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45. 이주대책의 개념과 특별공급의 적용법조

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이주대책의 개념과 특별공급의 적용법조

김 종보'

-------------- 목 차 —

I. 이주대책의 의의와 연혁

n. 이주대책의 개념요소

in. 이주대책의 면제와 이주정착금

IV. 특별공급 - 이주대책과 다른 갈림길

V. 특별공급과 생활기본시설 설치비용

VI. 결론

I. 이주대책의 의의와 연혁

  1. 서론 - 이주대책의 최근 이슈

행정상 손실보상의 영역에서 이주대책이라는 용어는 매우 익숙한 것이고 이와 관련해서는

이미 많은 판례가 쌓여 있다. 1970년대 중반 이후 활발히 진행된 각종의 공익사업에서 수용대

상자들에 대한 손실보상은 중요한 화두였는데，그 중에서도 특히 기존 보상체계의 한계를 보완

하는.생활보상이 새로운 관심의 대상이었다. 생활보상은 공익사업으로 인해 다수주민이 생활의

기반을 상실하고 동시에 이주해야 할 때，이들에게 재산권보상만으로는 해소되지 않는 손실을

전보하기 위해 이루어지는 보상을 말한다.1》취락이 해체되어 이주해야 하는 주민들에게 이주

  • 서울대학교 법과대학/법학전문대학원 부교수

» 생활보상의 개념 및 일반론에 대해서는 김동희, 행정법 I, 박영사, 2010, 578면; 김철용，행정법 I, 박영

사，2010, 54】면; 김광수,. 생활보상의 이론과 실제，행정법연구 제24호, 행정법이론실무학회，2009, 103면

이하; 류지태，생활보상 논의의 비판적 검토，감정평가연구 제15집 제2호，한국부동산연구원, 2005, 127

면 아하; 류해웅，생활권보상의 법리와 제도에 관한 고찰，감정평가연구 제15집 제1호，한국부동산연구

원, 2005, 69면 이하; 박필，공익사업에 따른 생활보상제도의 문제점 및 개선방안，부동산연구 제20집 제

1호，한국부동산연구원, 2이0, 47면 이하; 주관수，이주대책에 대한 비판적 고찰，도시행정학보 제20권

제2호，한국도시행정학회，2007, 199면 이하; 최승원, 이주대책，인문사회과학논문집 제25권，광운대학교 인문사회과학연구소，1996, 175면 이하; 김용창，공익사업에서 정당보상과 손실보상제도의 쟁점 및 개선

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정착지를 제공하는 이주대책은，생활공동체를 이전할 수 있는 기반을 마련한다는 의미에서 자

연스럽게 생활보상의 중심적 지위를 차지하게 되었다.

종래 이주대책과 관련해서 소송상 문제가 되었던 쟁점은 주로 이주대책의 대상자 선정과 관

련된 것이었다. 이주대책의 대상자들에게는 이주정착지나 신도시의 택지나 주택이 공급되었고，

이는 곧 개발이익과 직결되었기 때문이다，그러나 최근에는 이주대책 대상자들이 새롭게 공급

받은 택지나 아파트의 공급가액에 대해 이의를 제기하면서 감액을 요구하는 사안들이 적지 않

게 등장하고 있다. 이들이 가지고 있는 불만은 통상적인 이주대책에서 이주정착지의 생활기본

시설 설치비를 사업시행자가 부담하는 것과 달리，택지개발사업 등에서 공급되는 택지나 아파

트에 대해서는 그러한 혜택이 없다는 점이다.

2000년대 초반부터 제기되었던 이러한 유형의 소송은 지금 전국적으로 100개가 넘고 이미

대법원에도 적지 않은 수의 소송이 계류되어 있다. 이에 비해 이주대책과 관련된 관계법령은

1970년대 제정된 후 거의 방치되고 있어 각 조문들 간의 체계를 정립해서 합리적인 해석에 도

달하기 상당히 어렵다.

  1. 이주대책의 뜻

1） 이주대책개념의 다양성

행정상 손실보상의 영역에서 생활보상의 일종으로 설명되는 이주대책이라는 용어는 1970년

대 제정된 법령에서 연원한 것이지만，각종 이론서에 강학상의 개념으로 채택되면서 다양한 의

미로 사용되고 있다. 이주대책은 가장 넓게는 공익사업에 수반하는 주민의 이주필요와 그에 대

한 대책 전반이라는 의미로 사용될 수 있다. 이런 의미의 이주대책은 생활보상과 거의 동의어

로 사용되어 주거이전비, 영업보상，세입자보상，소수잔존자 보상 등을 포괄하게 된다. 이에 반

해 가장 좁은 의미의 이주대책은 이주정착지를 조성해서 주택 또는 택지를 공급하는 것을 의

미한다. 이렇게 다양한 개념의 이주대책이라는 용어가 사용됨에 따라 이주대책의 개념, 적용범

위, 적용법조가 각각 달라지는 상황이 초래되고 있다.

2） 실정법상 이주대책개념

현행법은 공익사업의 시행으로 인하여 주거용건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하

게 되는 자（이주대책대상자）를 위하여 사업시행자가 이주대책을 세우도록 정하고 있다（공익사

업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조: 이하 토지보상법）.2） 현행법이 상정하

에 대한 연구, 공간과 사회 통권 제33호，한국공간환경학회，2010, 5면 이하 등 참조.

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고 있는 이주대책의 개념은 원칙적으로 좁은 의미의 이주대책을 말하는 것으로，이에 근거해서

사업시행자는 이주정착지를 조성하여 택지나 주택을 이주대상자에게 공급한다. 이주대책을 위

해 조성되는 이주정착지가 부실하게 조성될 것을 우려해서 법률은 도로 등 생활기본시설이 통

상적인 수준으로 설치되도록 정하고，설치비용도 사업시행자에게 부담시키고 있다（토지보상법

제78조 제4항）기

3） 생활보상의 일종인 이주대책

이주대책은 국가의 적극적이고 정책적인 배려에 의해 마련된 제도로 생활보상의 일종인데，2 * 4）

생활보상이란 전통적인 유형적 재산권보상의 범위를 넘어 수용에 의해 상실되는 생활상 이익

을 전보해주기 위해 만들어진 개념이다.5） 연혁적으로 보면 생활보상은 유형의 재산적 손실에

대한 전통적 보상만으로는 공익사업의 원활한 추진이 어렵고 사업이 교착될 때 입법을 통해

발전되었다.6》그러므로 이주대책의 개념이나 적용법조를 해석할 때 이미 전통적 의미의 보상

액은 모두 지급된 후，이주대책이 수립된다는 점에 유의해야 한다.

