그 직접적인 목적이 다
르고 각자 나름대로의 법적 근거를 갖는 별개의 처분이라는 점에는 변화가 없다. 따라서 특별
도시계획에 하자가 있다 하여도 그 하자가 單純違法에 불과하고，특별도시계획자체가 불가쟁력
을 얻어 확정된 경우라면，그를 집행하는 개별적 처분에 그 하자가 승계되지 않는다.4） 그러므
로 만약 토지구획정리사업법상 제3차계획에 해당하는 환지계획에 단순위법의 하자가 있다 하여
도 그 자체의 취소를 청구하는 것은 별론으로 하고，그 집행행위에 불과한 환지처분에는 환지
계획의 하자가 승계되지 않는 것으로 해석하는 것이 학설 및 판례에 따른 일반적 결론인 것이다.
五. 土地區劃整理事業의 槪要
토지구획정리사업법은 1966년 도시계획법으로부터 분리 • 독립된 特別都市計劃法이다. 동법은
기존의 도시지역을 재정비하는 特別都市計劃法 중에서는 온건한 방식을 채택하고 있는 법이다.
특히 도시재개발사업이 대상구역의 원칙적 全面收用，全面撤去를 전제로 행해지는 개발사업인
데 반하여，토지구획정리사업은 기존의 토지소유권 및 건축물을 가급적 그대로 유지하면서 진
행되는 사업이라는 점에서 그 특색을 보인다.
토지구획정리사업은 특히 제2차계획 단계인 事業施行의 認可가 행해진 경우에도 사업의 특
성상 반드시 사업대상토지를 수용해야 하는 것은 아니므로，법은 수용에 관한 특별한 조항을
두고 있지 않고，당연히 거주자 등을 위한 임시수용시설 등에 대한 배려도 하고 있지 않다. 이
는 도시재개발법이 제2차계획의 승인으로 사업시행자에게 토지수용（신청）권，건축물철거명령권，
이주대책을 마련할 의무 등을 부여하고 있는 것과는 대조적이다.
토지구획정리사업법이 가장 많은 관심을 보이고 있는 부분은 구획정리사업이후 토지소유권
4） 대법원 95누13241 판결;，대법원 92누5584 판결; 대법원 90누9271 판결 등. 학설로는 김동희，행정법 I,
- 박영사，305쪽: 김철용，행정법 I , 1998, 박영사 등.
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등의 분배문제이다. 토지구획정리사업은 기존의 사법상 소유권 질서를 존중하지만, 사업의 성격
상 불가피하게 권리관계의 변동을 초래하게 된다. 즉 토지구획정리사업에 있어 사업자가 토지
소유권을 移轉받기 위한 수용의 절차가 없으므로 일정시점까지는 기존의 소유자가 토지소유자
로서 법적 지위가 인정된다. 그러나 일정한 시점（換地處分의 公告）이 지나게 되면 기존의 토지
는 소멸하고 이에 대신하여 새로운 토지로 간주되는 환지 및 체비지 등이 생겨나게 되고，구
토지상의 소유권이 환지에 대한 소유권으로 전환되는 것이다. 이처럼 환지처분은 토지구획정리
사업기간 내내 미루어져 오던 토지소유권의 변동을 실현하는 최초이자 최후의 처분인 것이다.
토지소유자를 중심으로 보면 신구의 소유권이 계속되므로 소유권이 收用되는 것은 아니지만，
토지를 중심으로 보면 기존의 토지상 소유권이 소멸되고 기존의 토지는 환지가 되어 새로운 소
유권의 대상이 되는 것이므로, 환지처분으로 인하여 순간적인 수용과 순간적인 토지분배가 동
시에 행해지는 것이다. 이처럼 환지처분에 내재하는 土地의 收用이라는 개념은 원래 대물적인
성격이 강한 것으로서，그 소유자가 누구인가에는 관심을 두고 있지 않은 것이다. 그러므로 토
지구획정리사업에 의하여 초래되는 법적인 효과는 토지를 중심으로 보아야 하고，그렇다면 토
지구획정리사업에서 규명되어야 할 가장 중요한 것은，토지의 수용과 배분이라는 효과를 발생
시키는 환지처분（동법 제61조）의 법적 성격을 어떻게 파악하는가 하는 문제이다.
이러한 권리관계의 변동은 공법적 수단에 의해 초래되는 것이므로 상당히 많은 부분 공법적
원리에 의해 지배된다. 토지구획정리사업과 관련된 대부분의 분쟁은 사법상 권리관계에 관한
다툼으로 나타나지만，그 배후에 존재하는 분쟁의 실질은 토지구획정리사업으로 초래된 법적
결과의 해석을 둘러싼 당사자간의 이견이다. 공법적 처분에 의해 초래된，사법상의 권리관계에
관한 분쟁은 공법규정을 어떻게 해석하는가에 의존하게 되므로 환지처분 등의 법적 성격이 무
엇인가를 규명하는 것은 토지구획정리사업법에 있어 매우 중요한 논점이라 할 수 있다.
m. 土地區劃整理事業상 權利配分（제3차계획） 단계의 法律關係
- 換地計劃
1） 換地計劃의 認可
환지계획이란 토지구획정리사업으로 인하여 조성된 대지의 분배에 관한 계획으로 사업시행
자가 일정한 절차를 거쳐 입안하고，시장 • 군수의 인가공고를 통하여 성립하는 제3차계획을 말
한다. 환지계획에는 환지설계，필별로 된 환지명세，필별과 권리별로 된 청산대상토지명세（밑줄
필자），체비지 또는 보류지에 관한 명세，기타 건설교통부령이 정하는 사항으로 축척 1/500의
환지설계도，축척 1/1, 200의 환지예정지도가 포함되어야 한다（동법 제46조 제1항，시행규칙 제
8조）. 환지계획은 그 인가를 통하여 구체적으로 국민의 권리의무에 영향을 미치는 처분이므로
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독립하여 취소소송의 대상이 되는 것으로 해석하여야 한다.
환지계획은 사업시행자가 그 입안자이며，결정권자는 시장 • 군수이다. 환지계획을 입안함에
있어서, 토지의 가액은 지가공시법에 의한 감정평가업자에 의하여 평가를 거친 후，규약 • 정관
등에 의하여 구성 • 운영되는 토지평가협의회의 심의를 거쳐 결정하여야 한다.5〉환지계획의 인
가신청이 있으면 시장 • 군수는 이를 14일간 일반에 供覽시키고，이해관계인의 의견을 묻는다.
