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김병기, 受益的 行政行爲의撤回의法的 性質과撤回 事由

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변환 일시: 2026-04-09 22:44

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受益的行政行爲의撤回의法的性質과撤回事由 Rechtsnatur des Widerrufs von einem begünstigenden Verwaltungsakt

und dessen Widerrufsgründe

김병기(Kim, Byungki/ 아주대법학부부교수)

Ⅰ. 문제의제기: 행정행위의직권

취소․철회이론에대한재검토

Ⅱ. 사실관계와판시

  1. 사건의개요

  2. 원심판결요지

  3. 대법원판결요지

Ⅲ. 행정행위취소와철회의

상대화

  1. 철회의개념

  2. 위법한행정행위에대한철회

  3. 적법한행정행위의개념

Ⅳ. 수익적행정행위의철회사유

  1. 법령상철회규정

  2. 철회권의유보

  3. 부담의불이행

  4. 사실관계의변경

  5. 근거법령의변경

  6. 기타중대한공익상필요

Ⅴ. 대상판결에대한평석

  1. 문제의소재

  2. 분석의전제

  3. 구체적분석

Zusammenfassung

Die Frage nach der Widerruflichkeit rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakte gehört sei jeher

zu den umstrittensten Problemen des allgemeinen Verwaltungrechts. Wenn man dem Umstand

Rechnung trägt, daß der koreanische Gesetzgeber den Widerruf von Verwaltungsakten im

Verwaltungsverfahrensgesetz Koreas nicht nomiert hat, müssen wir mit der Auslegung des §49 des

deutschen VwVfG beginnen. In diesem Sinne unternimmt die vorliegende Arbeit unter

Berücksichtigung der Regelungen Deutschlans den Versuch, die mit dem Widerruf eines

rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakts verbundenen Probleme darzulegen und Vorschläge

zu ihrer Lösung zu entwicklen.

Die gestellte Aufgabe soll - grob gesagt - in drei Abschnitten behandelt werden. Der erste

Abschnitt ist der begrifflichen Bestimmung des Widerrufs sowie der Möglichkeit des Widerrufs

eines rechtswidrigen Verwaltungsakts gewidmet. Im zweten Abschnitt werden die einzelnen

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Widerrufsgründe diskutiert, unter denen der Widerruf eines solchen Verwaltungsakts zulässig ist.

Eine Auseinandersetzung mit dem hier im Mittelpunkt stehenden Urteil schließt die Untersuchung

im dritten Abschnitt ab.

Widerruflichkeit rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakte, Widerruf eines rechtswidrigen

Verwaltungsakts, Widerrufsgründe, Gefähdung des öffentlichen Interesses

Ⅰ. 문제의제기: 행정행위의직권취소․철회이론에대한재검토

행정행위가성립요건과효력발생요건을갖추게되면적법요건의흠결에도불구하고일응의잠

정적효력이발생한다. 그러나위법하지만효력을보유한행정행위도쟁송취소와직권취소에의

하여효력이제거될수있으며이경우취소의효력은소급하여당해행위를무효(정확히는효력

의제거내지소멸)로만드는것이원칙이다. 더나아가성립당시에적법요건을충족하여발령

된(적법한) 행정행위라도후발적사유에의하여당해처분의효력을유지하는것이법령에직접

위반되거나공익상의이유로용인될수없는경우에는행정청이개입하여당해행위의효력을

장래에향하여제거할수있으며, 이를강학상철회라칭한다.

이러한전통적인행정행위효력의폐지이론1)에대하여최근에적지않은문제점이제기되고있

다. 원시적으로위법한행정행위가직권취소의대상임에는의문의여지가없으나종래‘적법한

행정행위의철회’로일원화하여파악하던행정행위철회론은상당한수정을겪을것으로예상된

다. 즉위법한행정행위도경우에따라철회의대상이될수있으며, 이러한상황은행정실무내

지판례에의하여‘후발적으로위법해진행정행위의폐지’를어떻게법적으로취급할것인가의

문제로구체화된다. 이러한문제상황은우선, 쟁송취소에서의위법성판단시점에관한논의가

아무런검증없이직권취소의경우에도그대로수용되어처분시설이당연시되는점에서기인한

다. 더나아가우리학설과판례가행정행위의철회사유와관련하여독일연방행정절차법제49조

제2항상의사유를거의그대로받아들이면서도그이면에나타난입법취지및법규정을통하여

현출되는다양한경우의수를충분히고려하지않은데에서도연원을찾을수있을것이다.

따라서본고에서는이러한문제의식을바탕으로하여철회․직권취소에있어서의위법성판단

시점, 구체적인철회사유와그에나타난위법한행정행위의철회가능성등에대하여고찰하고,

이를바탕으로대상판결에대한약간의평석을행하기로한다.

1) ‘행정행위의폐지(Aufhebung)’는우리에게비교적생소한용례로서독일에서는행정행위의직권취소, 쟁송 취소및행정행위의철회를포괄하여당해행위의효력을제거하는행위를총칭하는개념이다. 여기서도기 본적으로는독일의용례에따르되, 다만쟁송취소를제외한개념으로사용하기로한다. 한편, 박윤흔전총장 은철회의개념을, “폐지(Aufhebung, Rücknahme)라고도한다”라고설명함으로써철회와폐지의용어상혼 용가능성을인정하시는듯하다; 박윤흔, 최신행정법강의(상), 2001, 459면.

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Ⅱ. 사실관계와판시

  1. 사건의개요

가. 원고사단법인대한기독상이군인의집성화원은민법상비영리(종교) 사단법인인데, 1995. 11.

  1. 소외자유건설주식회사(이하자유건설이라한다)와의사이에, 원고법인은그기본재산인부

산사하구구평동산28-1 임야3,521평방미터(이하이사건부동산이라한다)와교회증축비보충

금조로금8,000만원을자유건설에게제공하고, 그대가로자유건설은원고법인소유인구평제

일교회를증축하여주고부산사하구괴정동1065 일원에건설중인괴정3차자유아파트24평

형20세대를무상으로, 24평형3세대를유상으로원고법인에게각공급하기로하는내용의교환

계약(이하이사건교환계약이라한다)을체결하였다.

나. 원고법인의주무관청이던문화체육부장관은1995. 12. 27. 원고법인에게기본재산전환인가

를하여주었는데, 그인가조건에따르면, 원고법인은이사건부동산을공정한시가에처분하

되, 처분금은전액취득재산매입비및건축비용으로사용할것이며, 취득재산은원고법인의기

본재산으로편입하여사업목적에제공하여야하고, 이를이행하지않거나신청서상허위가발견

될시에는위기본재산전환인가를취소할수있으며, 취득재산에관하여준공일로부터4개월이

내에소유권이전(보존)등기를마치지못할시에는위기본재산전환인가의효력은상실되도록되

어있다.

다. 자유건설은1997. 3. 7. 이사건부동산에관하여소외주식회사한국주택은행2)에게채권담

보조로근저당권설정등기를경료해주었고, 1997. 5. 12. 소외주택사업공제조합3)에게신탁을원

인으로한소유권이전등기를경료해주었다. 그후자유건설은2001. 6. 22. 법원에의해파산선고

를받아파산하게되었고, 이에부산광역시장4)은위아파트공사가완공되지않은채중단되어있

을뿐아니라자유건설이위와같이파산하게되어위인가조건의이행이불가능함을이유로위

기본재산전환인가를취소하였다.

라. 한편위주택은행이위근저당권에기하여임의경매신청을하여2001. 2. 16. 부산지방법원

2001타경6113호로경매개시결정이내려지자원고는위주택은행을상대로위법원2001가합

13986호로제3자이의의소를제기하여2001. 12. 19. 승소판결을선고받았다(위승소판결은그무

렵확정되었다).

  1. 원심판결5) 요지

2) 위주택은행은피고주식회사국민은행에합병(등기: 2001. 11. 1.)되었다. 3) 위공제조합은주택건설촉진법(법률제5908호) 부칙제5조의규정에의하여피고대한주택보증주식회사 로조직변경(등기: 1999. 6. 3.)되었다. 4) 부산광역시장이행정권한의위임및위탁에관한규정제28조제2항에따라종교관계비영리법인의설립허가취 소, 해산신고의수리기타지도․감독에관한권한을위임받았다. 5) 부산고등법원2002. 12. 13 선고, 2002나6982 판결.

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원심인부산고등법원은“비영리사단법인인원고법인이이사건교환계약에따라주무관청인

문화체육부장관으로부터조건부인가를받아자유건설에게그기본재산인이사건부동산의소

유권을이전한행위는이후문화체육부장관으로부터권한의위임을받은부산광역시장이위인

가조건의불이행을이유로위인가를취소함으로써특별한사정이없는한위인가는소급적으

로무효가되고위인가에의하여이루어진이사건부동산의소유권이전행위도소급적으로무

효가된다고할것이다.”라고판시하고, 위인가조건의성질이철회권의유보이므로위인가가

취소되었다하더라도그취소의효력은소급효가없다는피고들의주장에대해서인가조건에철

회권유보라는명문의기재가없고, 직접적으로‘취소’라는문언을사용하고있고, 취득재산에관

하여준공일로부터4개월이내에소유권이전(보존)등기를마치지못할시에는위기본재산전환인

가의효력은상실한다고하여당연효력상실문언을사용하고있는점등을들어위인가조건

의성질이철회권유보라고단정하기어렵다고하여피고들의주장을배척하였고, 또한신뢰보호

의원칙상위인가이후에법률적이해관계를가진제3자인피고주식회사국민은행과피고대

한주택보증주식회사에대하여는위취소의소급효가적용되어서는아니된다는피고들의주장

에대해서는행정행위의취소는원칙적으로소급효가있는점, 원고는공익법인인점, 이사건

부동산이원고법인의기본재산인점, 이사건교환계약을통하여원고법인은이사건부동산을

제공하였지만그대가로받은이익이없는점, 위제3자이의의소에대해서주택은행이항소하지

않음으로써위근저당권에기한강제집행을불허한다는판결이그대로확정된점등을근거로

하여피고들의주장을배척하였다.

  1. 대법원판결6) 요지

대법원은“행정행위의취소는일단유효하게성립한행정행위를그행위에위법또는부당한

하자가있음을이유로소급하여그효력을소멸시키는별도의행정처분이고, 행정행위의철회는

적법요건을구비하여완전히효력을발하고있는행정행위를사후적으로그행위의효력의전부

또는일부를장래에향해소멸시키는행정처분이다. 그러므로행정행위의취소사유는행정행위의

성립당시에존재하였던하자를말하고, 철회사유는행정행위가성립된이후에새로이발생한것

으로서행정행위의효력을존속시킬수없는사유를말한다고할것이다.”라고하여행정행위의

취소와철회의구별기준과각각의효과에대한기존의이론을확인하였다.

이러한일반론을전제로하여대법원은“이사건기본재산전환인가의인가조건으로되어있는

사유들은모두위인가처분의효력이발생하여기본재산처분행위가유효하게이루어진이후에

비로소이행할수있는것들이고, 인가처분당시에그처분에그와같은흠이존재하였던것은

아니므로, 위법리에의하면, 위사유들은모두인가처분의철회사유에해당한다고보아야하고,

인가처분을함에있어위와같은철회사유를인가조건으로부가하면서비록철회권유보라고명

시하지아니한채조건불이행시인가를취소할수있다는기재를하였다하더라도위인가조건

의전체적의미는인가처분에대한철회권을유보한것이라고봄이상당하다”고함으로써원심

판결이기본재산전환인가의인가조건의성격에관한법리를오해하여위법한판단을하였다고

하여동판결을파기․환송하였다.