  1. 관련제도의 연혁

현행 토지보상법은 구법인 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법（이하 공특법）이 토지

수용법과 합쳐져 하나의 법으로 제정된 것이다. 토지보상법이 제정되면서 공특법과 그 시행령

에 존재하던 규정들의 일부가 법률 차원으로 숭격되고 일부 보상조항이 추가되었지만，전체적

으로 이주대책과 관련된 제도의 근간은 변화하지 않았다. 특별한 제도의 변화를 위해 조항이나

체계의 변동이 없었으므로 현행법의 해석에 있어서 구법 조항에 대한 판례나 해석은 여전히

중요한 의미를 갖는다.

1） 이주대책제도의 등장

실정법상 이주대책제도가 처음으로 등장한 것은 제정 공특법（1976년） 제8조이다. 공특법은

2） 대법원 1999. 5. 14. 선고 98다8059 판결.

3） 이주정착지 생활기본시설의 부족은 광주대단지 폭동（19기년）을 야기한 중요한 원인 중의 하나로 지목되

어 이 조항이 만들어진 계기가 되었다. 주관수 • 조항구 • 이창원, 이주대책의 개선방안에 관한 연구，주 택도시연구원, 2006, 19면 참조.

4） 대법원 1994. 5. 24. 선고 92다35783 전원합의체 판결

5） 김철용, 행정법 I, 박영사，2010, 541면 등.

6） 김종보, 재개발사업의 철거와 세입자보상，행정법연구，23호 2009. 4. 113 면.

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동조에서 사업시행자의 이주대책 수립의무（제1항），관할지방자치단체의 장과 협의（제2항） 등을

정하고 있었으며，이는 현행 토지보상법 제78조의 내용으로 이어지고 있다. 현행 토지보상법에

마련되어 있는 생활기본시설의 설치비용 조항（토지보상법 제78조 제4항）은，공특법에서는 시행

령 수준에서 그 내용을 정하고 있다는 점에서 차이가 있었다（토지보상법 시행령 제5조 제4항）.

2） 이주정착금의 도입

초기의 이주대책은 예외 없이 이주정착지를 조성할 의무를 사업시행자에게 부여하고 있었기

때문에，실제 이주정착지의 조성이 불필요하거나 불가능한 경우에 사업시행자를 곤란하게 만들

었다. 또 초기 이주대책제도는 이주정착지로 이전을 원하지 않는 이주대상자들에 대해서도 별

도의 보상규정을 가지고 있지 않았다. 이주대책이 가지고 있던 이러한 경직성을 완화하기 위해

예외규정이 필요하게 되었고，이는 이주정착금제도의 도입으로 이어졌다（1989년 개정 공특법

시행령 제6조의2）.

이에 따라 사업시행자는 이주대책을 수립 •시행할 수 없는 부득이한 경우나 이주정착지로

이주를 희망하는 자가 10호미만인 경우（공특법 시행령 제6조의2 제1호） 등에는 이주정착금을

지급할 수 있게 되었다. 이와 동시에 이주정착지로 이주하기를 원하지 않거나，해외이주 등으

로 인해 사실상 이주대책의 혜택을 누리지 못하는 이주대상자를 위한 이주정착금도 도입되었

다（공특법 시행령 제6조의2 제2호）. 이와 같은 공특법 시행령 개정에 의해 사업시행자의 의무

는 크게 이주정착지의 제공（이주대책）이라는 원칙과 법령이 정한 사유가 있으면 이주정착금을

지급할 수 있는 예외로 분화된다.

3） 특별공급제도의 도입

택지개발촉진법 등에 의한 택지개발사업이 일반화되면서，택지개발사업의 시행자가 이주정착

지를 조성하는 대신 당해 사업장의 택지나 주택을 공급할 수 있는 근거가 필요해졌다. 이러한

욕구는 1989년 개정을 통해 공특법에 반영되어，사업시행자가 택지개발촉진법 등 관계법령에

의하여 이주대책대상자에게 택지 또는 주택을 공급한 경우에는 이주대책을 수립한 것으로 간

주되었다（공특법 시행령 제5조 제5항 단서）.

이하에서는 이렇게 택지개발촉진법，주택법 등 관계법령에 의해 택지 또는 주택을 공급하는

방식을 좁은 의미의 이주대책과 구별하기 위해 ‘특별공급’이라 부르기로 한다. 특별공급은 10

호 미만인 경우에도 또 이주정착지를 쉽게 찾을 수 있는 경우 등에도 사업자의 선택에 의해

이루어질 수 있다는 점이 커다란 특징이었다.

4） 토지보상법의 제정

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이주대책의 개념과 특별공급의 적용법조 167

2003년 공특법과 토지수용법이 합쳐져 토지보상법으로 일원화되면서 공특법 제8조의 이주대

책은 토지보상법 제78조로 이어졌다. 공특법에 비하면 토지보상법 조항은 종래 시행령 수준에

서 정하던 내용의 상당부분을 법률에 받아들였다. 구체적으로 공특법 시행령（제6조의2）에 있던

이주정착금이 법률에 명시적으로 근거를 마련하고（토지보상법 제78조 제1항），비용부담조항（공

특법 시행령 제5조 제4항）도 법률로（제78조 제4항） 옮겨오게 되었다. 이 외에도 주거이전비（토

지보상법 제78조 제5항），이농비（토비보상법 제78조 저16항） 등이 토지보상법상의 이주대책조항

에 신설되었다. 공특법은 협의에 응한 자에 대한 손실보상법제였으므로，협의에 응한 자가 이

주대책의 헤택을 받는 것이 원칙이었으나，토지보상법은 그러한 제한이 없다는 점에서 차이를

보인다.7》

n. 이주대책의 개념요소

토지보상법상 사업시행자가 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립하도록 정해져 있

을 뿐（토지보상법 제78조 제1항），이주대책의 개념을 정의하는 규정은 없다. 따라서 이주대책의

개념은 이주대책을 규율하는 법률 조항들과 특히 대통령령이 정하는 이주대책의 내용에 의해

정해질 수밖에 없다. 이하에서는 이주대책을 특별공급과 구별 짓기 위한 목적에 한정해서 법령

에서 도출되는 이주대책의 중요한 개념징표들을 살피기로 한다.

  1. 사업지구 외부의 이주정착지

1） 생활기본시설이 설치되는 대상지

법률과 대통령령을 종합적으로 해석하면 이주대책은 우선 사업시행지구 인근에 이주정착지

를 조성하는 것을 개념요소로 한다. 사업시행자가 실시할 이주대책의 내용에 이주정착지에 대

한 생활기본시설이 포함되어야 하며，설치비용도 사업시행자가 부담해야 한다（토지보상법 제78

조 제4항）.8） 이 때 이주정착지는 이주대상자가 이주하는 사실상의 정착장소 모두를 의미하는

것은 아니며，형식적인 개념으로 사업시행자에 의해 사업시행지구의 인근에 조성되는 이주정착

지를 의미한다.