2） 換地計劃의 內容
① 財源調達§的의 普費地指定
토지구획정리사업이 진행되는 경우 가장 우선적으로 필요한 것이 바로 사업에 필요한 경비
의 마련이다. 임시적으로는 規約 등을 통하여 토지소유자 등이 그 사업비의 일부를 공동으로
부담하여야 하지만,6》이것만으로는 대규모의 개발사업이 성공적으로 시행되기 어렵다. 따라서
법에서는 토지구획정리사업의 결과 조성되는 토지의 일부를，사업의 경비에 충당하기 위하여
시행자가 확보할 수 있는 길을 열어주고 있는데, 이를 보류지 또는 체비지라 한다（동법 제54조）.
그러나 체비지 등에 관한 사업계획이나 환지계획이 인가된다 하여도 그것만으로 체비지의
소유권이 시행자에게 이전되는 것은 아니고，환지계획의 집행행위인 환지처분의 공고에 의하여
구체적인 소유권이 확정된다. 따라서 체비지 등을 사전에 처분하여 사업경비를 조달하여야 한
다는 사실상의 필요와 소유권확정에 관한 법률의 규정간에 시간적 간격이 존재하게 되고 이에
따라 많은 분쟁이 발생한다.
② 換地를 받는 土地所有者의 確定
환지계획에서는 구 토지소유자의 소유권이 새로운 환지에 대한 소유권으로 전환되는 방식으
로 권리배분이 이루어진다.
환지계획을 입안함에 있어 시행자는 종전의 토지 및 환지의 위치 • 지목 • 면적 • 토질 • 수리
• 이용상황 • 환경 기타의 사항을 종합적으로 고려하여 합리적으로 정하여야 한다5 6 7사동법 제48
조）. 다만 토지수용법 제3조 각호의 1에 해당하는 공공시설의 용지에 대하여는 환지계획에 있
어 그 위치 . 면적 등에 관하여 제48조의 규정에 의한 기준을 적용하지 아니할 수 있다8K동법
제53조 제1항）. 구토지에 대한 대가로서 소유자에게 귀속되는 것은 원칙적으로 새로운 토지인
환지가 되지만, 환지를 받는 경우에도 시행자는 환지될 토지의 적정화를 위하여 면적을 조절하
5） 대법원 90누9032 판결.
6） “토지구획정리사업을 시행함에 있어서 그 구역내의 어느 특정지구를 제외한 지구에 대하여만 실지 사업
공사를 시행하였다고 할지라도 토지구획 정리사업은 토지의 효용을 증진시킴은 물론 도시의 건전한 발
전과 공공복리의 증진에 기여함을 목적으로 하는 것이어서，그 사업은 그 특정지구를 포함한 전지역에
대한 공동사업으로 시행하였다고 볼 것이므로 그 사업에 소요된 비용은 그 사업구역내의 전 토지소유자
가 공동부담하는 것이 마땅하다”（대법원 84누210 판결; 대법원 82누492 판결; 대법원 75누29 판결）.
7） 대법원 68누206 판결; 대법원 校누18 판결; 대법원 66누179 판결.
8） 대법원 93누11302 판결.
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거나, 토지소유자의 동의를 얻어 건축물의 일부에 대한 공유지분을 부여할 수 있는데（동법 제
51조 立體換地）, 이러한 과정에서 발생하는 過不足分은 淸算金에 의해 금전으로 보전된다（동법
제 52조）.
그러므로 환지에 의한 청산의 경우에도 반드시 환지만으로 법률관계가 청산되는 것은 아니
고，오히려 대부분의 경우 금전에 의한 과부족분의 조절이 뒤따르게 된다. 다만 이러한 금전적
청산은 보충적인 성격을 강하게 띤다는 점에서 후술하는 환지없는 청산과 차이를 보인다. 이러
한 청산금은 원칙적으로 후속하는 환지처분시를 기준으로 산정한다（동법 제52조 제2항）.
③ 換地없이 淸算되는 者와 淸算金
토지구획정리사업에 있어 사업으로 인한 대지는 다시 토지소유자에게 귀속되는 것，즉 환지
로 권한배분이 이루어지는 것이 원칙이지만, 경우에 따라서는 토지소유권이 환지없이 금전으로
청산될 수도 있다.
토지소유자가 환지받기를 원하지 않는 경우，당해 토지에 관하여 임차권 • 지상권 기타 사용
수익할 수 있는 권리를 가진 자의 동의를 얻어 환지계획에서 당해 토지의 전부 또는 일부에 대
하여 환지를 정하지 아니할 수 있다（동법 제49조）. 또한 시행자는 환지면적을 조절하는 과정에
서 특히 필요한 경우，면적이 협소한 과소토지를 환지대상에서 제외할 수도 있다（동법 제50조）.
이처럼 소유자의 동의 또는 과소토지를 이유로 환지없이 청산되는 토지소유권에 대하여는，
환지처분을 기다려서 청산할 필요가 없는 것이므로，환지처분이전의 일정시점에 금전으로 청산
할 수 있으며（동법 제68조），환지처분전에 청산하는 경우에는 환지계획인가후 지체없이 하여야
한다（동법시행령 제33조의2）. 이 경우 그 토지가액 산정시기도 환지처분시가 아닌 청산금교부
시이다（동법 제52조）. 다만 제53조가 정하는 특정토지에 대하여는 청산금교부시기와 가액의 산
정시기에 관하여 특별한 규정이 없으므로 해석에 맡겨져 있으나 이 또한 환지없는 청산대상토
지이므로, 앞의 경우와 마찬가지로 취급되는 것으로 해석하여야 할 것이다.
- 換地豫定地指定
환지예정지의 지정은 환지계획에 따라 사업구역내 토지사용권을 이전시키거나 , 소멸시키는
시행자의 처분이다. 이러한 환지예정지 지정처분은 이해관계인의 법적 지위에 따라 다양한 효
력을 발생한다. 그러나 환지예정지는 사용수익권에만 영향을 미치는 것이므로 환지처분시까지
그 소유관계에는 변동이 없다.
환지예정지가 지정되면 환지예정지가 지정된 자는 구토지상의 사용수익권을 잃고，환지예정
지상의 사용수익권을 획득한다（동법 제57조 제1항）. 환지없이 청산되는 자는 환지예정지도 지
정받지 못하므로，새로운 사용수익권을 취득하는 것은 아니지만，자신의 토지상에 제3토지의 환
지예정지가 지정되면，기존의 사용수익권을 잃게 된다（동조 제3항L 그렇지 아니한 경우에는 환
지처분시까지 구토지를 계속하여 사용수익할 수 있지만，이마저도 시행자의 사용수익정지처분
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土地區劃整理事業法上 換地處分의 實質 189
을 받으면 소멸하게 된다（동법 제58조）. 체비지가 지정되는 경우에는 시행자에게는 체비지에
대한 처분권이 인정된다（동법 제57조 제4항）.