6) 대법원2003. 5. 30. 선고, 2003다6422 판결

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Ⅲ. 행정행위취소와철회의상대화7)

  1. 철회의개념

현행법령상행정행위철회의개념을규정하고있는규정은없다. 강학상행정행위의철회는하

자없이적법하게성립한행정행위를행정청이후발적사유에기하여원칙적으로장래에향하여

그효력을상실시키는별개의독립된행정행위라정의된다.8)

철회의대상으로서의행정행위는적법한행정행위에한정된다는점에는우리학설상이론이

없는듯하다. 즉행정행위의폐지(Aufhebung)에관한현재의행정법도그마틱은위법한행정행

위의취소(Rücknahme)와적법한행정행위의철회(Widerruf)의이원적구조를취하고양자를개

념적으로구분함으로써일방이인정되는경우타방의적용가능성을배제하는입론을전개하고

있다. 그러나행정행위의취소가상대방의신뢰보호등을이유로그행사가제한되는경우가있

는데, 이경우취소가불허된다면때에따라서는당해처분의철회는허용되지않느냐는의문에

서부터이미양자의개념적혼용의가능성은발견된다하겠다. 또한, 이와는반대로- 특히수익

적행정처분에서빈번히문제되는것이지만- 처분발령후의후발적사유에의하여당해수익적

처분의효력을유지시키지못할사유가발생하였다면, 대개의경우당해처분은현재의사실관계

내지법률관계에비추어볼때더이상적법한행정행위로평가할수없고따라서이경우의철

회는실질적으로는취소의성질을가지는경우도있다. 이런의미에서볼때적법한수익적행정

행위의철회이론에대한재검토는‘위법한행정행위에대한철회’가인정될수있느냐의문제와

그와맥락을같이하는‘적법한행정행위’의개념분석에서출발하여야한다.

  1. 위법한행정행위에대한철회

1) 위법한행정행위에대한철회의필요성

위법한행정행위는법치행정원칙상취소를통하여그효력을제거하는것이원칙이다. 그러나,

7) 이러한상대화시도에대하여박윤흔전총장은“그러나취소의원인이원시적흠이고철회의원인은원시 적흠이아니라는것은절대적으로결정되는것은아니고, 입법의방법여하에따라취소원인이철회원인이 될수도있고그와반대로될수도있다”고하여, 비교적긍정적인입장이신듯하다(박윤흔, 전게서, 460면. 同旨;김동희, 행정법I, 2003, 334면; 홍준형, 행정법총론, 2001, 341면; 박균성, 행정법론(상), 2002, 333면). 이 에반하여김철용교수는“행정청이일단형성한권리의무관계를새로운사정의발생을이유로일방적으로 소멸시키는철회와법치행정의원칙상애초부터그존재가승인될수없는흠있는행정행위의취소와는규 범논리적구조에차이가있다”고하여상대화논의의한계를지적하신다(김철용, 행정법I, 2003, 260면. 同 旨; 유상현, 행정법I, 2002, 333면; 유지태, 행정법신론, 2003, 196면). 그러나철회와취소간규범논리적구조 차이의승인은철회의대상을‘적법한행정행위’로한정하는선험적약속하에서만가능한것이아닌가한다. 8) 일반적으로행정행위의철회라할때에는수익적행정행위의철회와침익적행정행위의철회를나누어고 찰하여야한다. 그러나침익적행정행위에철회원인이있는경우에는철회를통하여사인의불이익을제거하 는결과를가져오기때문에, 당해침익적행위가법정의무인경우, 복효적행정행위에서제3자의법률상이 익이관련되어있는경우등을제외하고는철회에아무런제약이없고, 이와관련된법적문제도발생하지 않는다(김동희, 전게서, 338면; 김철용, 전게서, 264면). 따라서여기서는수익적행정행위의철회에대하여만 논하기로한다.

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법적안정성및신뢰보호원칙에의하여처분의위법성에도불구하고취소권행사가제한되는경

우가있음은주지의사실이다. 이때의행정행위는취소권제한에도불구하고그위법성으로인

하여적법한행정행위의철회보다처분의존속력의인정정도가약한것이라할수있으며, 따라

서이경우의철회가능성을인정할여지가있다할것이다.

더나아가후술하는바와같이상대방이원처분과함께부과된부담을불이행한경우처분의

위법성판단시점을처분시로한다면원처분은적법한행정처분으로남아있지만, 부담의불이행

상태에대응하여행정청이이전처분의효력배제여부를결정할시점을기준으로판단한다면

이미원처분은위법한상태에있으므로이경우의효력배제는‘행정행위의취소’에해당한다거

나혹은‘위법한행정행위의철회’에해당한다고보아야한다. 따라서행정청은철회권유보나부

담의불이행등의철회사유를들면서실질적으로는당해처분을취소할수도있다.9) 이경우의

취소는그소급효로인하여귀책사유있는상대방에게원상회복의무를부과할수있다는점에서

인정의실익이있을것이다.

2) 위법한행정행위에대한철회의이론적근거

전술한바와같이우리행정법이론은하자있는행정행위의법적효과의일환으로서취소가능

성과적법한행정행위에대한철회를양분하고각각다른이론전개를하고있다. 독일연방행정

절차법도제48조와제49조에서행정행위의취소와철회를별개의조문으로규정하면서행정행위

의효력배제내지폐지결정의중요한판단기준으로행정행위의위법성과적법성개념을채용

한다. 이러한학설과입법태도에도불구하고양자의상대화로서의위법한행정행위의철회를인

정해야하는이론적근거로는다음의고려를들수있다.

적법한행정행위의철회제도와위법한행정행위의취소제도는상이한기능에봉임하므로별개

의절연된제도라는전제에의문이제기된다. 취소의경우행정행위효력의폐지근거는처분의

위법성이다. 이에비하여철회가행정행위의효력을폐지하는근거를처분의적법성에찾을수는

없다. 즉, 위법하기때문에취소한다는명제는가능하지만, 적법하기에철회한다는명제는성립할

수없으며오히려적법하지만철회한다고하여야한다.10) 따라서행정행위의철회는대상으로서

의처분의적법성을구성요건으로한다고해석하기보다는, 원칙적으로위법한처분만이취소나

철회를통하여효력을제거할수있지만경우에따라서적법한행정행위도일정사유에해당하

면철회할수있다고보는것이타당할것이다. 예컨대철회권유보에의한철회의경우유보된

철회사유가발생하면처분청은철회권을행사할수있다는이론전개로서족한것인지, 이경우

당해행정행위의적법성은철회권행사여부에중요하지않으며, 경우에따라서는행정행위가위

법하다고할수도있는것이다. 결국행정행위의철회는처분의적법성을전제로하는것은아니

며, 위법한행정행위도철회의대상이된다고할수있다. 더나아가행정행위의취소사유와철

회사유는중첩적으로인정될여지가있으며, 행정청은위법한행정행위에대하여취소를하거나

혹은철회사유에해당할때에는철회를할수있는선택권이부여된다고보아야한다.11)

9) 물론이경우당해처분을철회하는것도가능한한방법이며, 여기서의철회는결국위법한행정행위의 철회에해당한다. 10) 이런의미에서볼때행정행위의취소가명시적근거규정없이도가능하다고할수있음에비하여, 철회 는법률상명분의근거가필요하다는견해의타당성을인정할수있다.

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  • 적법한행정행위의개념

적법한행정행위라함은행정행위가‘하자로부터자유로움(Fehlerfreiheit)'을의미하며, 보통행정

행위의성립요건과효력발생요건을갖춘시점을기준으로그발동근거와내용을살펴볼때행

정의법률적합성원칙에합치되는경우를일컫는다. 이와같이논란의여지없는적법한행정행위

에대한개념정의에도불구하고개별사안에따라서는처분의적법․위법을판단하기가용이하

지않은경우가있으며, 이는곧처분의위법성판단시점에대한논란에서기인한다.

1) 철회․직권취소에있어서의위법성판단의시점12)

(1) 학설과판례

적법한행정행위에대한정확한개념정의를위해서는행정행위의하자유무판단시점의확정

이선결문제로등장한다. 왜냐하면, 위법성판단시점에대한처분시설내지철회시설에따라철

회대상으로서의행정행위의위법․적법여부가달라질수있기때문이다. 구체적으로는또한, 위

법혹은적법한행정행위가후발적사유에의해각각적법하게혹은위법하게될수있느냐의

문제라하겠다.13)

독일의다수설은철회․직권취소의경우에도쟁송취소의경우와마찬가지로위법성판단의기

준시점은원칙적으로처분시로본다. 행정행위는사후에위법혹은적법하게될수없다는것을

논거로들며, 구체적으로는처분시에적법했던행정행위는사후위법사유의발생으로위법하게

되는것이아니라철회의대상이되는것에불과하다고한다. 같은맥락에서처음에위법했던행

정행위는사후적법한행정행위의요건을갖추더라도행위의본질에변화가발생하는것은아니

며여전히행정행위취소의대상임에는변화가없다.

이에반대하는견해도만만치않은바14), Lange에의하면행정행위가사정변경으로인하여변화

된사정하에서는더이상발령될수없다면당해행정행위는사후적으로위법한행정행위이고

취소의대상이라고한다.15) Schenke도사정변경하에서이전의처분을유지하는것이위법하다면

11) 이러한점은이미우리학자들에의해부분적으로인정되고있다고본다. 취소의소급효와철회의장래 효가원칙이지만, 예외적으로취소의장래효및철회의소급효를인정할수도있다는것이그것이다. 12) 취소소송의경우통설은위법성판단시점을법에달리규정하지않는한처분의발령시로보고있다. 예 외적으로계속적행정행위나아직집행이완료되지않은행정행위, 복효적행정행위등의경우에는사실심 변론종결시를기준으로위법성을판단할여지가있다고한다; 박정훈, 거부처분취소소송에있어위법성판단 의기준시와소의이익, 행정판례연구회2000. 4. 발표문, 7면이하; 拙稿, 취소판결의기속력과위법성판단 시점및처분사유의추가․변경의관계, 고시연구2003. 8, 170면. 한편, Ule는위법성판단의시점은예외없 이처분시라보아야하며, 사실관계내지법률관계의사후적변경은단지의무이행소송에서처분의상대방에 게사정변경에의한효력페지청구권을부여하는근거에지나지않는다고한다; Ule, Verwaltungprozeßrecht, 9. Aufl., §57 II 2. 13) 이에관하여본격적으로논증하는국내학설은찾아볼수없으므로여기서는독일에서의논의를중심으 로기술하기로한다. 14) 비교적오래된문헌으로는Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 1 Bd.: Allgemeiner Teil, 10. Aufl., 1973, S. 264. 15) Lange, Vertrauensschutz nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz, Jura 1980, S. 456 ff.; ders., Probleme

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사후적으로위법해진행정행위의개념을인정하고그효력의폐지를취소의문제로파악한다.16)

Kleinlein은계속적행정행위에있어후발적위법을원시적일부위법의문제로간주한다.17)

한편, 독일연방행정재판소의판례에의하면직권취소의위법성판단시점에대하여견해가나뉘

는데, 주류적판례는행정행위의위법성판단시점을원칙적으로처분시로본다.18) 그러나, 일부

다른판례는적법하게발령된행정행위라도일정한경우사후적으로위법한행정행위가될수

있다고한다. 즉, 계속적금전급부를내용으로하는행정행위의급부기간이도과하여행정청이

장래급부의중지를결정한경우, 이를급부요건흠결에의한것으로보아위법한행정행위의취

소라보기도한다.19) 즉, 급부기간도과시를기준으로볼때더이상급부를계속할경우이는

기관도과를이유로위법한행정행위를구성한다고해석한것이다. 그러나, 이경우주류적판례

에의하면계속효를갖는수익적행정행위의적법성은당해행위를적법하게만들었던법적근

거에좌우되었지만, 급부요건의흠결이곧행정행위의위법을의미하는것은아니므로여전히행

정행위철회의대상이라고한다.20)

생각건대, 철회에서의위법성판단시점은쟁송취소에서의그것과는달리판단하는것이타당하

다. 쟁송취소에서의취소재결이나취소판결이그형성력에의하여계쟁처분의효력이곧바로폐

지된다는점에서는철회․직권취소와다를바없으나, 후자의경우이전처분과는별개의독립된

처분인점을고려한다면전적으로이전처분의발령시를기준으로위법성을판단할수는없을

것이다. 즉, 행정행위의철회는철회당시의사실관계나법률관계를바탕으로하여이전처분의

계속적존치여부를판단하는것이므로, 이제는과거처분발령당시의적법․위법여부는철회

여부에더이상결정적영향을미치는것이될수없고, 사정변경하에서이전처분이신법령에

위반되거나(신법령이이전처분의폐지를규정하거나혹은이전처분의존치가신법령의취지

에위반될뿐아니라공익에도위해가가해질우려가있는경우) 변경된사실관계하에서처분의

효력을제거해야할중대한공익상의필요가있음에도불구하고이전처분을존치시키는것은

위법한행정작용을의미하므로, 행정청이‘흠의시정조치’ 차원에서후발적으로위법해진행정행

위의효력을제거하는행위로보아야할것이다.