7》김광수，생활보상의 이론과 실제，행정법연구 제24호，행정법이론실무학회, 2009, 119면.

대법원 2002. 3. 15. 선고 20이다67126 판결，“이주정착지에 대한 도로，급수 및 배수시설 기타 공공시

설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설이 설치되어 있어야 하고，또한 그 공공시설 등의 설치비용은 사업시행자가 부담하는 것으*로서 이를 이주자들에게 전가할 수는 없”다; 같은 취지，대법원 2000. 9. 8. 선고 99두1113 판결.

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2） 사업시행지구 외부

다만 사업시행자는 사업시행지구 인근에 택지조성에 적합한 토지가 없으면 이주대책을 수립

하지 않을 수 있다（토지보상법 시행령 제40조 제2항 및 시행규칙 제53조 제1항 1호）. 이 경우

에도 이주대책을 수립하도록 강요하는 것은 사업시행자에게.너무 가혹하기 때문인데，이를 보

면 이주대책은 이주정착지를 본질적 개념요소로 한다는 것을 알 수 있다. 또 사업시행지구 인

근에서 적절한 이주정착지를 찾아야 한다는 것이므로 이주정착지는 당해 사업시행지구 내부가

아닌 제3의 장소에 조성되는 것이 원칙이다.9）

3） 관할 자치단체의 승인

사업시행자가 이주대책을 수립할 때 미리 （이주정착지） 관할 지방자치단체장의 승인을 얻어

야 하는（토지보상법 제78조 제2항） 이유도 이주정착지가 사업시행지구를 벗어나서 그 인근에

조성되기 때문이다. 이 때 ‘관할’ 지방자치단체 인가 여부를 판단하는 것은 공익사업의 시행지

구를 기준으로 하는 것이 아니라 이주정착지를 기준으로 하므로, 지방자치단체장은 이주정착지

를 관할하는 자치단체장을 의미한다.10》이주대책이 물리적 이주정착지를 전제로 한 것이므로

당해 공익사업과는 별도로 이주정착지가 조성되는 것에 대해 관할 자치단체가 사전에 통제할

필요가 있기 때문이다. 이는 후술하는 일단의 주택지조성사업이 도시계획사업으로서 관할 자치

단체장의 권한에 속한다는 것과 연결되어 있다.

  1. 집단적 이주

이주대책은 공공사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로써 생활의 근거를 잃게 되는 것

에 대한 생활보상이다. 이 때 생활의 근거를 잃는다고 평가하는 이유는 개인적 차원에서 주택

이나 토지를 잃는다는 의미를 넘어，공익사업으로 인해 취락 등 생활공동체가 소멸 또는 해체

되기 때문이다. 이러한 손실을 보상하기 위해 마련된 이주대책은 생활공동체 자체의 이주를 위

한 것이므로, 만약 집단적 이주가 불가능한 경우라면 이주대책도 의미를 찾기 어렵다.

현행법상 이주희망자가 10호 미만일 때 이주대책의 수립의무를 면제하는 것도 역시 이주대

대법원 2010. 1. 28. 선고 2009다80996 판결: 주거한경개선사업이 ‘당해 사업장’에서 특별공급을 정하고 있다고 보아 생활기본시설설치비용에 대한 토지보상법의 적용을 부인한 원심（대전고등법원 2009. 9. 11.

선고 2008나9738판결）에 대한 상고에 대해 심리불속행. 같은 취지 대구고등법원 2009. 5. 29. 선고 2007 나8144 판결.

10）현행법상은 단순히 관할 자치단체장으로 정해져 있지만 공특법에는 이주정착지를 관할하는 도지사 또는 이주정착지를 관할하는 구청장 • 시장 또는 군수로 명시되어 있었다（공특법 제5조제2항' 문구의 차이에

도 불구하고 공특법의 의미는 현행법에 그대로 이어지는 것이라 보아야 한다.

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이주대책의 개념과 특별공급의 적용법조 169

책이 집단적 이주를 전제로 하기 때문이다. 구법시대에는 이주대책 수립이 면제되는 사유로

“집단이주가 불가능할 것이 예상되는 경우’’를 정하고 있었다（공특법 시행규칙 제27조의2 저j2

호）. 이주대책제도가 처음 설계되던 시기에 집단적 이주가 이주대책의 요소였다는 점은 이주대

책의 개념을 이해함에 있어 중요한 의미를 갖는다.

  1. 도시계획사업 - 일단의 주택지조성사업

1） 이주정착지를 위한 도시계획사업

일단의 주택지조성사업이란 구도시 계획법에 존재하던 도시계획사업의 일종으로 주택의 집단

건축을 위하여 실시하는 도시계획사업을 말한다（예컨대 1999년 도시계획법 제2조 8호）. 이주대

책을 위해 사업시행자가 사업시행지구 인근에 새로운 이주정착지를 조성하는 행위는 그 자체

로 하나의 도시를 새롭게 만들어 내는 것이므로 이를 위해 또 다른 공익사업인 도시계획사업

이 필요하게 된다.⑴ 도시계획사업으로 일단의 주택지조성사업이 진행되면 새로운 정착지가 될

토지들에 대해 도시계획결정，실시계획의 인가，토지수용 등의 절차를 거치게 된다. 사업시행자

는 이러한 과정을 거쳐 이주정착지를 조성하고 이주대상자들과 택지 또는 주택을 공급하므로，

결국 이주대책은 토지보상법과 도시계획법의 결합으로 시행된다，대

2） 자치단체의 협력

이주대책이 일단의 주택지조성사업에 의해 이주정착지를 조성하는 방식을 밟게 되면 별도의

도시계획결정이 필요하게 되므로 관할 자치단체장이 사전에 이에 대해 동의하는 것이 필수적

이다. 만약 비공식적인 방법으로 시주정착지가 조성된다고 해도 관할지역 내 일정한 주택단지

가 새로 발생하는 것이므로 자치단체장에 대해 사전에 동의를 받아야 할 필요가 있다. 따라서

이주대책을 수립하기 전에 사업시행자는 이주정착지를 관할하는 시장，군수 또는 구청장과 협

의해야 한다（공특법 시행령 제5조 제2, 3항: 토지보상법 제78조 제2항）.

3） 특별공급과 주택지조성사업

J0 대법원 1997. 12. 26. 선고 97다43598 판결”（충주댐건설과 이주대책），“이 사건 각 부동산은 피고가 신단

양이주단지 조성사업을 위하여 도시계획법상 일단의 주택지 조성사업 및 일단의 공업용지 조성사업 등

의 공공사업의 필요로 인하여 협의취득한 것으로서，; 관련판례 대법원 1997. 12. 26. 선고 97다43604 판

결 등

12）예컨대 대법원 2003. 7. 25. 선고 2001다57778 판결（김포공항 시설구역 확장사업）: 이 사건에서 “강서구

청장은 서울시장으로부터 주민이주업무 중 이주단지 후보지 선정보고 및 부지매입，이주단지의 도시계 획결정을 위한 입안” 등을 위탁받아 이주대책을 실시하였다.