환지예정지지정의 법적 효과는 원칙적으로 새로운 사용수익권의 법적 근거를 부여하고，구
사용수익권을 소멸시키는 데 있다. 이러한 점에서 소유권에 대한 직접적인 변동을 목적으로 하
는 환지처분과는 차이를 보인다.9》다만 그 구체적인 효과는 환지에 의한 청산인가 또는 환지없
는 청산인가에 따라 약간 차이가 있다.
- 換地處分
1） 換地處分의 槪念
환지처분은 공사의 완료후 환지계획의 집행으로서, 시행지구내 기존 토지에 대한 소유권을
소멸시키고，법률상 전혀 새로운 것으로 간주되는 토지（換地）상에 새로운 권리의무관계를 창설
하는 시행자의 처분이다. 이러한 처분의 본래적 효과는 환지청산대상자의 구토지상에 존재하던
소유권을 환지로 이전하는 것이지만，다른 한편 환지없는 청산대상자들의 소유권은 이에 의해
종국적으로 소멸되고，체비지 등에 대하여는 시행자에게 새로운 소유권이 부여된다.
그러므로 환지처분을 통하여 모든 토지의 소유권이 일시 수용되었다가，토지소유자의 일부에
게는 환지가 부여되고，시행자에게는 체비지의 소유권이 부여되는 것이다. 그리고 환지없는 청
산대상자는 환지처분에 의하여 종국적으로 그 물권적 권리관계로부터 배제된다. 이처럼 환지처
분은 새로운 소유권을 창설하거나，기존의 소유권을 이전시키는 효과만을 가지고 있는 것이 아
니라, 환지를 지정받지 못하는 이해관계인에 대하여는 토지수용과 동일한 효과를 발생시킨다.
다만 수용의 절차 및 효과가 토지수용법의 적용을 받지 않는 독특한 방식으로 진행된다는 점에
차이가 있을 뿐이다.1이
환지처분은 다수인을 대상으로 하는 것으로 법이 정한 독자적 절차에 의하여 진행되기는 하
지만, 그 본질에 있어서는 제3차계획으로 인가된 환지계획의 집행적 처분이다. 즉 환지처분은
환지계획의 내용에 따라서 행해져야 하고，그에 반하는 경우 그 효력이 부인되는 것이다.9 10 11> 따
라서 환지처분에 의하여 종국적인 권리의무관계의 변동이 초래된다고 하여도 이는 환지계획을
완성시킨다는 의미에서 그러한 것이지，환지처분자 체만으로 독자적인 권리관계가 확정된다고
볼 수는 없다.
다른 한편 환지처분은 개별적인 처분의 집합이라 하여도 각각의 처분들은 상호불가분적으로
연관되어 있어서 하나의 처분만을 분리하여 그 효력을 부인할 수 없다. 하나의 처분이 효력을
잃게 되면 이와 연관된 무수한 처분들의 효력이 영향을 받기 때문이다. 따라서 환지처분으로
9） 대법원 紋누176 판결.
10） 대법원 92다16904 판결.
11） 대법원 92다14878 판결; 대법원 67다1668 판결.
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190 行政法硏究/1999년 상반기
인한 권리의무관계의 변동이 환지계획에서 유래한 것이라면，환지계획에 대하여 다투어야 하고，
환지처분의 일부만을 취소하기 위한 소송은 인정될 수 없다.12 13 14
다만 환지처분이 환지계획의 내
용에 위반하여 행해지거나 중대 • 명백한 하자가 있는 경우라면，무효등확인소송의 대상은 될
수 있을 것이고，환지처분이 무효임을 전제로 민사소송을 진행할 수도 있다.1리
2） 換地處分의 節次
환지처분의 주체는 사업시 행 자이다. 사업시 행자는 환지 계획구간의 전부에 대하여 구획정 리사
업에 관한 공사를 완료한 때에는 지체없이 이를 공고하고，공사관계서류를 14일간 일반에 供覽
시켜야 한다（동법 제61조 제1항）. 시행지구안의 토지소유자 또는 이해관계인은 14일의 공람기
간내에 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며，그 의견서의 제출을 받은 시행자는 구획정리사
업의 공사결과와 시행인가내용과의 적합여부를 확인하여 필요한 조치를 하여야 하며，이에 대
한 조치를 한 경우에는 구획정리사업시행의 인가권자에게 공사완료보고서를 제출하여야 한다
（동조 제2항，제3항）. 이러한 절차를 거치고 나면 사업시행자는 환지계획서에 정한 사항을 토지
소유자에게 통지하고，내 이를 공고함으로써 환지처분을 한다. 환지처분은 개별적인 사정에 의하
여 변경될 수 없는 성질의 것이므로，환지처분의 절차는 환지처분변경의 절차로서는 특별한 의
미를 갖지 못한다.15）
환지처분은 공고를 통하여 행해지는데，이러한 공고가 있으면 그 다음날부터 권리관계의 변
동이 일어난다. 환지처분의 효력은 토지소유자, 사업시행자, 공공시설 등에 대하여 각각 다르게
나타난다.
3） 換地處分의 效果
12） 대법원 88누2557 판결.
13） “환지처분이 일단 확정되어 효력을 발생한 후에는 이를 소급하여 시정하는 뜻의 환지변경처분은 이를
할 수 없고，그러한 환지변경의 절차가 필요할 때에는 그를 위하여 환지 전체의 절차를 처음부터 다시
밟아야 하며 그 일부만을 따로 떼어 환지처분을 변경할 수 없음은 물론，그러한 절차를 밟지 아니하고
한 환지변경처분은 무효이다”（대법원 97다49459 판결; 대법원 91누8227 판결; 부산지법 83가합4145 판
결）. “토지구획정리사업 시행자가 환지처분이 확정된 후에 환지변경처분의 형식을 빌려 합동환지를 분필
한 처분은 당연무효이다”（대법원 70누118 판결）.
14） “토지구획정리사업법 제61조 제5항에 의하면，시행자가 환지처분을 하고자 할 때에는 환지계획에서 정
한 사항을 토지소유자에게 통지하고 이를 공고하도록 되어 있으나 위 제61조와 동법 제62조의 규정을
종합하여 보면，환지처분은 개별적인 토지의 유무와는 관계없이 공고에 의하여 외부적으로 성립하고 그
환지처분은 공고익일부터 실체법상의 효과가 발생하는 것이므로 토지소유자에 대한 환지확정의 통지가
누락되었다 하더라도 일단 공고되어 확정된 환지처분이 당연무효가 된다고 할 것은 아니다”（대법원 90
누3591 판결; 같은 취지，대법원 88누2557 판결; 대법원 89누4673 판결\
15） “한번 적법하게 공고를 하여 효력이 발생한 환지처분은 도지사의 사업인가를 받아 환지처분 전체의 절
차를 다시 밟기 전에는 한 사람이 제출한 소원에 대한 도지사의 재결내용만으로서는 위 환지처분을 변
경할 수 없다”（대법원 72누134 판결; 관련판례 대법원 70누18 판결）.
