최계영, 독일에서의 항공소음에 대한 권리구제

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사단법인 행정법이론실무학회 행정법연구 제47호 2016년 12월 Korea Administrative Law Theory Practice Association Administrative Law Journal Vol. 47, December 2016

독일에서의 항공소음에 대한 권리구제

― 프랑크푸르트 공항 야간비행금지 사건 ―

1)

최 계 영 *

국문초록

독일 연방행정법원은 2012년 프랑크푸르트 공항에서 밤 11시에서 새벽 5시 사이에 항공기가 이착

륙하는 것을 금지하는 내용의 판결을 선고하였다. 이 글에서는 위 판결의 내용을 소개하고, 항공소음

에 대한 독일의 권리구제 모델의 특징을 살펴보았다. 그 특징은 다음과 같다.

야간 이착륙 제한과 같은 운영 과정에서의 소음방지에 관한 사항이 공항 건설 단계에서부터 계획

안 속에 포함된다.

행정청이 계획안을 확정하는 절차에서 인근 주민은 의견을 제출하고 이의를 제기할 절차적 권리

를 보장받는다.

행정청은 계획확정결정을 할 때 인근 주민의 이익을 정당하게 고려하여 형량하여야 한다.
계획확정결정은 취소소송 또는 의무이행소송으로 다툴 수 있다.
법원은 절차상 하자와 형량 하자의 심사를 통하여 계획확정결정에 포함된 소음방지에 관한 사항

을 통제한다.

계획확정결정에 대한 취소소송 또는 의무이행소송 이외의 다른 구제수단은 원칙적으로 허용되지

않는다.

계획확정결정에 대하여 불가쟁력이 발생한 후에는 원칙적으로 구제수단이 없다.

전체적으로 보면 공항의 건설 단계에서 운영 과정에서의 소음방지에 관한 사항을 미리 결정하고

이를 다툴 수 있는 기회를 부여하되, 불가쟁력이 발생한 후에는 다른 구제수단을 배제하는 방식을 택

하고 있다. 이와 같이 권리구제를 계획확정결정에 집중시키기 위해서는 절차적 권리의 충실한 보장과

법원에 의한 엄격한 사법심사가 뒷받침되어야 한다. 위와 같은 독일 모델을 우리나라에 바로 적용할

수는 없지만, 새로운 공항을 건설하는 과정에서 소음으로 인한 갈등이 생긴다면 갈등 해소와 분쟁 예

방을 위한 하나의 절차적 모델로 고려해 볼 수 있을 것이다.

주제어: 항공소음, 계획확정결정, 영조물책임, 금지청구, 국가배상

서울대학교 법학전문대학원 부교수.

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行政法硏究第47號 214

목 차

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 사건의 개요

Ⅲ. 구제수단

Ⅳ. 절차상 하자 – 재공람의무 위반

Ⅴ. 형랑 하자 - 야간운항의 제한

Ⅵ. 결론

Ⅰ. 서론

항공소음에 대한 권리구제의 현재 상황

2005년 대법원이 ‘김포공항 항공기 소음 피해 집단소송’1)에서 손해배상책임을 인정한 이래

항공소음 피해자들의 소송은 봇물 터지듯 늘어났고, 이러한 상황은 지금도 계속되고 있다. 군

용비행장을 포함하여 전국의 거의 모든 공항에 대해 소송이 제기되었다고 해도 과언이 아니다.

또한 손해배상청구소송의 특성상 피해자들은 주기적으로 소를 제기하여야 배상을 받을 수 있

으므로 소송은 계속 증가할 수밖에 없다.2) 그런데 항공소음에 관한 소송은 거의 대부분 손해

배상책임을 묻는 형태로, 그 중에서도 공항의 설치관리자인 국가를 상대로 하여 국가배상법 제

5조의 영조물책임을 묻는 형태로 제기되고 있다. 이 경우 청구원인이 되는 영조물의 사회적․

기능적 하자는 “그 영조물이 공공의 목적에 이용됨에 있어 그 이용상태 및 정도가 일정한 한

도를 초과하여 제3자에게 사회통념상 수인할 것이 기대되는 한도를 넘는 피해를 입히는 경

우”3)를 의미한다. 그렇다면 여기에서 다음과 같은 질문을 던져 볼 수 있다. 수인한도를 넘지

않도록 이용상태와 정도를 제한할 것을 청구하는 소송, 예컨대, 일정 시간대의 운항금지, 이착

륙 횟수의 제한 등을 목적으로 하는 소송은 허용되지 않는가?4) 이러한 의문을 제기하는 이유

1) 대법원 2005. 1. 27. 선고 2003다49566 판결. 김진/최영동, “김포공항 항공기 소음 피해 집단소송”, 뺷한국 의 공익인권소송뺸(대표편집 이석태․한인섭), 경인문화사, 2010, 479면은 이 사건 소송을 처음부터 기획 하여 수행한 변호사들이 쓴 글로서, 공항소음 피해소송을 최초로 제기하는 상황에서 어떠한 점들을 고려 하여 청구의 형태와 내용을 결정하게 되었는지 확인할 수 있는 자료이다.