(2) 구체적검토

위법성판단시점을처분시로보느냐아니면처분의폐지결정시로하느냐의문제는사후의사실

관계내지법률관계의변경이행정행위에미치는중요도에따라좌우된다고하겠다. 그리고사정

변경으로인하여처분이무효가된경우는위법성판단시점의문제가발생하지않으므로, 그에

des Vertrauensschutzes im Verwaltungsrecht, WiVerw. 1979, S. 15 ff. 16) Schenke, Widerruf oder Rücknahme rechtswidrig gewordener Verwaltungsakte?, BayVBl. 1990, S. 459 f.; ders., Die Verwaltungsbehördliche Aufhebung anchträglich rechtswidrig gewordener Verwaltungsdakte, DVBl. 1989, S. 434 ff.,; ders., Die Bedeutung einer nach Abschluß des Verwaltungsverfahrens eintretenden Veränderung der Rechts- oder Sachlage für die Anfechtung eines Verwaltungsaktes, NVwZ 1986, S. 524 f. 17) Kleinlein, Der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Verwaltungsakten, VerwArch. 1990, S. 165 ff. 18) BVerwGE 45, 235(243); 40, 336(339); 31, 222(223). 19) BVerwGE 84, 111(113 f.). 20) BVerwGE 86, 795(797).

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대한검토도병행되어야한다.

사실관계내지법률관계의변경이행정행위의위법성에영향을끼치느냐의문제는우선당해

처분이사정변경시에도유효할경우에만문제되며, 이는주로계속적인금전․현물급부를내용

으로하는행정행위와집행이완료되지않은행정행위에서주로논의된다. 반면에일회적급부를

내용으로하는행정행위의경우에는소급효를내포하는법률관계의변경이아닌한21) 사후적사

정변경은논의의실익이없다.

a) 사후적으로무효인행정행위

사정변경으로인하여행정행위가무효로되는경우에대하여Kopp는“행정행위의명확히인식

할수있는내용, 취지에따라특정상황하에서만그유효성을주장할수있는경우, 당해상황

이더이상존재하지않으면행정청의별도행위없이행정행위는무효가된다”고한다.22)

생각건대사정변경에의하여행정행위가효력발생요건을흠결하게되면그원시적유효애도불

구하고후발적으로무효가된다고봄이타당하다. 또한, 해제조건의성취등사실관계내지법

률관계의사후변경이행정행위의실효를초래할경우당해행위는당연히무효가된다고하겠다.

그러나행정행위의무효사유에관한명확성원칙을고려할때, 유효인행정행위의전제요건의탈

락내지흠결은법률관계의안정을위하여해제조건의성취와같이명확히인식할수있는사유

인경우에만무효인행정행위로이끈다고할것이다.23)

b) 사후적으로위법하게된행정행위

행정행위가법치행정원리에반할때위법한것임은다언을요하지아니한다. 따라서법논리적으

로볼때에는행정행위가사정변경으로인하여위반하게된법령이존재하는경우에는당해행

정행위는위법이라할것이다.

①절대적폐지를규정하고있는신법령에의위반

후발적인사실관계내지법률관계의변경에따라새법령에서처분시적법했던행정행위의절

대적폐지를규정하는경우가있다. 이러한새법령의요구에도불구하고당해처분을폐지하지

않고그효력을유지시키는것은결국기존행정행위의위법을의미하게된다. 여기서사후적으

로위법하게된행정행위의가능성을엿볼수있다. 금지규정위반에대하여허가의취소를규정

21) 이경우법률에의한소급효규정으로사정변경이원시적적법내지위법으로의제될수있기때문이다. 22) Kopp, VwVfG §49, Rdnr. 24 f. 이에대하여 일부판례는수익적행정행위의바탕이되는전제가존재 하지않게되더라도별도의규정이없는한당해행정행위는여전히유효하다고했으며(BVerwGE 85, 350), 판례의 입장을 지지하는 견해도 있다.(Richter, Klausurfälle zu Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten, Jus 1991, S. 40 f.). 그러나연방행정절차법제43조는법치국가원리에비추어볼때행정 행위의무효에관한종국적근거규범이므로, 수익적처분에대하여는별도의명문규정하에서만무효를인 정할수있다는견해는법적안정성원칙에비추어허용될수없다고본다; Bronnenmeyer, Der Widerruf rechtmäßiger Verwaltungsakte nach §49 VwVfG, S. 59. 23) Schenke/Baumeister, Der rechtswidrig gewordene Verwaltungsakt - BVerwGE 84, 111 - Jus 1991, S. 552.

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하고있는규정24), 경찰처분과관련하여경찰행정법상제거해야될위해가더이상존재하지않

아헌법상과잉금지원칙에위반하는경우등도이에해당한다. 이에반하여기존행정행위의폐

지에대한재량권을부여하는경우에는재량권의0으로의수축등특별한경우를제외하고는여

전히당해행정행위는적법하다고간주하여야한다.

②기존행정행위근거규정의목적․취지에의위반

사정변경으로인한기존행정행위의폐지에관하여신법령이특별히규정하지않을경우에는

행정법일반이론에따라의무에합당한재량권행사를통하여행정청은문제된행정행위의취소

내지철회여부를결정할수있다. 그러나이러한입론은간과할수없는문제점을내포하고있

다. 즉, 우리의통설에의하면행정행위의위법․적법여하에따라취소내지철회가비교적엄

분되어적용되지만, 취소내지철회에관한일반이론은위법내지적법한행정행위의법적효과

만을논의하고행정행위의위법성판단시점에대하여침묵하고있다. 따라서기존의철회․취소

이론은대상처분의적법내지위법이선행적으로결정됨을전제로하고있으므로여기서의문

제해결을완전히도모할수는없다.

따라서문제해결의관건은사후적사정변경의경우를규율하는명문규정의존재여부가아니

라, 이전행정행위의근거조항에서일정한경우행정행위의효력유지가위법하다고추론해낼

수있느냐에있는것이다. 이에관하여독일에서는처분발령의전제가사정변경에의하여흠결

된경우당해근거법령에서일반적으로기존처분의폐지요청을도출해낼수있다는견해(따라

서기존처분의효력유지는당해처분의위법을의미한다는견해)25), 기존처분의폐지는아닐

지라도사정변경하에서적어도동일내용의처분발령금지를추론해낼수있다는견해26) 및

근거규정의목적과취지에따라개별사안에따라구체적으로판단하여야한다는견해27) 등으로

나뉜다.

행정행위의취소는처분의위법을구성요건으로하지만, 위법하다고해서반드시취소되어야하

는것은아니라할것이다. 그리고비록사정변경하에서의절대적취소를규정하는신법령의규

정은존재하지않더라도, 기존처분의근거법령의목적과취지를살펴볼때처분의발령과그

전제요건사이의필연적견련성(synallagmatische Abhängigkeit)을인정할수있고법논리적으로

볼때근거법령이사정변경하에서의효력유지를용인하지않는다고해석되는경우에는당해

처분의효력유지는사후적으로위법하게된행정행위를의미한다고보아야할것이다. 다만, 이

경우의위법성에대한법적효과를원칙적소급효를갖는강학상의취소로규정짓는것은상대

방에게지나치게가혹하므로취소권제한사유와더불어철회가능성을부여하는것이합목적적

이라판단되며, 바로여기서‘위법한행정행위에대한철회’의인정필요성이다시금도출되는것

이다. 물론이경우당해처분을위법한행정행위로보고다만그취소의소급효를부인하는것

으로족하지않느냐는반론이제기될여지가있다. 그러나철회에관한기존의통설에입각한이

24) 예컨대, “이법또는이법에의한명령이나처분에위반한때에는oo허가․면허․등록등의정지또는 취소를할수있다”는규정이여기에해당한다. 여기서의취소에대하여는후발적사유에의한행정행위의 철회에해당한다고일반적으로논의되고있으나, 위논의에의하면이는곧위법한행정행위의철회를의미 한다고보아야한다. 25) Lange, Jura 1980, S. 459 f. 26) Erichsen, in: Erichsen/Martens, § 16, Rdnr. 5. 27) Schenke/Baummeister, a.a.O., S. 551; Schenke, BayVBl. 1990, S. 108.

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러한입장은처분의위법성판단시점을행정행위의철회․직권취소시로보지않는한논리의일

관성을기하기어렵다고본다.

요컨대, 원시적으로적법했던행정행위라도사실관계내지법률관계의사후변경하에서신법령

이기존처분의폐지를규정하거나, 비록명문의규정은없더라도기존처분의효력유지가근거

법령의목적내지취지에부합하지않는경우등에는사후적으로위법한행정행위가된다고할

수있으며, 이경우위법한행정행위의철회가문제될수있다.28)

Ⅳ. 수익적행정행위의철회사유

  1. 법령상철회규정

법령에의하여행정행위의철회가인정되는경우는의문의여지없이철회사유에해당한다.29) 주

로일정한비행, 법령․처분위반, 의무의불이행등에대한인가또는허가등의철회의형태로

규정되어법령위반상태의시정을목적으로하는경우가많다. 법정의무의불이행에대한제재로

서의철회가능성이명문으로규정되지않은경우에도철회가가능한가에대하여는- 철회권의

근거와관련하여- 논란의여지가있지만, 후술하는중대한공익상필요가있는경우에는이를

예외적으로인정하여야할것이다.30) 법령의규정에의하여철회권을행사하는경우상대방의신

뢰보호나손실보상은문제되지않는다. 상대방은법정의무의불이행시철회권이행사된다는것

을충분히예상할수있으며, 또한그러한불이행은자신의규범적행위영역에서기인한것이기

때문이다.