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土地區劃整理事業法上 換地處分의 實質 191
① 換地를 받는 土地所有者
換地를 받는 토지소유자는 이미 환지예정지 지정단계에서 자신에게 환지될 토지상에 그 사
용수익권이 이전되었던 자이므로, 그가 받을 환지는 환지처분 이전에 이미 특정되어 있었던 것
이다. 이러한 자는 환지처분의 공고가 있은 다음날 환지에 대한 소유권을 취득하고，구토지에
대한 소유권을 상실한다（동법 제62조 제1항）. 이러한 처분은 대물적인 것이므로 구토지소유자
는 당연히 환지소유자가 되는 것이며，시행자가 환지소유자를 누구로 정했는가에 의존하는 것
만은 아니다.16）
만약 구토지상의 소유권이 공유였던 경우에도 그 공유관계는 동일한 지분으로 새로운 환지
상으로 이전된다. 다만 환지에 의해 취득되는 것은 새로운 토지이므로 공유지분에 근거하여 구
토지의 특정부분을 배타적으로 지배해 온 경우，그것이 제자리 환지라 하여도 그 특정부분의
배타적 지배가 인정되지 않는다.17 18 19 20 21 ） 이는 구토지의 특정부분에 대하여 시효취득한 자가 있는 경
우에도 역시 마찬가지이다.예 과소토지에 대한 입체환지의 경우에도 역시 공유가 전제되므로，
입체환지를 받는 자도 환지처분의 공고가 있은 다음날에 환지계획에서 정하는 바에 의하여 토
지의 공유지분을 취득한다（동법 제62조 제4항，법 제51조）. 이 경우 구 과소토지상의 저당권은
새로운 공유지분으로 이전된다（동항 단서）. 이와 유사하게 구토지가 환지로 대체되는 경우에는
구토지상의 일체 담보물권도 환지로 이전되는 것으로 해석된다.
환지처분이 효력을 발생하여 환지에 대한 소유권이 확정되면，그 과부족분에 대한 청산이 행
해져야 한다. 과부족분에 대한 청산금은 환지처분시에 결정되어야 하며（동법 제52조 제2항），환
지처분의 공고가 있은 다음날 확정된다（동법 제62조 제5항\ 이 경우 환지를 받는 자들에 대하
여는 ‘환지처분시매’를 기준으로 과부족분을 징수하거나 교부한다2이（동법 제52조 제2항，법 제
68조）. 환지처분을 받은 토지소유자는 시행자에 대하여 정당한 청산을 요구할 수 있고，21） 이는
공법상 당사자소송 또는 청산금교부 • 부과처분 취소소송을 통하여 해 결되어야 한다.22）
② 換地없이 淸算되는 자
16） 대법원 86다카285 판결.
17） “환지가 소위 제자리환지이고 위치 및 지형이 별로 변경됨이 없이 종전 토지의 위치와 지형을 유지하고
있다고 해서 그로써 공유자가 환지의 특정부분을 배타적으로 사용수익할 수는 없다”（대법원 91누11018
판결; 관련판례 대법원 87다카1418 판결）.
18） 대법원 88다카18795 판결
19） 대법원 95누15674 판결.
20） 대법원 82누492 판결.
21） 대법원 95Y3060 판결.
22） “피고가 수익한 원인은 토지구획정리사업에 의한 환지처분의 결과에 의한 것이지만, 환지처분 그 자체
로는 아무런 권리의 득상，변동을 생기게 하는 것은 아니고，이런 효과는 직접 법률의 규정에 의하여 생
기는 것이므로，피고의 이득은 토지구획정리사업법의 규정에 의하여 취득한 것이어서 법률상 원인 없이
취득한 것이라고 보기 어려우므로 피고가 원고에 대한 관계에서 부당이득한 것이라고는 할 수 없고, 원
고와 피고 사이의 손익의 조정문제는 ‘청산금제도’와 당해 사업자에 대한 불법행위로 인한 손해배상청구
제도 등에 의하여 해결되어야 한다”（대법원 90다카22575 판결）.
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192 行政法硏究/1999년 상반기
환지를 받지 않고 금전으로 청산되는 자의 구토지상 소유권은 환지공고가 있은 날 밤 12시
에 소멸한다. 이러한 자들에 대하여는 환지가 부여되지 아니하므로，그 권리소멸에 대한 대가로
서 금전이 지급되어야 한다. 이들에 대한 청산금산정의 기준시도 원칙적으로 환지처분시이다.
청산의 방법은 교부청산과 징수청산의 방법이 있는데，이는 별도의 청산금부과처분으로 이루
어진다. 이러한 부과처분은 환지처분당시 등기부상 소유자를 처분의 상대방으로 하는 것이다.예
그러나 사업시행지구안의 토지 또는 건축물 등에 관한 권리변동이 있는 경우에는 시행자 등에
게 이를 신고하여야 하므로（동법 제79조）, 이를 하지 아니한 경우에는 등기부상의 소유자라 하
여도 그 권한을 인정받지 못할 수 있다.24） 이러한 청산금부과처분은 환지처분과 동시에 행해지
는 것이 원칙이지만（동법 제53조 제1항），환지처분과는 달리 독립하여 취소소송의 대상이 된
단2이（밑줄필자）. 이는 환지와 함께 청산되는 자의 경우에도 역시 마찬가지라고 보아야 한다. 따
라서 이를 다투기 위하여서는 제소기간내에 취소를 청구하여야 한다.
③ 普費地 및 公共用地
환지처분의 공고에 의하여 체비지에 대하여는 사업시행자가，보류지에 대하여서는 환지계획
에 정한 자가 공고의 다음날 그 소유권을 취득하게 된다. 사업시행자 등이 취득하는 소유권은
새로운 소유권으로, 이를 취득하는 것은 원시취득이고, 이에 대하여는 구토지상의 각종 권리제
약 사유가 따르지 않는다. 체비지 등은 환지예정지 지정처분 이후에는 처분할 수 있은므로（동
법 제57조 제4항），이에 근거하여 체비지를 환지처분 이전에 양수한 제3취득자는 이제 토지소
유권자의 지위를 갖게 된다.2이 환지확정 후에 시행자가 체비지를 처분하는 것은 소유권자로서
의 처분이므로 문제될 것이 없으나，촉탁등기가 경료되지 않은 경우에는 새로운 취득자가 등기
할 수 없으므로（동법 제65조 제3항），소유권이 이전되지 않는다.