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170 行政法硏究第28號

세월의 변화에 따라 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업이 증가하고 특별공급이 활발하게

사용되면서，상대적으로 사업대상지 인근에 이주정착지를 반드시 조성해야 하는 사업의 수는

현격히 감소했다. 심지어 당해 사업지구에서 택지나 주택이 생기지 않아 별도의 이주정착지가

필요한 공익사업에서도 사업시행자가 이주대책 대신 다른 현장의 주택이나 택지를 특별공급하

는 길을 택하면세3) 좁은 의미의 이주대책은 점차 자취를 감추게 되었다. 도시계획법에 존재하

던 일단의 주택지조성사업도 역시 그 필요성이 줄면서 2000년에 도시계획법 전문개정에서는

이와 관련된 규정들이 삭제되고 도시개발법에 흡수되었다J4)

m. 이주대책의 면제와 이주정착금

  1. 이주대책면제의 의의

사업시행자는 공익사업의 시행으로 생활의 근거를 상실하게 되는 자들을 위하여 별도의 이

주정착지를 조성하고 이들을 집단적으로 이주시켜야 한다. 그러나 일정한 장애사유가 발생하면

이주대책이 불가능해지거나 또는 효율이 매우 떨어지는 경우가 있을 수 있다. 이러한 점을 고

려해서 토지보상법은 이주대책에 대해 일정한 면제사유를 정해놓고 그 사유에 해당되면 사업

시행자에게 이주대책의 수립의무를 면제시키고 있다.

  1. 이주대책의 면제사유

이주대책의 면제사유는 법률과 시행령，시행규칙 등에 산발적으로 흩어져 있기 때문에 전체

조문을 한 번에 조망하기 어렵다. 면제사유에 해당되는 사업장의 사업시행자는 이주대책을 수

립할 의무가 면제되고 이러한 의무는 이주정착금의 지급의무로 전환된다(토지보상법 시행령 제

41조 제1호).

1) 소수의 이주희망자

이주대책은 원칙적으로 이주정착지를 조성하는 것을 의미하지만，이주정착지에 이주를 희망

하는 자가 10호 미만인 경우에는 이주대책의 수립의무가 면제된다(토지보상법 시행령 제40조

13) 대법원 2007. 2. 22. 선고 2004두7481 판결: 사육신묘지공원 조성사업에서 이주대책에 갈음해서 주택법

령(주택공급에 관한 규칙 제19조)에 따라 다른 지역의 국민주택을 특별공급하는 사안.

14) 2000년 제정 도시개발법 개정이유，“종전의 도시계획법의 도시계획사업에 관한 부분과 토지구획정리사

업법을 통합 • 보완하여 • • ”，국가법 령 정보센터(http://www.law.go.kr) 참고.

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이주대책의 개념과 특별공급의 적용법조 171

제2항 본문）. 공특법상으로는 집단적 이주가 불가능한 경우를 별도의 이주대책 면제사유로 명

시하고 있었으나，그 외에도 이주희망자가 10호 미만이면 이주대책이 면제되었으므로 집단적

이주요건은 사실상 중복이 었다. 집단적 이주요건은 토지보상법 개정과정에서 탈락했다.

2） 인근에 이주정착지를 구하기 어려운 경우

공익사업시행지구의 인근에 택지 조성에 적합한 토지가 없는 경우는 이주대책을 수립할 수

없는 부득이한 경우로 분류되어 이주대책 수립의무가 면제된다（토지보상법 시행규칙 제53조

제1항 1호）. 이 조항은 이주대책이 사실상의 이주정착지의 조성을 전제로 한 개념이라는 것을

잘 보여준다.

3） 이주대책에 과도한 비용이 소요되는 경우

이주대책에 필요한 비용이 당해 공익사업의 본래의 목적을 위한 소요비용을 초과하는 등 이

주대책의 수립 • 실시로 인하여 당해 공익사업의 시행이 사실상 곤란하게 되는 경우에는 이주

대책의 수립의무가 면제된다（토지보상법 시행규칙 제53조 제1항 2호）. 이주대책을 수립하지 않

는 경우에도 그 정도의 혜택에 준해서 이주정착금을 지급할 수 있으므로 이주대책 수립의무를

면제해 주는 것이다.

  1. 이주정착금

1） 이주정착금의 도입

이주정착금이란 일정한 사유로 인해 이주대책 수립의무가 면제되는 경우 혹은 이주대상자가

이주대책을 원하지 않는 경우에 이주대책 대신 이주대상자에게 지급되는 금원을 말한다. 초기

이주대책제도는 사업시행자에게 이주대책의 수립의무를 면제시키는 제도도 없었고，이주를 원

하지 않는 자 등에 대한 금전적 보상조항을 마련하고 있지 않았다. 이러한 결함을 보완하기 위

해 이주대책 면제사유와 함께 이주정착금제도가 도입되면서，이주대책만으로 모두 해결할 수

없는 예외적 사유들에 대해 금전적 보상이 이루어질 수 있는 근거가 마련되었다.15）

2） 이주대책의 면제에 따른 이주정착금

주변에서 이주정착지를 찾는 것이 사실상 곤란하거나，이주대책에 과도한 비용이 소요되는 경

15） 관련판례，대법원 2004. 10. 27. 선고 2003두858 판결（재개발 반대조합원）.

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172 行政法硏究第28號

우 또는 이주를 원하는 세대가 10호 미만에 불과한 경우에 사업시행자는 이주정착지 조성의무

가 면제되고 이주정착금을 지급할 수 있다（토지보상법 시행령 제41조 1호）. 이러한 취지의 이주

정착금은 이주정착지가 인근에 마련될 수 있는가 또는 이주희망자가 10호 이상인가 미만인가

하는 등의 우연적 사정에 의해 발생하는 이주대상자간 불평등 문제를 해소하기 위한 것이다.

3） 본인의 희망에 따른 이주정착금

이주대책의 수립여부와는 무관하게 본인이 이주정착지에 이주하기를 원하지 않거나 또는 해

외로 이주하는 등의 사유로 이주대책의 수혜를 받기 어려운 경우에는 이에 갈음하여 이주정착

금을 지급받을 수 있다（토지보상법 시행령 제41조 2호）. 이주대책의 혜택을 사실상 받기 어려

운 개별 이주대책대상자의 상황을 배려한 것이다. 이 때 이주정착금은 다른 이주대상자들에게

는 이주대책에 의해 주택이나 택지가 공급되는 경우에도 지급될 수 있다.