이때의법령에는형식적의미의법률뿐만아니라법규명령과조례가포함되지만, 행정규칙의

해당성여부는논란의여지가있다. 독일의경우보조금의지급과관련된행정규칙에서일정한

요건하에보조금지급의철회를인정하는규정을두기도하는데, 이를철회권행사의근거로서

의‘법령의규정’으로보지않는것이다수의입장이다.31) 일부견해에의하면당해행정규칙이

상대방에게충분히공지되어경우에따라처분이철회될수있음을상대방이예견할수있고, 행

정규칙에규정된내용이헌법․모법의규정에배치되지않는다면그에기한철회권행사도가

능하다고한다.32) 중대한공익상필요등다른사유에기한철회권행사의가능성은별론으로하

28) 이러한私見이행정행위의취소․철회에관한우리이론의모체라할수있는독일연방행정철차법제48 조및제49조의해석에도그대로적용할수있는지는여전히의문이다. 동법제48조의취소규정이원시적위 법을전제로한다거나제49조가후발적으로위법해진행정행위도철회대상이된다는명문의규정을두고있 지않을뿐만아니라, 행정법원법제113조상의위법한행정행위개념에는경우에따라사후적으로위법한행 정행위도포함될수있다고보기때문이다. 29) 구체적으로는상대방의법정의무위반, 일정시점까지권리행사나사업착수를하지않은경우, 사업성공․ 목적달성이불가능한경우등이이에해당할것이다: 김동희, 전게서, 336면; 김철용, 전게서, 262(263). 학자에 따라서는근거법령에의한철회를‘상대방의유책행위에대한제재로서의철회’라는제하에논의하기도한다; 박윤흔, 전게서, 461면이하; 유상현, 전게서, 333면이하. 30) 김동희, 전게서, 336면. 31) Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., §23, Rdnr. 79; Erichsen, in: Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl., §17, Rdnr. 6; Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, 4. Aufl., §63 II 1 a.; Klappstein, in: Knack, VwVfG §49 Rdnr. 6-1-1. 32) Kopp, VwVfG §49, Rdnr. 25. 同旨의판례로는OVG Koblenz, NJW 1981, S. 882; VG Schleswig, NJW

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더라도법치행정원칙과현행의행정규칙의법적성질내지효력론에비추어볼때행정규칙을

철회의직접적근거로서의‘법령’에포함시킬수는없다고본다.

우리의통설은법령의규정에의한철회의경우, 명문의규정이취소라표현하더라도그실질적

내용을중시하여이를강학상의철회에해당한다고한다. 이러한견해는그결론에있어서는타

당하지만, 적법하게성립한행정행위는사후적으로위법할수없다는전제하에서의입론이라면

문제의여지가있다. 私見과같이철회․직권취소의위법성판단시점을폐지결정시로하면서이

를위법한행정행위의철회로보는것이타당할것이다.33)

  1. 철회권의유보

1) 일반론

행정행위의발령시에부관의형태로철회권이유보되어있는경우행정청은이에근거하여이

전의처분을철회할수있다. 수익적처분의발령과더불어이미철회의가능성이유보된경우

상대방은미래의철회가능성을염두에두므로신뢰보호의이익이크지않음을이유로한다. 철

회권유보는통상적으로부담의부가와더불어그불이행을대비한의무이행확보수단으로서가

해진다. 따라서, 유보된철회권을행사할시점의상황은이전처분을위법하게만들수도있고,

결국이경우철회에대한법적성질논의가재연되는것이다.

기속행위에철회권이유보된경우이는소위법률요건충족적부관으로서처분의발령을위한

법적요건의충족을담보하는기능을한다. 따라서처분의법정요건을충족하는순간철회권유

보는부관으로서의생명을다하게되어더이상철회의가능성은배제되며, 처분의발령요건이

사후에충족되지않아서더이상처분을유지할수없는경우에는당해처분은이제위법한처

분이되어행정행위의철회내지취소의문제로전환된다.

재량행위에철회권을유보하는경우행정청은의무에합당한재량권을행사하여야함은물론이

다. 따라서철회권유보는본체로서의수익적처분의근거가되는법령의취지에부합하여야하

며, 유보된철회사유의발생시에도실질적으로철회권을행사함에는상대방의행정행위의존속에

대한신뢰를고려하여야한다. 이론적으로볼때유보된철회사유의발생과더불어이전의처분

이위법하게되는경우와여전히적법한경우로나누어볼수있으며, 전통적의미에서의철회는

후자의경우만을의미하고전자는행정행위의취소내지위법한행정행위의철회로간주해야할

것이다. 그리고상대방에대한신뢰보호는실질적으로볼때철회권유보에근거한‘적법한행정

행위에대한철회’에서특히문제될것이다.

행정규칙에규정된철회권유보에기해서사후에철회권을행사할수있느지가문제된다. 특히,

재량행위의경우법률의근거없이도철회권을유보할수있다는점에서이를긍정할수도있지

만, 행정규칙의경우외부에공포되지않는것이원칙임을고려할때상대방의신뢰보호를위해

이를부정하는것이타당하며, 상대방이처분의신청시에행정규칙에규정된철회권유보를용인

1982, S. 348. 33) 만약위법한행정행위의철회가일반적으로수용될수없다면, 오히려명문의규정과같이행정행위의 취소라보는것이논리적으로덜한오류를범하는것이라생각한다.

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하는의사표시를한경우에도마찬가지로보아야한다.34) 다만, 행정규칙에규정된철회권유보

를바탕으로처분청이처분발령과함께부관의형태로철회권을구체적으로유보하는경우에는

철회권을행사할수있다.

2) 철회권유보의하자와철회

철회권유보는부관의형태로본체인행정행위에결부되어발령되는것이보통이다. 그런데, 철

회권유보가무효아닌사유로위법하지만일응의효력이있다면, - 추후위법한부관임을이유

로한쟁송취소를통하여그효력이제거되는것은별론으로하더라도- 당해철회권유보에기

하여행정청이이전처분을철회할수있는지가문제된다.

수익적행정행위에대한철회권행사는상대방에게침익적효과를가져오므로위법한철회권

유보에의한철회는법치행정원칙상용인할수없는것이원칙이다. 또한철회권이유보되었다는

사실만으로처분청은자유로이철회할수있는것이아니라부관의한계에관한일반원칙의준

수하에서만철회가가능하다고보아야한다. 왜냐하면보통의침익적처분이나해제조건이부가

된수익적처분과는달리철회권유보는장래상대방에게불이익한조치를예정하는것이고, 더

나아가행정청은유보된철회사유의발생시별도의독립된행정처분을통하여이전처분의효

력을제거하는것이므로의무에함당한재량권행사로서철회권유보의적법성을구체적으로심

사하여야할의무를부담하기때문이다. 이런의미에서볼때철회권유보는그자체만으로행정

행의의존속력과유사한효력을인정할수는없다고하겠다. 따라서기속행위의경우법률요건충

족적부관과더불어철회권이유보된경우에만적법한철회권행사이며, 단순히‘위법하지만존

속력있는부관으로서의철회권유보’에착안한철회가되어서는안된다. 재량행위의경우에도

철회권유보가위법할경우그에기한철회는위법한침익적처분의실질을띠므로용인될수

없다. 다만, 행정청은철회권유보가실체적위법성을띠더라도다른철회사유, 즉사정변경내

지중대한공익상의이유를들어철회권을창출해낼수는있을것이다.

철회권유보시명확성원칙상(Bestimmtheitsprinzip) 반드시철회사유를명시해야한다는견해

도있지만,35) 우리의통설은철회사유의명시가필수적이라고보지는않으며, 특히재량행위의

경우철회권만유보된상황에서도재량행위로서의철회를정당화시켜주는다른사유가있으면

철회가가능하다고한다.36) 아마도행정절차법제23조에의한이유제시의무에의해상대방의예

측가능성이충분히담보될수있기때문인듯하다. 철회권을유보하면서구체적인철회사유가

적시된경우당해사유에의한철회가가능함은물론이지만, 유보된철회사유이외의사유로철

회권을행사할수있는지에대하여는논란의여지가있다. 별도의불가규정(예컨대, ‘열거한사

유이외의철회는금지된다’는식의규정)이없는한이역시가능하다고볼것이다.37) 또한철회

사유가법정되어있는경우에법정의철회사유이외의사유를철회권유보사유로할수있는가

도문제되는데, 이를긍정하는판례38)에도불구하고다수설39)은법치행정원칙에비추어허용할

34) Bronnenmeyer, a.a.O., S. 94. 35) Kopp, VwVfG, §36, Rdnr. 28; Obermeyer, VwVfG, §36, Rdnr. 40; Lacher, Die haushaltsrechtliche Regelungen für staatliche Zuwendunden, DÖV 1990, S. 67. 36) 김동희, 전게서, 336면. 37) 이에대한반대입장으로는Kopp, VwVfG, §49, Rdnr. 28.

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수없다고한다. 소극설의취지에는찬성하지만, 근거법령상의철회사유를제한적인것으로해

석할수없고규제의보완적기능을담당하는다른조항이존재할경우에는, 행정의탄력적대응

과구체적타당성보장의측면에서법정의철회사유이외의사유를들어철회권을유보할수있

다고할것이다.40)

  1. 부담의불이행

행정행위의부관으로서부담이부과되어있는경우상대방이이를이행하지않는때에는행정

청은당해행위를철회할수있다. 법적안정성요청및신뢰보호원칙에비추어볼때처분의상

대방의입장에서는공익실현을도모하기위하여자신에게주어진반대급부이행의무를다하지

못한경우당해수익적처분이폐지된다는것은이미예측가능하므로처분의존속에대한보호

가치있는신뢰가형성되지않음을주된이유로한다. 이를통하여행정청은부담에내포된공적

이익의실현을간접적으로강제하는효과를얻을수도있다. 한편, 부담의불이행정도(예컨대일

부불이행, 지체된의무이행, 귀책사유없는의무의불이행등)에따른철회권행사의가부문제

는원칙적으로행정청의재량에속한다할것이며, 이경우비례원칙의준수가요청된다.

1) 법정의무의불이행과철회

부담의불이행과법정의무의불이행은구별되어야한다. 부담의불이행의경우통상철회권유

보와결합하여처분의발령시원처분의철회가능성에대한행정청의의사표시가이미고지되

므로상대방은부담의불이행하에서의처분의존속에대한신뢰가크지않음에비하여, 법정의

무는처분을통하여만구체화될수있는추상적의무라할것이므로그불이행으로부터철회권

행사의정당성을직접추론해낼수는없다.

따라서부담의내용은아니지만처분의중요부분을이루는법정의무를상대방이불이행한경

우, 후술하는사정변경이나중대한공익상필요에의한것이아닌한의무불이행에대한행정상

강제집행은별론으로하더라도바로부담의불이행에근거한철회를할수는없다고본다. 행정

행위의내용으로서의법률효과의일부제한에위반하는경우(예컨대2층의건축허가에대하여상

대방이3층의건축행위를한경우)에도다른철회사유에해당하는지여부는차치하더라도부담의

불이행에해당하지는않는다. 마찬가지로수익적처분의발령과함께행정청이부담의형태가아

닌독립된처분으로서상대방에게별개의의무를부가하는경우41), 상대방이당해의무를불이행

하더라도신건축허가의철회사유에는해당하지않는다.

2) 부담의하자와철회

38) 대판1984. 11. 13, 84누269. 39) 김철용, 전게서, 211면; 이상규, 신행정법론(상), 1997, 384면. 40) 김철용, 주류판매업면허처분철회의근거와철회권유보의한계, 행정판례연구I, 1992, 73면; 同人, 행정행 위의철회의근거, 월간고시, 1986. 9., 53면이하. 41) 예컨대A 대지상에신건축허가를하면서, 붕괴위험을이유로B대지상의구건축물에대하여별도의철거 명령을발령하는경우를그예로들수있다.

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부담의불이행에의한철회권행사는- 철회권의유보에서와마찬가지로- 부담의적법성을전

제로하며, 따라서부관의하자에서논의되는한계를유월한위법한부담의불이행은철회사유에

해당하지않는다.