2) 2016. 5.말 현재까지 종결된 군용비행장 소음 소송은 288건이다. 원고의 수는 1,002,022명, 지급된 배상액 은 5,398억 원에 달한다. 각주 8)의 법률에 대한 국방위원회 수석전문위원 검토보고서, 2016. 11., 34면 참조.

3) 대법원 2005. 1. 27. 선고 2003다49566 판결.

4) 물론 금지청구의 요건과 손해배상청구의 요건이 일치하는 것은 아니다. 예컨대 대법원 2015. 9. 24. 선고

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독일에서의 항공소음에 대한 권리구제 215

는 손해배상은 항공소음에 대한 구제수단으로는 일정한 한계를 갖고 있기 때문이다.

가장 큰 한계는 금전배상에 그치고 직접적으로 소음방지를 위한 조치가 이루어지도록 강제

할 수는 없다는 점이다. 단지 손해배상판결을 계기로 향후에 다시 소송이 제기될 것에 대비하

여 소음방지조치를 취하도록 간접적으로 유도하는 효과가 있을 뿐이다. 사후적인 손해전보수단

일 뿐 사전적․예방적인 권리구제수단이 되지 못한다. 나아가 손해전보에 관해서도 법규정 및

실무상 여러 가지 한계가 있다. 첫째, 시간적 범위가 제한되어 있다. 과거의 손해에 대해서는

시효로 인해 3년분만 청구할 수 있다(민법 제766조 제1항). 장래의 손해에 대해서는 ‘미리 청

구할 필요’(민사소송법 제261조)가 인정되지 않을 가능성이 높고 그래서 실제로 청구한 예도

없다고 한다.5) 그러므로 피해자는 3년마다 손해배상을 구하기 위한 소를 제기하여야 한다. 둘

째, 손해의 범위도 제한적이다. 실제로 배상되는 손해도 정신적 손해에 대한 위자료에 그치는

경우가 대부분이다. 재산적 손해(지가 하락분, 치료비 등)에 대한 배상도 이론상으로는 가능하

나, 입증의 곤란과 손해액 산정의 어려움 때문에 실제로 재산상 손해배상의 청구를 하는 예는

찾아보기 어렵다고 한다.6)

입법적 해결도 시도되었으나 피해 주민에 대한 권리구제수단은 여전히 미흡하다. 민간공항의

경우 2010년 ‘공항소음 방지 및 소음대책지역 지원에 관한 법률’이 제정되어 시행되고 있지만,

인근 주민들에게 운항의 제한을 요구할 수 있는 권리나 손해배상 또는 손실보상을 구할 권리

를 부여하고 있지는 않다.7) 군용비행장에 대해서는 여러 차례 입법이 시도되었을 뿐 결실은

맺지 못하고 있다.8)

2011다91784 판결에서는 “도로소음으로 인한 생활방해를 원인으로 소음의 예방 또는 배제를 구하는 방 지청구는 금전배상을 구하는 손해배상청구와는 내용과 요건을 서로 달리하는 것이어서 같은 사정이라도 청구의 내용에 따라 고려요소의 중요도에 차이가 생길 수 있고, 방지청구는 그것이 허용될 경우 소송당 사자뿐 아니라 제3자의 이해관계에도 중대한 영향을 미칠 수 있어, 방지청구의 당부를 판단하는 법원으 로서는 청구가 허용될 경우에 방지청구를 구하는 당사자가 받게 될 이익과 상대방 및 제3자가 받게 될 불이익 등을 비교⋅교량하여야 한다”고 하고 있다. 이에 관한 상세한 논의는 이영창, “민사소송을 통한 환경오염피해 구제의 현실과 한계”, 뺷환경법연구뺸 제36권 제1호(2014), 106면 이하 참조.

5) 강종선, “항공기소음 관련 민사소송의 제 논점”, 뺷사법논집뺸 제44집(2007), 310-311면. 항공기 소음으로 인한 피해의 경우에는 침해행위의 위법성이 소음피해방지대책의 내용과 실시 여부, 피해자들의 이주가능 성 기타 생활사정의 변동 등 다양한 요소에 의해 영향을 받게 되어 장래의 손해배상청구권의 성립 여부 및 범위를 미리 정확하게 예측하기 어렵기 때문이라고 한다.

6) 손윤하, “항공기소음에 의한 피해구제를 위한 민사소송의 문제점”, 뺷법조뺸 제582호(2005), 221면; 김진/최 영동, 앞의 글, 482면 참조.