IV. 換地處分의 實質과 淸算金制度
- 누락된 金錢淸算對象者의 救濟
과소토지소유자 또는 동의에 의한 토지소유자 등은 환지를 받지 못하므로 금전으로 청산되
어야 함에도 불구하고，이들이 환지처분 과정에서 고의 또는 과실로 청산금부과처분조차 받지 * * * *
23） 대법원 88누9923 판결.
24） 대법원 90다카24816 판결.
25） “환지청산금확정절차가 환지처분의 한 절차이기는 하지만，환지청산금부과처분은 '환지처분 후’에 이루
어지는 처분으로서 환지처분과는 별도의 독립한 처분성이 인정되므로 독립한 행정소송으로 그 부과처분
의 취소를 구할 수 있다”（서울고법 92구32014 판결）.
26） 대법원 98다36207 판결; 대법원 87다카1149 판결.
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土地區劃整理事業法上 換地處分의 實質 193
못하는 경우도 적지 않다.
경우에 따라서는 환지를 받아야 하는 자가 누락되기도 하지만，만약 환지계획에서 이들이 누
락된 경우에는 인가된 환지계획 자체를 다투면 되고，만약 환지계획에서 환지를 받기로 되었음
에도 환지처분에서 그가 누락되면 이는 무효인 환지처분이 될 것이다. 그러므로 환지를 받기로
되어 있는 자는 권리구제에 그리 큰 문제가 없다. 가장 문제가 되는 것은 금전으로 청산되는
자들이 환지처분당시 청산금교부처분을 받지 못하는 경우인데，이들은 구획정리사업으로 토지
도 잃고 그에 대한 대가도 받지 못하는 것이므로 구제의 필요성이 매우 높다.
환지를 받는 자들은 앞에서 지적한 바와 같이 이미 환지계획 단계에서 자신의 권리의무가
어떻게 변경될 것인가 하는 점을 잘 알 수 있다. 이는 환지계획이 토지를 중심으로 작성되는
것이기 때문이다. 그러나 환지와 상관없는 금전청산 대상자들에 대하여는，환지계획 자체에 교
부될 청산금의 액수가 아직 확정되지 않는 경우가 많고，심지어는 이러한 대상자조차도 결정되
지 않는 경우가 적지 않다. 이러한 자들은 환지처분 이후에야 자신에게 청산금이 지급되지 않
는다는 것을 확정적으로 알게 되므로, 이들이 다틀 수 있는 대상처분들은 제소기간의 경과로
대부분 확정된 상태이고，남아 있는 구제수단이 별로 없다. 이 경우에는 환지계획，환지처분，청
산금부과처분의 관계를 어떻게 설정하느냐에 따라 결론이 크게 달라질 수 있다.
우리 법원은 이 문제를 해결하기 위해 청산금교부처분이 환지처분과 ‘同時에 不可分的’으로
행해져야 하는 것으로 보고，청산금부과처분이 없는 환지처분을 위법한 것이라 보고 있다. 다만
환지처분이 이러한 사유에 의하여 위법하다 하더라도 당연무효가 아닌 한 그 일부만의 취소를
구하는 것이 허용되지 않는 것이므로，이는 처분으로서 효력을 갖는다는 것이다.2기 그러므로 이
와 같이 위법한 환지처분으로 입은 손해에 대하여는 불법행위에 기한 손해배상청구를 받을 수
있을 뿐이라고 한다.2히 대법원은 심지어 환지처분 이후에 사업자가 청산금교부처분을 하는 경
우에도，이는 처분이 아니고，단순한 민사상 손해배상금의 지급에 불과한 것으로 해석하고 있다.27 28 29 30 ）
- 判例의 問題點
그러나 환지처분의 법적 근거조항과 청산금부과처분의 법적 근거조항은 각각 다르다（동법 제
61조 제4항, 동법 제68조）. 그리고 환지계획이나 환지예정지 지정처분 단계에서 청산금액이 반
드시 결정되어 있는 것도 아니다.3이 청산금을 환지처분시에 결정하여야 한다는 법조문（동법 제
27） “토지구획정리사업시행자가 사실상 도로의 기타 소유자에 대하여 환지도 지정하지 아니하고 청산금도
지급하지 아니하기로 하는 처분은 하나의 공정력 있는 행정처분의 성질을 지닌 것이므로 이것이 적법한
행정소송의 절차에 의하여 취소되지 아니하는 한 이 처분은 법원을 기속한다 할 것이므로 법원이 그 행
정처분의 내용과는 달리 청산금이나 손실보상금을 지급하라고 명할 수 없다”（대법원 74다347 판결）.
28） 대법원 90다11295 판결; 대법원 84누446 판결; 대법원 79누100 판결.
29） 대법원 紋누926 판결.
30） 심지어는 필별과 권리별로 된 청산금명세서조차 작성되지 않는 경우도 있다（대법원 95누15674 판결 참
조）. 물론 이는 위법이지만 무효사유라고 할 수는 없을 것이다.
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194 行政法硏究/1999년 상반기
52조 제2항）만 보아도 이는 쉽게 알 수 있는 것이다계
청 산금부과처 분은 환지 처 분의 일 부로서 그와 동시 에 이 루어지는 것 이 아니 라，오히 려 환지 처
분으로 확정된 권리변동을 금전으로 청산하기 위한 후속절차로서의 성격이 강한 것이다. 청산
금부과처분의 근거가 되는 법 제68조도 “환지처분의 공고가 있은 후에 확정된 청산금을 징수하
거나 교부하여야 한다”라고 표현하고 있으므로，청산금부과처분이 환지처분이후에 행해지는 것
이 오히려 당연한 것이다. 실제상으로도 환지처분 이후에 시행자가 토지감정평가기관의 평가를
거쳐 청산금부과처분을 하는 예들을 어렵지 않게 볼 수 있다. 따라서 법원은 징수청산금 부과
처분의 취소를 구하는 소송에 대하여는 그것이 환지처분이후에 내려진 경우에도 당연히 ‘독립
하여’ 취소소송의 대상이 되는 처분이라 보고 있다.32》그런데 대법원은 왜 환지처분도 못 받고，
청산금교부처분도 없이 배제되는 자들이 소송을 제기한 경우에는, 환지처분과 청산금부과처분
이 불가분적으로 결합된 처분이라고 하는 것일까?