(1) 쟁송취소된부담과철회

독일연방행정재판소의일부판례에의하면위법한부담이쟁송절차에서취소되면본체인처분

을철회할수있다고한다.42) 이러한논의는강학상재량행위에부가된부담의독립취소가능성과

관련하여고찰되어야하는데, 우리의다수설에의하면이경우부담만의취소를인정하면행정청

이부담없이는하지않았을것으로보이는행위를행정청에게강제로부과하는것이므로부당

하다고한다.43) 이에대하여동판결이부담의독립취소성을인정하면서쟁송취소된부담을철회

사유로본것은, 상대방에게가해지는지나친불이익을고려하여부담만의취소를인정하더라도

행정청에게는본체행정행위의철회가능성이유보되어있으므로그리부당한결과가되지않음

을고려한것이라평가할수있다. 결국위판례는부담이취소된경우부담의불이행이확정되

는것이므로그한도내에서는행정청에게철회권이부여된다고본것이다.44)

그러나이러한입론은- 행정청과상대방간이익조절기능을인정하더라도- 법논리적으로볼때

간과할수없는문제점을내포하고있다. 즉, 위판례는부담의불이행을철회사유로함에는부

담의한계와관련하여우선하자없는부담이전제가된다는일반원칙에위반된다. 위법한부담

만의취소가인정된다는전제하에서더라도동부관의취소는결국적법한행정행위로의복귀

를의미하므로특단의사유없이쟁송취소된부담을이유로- 구체적으로는부담이이행되지않

았거나혹은이행될가능성이없음을이유로- 이전처분을철회한다는것은상대방의권리보호

를위하여용납할수없다. 왜냐하면, 철회의정당성은행정청이의도하였던적법한부담의이행

불가능을사유로하는것이어야하므로, 위법한부담의부가에대한위험책임은- 특단의중대한

공익상의필요가없는한- 행정청에게부담시키는것이타당하기때문이다. 즉, 부담의불이행을

철회사유로삼을수있는전제는‘부담에대한위법한불이행’이어야지‘위법한부담에대한불이

행’이어서는안될것이다. 또한, 보다근본적으로는부담의쟁송취소와더불어부담의존속력도

상실되는것이므로부담의내용으로서작위․부작위․수인등의의무도존재하지않고따라서

그불이행의문제도원칙적으로발생하지않는다. 그러므로취소되어존재하지않는부담의불이

행에대한일종의제재로서행정청이철회권을행사한다는것은법논리적으로수용할수없다.

(2) 실현불가능한(무효인) 부담과철회

행정행위가실현불가능한것을내용을하는경우당연무효인것이원칙이다. 그러나견해에

따라서는처분발령당시실현불가능한부담이부가된경우에는이와달리판단하여야한다고

42) 논의의계기가된판례로는BverwGE 65, 139(141). 43) 김동희, 전게서, 290면이하; 박윤흔, 전게서, 401면이하 44) 결과에있어같은입장으로는김철용, 전게서, 219면; 정하중, 부관에대한행정소송, 고시계2001. 5., 24 면이하.

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한다.45) 동견해는행정행위의무효일반론이부담에전적으로적용되는지의문이며, 부담의본

질은그이행자체를강제되는것이아니라불이행시본체행정행위효력의존속과견련시키는

데에있으므로46) 상대방은실현불가능한부담이라도이를감내하며수익적처분을받아들일수

도있음을주된논거로한다.

부담의독립행정행위성여부와는상관없이부담의무효는이행의대상으로서의의무의부존재

를의미한다. 따라서실현불가능한부담의불이행은존재하지않는의무의불이행이므로쟁송취

소된부담에서와같이본체행정행위에대한철회사유라할수없다. 다만, 부담이원행정행위의

중요부분을구성할경우에는부담의무효가전체행정행위의무효를가져올수는있을것이다.

(3) 부담으로인하여원시적으로위법한행정행위와철회

법치행정원리에비추어볼때요건을충족하지못하였음에도불구하고부담과함께당해수익

적처분을발령하는것은예외적인현상으로서엄격히해석해야함이옳을것이다. 따라서경미한

차원을넘어서부담의내용이본체행정행위발령의중요한구성요건이됨에도불구하고수익적

처분을발령하면서상대방의의무이행을부담의형태로부가하는경우에는본체행정행위가위

법하다고보아야한다. 따라서당해처분은부담의불이행으로인하여비로소취소내지철회가

가능한것이아니라원시적위법을이유로하는취소의대상이라보는것이타당하다.

이런의미에서볼때위의경우상대방에게부가된의무는부담이아니라의무이행을정지조

건으로하여발령된수익적처분으로보아야한다. 그렇지않을경우일반적으로규범적비난의

대상인상대방의의무불이행이그를원인으로하여행사된행정청의철회와더불어궁극적으로

적법한법률관계를창출하는결과가되기때문이다. 또한, 부담으로볼경우성실하게의무를이

행한상대방과의무를이행하지않은상대방사이에법적효과면에서의형평성문제도발생할

여지가있다. 어쨌든이경우의철회는부담의불이행이라고하는일반적철회사유해당성에도

불구하고, 원시적위법을이유로하는행정행위의취소를의미한다고보아야한다.

  1. 사실관계의변경

1) 철회사유로서의인정근거47)

처분후에사정이변경되어, 변경된사실관계하에서는처분을발령하지않았을것이고, 또한

그를존속시키는것이공익을해하는결과가되는경우당해행위는철회할수있다할것이다.

사정변경으로인해처분의존속을유지시키는것이위법한경우당해처분은위법한처분이되

며, 이경우행정청은당해처분을취소하거나철회할수있음은- 정확히는위법한행정행위에

대한철회를의미한다- 이미살펴본바와같다.

45) BayVGH, BayVBl. 1991, S. 209. 46) 김철용, 전게서, 210면. 47) 사실관계의변경을철회사유로인정한규정이있는경우에는당연히‘법령의규정에의한철회’가될것 이며, 이경우공익관련성은원칙적으로고려의대상이아니라고할것이다; Obermeyer, VwVfG §49, Rdnr. 34.

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사정변경에도불구하고이전처분이여전히적법한경우에도당해처분을철회할수있는근거

가무엇인지에대하여는별다른논의가없으나, 그실질적해답은이전처분의존속과공익과의

관련성에서찾아야할것이다. 이는특히전술한법정의무의불이행만으로는- 후술하는‘중대한

공익상의필요’가인정되지않는한- 독립된철회사유가아니지만, ‘사정변경’이라는철회사유에

포섭되어경우에따라서는철회할수있다는입론을가능케한다는점에서도중요한의미를가

진다. 일반적으로볼때법정의무의불이행만으로는이전처분의위법성을인정할수없으므로,

이를처분의취소사유나사후적으로위법해진행정행위에대한직접적철회사유라할수는없다.

그러나이러한사정은구체적으로발령당시의사실관계의변경을의미하는것이고, 더나아가

법정의무의불이행이라는사정변경이공익상의위해를초래한다고인정되면사정변경에의한철

회권행사가가능하다고볼수있다.48)

2) 사실관계변경의의미

사실관계의변경이란처분의발령에중요한관건이되었던사실관계의변경으로인하여처분의

발령당시와는그를둘러싼환경이상이해졌음을의미한다. 처분의발령에중요한관건이된경

우라함은사실관계의확정과법령의포섭(Subsumtion)과정에서처분의발령에결정적인동인이

되는것만을의미한다고보아야한다. 이와는달리처분발령과관련된모든사실관계의변경을

모두철회사유라한다면, 행정청은예컨대처분의기준이되는행정규칙의제․개정을통하여임

의로철회사유를작출할수있기때문에여기서의사정변경은제한적으로해석하여야할것이

다.49)

사정변경은반드시처분의상대방으로인해유발된것일필요는없지만, 처분청의철회권발동

여부의결정시상대방의귀책여부가재량의고려사항이될수는있을것이다. 처분발령이후

의사정변경인한상대방의인지여부에불문하고철회사유가된다. 수익적처분의신청이후처

분발령당시까지의사실관계변경에도불구하고처분을발령하였다면이는행정행위의취소사유

가될지언정철회사유일수는없다.

3) 변경된사실관계하에서처분을발령하지않을권한이있을것

48) 원고가전기공사업면허를받기전에행한행위로인하여전기공사업면허를받은후에벌금형을받게되 었고, 이에피고행정청으로부터전기공사업법제31조제10호에의거하여원고에대한위전기공사업면허취 소처분을받게된사안에서대법원은, “전기공사업법에이사건에서문제된바와같은공사업자면허발급전 의같은법위반행위가위면허후벌금형에처해진경우에관하여아무런규정도마련해두고있지아니하 나, 그렇다고이러한경우가공사업자의결격사유를규정한같은법제8조제3호에적합하지아니하여면허가 벌금수형사실로인하여당연히무효또는실효가된다고는볼수없다할것이므로원심이원고가전기공사 업자면허를받은후위법제8조제3호의사유가발생한이사건의경우에피고로서는면허처분후의그러 한사실관계의변경을이유로면허를취소할수있다고판단한것은옳다”고판시하였다(대판1988. 12. 27., 87누1068). 49) 같은맥락에서불확정개념에대한행정청의해석변경, 행정관행의변화및법원의판례변경등은여 기서의사정변경에해당하지않는다할것이다; Bronnenmeyer, a.a.O., S. 124. 한편, 독일의경우사실관계의 요소에대한학문적인식의변화에대하여그것이과학적으로증명가능한경우는여기서의사정변경에해 당하지만, 단순한학문적평가나학설의변경은이에해당하지않는다고한다. 그러나흥미로운것은변경된 학설이통설화되어이에대한객관적확신이성립된경우에는철회사유로서의사정변경에해당할수도있 다고한다(BVerwGE, DVBl. 1982, 1004; OVG Münster, NVwZ 1988, 173).

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독일의경우사정변경에의한철회시, ‘변경된상황하에서행정청에게처분을발령하지않을

권한이있을것’을추가적인요건으로한다. 이경우의행정행위철회가반드시처분의위법성을

전제로하지는않고상대방의귀책사유없는경우에도가능하므로, 상대방의처분의존속에대한

이익을고려하여철회를엄격한요건하에가능케하려는의도라볼수있다. 우리의경우이문

제를직접적으로논하는학자는없지만, 만약사정변경하에서처분을발령하지않을권한이없

다면, 이는곧- 철회권행사여부와상관없이- 변경된사정을충분히참작하여새로이처분을

해야할의무가행정청에게발생한다고도할수있으므로이요건을추가적으로인정할필요가

있다고본다.

행정청이처분을발령하지않을권한이존재해야하는시점에관하여는처분발령시설, 사정변경

시설, 철회시설등으로학설이나뉘지만, 철회시에처분을발령하지않을권한이인정되어야한

다는철회시설이통설이다. 철회가원칙적으로장래효만을가지는점을고려한다면철회시이전

의그러한권한의존재는실체적결정에커다란의미가없기때문이다.

구체적으로볼때, 기속행위의경우사정변경으로처분발령의필수적요건이흠결되면그시점

부터당연히동처분을발령할수있는권한이없으므로철회권행사의요건이충족된다. 정확히

표현하자면, 이경우행정청은처분을발령하여서는안될의무가부과되는데, 그럼에도불구하

고처분을발령하거나당해처분의효력을계속유지시키면이는위법한처분이되는것이다. 따

라서엄격한해석에의하면이경우의철회도내용적으로는행정행위의취소내지사후적으로

위법해진행정행위의철회에해당한다.

한편, 재량행위의경우에는재량권행사에중요한영향을미치는사실관계의변경하에서만행

정청에게당해처분을발령하지않을권한이인정되며, 이경우철회권을행사할수있다고일반

적으로해석할수있다. 그러나그구체적인경우에관하여는논란의여지가있는바, 예컨대상

대방이제공된급부(예컨대보조금의경우)의목적에배치되는사용을한경우행정청은당해처

분을취소할수는있지만, 그렇다고하여이전처분을유지하는것이또다른의미에서의재량의

하자, 즉위법한처분이되는것은아닐것이다. 오히려목적에위배되지않는사용이처분의발

령요건으로명정된경우에만행정청은철회할수있으며, 이때의철회가곧독일연방행정절차

법제49조제2항제1문제3호상의‘변경된사정하에서행정청이당해처분을발령하지않을권

한이있는경우’ 내지그含意인‘처분을계속유지하는것이행정청의의무위반에해당하는경

우’라는요건의충족하에발령된것에해당할것이다.