  1. 이주대책과 이주정착금의 등가（等價）관계

본인의 희망에 의하건 또는 사업시행자의 부득이한 사정에 의하건 이주대책에서 얻어지는

이익을 보상하기 위해 마련된 제도인 이주정착금은 이주대책의 헤택과 등가（等價）관계에 있다.

그러므로 이주정착금의 금액과 이주정착지를 조성하여 택지를 공급하는 이주대책의 혜택은 서

로 대응관계에 있다고 보아야 한다.

현행법상 이주정착금은 그 상한선을 1천만 원으로 하므로（토지보상법 시행규칙 제53조 제2

항），입법자가 이주대책에 의해 주어지는 혜택을 약 1천만 원 정도로 평가하고 있다는 의미이

다. 생각보다 이주정착금액이 그리 높지 않은 것은 이주대책이 이미 이루어진 수용과 보상에

추가하여 이주대상자에게 제공되는 혜택이기 때문이다. 이주대책의 결과 주택 또는 택지를 매

입하는 경우에도 일부의 비용이 제외될 뿐 일반적 공급가격의 적용을 받는다. 이는 후술하는

특별공급에서 공급가격을 산정함에 있어 매우 중요한 척도가 될 수 있다.

IV. 특별공급 - 이주대책과 다른 갈림길

  1. 특별공급의 의의

1） 생활보상의 두 경로

이주대책제도는 이주대책의 내용，이주대책의 면제사유，이주정착금을 구성요소로 하는 체계

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이주대책의 개념과 특별공급의 적용법조 173

로 이루어져 있다. 이를 통해 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인해 생활의 근거를 상실하는

자들에 대해 생활보상을 제공하게 된다. 그러나 사업시행자는 생활보상이라는 목표를 달성하기

위해 반드시 이주대책이라는 경로를 택해야만 하는 것은 아니다. 사업시행자 앞에는 두 개의 갈

림길이 놓여 있고，이주대책과는 다른 경로에 해당하는 특별공급이라는 수단이 있기 때문이다.

2） 특별공급의 뜻

특별공급이란 공익사업의 시행자가 공익사업의 시행으로 인하여 생활의 근거를 상실하는 자

에게 주택법，택지개발촉진법 등 관계법령에 따라 주택 또는 택지를 공급하는 것을 말한다. 이

렇게 주택이나 택지를 공급하면 사업시행자는 이주대책을 수립한 것으로 간주되므로（토지보상

법 시행령 제40조 제2항 단서），이주대책을 위해 별도로 이주정착지를 조성할 필요가 없다. 집

단적 이주를 전제로 하지 않는 특별공급은，집단적 이주와 이를 위한 이주정착지를 본질적 요

소로 하는 이주대책과 가장 큰 차이를 보인다.

3） 특별공급의 장점

1980년을 전후한 시점에 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업이나 주택건설촉진법에 의한

주택건설사업이 활성화되면서 공특법이 최초에 예정했던 공익사업과는 다른 개발사업이 등장

하게 되었다. 택지개발사업은 사업대상지 내에 일정한 택지나 주택이 다수 마련될 수 있는 특

성이 있어 전통적인 이주대책보다 오히려 사업대상지에서 발생하는 택지 등을 공급하는 것이

더 간이한 방법이었다. 그 외 주택건설촉진법에 의해 건설되는 아파트 중 국민주택규모 이하의

아파트가 주택공급에 관한 규칙（제19조）에 의해 특별공급되는 길도 별도로 열리게 되었다.

이주대상자들도 대규모 택지개발지구에서 택지나 주택을 공급받으면 일정한 개발이익을 향

유할 수 있으므로 특별공급을 전통적인 이주대책보다 더 유리하게 받아들였다. 이처럼 공익사

업 중 사업대상지 내에서 택지나 주택을 공급할 수 있는 사업들이 다수 등장하게 되면서 전통

적 의미의 이주대책이 변형되고 오히려 이렇게 변형된 이주대책이 원칙적인 형태로 자리 잡게

되었다.16） 이 제도는 택지개발촉진법이 제정되고 10년 정도 지난 1989년 법제에 받아들여져

오늘에 이르고 있다.

  1. 특별공급의 법적 근거

1） 시행령에 근거한 특별공급

16）주관수，이주대책에 대한 비판적 고찰，도시행정학보 제20권 제2호，한국도시행정학회, 2007, 203면.

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174 行政法硏究 第28號

현행법상 특별공급제도의 가장 심각한 문제는 특별공급이 법률 차원에서 법적 근거를 확보

하지 못한 채 시행령에 의해 비로소 창설되는 제도라는 점에 있다. 법률은 사업시행자에게 대

통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립하도록 정하고 있으므로（토지보상법 제78조 제1

항），엄밀하게 보면 법률에 의해 위임된 것은 이주대책의 내용에 한정된다. 그러나 그 위임을

받아 이주대책에 대해 정해야 하는 대통령령이 이주대책이 아닌 특별공급제도를 별도로 정하

고 있다（토지보상법 시행령 제40조 제2항 단서）. 법률이 시행령에 위임한 범위에 특별공급이

포함되는지 여부에 의해 특별공급은 정당화되거나 또는 무효가 될 운명이다.

2） 특별공급의 유효성

만약 특별공급에 대해 정하고 있는 이 조항이 법률의 위임범위를 벗어난 조항이라 해석되면

특별공급제도 자체가 위헌무효가 되고，특별공급이 유효하다는 것을 전제로 한 모든 분쟁은 처

음부터 다시 검토되어야 한다. 이와 달리 특별공급조항이 국민의 기본권을 제한하는 것이 아니

라 이주대상자 등에게 더 유리한 제도로 법률의 위임범위 내에 있는 것으로 해석한다면，특별

공급은 합법적인 것으로 해석될 수 있다. 생각건대 특별공급이 법률 자체가 아니라 시행령에

근거해 운영된 것은 제도가 처음 도입된 공특법 시절부터였다는 점，특별공급은 오랜 기간 적

법한 제도라는 것을 전제로 운영되어 왔다는 점17） 등에서 현행의 법체계에 반하지 않는다고

할 것이다.

3） 특별공급제도의 불완전성

특별공급제도는 위임의 범위와 관련된 문제 이외에도 다양한 측면에서 법적 불완전성을 보

인다. 우선 법령상 이주대책 대신 특별공급을 선택할 수 있는 요건이 정해져 있지 않고，전통

적 이주대책에 마련된 이주정착금 같은 유연한 보상조항도 역시 생략되어 있다. 단지 특별공급

이 선택되면 이주대책이 배제된다는 조항만을 두고 있을 뿐이다. 이렇게 특별공급제도가 거칠

게 마련된 후 제도적으로 보완되지 않은 이유는 부동산 가격상숭시기에 사업시행자나 이주대

상자 모두에게 편리하고 유리한 제도로 인식되었기 때문이다.