각각의 판례들이 그 이유를 밝히고 있지 않지만，아마도 가장 직접적인 이유는 청산금부과처
분 없는 환지처분이 위법이라는 결론이 필요했기 때문일 것이다. 그리고 이렇게 위법인 환지처
분이 부분적으로는 취소될 수 없다고 함으로써 공법상의 법률관계는 그대로 인정하고，개인의
불이익은 시행자의 불법행위에 기한 손해배상책임으로 해결하려고 했던 것이다.
그러나 판례의 이러한 태도는 우선 취소소송제도와 관련하여 쉽게 납득하기 어려운 문제점
을 남긴다. 만약 판례가 지적하는 바와 같이 환지처분 자체가 위법한 것이라면，환지처분을 다
투는 취소소송에서 위 환지처분은 취소되어야 하는 것이다. 일정한 처분이 위법임에도 법원이
자의적으로 처분의 취소를 회피할 수 있다면 이는 事情刺決制度（행정소송법 제28조）를 입법화
한 행정소송법의 취지에 정면으로 반하는 것이기 때문이다. 그러므로 법원으로서는 처분이 위
법한 경우 사정판결을 할 수 있는 요건이 충족되는 경우에 한하여，본안판결의 일종으로서 사
정판결을 할 수 있을 뿐이라고 보아야 한다.
대법원은 동 사안들에서 취소소송에서의 원고숭소판결, 즉 취소판결을 회피하기 위하여 환지
처분은 새로운 절차를 거쳐 새롭게 변경되기 전에는 그 일부분만의 취소를 구할 법률상 이익
（협의의 소익）이 없는 것이라고 이론구성하고 있다.33》그러나 일반적으로 ‘협의의 소익’이 없다
고 하는 것은 그 처분의 취소로 인하여 실질적인 원고의 권익구제가 실현될 수 없는 경우를 말
하는 것이고，이 경우에 만약 환지처분이 취소된다면 국민의 재산권이 회복되므로 협의의 소익
31） 법 제52조 제2항은 “청산금은 환지처분시 결정하여야 한다”고 정하고 있으므로 판례는 이 조항을 근거
로 청산금부과처분과 환지처분이 불가분적으로 행해져야 하는 것이라는 견해를 취하는 것이 아닌가 추
측되기도 한다. 그러나 여기서 청산금을 결정하라는 취지는 청산금부과처분을 위한 절차를 늦어도 환지
처분시까지는 하라는 취지 및 청산금산정의 기준시를 환지처분시로 한다고 것에 불과한 것이고，청산금
부과처분까지 환지처분과 동시에 하라는 것은 아니다.
32） 대법원 95누15674 판결（본안에서 원고패소）; 대법원 95누3060（원고승소）; 대법원 94누13626 판결（청산금
부과처분무효확인: 원고패소）; 대법원 93누22838（본안에서 원고패소）; 대법원 88누9923 판결（원고승소）;
대법원 82누492 판결（원고 일부승소）; 대법원 77누188 판결（청산금부과처분무효확인: 본안에서 원고패
소）; 대법원 69누10（본안에서 원고패소） 등.
33） 대법원 79누100 판결; 대법원 84누446 판결 등
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土地區劃整理事業法上 換地處分의 實質 195
은 있다고 보아야 한다. 그러므로 이 경우에는 사정판결의 요건이 충족되었는가를 살펴 요건이
충족된 경우에 한하여 사정판결을 할 수 있을 뿐이고 그렇지 않으면 인용판결을 해야할 것이
다. 또한 처분이 위법함을 확정한 후에 사정판결이라는 정식의 방식을 사용하지 않고, 그에 대
한 소송요건을 다시 판단하여 소를 각하한다는 것은 일반의 상식에도 반하는 것이다. 이렇게
환지처분이 위법이라고 보는 경우에는 이를 민사소송으로 넘기기 위해 이론상 간과하기 어려운
모순이 발생한다.
그리고 공법적 원인에 의해 발생한 불이익을 민사상 불법행위제도로 해결하는 경우에는 당
해 공법규정이 정하고 있는 제한들이 무시될 염려가 있다. 예컨대 환지처분으로 인해 발생하는
청산금청구권의 소멸시효를 5년으로 정하고 있는 규정은，법률관계를 조기에 확정하기 위해 마
련된 단기소멸시효이다（동법 제68조의2）. 그러나 만약 판례와 같은 입장을 취한다면，환지처분
과 동시에 청산금도 받지 못한 자들의 손해배상청구권에 대하여는 10년의 소멸시효기간이 적용
된다.예 또한 환지없이 청산되는 자들에 대한 청산금산정의 기준시에 관한 조항（동법 제68조
제1항，제52조 제2항）도 법원을 구속하는 것이 아니므로，법원이 자의적으로 적용할 수 있는 여
지가 생겨 법적 안정성을 해하게 된다.최 이 경우 법원은 공법상 금전채권의 발생시기나 그 액
수를 판단하는 것이 아니고，사업시행으로 발생한 손해를 포괄적으로 판단하면 되는 것이기 때
문이다.
공법규정은 그 해석이 어렵고 체계적인 면도 부족하며，경우에 따라서는 법의 홈결조차 적지
않아서，그 법만을 가지고는 사건의 합리적인 해결이 매우 곤란한 경우가 많다. 이러한 경우 민
사법적 분쟁해결방식에 익숙한 우리의 실무가들이，무의식중에 체계적이고도 정치한 민사법 규
정에 의존하고자 하는 것은 충분히 이해할 수 있다. 그리고 공법적 원인에 의한 법적 문제가
민사법적 해결책의 도움을 받는 것 자체가 부당한 것이라고 할 수도 없다. 다만 문제의 원인이
된 특정한 법률이 그 해결을 위해서도 나름대로의 규정을 두고 있다면，우선 그 규정을 최대한
존중하면서 그에 의한 해결책을 찾아야 할 것이라는 점에서 앞의 대법원판례들에는 약간의 아
쉬움이 남는다.
34） “위와 같은 위법한 토지구획정리사업으로 인한 손해는 환지확정공고에 의하여 종전의 토지의 소유권이
소멸된 때 비로소 발생한다”（대법원 76다263 판결）; “이러한 경우의 손해배상청구권은 환지처분의 공고
일 다음날부터 민법 제766조 제2항에서 정한 소멸시효가 진행된다”（대법원 97다44539 판결; 대법원 90
다16474 판결）.