4) 공익에대한위해

사정변경으로인한철회는‘사정변경하에서처분을존속시키는것이공익을해하는경우’에가

능하며, 따라서철회권행사를위해서는비례원칙의준수가요구된다. 여기서의공익이란처분의

근거법령이도모하고자하는공익의구체적내용중변경된사정변경으로인해직접적으로영향

을받는범위에서의공익을말하며,50) 포괄적의미에서의공익에대한위해발생이나처분을철

회함으로써공익의적극적증가가예상되는경우는철회사유가될수없다.51) 사실관계의변경으

50) Bronnenmeyer, a.a.O., S. 137; OVG Münster, NVwZ 1986, S. 584.

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로직접초래된공익인이상그에대한위해가목전에구체화된경우뿐만아니라그추상적위

해의가능성만으로도요건을충족한것으로보는것이타당하다.52)

  1. 근거법령의변경

처분의근거법령이개정되어처분이새법령의요건을갖추지못하더라도위법성판단의시점

을처분시로보는한기존의처분은적법한처분일수밖에없다. 그러나근거법령의개정으로형

성되는새로운법률관계에비추어볼때기존처분의효력유지는경우에따라신법령상용인

될수없거나혹은공익상바람직하지않을수있으며, 여기서근거법령의개정으로인한철회의

문제가발생하게된다.

개정법령이구법에의해발령된처분의폐지를규정하는경우당해처분은새법령과의관계

에서는위법한처분이며, 따라서그효력의배제는행정행위의철회, 즉사후적으로위법해진행

정행위의철회로서별문제가되지않지만, 상대방의신뢰보호차원에서손실보상은행해져야한

다.

명문의규정을통한이전처분의효력제거의법적근거는없으나구법에의한처분을유지시

키는것이개정법령의취지나목적에합치되지않을경우당해처분은새법령에비추어일률

적으로위법이라할수없고, 이때본래적의미에서의철회의문제가발생한다. 새법령의취지

등과합치하지는않지만처분의폐지가명문으로규정되지않은상황에서의철회의근거는사실

관계의변경에서와같이공익상의이유에서찾아야할것이다. 즉, 근거법령의개정으로인한철

회권행사는공익상의정당한이유가있어야한다. 입법자는근거법령을개정함에있어이전의

처분의존속가능성에대한결정을내려야하며, 만약그렇지않은경우행정의법률적합성원칙

및법적안정성원칙에따라처분의존속성에는영향이없어야함이원칙이다. 따라서‘공익상의

정당한사유’는이경우의철회권행사를정당화시켜주는요건으로서매우중요한의미를지닌

다할것이다. 따라서입법자에의한법령개정을가져온동인이변화된환경에적응하기위한

공익실현이라면, 당해공익의실현을위해서는, 즉처분의유지가공익상위해를초래한다면여

전히적법한행정행위라도철회할수있다고보아야하며,53) 이때철회되는행정행위는소위부

51) Obermeyer, VwVfG §49, Rdnr. 42. 52) Bronnenmeyer, a.a.O., S. 137. 그러나, 독일의다수설은공익에의구체적위해발생을철회의요건으로 한다; Obermeyer, VwVfG §49, Rdnr. 42.; Kopp, VwVfG §49, Rdnr. 27; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG §49, Rdnr. 38. 53) 원고들은주택자재생산업등록당시아무런하자가없었는데그뒤주택건설촉진법시행규칙의개정에의 하여등록기준에미달되게되었고, 이에피고(부산직할시동래구청장)가수회에걸쳐원고들에게주택자재생 산업의면허또는등록기준에적합하게시설을보완토록지시하였음에도이에따르지않자피고가원고들에 대하여주택자재생산업등록취소처분을발령한사안에서대법원은, "이사건원고들의주택자재생산업등록당 시아무런하자가없었고, 그뒤주택건설촉진법시행규칙의개정에의하여위등록이취소된것임은소론과 같으나, 이는원고들에게부여되었던종래의허가를소급적으로취소한것이아니라공익상의요구에의한 법령개정에따라그등록요건이변경됨으로써장래에향하여그등록을적법히취소(철회)한것일뿐이므로, 이사건등록취소처분이소급입법에의하여원고들의재산권을박탈한것이라는논지또한이유없다."고판 시하였다(대판1986. 7. 22, 85누273).

또한, 원고는일본에거주하면서대한민국국적을취득한자이지만병역법(1983. 12. 31. 법률제3696호로전 문개정되기전의것) 제24조제2항에서정하는병역면제의요건을충족하지는못하여서병역의무가있는자이 고, 다만일본에거주하고있기때문에사실상국외여행허가를받은자로간주되는자인데, 피고서울지방병

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당한행정행위에해당한다고할수있다.

사실관계의변경에서와같이독일연방행정절차법은법령의변경으로인한철회에도‘법령의변

경으로인하여처분을발령하지않을권한이행정청에게있을것’을추가적요건으로하고있다.

처분을발령하지않을권한이인정되는것으로는, 기속행위의경우법령개정으로인하여이전처

분의법적근거가폐지되거나새로운요건의추가로인하여처분발령요건이엄격해진경우를

말하며, 재량행위에서는새법령에의한적법한재량권행사결과궁극적으로이전처분의발령

을거부하게만드는경우를들수있을것이다.54)

변경되는근거법령에판례가포함되는지논란의여지가있다. 판례상의법원칙내지법관법

(Richterrecht)의법원성을인정한다하더라도이를여기서의근거법령과동일시할수는없을

것이다.55) 법정의절차에따라제정･개정되어일반에공포되는일반․추상적성격의법령과는달

리판례는특별규정이없는한당사자사이에서만(inter partes) 효력을가질뿐이며, 법정절차

에따라일반에공포되지않는다는점에서판례변경에따른철회는법적명확성원칙내지법

적안정성원칙상인정할수없다.

엄격한해석에의하면여기서의변경에는법령의페지가포함되지않음이원칙이다. 그러나실

질적으로볼때근거법령이개정된경우와법령이폐지된경우는공히이전의처분에대한법적

근거의흠결이라는점에서는공통되므로후자를근거법령의변경에포함시켜해석할여지는있

다.

  1. 기타중대한공익상필요

무청장이병역법시행령(1991. 6. 11. 대통령령제13385호) 제113조제3항병역법시행령(1991. 6. 11. 대통령령 제13385호) 제113조제3항제1항의규정(국외여행허가를받은것으로보는자가영주할목적으로귀국하거나 1년이상국내에서취업또는체류하고있는경우에는국외여행허가를취소하고병역의무를부과할수있다) 에의하여원고의국외여행허가를취소하고병역의무를부과한사안에서대법원은, "위조항(병역법시행령 제113조제3항)은위일자에신설된것이기는하나, 행정행위를한처분청은비록그처분당시에별다른하 자가없었고, 또그처분후에이를취소할별도의법적근거가없다하더라도원래의처분을존속시킬필요 가없게된사정변경이생겼거나또는중대한공익상의필요가발생한경우에는그효력을상실케하는별 개의행정행위로이를취소할수있다고할것"이라고하면서, "위와같은영주목적의귀국이나1년이상국 내에서취업또는체류라는사유는그성질상국외여행허가를받은것으로간주된후에도병역의무를마칠 때까지계속해서갖추어야할소극적요건이라고봄이상당하므로, 국외여행허가를받은후위와같은영주 목적의귀국이나1년이상국내에서취업또는체류라는사유가발생한경우에는이러한사정은국외여행허 가를취소할수있는사정변경또는중대한공익상의필요가발생한것으로볼수있어처분청으로서는그 취소에관한별도의법적근거가없어도이를취소할수있다고하여야할것이다."라고판시하였다(대판 1995. 6. 9, 95.누1194). 54) 한편독일연방행정절차법제49조제2항제1문제4호는사실관계의변경과는달리법령의변경에의한철 회권행사를위해, 상대방이수익적처분의내용으로서의급부를사용하지않았거나수익적처분에근거한 급부를수령하지않았을것을추가적인요건으로한다. 여기에서‘급부를사용하지않았다’라함은처분으로 인해획득된법적지위를근거로한법적행위, 허가된사업계획의실행행위등에착수하지않은경우를말 한다(Nicht ins-Werk setzen). 이와같이상대방의처분의존속에대한신뢰를강하게보호하는이유는사실 관계의변경과는달리근거법령의변경은상대방이쉽게예측할수없기때문이라고한다. Vgl. z.B. Bronnenmeyer, a.a.O., S. 150. 55) 법관법의개념, 법원성인정여부및행정법학․행정법도그마틱에서의체계적지위등에대해서는Park, Jeong Hoon, Rechtsfindung im Verwaltungsrecht - Grundlegung einer Prinzipientheorie des Verwaltungsrechts als Methode der Verwaltungsrechtsdogmatik -, 1996, S. 209 ff.

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위에서열거한철회사유에해당하지는않지만, 공익적관점에서당해행정행위에대한철회가

불가피한경우에도예외적으로철회가허용된다. 중대한공익상필요는공익에대한중대한위해

를예방하거나제거하기위한경우를의미한다(VwVfG §49 Abs.2 S.1 Nr.5 참조). 이사유에의

한철회의법적성격에관하여는논란의여지가있으나, 예외적철회사유로서그해석을매우엄

격히하여야하는일종의개괄조항(Generalklausel)으로서의포괄규범(Auffangnorm)적성격을가

진다고 보는견해가다수설이다.56) 생각건대, ‘중대한공익상필요’는전거한철회사유에해당하

지는않지만중대한공익상의필요에의하여불가피하게당해처분의효력을제거하기위한요

건으로보아야하므로다른철회사유와병렬적으로인정되는사유로서엄격한해석이가해져야

한다고본다. 이런입론은여기서의철회가다른철회사유에서와는달리, 단순한공익상의위해

제거가아니라중대한공익상의필요를요구하는점에서잘나타난다. 따라서예컨대변화된사

정변경으로인해직접초래된처분을둘러싼환경이철회를정당화시켜줄정도는아니었지만,

기타이로인해중대한공익상의위해의발생이실질적으로진행되는경우예외적으로이사유

에터잡아철회권이행사될수있을것이다.57)

중대한공익상의필요에의한철회는처분의발령이전이나발령당시에존재하였지만행정청

이이를인지하지못한경우에도인정된다. 왜냐하면사정변경에의한철회와는달리여기서의

철회는전거한철회사유이외에예외적으로철회를인정해야할현실적필요성에적응하기위한

것이므로처분발령당시에존재하였지만행정청이사후에인지한경우에도철회를할수있다고

보는것이타당하기때문이다.58)

한편행정청이철회를하면서철회의근거로전거한구체적․개별적사유(예컨대, 사실관계의

변경, 근거법령의변경등)를내세웠으나그에대한취소소송에서중대한공익상의필요를처분

사유로추가․변경한경우기본적사실관계의동일성이인정되는지문제될수있다. 사실관계의

변경등에의한철회에서의‘공익에대한위해’와여기서의‘중대한공익상필요’는철회사유로서

의인정취지와차원을달리하는것으로보아야한다는점에서이를부인하여야할것이다. 그러

나예컨대, 사실관계의변경에의한철회가취소소송의대상인경우, 철회처분의발령시에는객

관적사실관계의변경및이로인한처분미발령권한의존재만을제시하였다가소송계속중공

익에의위해제거라는처분사유를추가하는것은처분사유의추가․변경으로서허용할수있을

것이다.59)

대법원판례상‘중대한공익상의필요’를원인으로한대표적철회사례는아래註에서보는바

와같다.60) 대법원판례에서나타난공익의고려는대개‘사정변경또는중대한공익상의필요’라

56) Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., §11, Rdnr. 44a; Giemulla/Jaworsky/Müller-Uri, Verwaltungsrecht, 6.Aufl., S. 244; Bronnenmeyer, a.a.O., S. 158. 한편, ‘기타중대한공익상필요’를철회사유 로한것에대하여, 그불명확성을이유로비판하는견해로는Meyer, in: Meyer/Borgs, VwVfG §49, Rdnr. 36; Obermeyer, VwVfG §49, Rdnr. 52. 57) 이런의미에서볼때공익에대한위해가예상됨에그치는경우에는여기에서의공익상사유에의한철 회권행사가불가하다고해석하여야한다. 58) Obermeyer, VwVfG §49, Rdnr. 60; Kopp, VwVfG, §49, Rdnr. 49. 59) 이에관하여자세히는박정훈, 처분사유의추가․변경과행정행위의전환, 행정판례연구Ⅶ, 2002, 266면 이하참조. 특히박교수는이러한논의의전제로서, 공익상필요에의한철회와기타사유, 특히의무불이행 에의한제재적성격의철회와의관계에대하여독일연방행정절차법상의해당규정을예로들면서, “제재철 회속에는항상공익상철회가일부라도포함되어있고, …, 이러한의미로공익상철회는제재철회를포함 하는것이라고할수있다”고주장하는바, 매우경청할만한가치가있다고본다.