4） 특별공급과 이주대책의 관계

이주대책에 대해 정하고 있는 토지보상법 조항（제78조 제1항）은 앞서 지적한 위임의 범위와

17, 관련판례 대법원 2009. 11. 12. 선고 2009두10291 판결, 대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두9819 판결，대

법원 1999. 8. 20. 선고 98두17043 판결，대법원 1996. 5. 10. 선고96누2118 판결, 대법원 1994. 10. 25. 선 고 93다46919 판결 등.

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이주대책의 개념과 특별공급의 적용법조 175

관련된 문제를 가지고 있기 때문에，이 조항의 해석에 한정해서 보면 특별공급이 이주대책에

포함되는 것으로 오독（誤讀）될 수 있다. 그러나 법률이 다른 조문에서 사용하는 이주대책이라

는 개념은 오히려 특별공급을 포함하지 않는 것이 일반적이다. 예컨대 자치단체장과 협의해야

하는 이주대책이나 국민주택기금의 지원을 받을 수 있는 이주대책은 특별공급을 제외한 이주

대책을 의미한다（토지보상법 제78조 제2항，제3항）. 또 이주정착지안의 택지나 주택의 취득 또

는 특별공급에 의한 택지나 주택의 취득에 소요되는 비용은 이주대책대상자의 희망에 따라 그

와 지급받을 보상금과 상계할 수 있도록 정하고 있는 조항（토지보상법 시행령 제40조 제4항）

등도 이주대책과 특별공급을 별도로 인식하고 있다는 증거이다.

이주대책은 이주정착지를 제3의 장소에 조성하지만 특별공급은 이주정착지를 별도로 조성하

지 않고 당해 사업지구에서 이루어진다는 점，이주대책은 집단적 이주를 중요한 요소로 보지만

특별공급은 이를 본질적 요소로 보지 않는다는 점 등에서 이 둘은 서로 선택적 관계라고 보는

것이 옳다. 이주대책이 특별공급을 포섭하는 상위의 개념이 아니라는 의미이다.

  1. 특별공급의 적용법조

1） 이주대책과 공통하는 조항

이주절차상 이주대책대상자가 먼저 확정되고，이주대책을 수립할 것인지 특별공급의 방식에

의할 것인지 사업시행자가 선택하게 되므로 양 제도는 이주대책대상자를 확정하는 단계까지는

절차를 공유하는 것으로 보아도 좋다. 그러므로 이주대책대상자를 선정하는 기준（토지보상법

시행령 제40조 제3항） 등은 특별공급에도 그대로 적용될 수 있다.내） 이주대책을 전제로 하지

않고 적용될 수 있는 주거이전비 등의 조항（토지보상법 제78조 저15항）은 해석에 의해 특별공급

에도 적용되는 것을 보아도 좋다.

2） 해석을 통해 준용될 수 있는 조항

이주대책이 면제되는 경우에 지급될 수 있는 이주정착금은 성격상 특별공급과 무관한 것이

므로 적용될 수 없다. 이에 비해 본인의 희망에 의해 이주대책을 포기하고 이주정착금을 신청

할 수 있는 조항은 해석에 의해 특별공급제도에 준용될 여지가 있다. 다만 이 경우에도 이러한

이주정착금조항은 준용되는 것이지 바로 적용되는 것은 아니다.

3） 배제되는 조항

1«）같은 취지 대법원 2009. 11. 12. 선고 2009두10291 판결.

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176 行政法硏究 第28號

사업시행자가 특별공급을 선택하면 이주대책을 세운 것으로 간주되므로 별도로 이주정착지

를 조성할 필요가 없고 이를 전제로 한 각종 제도들은 적용될 여지가 없다. 따라서 주택지조성

을 위한 도시계획사업，관계 지방자치단체 장과의 협의 등을 정하고 있는 조항은 적용되지 않

는다. 또 이주대책이 면제되는 사유도 특별공급에 적용되지 않는다고 해석해야 한다. 이주대책

의 면제사유 중 집단적 이주가 불가능한 경우，인근에 이주정착지를 찾기 어려운 경우 등은 특

별공급과는 무관한 사유이기 때문이다. 이를 인정하면 사업시행자가 일부에게는 특별공급을 선

택하고 일부는 이주정착금을 지급하는 등 자의적으로 법을 운영할 우려가 있다.

V. 특별공급과 생활기본시설 설치비용

  1. 초기의 특별공급과 생활기본시설

1) 특별공급가액의 적용법조

특별공급에 대한 적용법조의 일반원칙에 따르면 생활기본시설 설치의무와 비용부담에 관한

조항도 특별공급에는 적용되지 않는다. 원래 이 조항이 집단적 이주와 이주정착지를 전제로 한

것이어서 이주대책에 한정적으로 적용될 수밖에 없었기 때문이다.네 택지개발촉진법，주택법

등은 택지조성，주택건설의 과정에 설치해야 할 기반시설에 대해 상세히 정하고 있는 법률이므

로 당해 사업의 목적에 맞게 그에 의해 기반시설의 기준과 설치비용 및 비용부담자가 정해져

야 한다. 그러므로 택지개발촉진법 등에서 정하는 바에 따라 조성되는 택지들 중 일부가 토지

보상법의 특례규정에 의해 특별공급되는 경우에는 공급가액에 대해서도 택지개발촉진법 등이

우선 적용된다.

2) 설치비조항의 연혁

공특법 시절에는 이주대책의 내용으로 이주정착지에 대한 생활기본시설이 포함되도록 정하

고(공특법 시행령 제5조 제1항)，이주대책의 비용을 사업시행자에게 부담시키는 구조를 취하고

있었다(동조 제4항).20》그리고 그와 무관하게 이주대책의 변형으로 특별공급제도를 두었기 때

19) 같은 취지, 대법원 2010. 1. 28. 선고 2009다80996 판결: 원심이 생활기본시설설치비 조항은 사업지구 ‘인근’에 조성되는 '이주정착지’를 전제로 한 것이라는 이유로 이 조항이 주거환경개선사업에는 적용되

지 않는다고 한 것(대전고등법원 2009. 9. 11 선고 2008나9738 판결)에 대한 상고를 기각한 판결.

20) 대법원 2003. 7. 25. 선고 20()1다57778 판결，“그 이주정착지에 대한 도로，급수 및 배수시설 기타 공공

시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설이 설치되어 있어야 하고, 또한 그 공공시설 등의 설치비용

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이주대책의 개념과 특별공급의 적용법조 177

문에（동조 제5항） 생활기본시설의 설치비용과 특별공급은 체계상 관련성을 찾을 수 없었다.