35） “토지구획정리사업시행자가 무상으로 제공되지 아니한 토지에 대하여 환지의 지정이나 청산금의 교부
없이 환지처분을 함으로써 토지소유자의 소유권을 상실케 한 경우 종전토지의 소유권을 상실한 자의 손
해는 토지구획정리사업법 제52조，제燃조 저11항의 규정에 비추어 환지처분시 청산금을 지급하기로 가정
하였을 때 예상되는 금액상당액이라 할 것이고，환지계획에서 제외되어 버림으로써 결국 금전으로 청산
되어야 하는 토지에 관하여 까지도 환지를 지정한 경우와 마찬가지로 감보율을 적용하고 남은 토지에 한해서만 이를 청산해야 된다고 볼 근거는 없는 것이므로 이 경우에는 감보율을 적용하지 아니한 종전
토지 전체에 대한 환지처분당시의 위 법 제52조 소정의 사항을 종합적으로 고려한 객관적인 평가액을
산출하여 이를 기준으로 청산금상당의 손해액을 산정하여야 한다”（대법원 84다카25Ö7 판결）.
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196 行政法硏究/1999년 상반기
- 換地處分의 實質과 淸算金制度
환지처분은 환지계획의 내용을 실현한다는 의미에서 집행적 처분의 성격을 갖는데，환지계획
에는 대상지역의 토지를 수용하려는 행정청의 의도가 들어있다. 특히 환지를 받지 못하고 청산
되어야 할 자들의 토지는 환지처분으로 인해 구소유권이 소멸되므로，이들에 대하여 환지처분
은 환지계획 속에 예정되어 있던 土地收用의 意圖를 현실화시키는 처분이다. 이러한 면에서 환
지계획 및 환지처분의 관계는 토지수용법상 사업인정（동법 제14조） 및 토지수용재결과 유사한
것이다. 다른 점이 있다면 토지수용재결은 하나의 처분 속에 ‘토지소유권을 박탈’한다는 내용과
‘보상액을 지급’하라는 내용을 동시에 담고 있는 반면에，환지처분은 토지소유권을 박탈한다는
내용만을 담고 있다는 점이다. 토지구획정리사업법은 이러한 차이점을 인식하면서 보상액지급
을 위하여 청산금교부처분이라는 별도의 제도를 마련해 놓고 있다. 동법은 일반적 토지수용과
보상의 방식인 토지수용법상의 수용재결에 대신하여，헌법상 손실보상에 관한 방법（헌법 제23
조 제3항）의 하나로서 청산금제도를 채택한 것이다.
이렇게 환지계획은 토지의 수용 및 보상을 의도하고，이는 환지처분과 청산금부과처분이라는
별개의 제도에 의하여 실현된다. 토지구획정리사업으로 초래되는 土地所有權의 變動은 환지계
획 및 환지처분에 의하여 완성되고，다른 한편 이로 인한 過卞足分은 환지계획 및 그에 대한
집행으로서의 청산금제도로 실현된다. 그러므로 환지처분은 특별히 환지계획의 내용에 반하지
아니하면 토지상 권리관계에 변동을 가져오거나，토지수용에 준하는 효력을 발생하여도 위법한
것이 아니다.:粉 이는 이미 환지계획의 인가로 법이 그 정당성을 인정하고 있는 것이기 때문이
다.36 37） 다만 환지처분에 의해 토지를 수용하였음에도 불구하고 환지처분 이후 일정한 기간내에
청산금교부처분을 하지 아니하면，청산금제도와 관련된 법률상 의무가 위반되는 것이다.
청산금제도는 환지계획이 환지처분을 통하여 변화시키는 토지 상의 권리의무관계를 전제로，
이로 인한 일체의 과부족분을 청산하기 위한 것이다. 그러므로 청산금제도는 원칙적으로 환지
계획 단계에서 이미 충분히 고려되어야 한다. 다만 청산금의 액수를 산정하는 시점을 언제로
하느냐에 따라 환지계획에서 고려되는 청산금제도의 구체성도 달라지게 될 것이다. 만약 ‘환지
계획당시’의 토지가액을 기준으로 청산금을 지급하는 경우라면 청산금은 환지계획에서 구체적
인 대상자와 액수가 확정되는 형태를 띠게 될 것이다.
36） “私道 등 사유지에 대하여 환지를 지정하지 아니하면서 청산금도 지급하지 않기로 결정하여 환지계획의
청산금명세에 포함시키지 않은 채 사업을 시행하고 환지처분의 공고를 거쳐 그 토지의 소유권을 상실시
켰다면，환지를 지정하지 않은 것 자체는 위 법규정에 따른 것이어서 위법하다고 할 수 없으므로 이로 인
한 그 토지소유권의 상실을 사업시행자의 위법행위로 야기된 손해라고 볼 수는 없으며…”（대법원 89다카
9552 전원합의체 판결）. 이러한 경우 실질적으로는 환지계획이 위법한 것이라 보아야 하지만，환지계획은 이미
다룰 수 없는 단계가 되었으므로 그 단순위법의 하자가 환지처분에 승계되는 것도 아니라고 보아야 한다.
37） 더 엄밀하게 말하면 이는 제2차계획 단계인 사업계획의 인가에서 부여된 권한이라 보아야 한다. 다만
개발사업의 성격상 사업의 실시과정에서 토지의 수용이 반드시 필요한 것이 아니므로，이것이 미루어지
고 있다가，마지막 단계인 환지처분에서 집행되는 것이다.
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土地區劃整理事業法上 換地處分의 實質 197
그러나 ‘환지처분당시’의 토지가액이 청산금액의 기준이 되어야 한다면 환지계획 단계에서
청산금에 관하여 정해질 수 있는 사항은 청산대상자의 개요정도가 될 것이다. 이렇게 환지처분
시가 청산금결정의 기준시가 되는 경우에는，심지어 환지를 받는 자의 경우에도 환지처분에 의
해 환지받을 토지 가액 과 구토지 의 가액 을 아직 확정 할 수 없으므로，징 수청 산이 될 지 부과청 산
이 될지 환지계획단계에서는 이를 알 수 없는 것이다.
우리 토지구획정리사업법은 청산금을 산정하는 基準時를 ‘환지처분시’로 정하고 있다（동법 제
52조 제1항）. 다만 예외적인 경우로서 금전으로만 청산되는 同意에 의한 토지소유자, 過小土地
所有者 등의 경우에는 별도의 결정을 통하여 환지처분 이전에도 이를 할 수 있도록 정하고 있
는 것이다（동조 제2항）. 그러므로 청산금의 산정기준시점을 환지처분시로 하고 있는 우리 법제
하에서는 환지계획단계에서 청산금의 액수를 정하지 않거나，청산대상인지 여부가 결정되지 않
더라도, 원칙적으로 환지계획이 위법한 것은 아니라고 보아야 한다.제
토지 구획정 리 사업 과 같이 대 규모의 특별도시계 획 사업 은 사업 대 상토지 가 많고，사업시 행결과
새롭게 등장하는 환지 및 체비지를 둘러싼 법률관계가 매우 복잡하다. 그렇기 때문에 토지구획
정리사업법은 환지처분의 시점에 물권적 권리관계를 확정하고，그로 인한 일체의 채권채무관계
는 환지처분시를 기준으로 사후에 청산하려는 의도에서 청산금제도를 두고 있는 것이다. 그러
므로 환지처분이 토지수용의 효과를 발생하고，비록 환지처분과 동시에 청산금이 지급되지 않
더라도 이에 의해 환지처분이 위법해지는 것은 아니라고 보아야 한다.