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는표현에담겨있는경우가많다. 그러나‘사정변경또는중대한공익상의필요’라고만설시함으

60) ①탄구장(회전당구) 영업허가를받아그영업을계속하던중복표발행․현상기타사행행위단속법(1962. 9. 3. 법률제1135호)의개정으로탄구장영업행위가이법에저촉하는행위로되었고, 유기장법시행령제정당 시제2조에서제2종유기장영업으로되어있던탄구장영업행위가유기장법시행령의개정(1962. 9. 22. 각령 제972호)으로삭제되어서중구청장이원고의탄구장영업행위에대해취소처분을내린사안에서대법원은, " 원고들의본건영업행위가강행법규인사행행위단속법에위반하는것이어서법질서의유지상그에대한허 가를존속시킬수없게된이상행정법의일반원칙에의하여이를철회할수있다할것이므로본건유기장 법시행령의개정에잘못이있다하더라도원심이정당히판시하고있는바와같이그개정으로본건영업허 가가당연히실효되었다고보았던것이아니고개정법이본건취소처분에이르기위한일반지침적수단적 관계에있었던것에불과하여그개정없이도능히본건취소처분을적법히할수있는것이었다면위시행 령개정의잘못을들어본건취소처분자체의하자로는볼수없다"고하였고, 원고의일단영업허가가있었 던이상그영업의실태가여하한강행법규에위반한것이라도중대한사정변경이없는한그영업허가를 취소할수없다는취지의소론은받아들일수없다고판시하였다.(대판1964. 5. 5, 63누96)

②원고는1987. 6. 17. 충청남도지사로부터사업구역을충청남도일원으로, 청양군을면허기준지로하는장 의자동차운송사업면허를받았는데, 원고가청양군을떠나다른구역에상주하며영업을함으로인하여면허 기준지주민들의이용에불편을끼치고, 다른구역의사업자와과당경쟁을하고, 이용자에대하여는면허기 준지를기준으로한운송거리에따라부당하게요금을징수하는등으로운송질서를어지럽히고있는데다가 원고를제외한다른장의자동차운송사업자들이모두사업구역을시, 군별로축소할것을건의하므로피고청 양군수는자동차운수사업법제4조, 동시행규칙제7조제3항에의하여원고의위사업구역을청양군일원으로 축소변경하는내용의이사건처분을한사안에서대법원은, "행정행위를한처분청은그처분당시에그행 정처분에별다른하자가없었고또그처분후에이를취소할별도의법적근거가없다하더라도원래의처 분을그대로존속시킬필요가없게된사정변경이생겼거나또는중대한공익상의필요가발생한경우에는 별개의행정행위로이를철회하거나변경할수있다고" 하면서"이사건처분으로인한사업구역축소로원고 가입게될불이익을감안하더라도일부지역주민들의장의자동차이용불편, 업체간의과당경쟁, 부당요금징 수등으로인한운송질서문란을방지하기위하여사업구역을시, 군별로축소할공익상의필요가있다<밑줄 필자>고보인다“고하여원고의청구를기각하였다.(대판1992. 1. 17, 91누3130)

③원고는국비유학생으로선발되어피고서울지방병무청장에의해학술특기자로특례보충역에편입된후 유학사유로국외여행허가를받아출국한후그여행허가기간이만료되어국외체재기간연장신청을하였으나 그신청이불허되었음에도귀국치아니하다2차에걸친귀국최고및기한연장후에서야귀국한후교육부장 관으로부터복무의무기관을한국종합건축사무소로지정받은다음그곳에서근무하고있었는데, 피고가위와 같이국외여행허가를받고출국하여정당한사유없이허기가관내에귀국하지아니한것이병역법상의특 례보충역편입취소사유에해당한다는이유로원고에대해특례보충역편입처분을취소하는처분을한사안에 서대법원은, "행정행위를한처분청은비록그처분당시에별다른하자가없었고, 또그처분후에이를취 소할별도의법적근거가없다하더라도원래의처분을존속시킬필요가없게된사정변경이생겼거나또는 중대한공익상의필요가발생한경우에는그효력을상실케하는별개의행정행위로이를취소할수있다"고 한후, "위와같은귀국지연이라는사유는위구병역법상특례보충역편입제한사유로만규정되어있지만이 는그성질상단순히특례보충역편입시갖추어야할요건에그치는것이아니라특례보충역에편입된후에 도병역의무를마칠때까지계속해서갖추어야할소극적요건이라고봄이상당하므로, 특례보충역편입처분 후그와같은귀국지연이라는사유가발생한경우에는이러한사정은그편입처분을취소할수있는사정변 경또는중대한공익상의필요가발생한것으로볼수있어처분청으로서는그취소에관한별도의법적근 거가없이도이를취소할수있다고하여야할것이다<밑줄필자>"라고판시하였다. 더나아가대법원은“병 역의무는국가수호를위해전국민에게과하여진헌법상의의무로서그의무를부과함에있어서는형평성을 유지하여야함은물론그면탈을방지하도록하여야할공익적필요성이매우크다고할것이므로, 위와같 은정당한사유없는귀국지연이라는사유로편입처분을취소함에있어서는그로인하여입게될당사자의 불이익보다도병역면탈방지라는일반예방적측면이더욱강조되어야할것인바, 그와같은공익상의필요와 기록에나타난이사건귀국지연의경위등제반사정에비추어보면, 원심이설시하고있는원고의귀국지연 의정도와귀국전후의정황, 연령과가족상황, 이로인하여원고가입게될불이익등을감안하더라도피고 의원고에대한이사건특례보충역편입취소처분으로인하여달성하고자하는공익목적이원고가이로인하 여입게될불이익보다결코가볍다고볼수는없을것이다.”라고하여본건특례보충역편입취소처분에재량 권남용의위법이없다고판시하였다.(대판1995. 2. 28, 94누7713)

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로써, 판례가공익에대한고려를철회사유로삼으면서그구체적요건으로상정가능한다섯가

지경우, 즉ⅰ) 사정변경+ 공익에대한위해, ⅱ) 사정변경+ 중대한공익상필요, ⅲ) 사정변경,

ⅳ) 공익에대한위해, ⅴ) 중대한공익상의필요중어느경우혹은경우들을철회사유로하는지

는불명확하며, 향후이에대한명쾌한입장표명이있어야하리라고본다.

Ⅴ. 대상판결에대한평석

  1. 문제의소재

대상판결에서는우선기본재산전환인가처분시부가한조건의법적성질이문제된다. 문제된인

가조건의내용은크게세부분으로나뉘는데, ①원고법인은이사건부동산을공정한시가에처

분하되, 처분금은전액취득재산매입비및건축비용으로사용할것이며, 취득재산은원고법인

의기본재산으로편입하여사업목적에제공하여야하고, 이를이행하지않을시기본재산전환인

가를취소할수있고, ②신청서상허위가발견될시에는위기본재산전환인가를취소할수있으

며, ③취득재산에관하여준공일로부터4개월이내에소유권이전(보존)등기를마치지못할시에

는위기본재산전환인가의효력은상실되도록되어있다. 이들중두번째조건에의한취소는

전통적의미에서의취소, 즉원시적위법을이유로한취소에해당하고, 세번째조건은해제조

건으로볼수있으므로크게문제될것이없다. 따라서특히문제되는것은첫번째조건의법

적성질에관한것인데, 이와관련하여원심판결은당해조건을취소권을유보한것으로간주하

여기본재산전환인가취소시에는소급적으로당해처분이무효가된다고보고있으며, 그논거

로는문언에서‘취소’라는용어를사용한점, 세번째조건이당연효력상실요건을별도로예정

하고있는점등을들고있다. 반면에, 대법원은철회권을유보한것이므로철회시장래효만을

가진다고보고있다. 대법원의논리는취소와철회는그발생원인이성립당시에존재하였는가

아니면성립후에발생했는가에따라구별되는것이고, 본건인가조건의불이행이성립후에발

생한사유이기때문에이와상관없이이전처분은여전히적법하여본건기본재산전환인가처분

의취소는철회에해당하므로장래효만을가진다고보는것이다.

이같은입장의차이는위인가조건의법적성질에대한이해에서기인하기도하지만보다근

본적으로는행정행위철회의법적성질에대한인식차이내지취소와철회의구별론에서유래

한다고함이타당할것이다.

한편, ‘중대한공익상의필요’를인정할수없다는판례로는, 대판1997. 5. 23, 95누16066; “1986년도국비유 학생으로선발되어1986. 8. 5. 구병역법상의특례보충역으로편입된후국외여행허가를받아미국으로출국 한원고가그허가기관인1992. 8. 31.까지귀국하지아니하였지만원고의귀국보증인들에대한과태료납부통 지서가발부(1992. 12. 29.) 되기이전에1991. 10. 16. 미국영주권을취득하고1년이상미국에서거주하다가 국내에서영주할목적으로1993. 3. 5. 귀국하여1993. 3. 23. 교육부장관으로부터종사할전문분야를지정받 았다면, 원고는1993. 3. 5. 까지를허가기관으로하는국외여행허가를받은것으로간주됨으로써결국허가기 관내에귀국한셈이되므로정당한사유없이허가기간내에귀국하지아니한귀국지연의잘못을범하였다 고할수없고, 따라서이와같은귀국지연이라는사유가발생하지아니한이상원고에대한특례보충역편입 처분을취소할수있는사정변경또는중대한공익상의필요가발생하였다고볼수없으므로이사건1993. 6. 15. 자특례보충역편입처분취소처분은위법하다<밑줄필자>고할것이다."

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  • 분석의전제

대법원은행정행위의취소와철회에관하여전통적인법이론에충실히근거하고있다. 즉, 행정

행위의취소는, 유효하지만원시적하자가있어위법한행정행위의효력을소급하여소멸시키는

것이고, 행정행위의철회는적법했던행정행위를후발적사유에의하여그효력의전부또는일

부를장래에향하여소멸시키는행정처분을말한다. 그러나이러한논의는행정행위의직권취소

나철회시당해처분의위법성판단시점이처분시라는전제하에서만타당한것이다. 전술한바

와같이직권취소나철회는원처분과는별도의독립된처분의형태로발령되는것이므로, 직권취

소․철회여부를결정하는사실관계나법률관계를이전처분의발령시를기준으로판단할수는

없다고본다. 오히려이경우처분의위법성판단시점은행정행위효력폐지결정시로보는것이

타당하며, 따라서처음에는적법했던행정행위라도후발적사유에의하여위법해지는행정행위도

상정가능하고, 사정변경등에도불구하고여전히적법성을유지하는행정행위도있을수있다.

결국직권취소․철회의대상으로서의행정행위는, ①원시적으로적법했던행정행위가사정변경

등에도불구하고여전히적법한경우, ②원시적으로적법했던행정행위가후발적사유에의하여

위법해진경우및③원시적하자에의하여계속적으로위법한행정행위등세가지유형으로

나눌수있다.