또 초기에 불분명하던 공특법상 생활기본시설（공특법 시행령 제5조 제1항）과 이주대책의 비

용（동조 제4항）의 관계는，이주대책의 비용이 도로 등 공공시설 부지의 보상비와 그 설치공사

비의 합계액으로 정해지면서 명확해졌다（1998년 개정으로 삽입된 공특법 시행규칙 제27조의2

제1항）. 이들은 토지보상법이 제정되면서 이주대책의 내용에 생활기본시설이 포함되고，이에

필요한 비용을 사업시행자가 부담하도록 통합된다（제정 토지보상법 제78조 제4항）. 연혁을 통

해 살펴보면 생활기본시설 등 공공시설의 설치비용이 ‘이주대책’을 위한 이주정착지 설치비용

에 관한 것이었다는 점이 잘 드러난다.

  1. 최근 개정법령의 해석문제

1） 토지보상법의 개정

최근 토지보상법은 생활기본시설의 관련조항 개정을 통해서 , 사업시행자가 생활기본시설을

설치하고 비용을 부담해야 하는 곳을 이주정착지 외에 ‘이주대책의 실시로 건설하는 주택단지’

로 넓혔다（2007년 개정된 현행 토지보상법 제78조 제4항）. 이 개정은 특별공급과 관련된 주택

공급가격이 부적절한 것이라는 감사원과 국민고충처리위원회（현 국민권익위원회）의 지적에 따

른 것이다.21）

2） 개정조항의 적용범위

그러나 특별공급은 ‘당해’ 공익사업지구 내에서 발생하는 주택 또는 택지를 공급하는 것이고，

이 때 주택단지는 당해 공익사업 그 자체를 위해 조성된다. 이에 반해 이주대책은 당해 사업지

구 외부에서 실시되므로，‘이주대책의 실시로 （외부에） 조성’되는 주택단지로 적용범위를 한정하

는 이 조항은 특별공급제도와 아무런 연결점을 갖지 못한다. 그 문구에도 불구하고 입법취지를

존중해서 특별공급에 대해 이 조항이 적용된다 해석해도, 단독주택용 택지에 대해서는 여전히

문제가 남는다. 보통 개발사업법에서 주택단지라는 개념은 주택법의 그것에 준해서 공동주택과

그 부대시설이 건설되는 일단의 토지라는 의미로 사용되기 때문이다（주택법 제2조 6호）.

은 사업시행자가 부담하는 것으로써 이를 이주자들에게 전가할 수는 없는 것.”

2” 국민고충처리위원회 의결，2004. 2. 16. 2003고충15468 등 병합，“건설교통부장관은 사업시행자가 주택법 등 관계법령에 의하여 이주대책대상자에게 주택을 공급하는 경우에도 토지보상법 제78조 제4항에서 규

정하고 있는 이주정착지에 필요한 생활기본시설 등을 사업시행자가 부담한다는 뜻이 명백하도록 제도를 개선하는 것이 바람직하다는 의견을 표명한다.”; 동법안（의안번호 177442）에 대한 국회 건설교통위원회

검토보고서, 26쪽 참조.

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178 行政法硏究 第28號

만약 특별공급에 대해 생활기본시설설치비를 사업시행자에게 부담시키고자 했다면 ‘이 주정

착지（택지개발촉진법，주택법 등 관계법령에 의해 주택 또는 택지가 공급되는 당해 공익사업지

구를 포함한다）’로 규정되었어야 한다,

3） 시행령과 위임범위

이러한 문제점에도 불구하고 토지보상법은 이 조항이 특별공급의 생활기본시설 설치비용에

대해서도 규율하게 된 것으로 보고, 그 내용을 다시 대통령령에 위임하고 있다（토지보상법 제

78조 제8항）. 그리고 이에 근거해서 대통령령은 생활기본시설의 종류를 정하고 사업시행자가

부담하는 생활기본시설의 설치비용을 구체화하고 있다（토지보상법 시행령 제41조의2 제1항，제

2항）. 특히 주택과 택지의 공급가격 산정방식을 정하고 있는 제2항은 이주정착지를 전제로 하

지 않고，오히려 해당 공익사업지구에서 택지 또는 주택이 공급된다는 점을 명확히 하고 있다.

이는 이 조항이 특별공급을 규율대상으로 하고 있다는 뜻이고，그래서 법률의 위임범위와 잘

맞지 않는다.

현행법상 특별공급과 공급가격에 대한 토지보상법 시행령의 조항에 대해서는 위헌무효로 보

고 적용을 배제할 수도 있고，합헌적 해석의 법리에 따라 효력을 인정할 여지도 있다. 다만 이

조항이 개정될 때 마련된 부칙（부칙 제1조，대통령령 207기호，2008. 4. 17）은 그 시행일을 다

음날로 명시하고 있으므로，이 조항은 그 이전에 이루어진 특별공급에 적용되지 않는다. 이 조

항은 기존의 특별공급제도를 변경한 것으로 창설적인 것이며，확인적 성격을 갖는 것이 아니라

는 의미이다.

  1. 생활보상으로서 특별공급의 한계

1） 토지보상법의 한계

이주대책과 특별공급이 유사한 기능을 수행한다고 해서，그들이 실질적으로 작동하기 위해

채택되는 실체법상의 수단들까지 서로 등가관계에 있거나 상관관계에 있다고 추론하는 것은

무리이다. 택지개발사업을 통해 건설되는 광대한 신도시와 그에 수반해서 설치되는 대규모 기

반시설은，토지보상법이 이주대책에서 생각하는 소규모 이주정착지와 그 안의 공원，도로 등

생활기본시설과는 차원이 다른 것이다. 그래서 이 둘을 단순 비교하고 시설설치의 비용부담 법

리를 이주대책에 대한 토지보상법 조항에서 배타적으로 찾으려는 시도는 성공하기 어렵다.

2） 특별공급과 환지방식

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이주대책의 개념과 특별공급의 적용법조 179

특별공급은 도시개발법상 환지방식에 의해 환지를 받는 것과 그 실질이 유사한데，환지방식

은 수용권이 없어서 보상조항도 없고 오히려 환지받는 자들에 대해 사업비용을 위한 감보(減

步)가 예정된다. 그럼에도 불구하고 이러한 환지방식이 헌법상 문제되지 않는 것은 환지에 존

재하는 개발이익이 고려되기 때문이다.