V. 최Sö*
환지처분은 환지계획의 집행행위이며，토지에 대한 소유관계에 직접 변동을 초래하는 행위로
한정된다. 이는 환지처분의 효력을 정하고 있는 조항（동법 제62조）들이 모두 토지의 소유관계
에 관한 것들이라는 점을 보면 자명한 것이다. 다만 동조 제5항에서 “청산금이 환지처분의 다
음 날 확정된다”고 정하고 있는 것은 환지처분시가 이미 도래하였으므로，환지처분으로 인한
과부족분이 이 날을 기준으로 확정되며, 이는 상당한 기간내에 청산되어야 한다는 취지로 보아
야 한다. 이와 반대로 동조항을 통하여 청산금교부처분이 환지처분과 불가분적으로 행해져야
하며，따라서 청산금교부처분이 환지처분의 일부가 되는 것이라고 해석하는 것은 잘못된 것이다.
청산금제도는 환지처분으로 발생한 과부족분을 조절하기 위한 것이므로 환지처분과 긴밀히
연결되어 있다. 따라서 환지처분으로 자신의 소유권이 박탈되었음에도 불구하고 상당한 기간내
에 청산금교부처분을 받지 못한 토지의 소유자는 시행자에 대하여 청산금을 교부하여 줄 것을
요구할 수 있다（동법 제68조 제1항）. 물론 이는 시행자에 대하여는 강행법규이므로，시행자는
38） 다만 환지계획상으로도 토지소유권을 상실하기로 확정된 자를 청산대상자로 고려하고 있지 않다면，이
러한 ‘환지계획’은 위법한 것이 될 것이다. 그러나 이러한 하자는 환지계획의 무효사유는 아니고，단순위
법에 불과한 것으로 해석하여야 한다.
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198 行政法硏究/1999년 상반기
청산금교부처분을 해야 할 법적인 의무가 있다.
앞서 본 바와 같이 換地計劃의 立案 및 認可 당시에는，환지를 받는 자들에 대하여 조차도
청산금이 징수되어야 하는지 교부되어야 하는지가 사실상 결정되기 어렵다. 토지가액은 환지처
분으로 모든 개발사업이 종료된 이후에 비로소 확정되는 것이기 때문이다（동법 제52조 제2항）.
그리고 환지계획은 구획정리사업의 결과로 형성된 토지 등을 어떻게 분배할 것인가에 중점을
두고 작성되는 것이기 때문에 환지계획 자체에 환지로 인한 청산금의 액수나 청산대상자가 일
일이 열거되기 어려운 것이다.
그러므로 청산금을 교부해 줄 것을 요청할 권리는，환지계획 속에 자신의 토지가 사업대상토
지로 확정되어 있고，환지처분으로 소유권을 상실함으로서 발생하는 것으로 해석하면 충분한
것이다. 그리고 환지처분은 토지소유권의 변동관계를 집행하는 행위에 불과한 것으로 좁게 해
석하고，청산금교부처분과 관련된 시행자의 의무는 환지처분 집행의 의무와 상대적으로 독립된
것으로 보아야 한다.
따라서 금전으로만 청산되는 자를 청산대상자에서 누락시킨 경우에도，환지처분은 認하된 換
地計劃이 예정하고 있던 토지수용을 실현한 행위에 불과하므로，환지처분 자체는 적법한 것이
라고 보아야 한다. 그러므로 不換地決定과 함께 청산금을 지급하지 않기로 한 경우 ‘환지처분이
위법’한 것이라 보고 민사상 손해배상으로 문제를 해결해야 한다는 대법원의 견해39》에는 반대
한다. 앞서 본 바와 같이 ‘환지처분은 적법’한 것이고，다만 ‘청산금제도와 관련된 시행자의 의
무위반’이 있는 것이므로, 이에 대하여는 별도로 행정소송의 길을 열어주어야 한다. 토지소유자
의 이러한 청구권은 원칙적으로 사업시행자를 피고로 하는 공법상 당사자소송으로 행사되어야
한다.4이 만약 사업시행자가 모든 절차를 끝내고 시행자로서의 지위를 상실한 경우에도 소송과
관련하여서는 사업시행자로서의 지위를 잃지 않는 것으로 보아야 할 것이다. 그리고 시행자가
청산금을 교부한 경우 이는 당연히 유효한 청산금교부처분으로 보아야 하고，이를 대법원써처
럼 손해배상으로 보아서는 안 된다.
이렇게 해석하면，토지소유자의 청산금교부청구권은 5년의 시효로 소멸하고（동법 제68조의2），
청산금 산정의 시기도 원칙적으로는 환지처분시（동법 제68조 제1항 본문），예외적으로 환지처
분 이전에 청산금을 교부하기로 정해진 경우（동항 단서）에는 그 교부시가 된다.
39） 대법원 90다11295 판결; 대법원 84누446 판결.
40） 다만 청산금교부처분을 신청하고 이를 거부한 경우 거부처분취소소송도 제기할 수 있을 것이므로, 취소 소송과 공법상 당사자소송 중에 어떠한 소송에 의하여야 할 것인가의 문제는 남는다. 이러한 경우에는
분쟁을 해결하기에 더 유효 • 적절한 수단이 당사자소송이고, 교부처분이 없어도 공법상 금전채권은 존
재하는 것이며, 그 액수를 확정하기 위하여 별도의 행정처분이 개입될 필요도 없는 것이므로 당사자소
송만이 허용되는 것으로 해석한다（같은 취지: 대법원 95다28960 판결）.
41） 대법원 85누926 판결: 사안에서 대법원은 이미 확정된 환지처분의 효력을 부분적으로 부인하게 될지도 모르는 취소소송을 원천적으로 봉쇄하기 위하여 청산금교부처분의 처분성 자체를 부인하고 있지만，청 산금교부처분의 처분성을 인정한다고 하여도 이는 보상액의 증감에 관한 소송일 뿐이고，이로 인하여 환지처분의 위법성이 영향받는 것은 아니다. 더욱이 다른 사안에서는 처분이라는 점에 의문이 없는 청
산금교부처분취소청구에 대하여 소를 각하한 것은 상식적으로도 납득하기 어렵다.
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