①의경우이에기한처분의폐지는전통적의미에서의행정행위의철회에해당하며, 구체적으

로는법정의무의불이행등사실관계의변경이법령에의한처분의폐지요건에해당하지는않

지만공익에의위해를야기할경우, 명문의규정을통한이전처분의효력제거의법적근거는

없으나구법에의한처분을유지시키는것이개정법령의취지나목적에합치되지않을경우및

‘법령에근거한철회’ 및‘철회권유보에의한철회’ 등의일반적철회사유에는해당하지않지만

당해처분의효력을유지시키는것이중대한공익상의장애를초래할경우등의예를들수있

다.

②에대하여는과거전통적견해가, 적법하게성립한행정행위에대하여후발적사유에의하여

철회하는것이라고일률적으로주장함으로써, 철회당시행정행위의위법․적법여부에대하여는

별다른논의가없었다. 그러나행정행위폐지론이여전히행정행위의선험적적법․위법여부에

절대적으로좌우되는것은이미상당히진척되어온취소와철회의상대화경향에부합되지않는

다고본다. 더나아가직권취소․철회의대상으로서의행정행위의위법성판단시점은처분폐지결

정시로보는것이타당하므로엄격히말하자면폐지대상으로서의이전처분은위법한행정행위

라하는것이타당하다. 이러한입장에근거한다면②의경우는위법한행정행위에대한취소내

지사후적으로위법해진행정행위의철회의문제를야기하는것이며, 이들중어떤입장을취해

야하는가에대한논리귀결적필연성은존재하지않는다. 그러나필자의견해에의하면행정행위

폐지제도의취지가궁극적으로는‘흠의시정’을포함하여이전처분을유지할수없는상황에의

법적대응이라는점을고려한다면, 기존의행정행위철회사유의대부분을차지하는‘후발적으로

위법해진행정행위’에대하여는‘위법한행정행위의철회’의대상으로파악하여야하며, 철회의

효력은구체적사안에따라소급효와장래효중개별적으로결정하는것이타당할것이다.

③의경우행정청이취소권을발동할수있음은의문의여지가없다.

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  • 구체적분석

본건사실관계를살펴볼때원고법인의주무관청이었던문화체육부장관이원고법인에게기본

재산전환인가를하면서부가한부동산의공정시가처분, 처분금의취득재산매입비및건축비용

사용및취득재산의기본재산편입등은행정행위부관의종류중부담에해당한다. 이경우취

소권내지철회권의유보없이도부담의불이행을이유로인가처분을철회할수있으며, 본건에

서와같이취소(철회)권등이유보된경우취소(철회)사유의발생과더불어별도의처분형식으로

이전처분의효력을폐지할수있음은물론이다.

대법원은대상판결을통하여“이사건기본재산전환인가의인가조건으로되어있는사유들은

모두위인가처분의효력이발생하여기본재산처분행위가유효하게이루어진이후에비로소이

행할수있는것들이고, 인가처분당시에그처분에그와같은흠이존재하였던것은아니므

로…”라설시함으로써기존의취소․철회에관한통설의입장을견지하고있다. 그러나지금까지

의논의에의한다면원시적으로적법했던행정행위가후발적사유에의하여위법해질수있고

본건사실관계가바로이경우에해당한다. ‘공익법인의설립․운영에관한법률’에따르면공익법인

의재산은기본재산과보통재산으로나뉘고61), 기본재산을처분할때에는관할행정청의허가를

받도록되어있다62). 이와같이공익법인의기본재산의처분시에관할행정청의허가를요건으로

하고있는이유는민법상의공익법인의설립허가제, 감독관청에의한검사, 감독권, 설립허가의

취소등의규제만으로는새로운양상의공익법인의공익성을유지하기가극히어려운실정하에

서, 공익법인에관하여민법에대한특례규정을마련함으로써사적자치의원칙아래공익성을보

장하여그본래의목적사업에충실하게하려는데에있다63). 따라서위인가조건에위반하여부

동산을공정시가에매각하지않거나취득재산을기본재산에편입시키지않는것은공익법인의

본래목적에배치되는것이고(구체적으로는근거법령의취지에나타난의무를위반해서원고법

인의공익성담보에위해를가져올우려가농후한것이고), 이런상황하에서의인가처분의유지

는위법한법률상태를의미하므로, 결국원시적으로적법했던기본재산전환인가처분은부담의불

이행으로인하여위법한행정처분으로변화되었다고보아야한다. 따라서이를이유로한인가처

분의효력폐지결정시에는판단의대상을후발적으로위법해진인가처분으로하여야하며, 구체

적인폐지형태는위법한행정행위의철회라보는것이타당할것이다. 다만, 이경우철회의효

력과관련하여서는, 원고법인이공익법인인점을고려하여예외적으로소급효를인정해도무방

할것이며,64) 이런점에서원심법원이유보된취소권행사를통하여인가처분의효력이소급하여

상실된다고한점에서는타당한판시였다고본다.65)

61) 제11조(재산) ①공익법인의재산은대통령령이정하는바에의하여기본재산과보통재산으로구분한다. 62) 제17조(기본재산의처분) ①법제11조제3항의규정에의하여기본재산의매도·증여·임대또는교환에관 한허가를받고자할때에는그허가신청서에다음각호의서류를첨부하여주무관청에제출하여야한다.<개 정1993.11.20, 1995.7.6> 63) 공익법인의설립․운영에관한법률제정이유(www.moleg.go.kr) 64) 철회의소급효를인정하는견해로는김동희, 전게서, 339면 65) 전술한바와같이이경우‘위법한행정행위의철회’ 제도가우리법제상혹은법감정상용인될수없다 면, 오히려대상판결의경우인가처분의폐지를취소권유보에근거한위법한행정행위의취소로파악하고 그소급효를인정하는것이대법원의입장보다는타당했을것이며, 이런점에서원심판결에찬동한다.

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사건의표시: 대법원2003.5.30. 2003다6422, 소유권이전등기말소등

판시사항 [1] 행정행위의취소사유와철회사유의구별기준 [2] 행정청이종교단체에대하여기본재산전환인가를함에있어인가조건을부가하고그불이행시 인가를취소할수있도록한경우, 인가조건의의미는철회권을유보한것이라고본사례

판결요지 [1] 행정행위의취소는일단유효하게성립한행정행위를그행위에위법또는부당한하자가있 음을이유로소급하여그효력을소멸시키는별도의행정처분이고, 행정행위의철회는적법요건을 구비하여완전히효력을발하고있는행정행위를사후적으로그행위의효력의전부또는일부를 장래에향해소멸시키는행정처분이므로, 행정행위의취소사유는행정행위의성립당시에존재하 였던하자를말하고, 철회사유는행정행위가성립된이후에새로이발생한것으로서행정행위의 효력을존속시킬수없는사유를말한다. [2] 행정청이종교단체에대하여기본재산전환인가를함에있어인가조건을부가하고그불이행시 인가를취소할수있도록한경우, 인가조건의의미는철회권을유보한것이라고본사례. 참조판례 [1] 대법원1999. 12. 28. 선고98두1895 판결(공2000상, 402) [2] 대법원1966. 11. 29. 선고66다 1668 판결(집14-3, 민251) 대법원1992.11. 13. 선고92누1308 판결(공1993상, 132) 대법원1996. 5. 16. 선고95누4810 전원합의체판결(공1996상, 1752) 참조법령 [1] 행정소송법제1조 [행정처분일반] [2] 행정소송법제1조 [행정처분일반],

민법제40조 , 제42조제1항 원심판례 부산고등법원2002.12.13. 2002나6982 전문 【원고, 피상고인】사단법인대한기독상이군인의집성화원(소송대리인법무법인덕수담당변호 사최병모외2인) 【피고, 상고인】주식회사국민은행외1인(소송대리인법무법인청해담당변호사서영화외5 인) 【원심판결】부산고법2002. 12. 13. 선고2002나6982 판결 【주문】원심판결을파기하고, 사건을부산고등법원에환송한다. 【이유】1. 원심은, 민법상의비영리(종교) 사단법인인원고가1995. 11. 27. 소외자유건설주식 회사(이하'자유건설'이라한다)와기본재산인이사건부동산에관하여교환계약을체결하고, 같 은해12. 27. 주무관청인문화체육부장관으로부터기본재산전환인가를받아1996. 4. 25. 이사건 부동산에관한소유권이전등기를경료해준사실, 기본재산전환인가의인가조건에의하면, 원고는 이사건부동산을공정한시가에처분하되, 처분금은전액취득재산매입비및건축비용으로사용 할것이며, 취득재산은원고의기본재산으로편입하여사업목적에제공하여야하고, 이를이행하 지않거나신청서상허위가발견될시에는기본재산전환인가를취소할수있으며, 취득재산에관 하여준공일로부터4개월이내에소유권이전(보존)등기를마치지못할시에는기본재산전환인가의 효력이상실되는것으로기재되어있는사실, 자유건설은1997. 3. 7. 소외주식회사한국주택은행 (피고주식회사국민은행으로합병되었다.)으로부터자금을차용하고이사건부동산에관하여채 권최고액금18억4,000만원의근저당권설정등기를경료해주고, 같은해5. 12.에는소외주택사 업공제조합(피고대한주택보증주식회사로조직이변경되었다.)에게신탁을원인으로한소유권이 전등기를경료해준후1998. 2.경부도를내고2001. 6. 22. 파산선고를받은사실, 그러자행정권 한의위임및위탁에관한규정제28조제2항에따라문화체육부장관의권한을위임받은부산광역시장 이2001. 8. 25. 인가조건의불이행을이유로직권으로이사건부동산에관한기본재산전환인가를

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취소한사실을각인정한다음, 주무관청의조건부인가가인가조건불이행을이유로취소되어소 급적으로무효가되었으므로그인가에의하여이루어진이사건부동산에관한자유건설명의의 소유권이전등기와이에터잡아경료된피고들명의의각등기는모두원인무효의등기라고판단 하였다. 2. 행정행위의취소는일단유효하게성립한행정행위를그행위에위법또는부당한하자가있음 을이유로소급하여그효력을소멸시키는별도의행정처분이고, 행정행위의철회는적법요건을 구비하여완전히효력을발하고있는행정행위를사후적으로그행위의효력의전부또는일부를 장래에향해소멸시키는행정처분이다. 그러므로행정행위의취소사유는행정행위의성립당시에존재하였던하자를말하고, 철회사유는 행정행위가성립된이후에새로이발생한것으로서행정행위의효력을존속시킬수없는사유를 말한다고할것이다. 이사건기본재산전환인가의인가조건으로되어있는사유들은모두위인가처분의효력이발생 하여기본재산처분행위가유효하게이루어진이후에비로소이행할수있는것들이고, 인가처분 당시에그처분에그와같은흠이존재하였던것은아니므로, 위법리에의하면, 위사유들은모 두인가처분의철회사유에해당한다고보아야하고, 인가처분을함에있어위와같은철회사유를 인가조건으로부가하면서비록철회권유보라고명시하지아니한채조건불이행시인가를취소 할수있다는기재를하였다하더라도위인가조건의전체적의미는인가처분에대한철회권을 유보한것이라고봄이상당하다. 그럼에도불구하고, 원심이이와다른견해에서부산광역시장의위처분이기본재산전환인가의취 소에해당한다는이유로위인가처분이소급하여무효가되었다고판단한것은기본재산전환인가 의인가조건의성격에관한법리를오해함으로써판결에영향을미친위법을범한것이라할것 이다. 3. 그러므로원심판결을파기하고, 사건을다시심리·판단하게하기위하여원심법원에환송하기 로하여관여대법관의일치된의견으로주문과같이판결한다.

대법관손지열(재판장) 조무제유지담(주심) 이규홍