이에 반해 택지개발사업에서 토지나 주택소유자는 재산상 손실에 대해 전액을 보상받아 물

권적 권리관계에서 벗어난다. 또한 사업의 진행과정에서 사업을 위해 비용을 분담하거나 토지

가 감보되는 동의 블이익도 받지 않는다. 그래서 이듣에 대해 이주대책에 갈음해서 주어지는

특별공급은, 사업비용을 분담하지 않고 개발이익만을 누릴 수 있는 혜택이 주어진다는 것을 뜻

한다. 이렇게 주어진 헤택은 상당부분 단기간에 전매되고 있으며，22) 이 때 특별공급에 의한 택

지나 주택의 전매가액은 전액 양도차익으로 계산되는 것이 원칙이다.23) 그러므로 현행 토지보

상법이 특별공급을 받는 자들에게 개발이익에 추가해서 또 다시 공급가액을 감액하도록 정하

고 있는 것이라면 이는 헌법이 정하고 있는 정당한 보상의 범위를 훨씬 상회하는 것이다.씨

3) 특혜의 상한선

이주대책에 갈음하여 시행되는 특별공급은 그에 의해 부여되는 이익이 이주대책의 혜택을

과도하게 상회하는 것은 옳지 않으며，이주정착금이 1,000만원을 상한으로 하고 있다는 점은

중요한 기준이 되어야 한다. 크게 보면 이주대책의 대안으로 채택된 특별공급제도에서 공급가

격이 감액될 수 있는 한계는 이주정착금에 의해 부여되는 이익에 준해서 판단되는 것이 옳다.

특히 이주대책이나 특별공급이나 생활보상에 불과한 것이고 이주대책대상자들에 대해서 이미

손실보상액이 전액 지불된 상태라는 점이 고려되어야 한다.

VI. 결론

  1. 이주대책과 특별공급의 개념

이주대책은 이주정착지를 별도로 조성하고 이주대책대상자들을 집단적으로 이주시키는 것을

내용으로 한다. 만약 법령에서 정한 사유가 존재하면 이주대책 수립의무는 면제되며 사업시행

22》주관수，앞의 글，205 면.

23) 대법원 1996. 9. 6. 선고95누17007 판결(특별공급된 지위의 양도와 양도소득세액 계산방법).

24) 헌법재판소, 2006. 2. 23. 2004헌마19 결정，“이주대책은 정당한 보상에 포함되는 것이라기보다는 정당한

보상에 부가하여, 이주자들에게 종전의 생활상태를 회복시키기 위한 생활보상의 일환으로서 국가의 정

책적인 배려에 의하여 마련된 제도이다.”

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180 行政法硏究 第28號

자의 의무는 이주정착금 지급의무를 전환된다. 특별공급은 사업의 성격상 당해 사업지구 내에

서 주택이나 택지를 공급할 수 있는 사업에서 이주대책 및 면제사유，이주정착금으로 구성되는

이주대책제도를 갈음하는 생활보상의 수단이다. 특별공급과 이주대책은 선택적 관계이므로 만

약 특별공급이 선택되면 이주대책은 배제되고，이주정착지를 전제로 하는 이주대책관련조항은

특별공급에 적용되지 않는 것이 원칙이다.

  1. 특별공급과 생활기본시설

토지보상법상 생활기본시설 설치비조항은 연혁적으로 ‘이주대책의 비용’을 구체화한 것이고，

당연히 이주정착지를 전제로 하는 개념이므로 특별공급에는 적용되지 않는다. 최근 토지보상법

개정을 통해 특별공급에 대한 관련조항이 추가되었으나, 이 개정은 위임의 범위，그 적용범위，

정책문제 등에서 논란의 여지를 많이 가지고 있다. 다만 이 조항의 유효여부와는 별개로 이 개

정조항은 경과규정에 의해 그 다음날부터 적용되므로，그 이전에 이루어진 특별공급에 대해 적

용되지 않는다.

  1. 특별공급제도의 개선방안

연혁적으로 이주대책이 먼저 제도화되고，그 이주대책을 갈음하는 또 하나의 제도로 특별공

급이 도입되었다. 그러나 현재 좁은 의미의 이주대책은 거의 활용되지 않고 특별공급이 이주대

상자에 대한 생활보상으로 확고하게 자리 잡고 있다. 이러한 현실과는 달리 관련법령은 이주대

책에 대해 다양한 조항들을 두고 있는 반면에, 특별공급에 대해 규율하는 것에 매우 인색하다.

이 매문에 이주대책을 위해 마련된 조항들이 특별공급에 적용되는가에 대한 논란의 소지가 상

존하고，생활기본시설설치비를 둘러싼 최근의 논쟁도 그 중의 하나이다.

입법론으로는 특별공급을 이주대책과 병행해서 법률에 근거를 마련하고, 이 양자의 관계를

명확하게 선언해야 한다. 또 특별공급과 이주대상자，이주정착금 등의 관계를 정하는 조항들이

섬세하게 마련되어 한다. 특별공급의 공급가액에 대해 택지개발촉진법 등이 우선 적용되는 것

이므로，그에 대한 보완책으로 토지보상법이 특별공급대상자에 한해 공급가액을 일부 조절하는

합리적인 법체계가 마련되어야 한다.

（투고일: 2010. 12. 20. 심사완료일: 2010. 12. 25. 게재확정일: 2010. 12. 28.）

주제어: 생활보상，이주대책，이주정착지, 이주정착금，특별공급, 생활기본시설 설치비, 공익

사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률

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참고문헌

이주대책의 개념과 특별공급의 적용법조 181

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20페이지

182 行政法硏究 第28號

A concept of the migration measure and regulations for the special provision

Kim, Jong-Bo*

The migration measure means needs for migration and measures that are caused by public

work in general. This is pretty same with livelihood compensation and includes stipend for

residential move, compensation for tenants etc. On the contrary to this, the migration measure in

a narrow sense signifies making migration settlement and providing houses and housing sites.

Owing to different concepts on the migration measure, a range of applications and laws applied

are not clear.

The migration measure in act on the acquisition of land, etc. for public works and the

compensation therefor is creation of migration settlements and collective migrations. The

developers can award resettlement stipend instead of creation of migration settlements— if there

are statutory reasons.

The special provision is a mean of livelihood compensation in a development project that

builds houses and housing sites. It substitutes for migration measures. Clauses for migration

measures are not applied for special provisions, because it's a matter of choosing either

migration measures and special provisions.

Historically, the clause for expense of facilities stipulates expenses of migration measures in

detail. So it is not applied for special provisions. An added clause recently in act on the

acquisition of land, etc. for public works and the compensation therefor is open to dispute

concerning the scope of delegation, a range of applications etc. Furthermore, this added clause is

not applied for cases that are developed before the revised law would go in effect.

Key words: livelihood compensation, migration measure, migration settlement, resettlement

stipend, special provision, expense of facilities, Act on the acquisition of land,

etc. for public works and the compensation therefor

  • Associate professor, School of Law, Seoul National University.