7) 주된 내용은 소음대책지역을 지정하고 그 지역에서 공항소음대책사업 및 주민지원사업을 실시하는 것이 다. 소음대책지역에 있는 토지 또는 건축물 소유자에 한하여(제3종 지역은 일부) 이전에 대한 손실보상청 구권(법 제11조)과 토지매수청구권(법 제12조 이하)을 부여하고 있을 뿐이다. 방음시설의 설치는 공항소 음대책사업에 포함시킬 수 있는 사항일 뿐(법 제8조), 시설관리자에게 방음시설 설치의무가 부과되거나 주민의 방음시설 설치청구권이 보장되어 있지는 않다.

8) 2016. 12. 1. 현재 국회에 3개의 법률안(‘군사시설 소음 방지 및 소음대책지역 지원에 관한 법률안’, ‘군 용비행장 소음피해 방지 및 보상에 관한 법률안’, 군용비행장 주변지역 소음피해 보상 및 지원에 관한 법률안’)이 발의되어 있다. 세 개의 법률안 모두 ‘공항소음 방지 및 소음대책지역 지원에 관한 법률’과

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行政法硏究第47號 216

일본에서의 전개

손해배상소송의 한계에도 불구하고 왜 항공소음 자체의 방지 또는 경감을 직접 구하는 소는

제기되지 않는 것일까? 이는 일본의 영향인 것으로 보인다. 과거 일본의 경험에 비추어 우리나

라 법원도 그러한 소송을 받아들이지 않으리라 예상하였기 때문에 변호사들이 소음방지조치를

구하는 소를 제기할 시도조차 하지 않는 것으로 추측된다.9)

과거 일본에서는 오사카 국제공항 사건에서 인격권ㆍ환경권을 근거로 “밤 9시부터 아침 7시

까지 공항을 항공기의 발착에 사용시키면 안 된다”는 내용의 금지청구가 민사소송으로 제기된

바 있다. 이에 대하여 일본 최고재판소는 공항관리권 및 항공행정권이 모두 운수대신에게 귀속

되어 있으므로 민사소송의 대상이 아니라는 이유로 각하하였다.10) 이러한 최고재판소의 판결의

취지에 따라 하네다 공항 인근에 거주하는 주민들은 민사소송이 아닌 행정소송의 방법으로 새

로 설치된 활주로의 사용금지를 구하는 소송을 제기하였다. 그러나 행정소송에 대해서도 도쿄

지방법원은 “구체적으로 어떠한 행위를 불복의 대상으로 삼고 있는지 전혀 특정하지 않고 있

다”는 이유로 소를 각하하였다.11)

위와 같이 판례상 행정소송으로 금지청구를 할 수 있다는 가능성이 열려 있었을 뿐 실제로

금지를 명하는 판결이 선고된 예는 없었는데, 최근 하급심에서 행정소송으로 금지청구를 인용

하는 전향적인 판결을 선고하였다. 요코하마지방법원은 아츠키 기지(厚木基地) 4차 소음 소

송12)에서 “오후 10시부터 오전 6시까지 부득이한 경우를 제외하고 자위대 항공기의 비행을 금

지”하는 판결을 선고하였다.13) 항소심인 도쿄고등법원은 기본적으로 금지판결을 유지하되, 향

달리 보상청구권을 규정하고 있는 것이 특징이다. 반복된 소송으로 인한 갈등과 불필요한 비용의 지출을 막기 위하여 피해 주민에게 소송 없이 손해에 대한 보상금을 지급할 수 있도록 하고자 하는 것이 입법 취지이다. 그러나 국방부는 보상금 지급을 법에서 규정하는 경우 매년 상당 수준의 재정 부담이 초래된 다는 점을 들어 반대의견을 제시하고 있다. 위 3개 법률안에 대한 국방위원회 수석전문위원 검토보고서, 2016. 11., 27면 이하 참조.

9) 김포공항 소송을 처음 기획한 변호사는 소 제기의 경과를 기술하면서 “일본의 예에서와 같이 금지청구”

는 하지 않았다고 서술하고 있다. 김진/최영동, 앞의 글, 483, 484면 참조. 강종선, 앞의 글, 315면에서도 “일본의 예에 비추어 본안판단을 받기도 전에 (민사소송의 대상이 아니라는 이유로) 소각하판결을 받거 나 설령 본안판단을 받는다 하더라도 고도의 공공성 등을 이유로 청구기각판결을 받게 될 것으로 예상되 었기 때문인지 우리나라에서 실제로 유지청구소송이 제기된 사례는 찾아볼 수 없었다.”라고 설명하고 있다.

10) 最高裁 1981(昭和 56). 12. 16. 大法廷判決 [昭和51年(オ)第395號大阪國際空港夜間飛行禁止等請求事件].

위 판결을 소개한 문헌으로는 손윤하, 앞의 글, 226면; 정학진, “항공기 소음피해 구제에 관한 법적 문제 점”, 뺷저스티스뺸 제70호(2002), 296면; 강종선, 앞의 글, 318-319면 참조.

11) 東京地裁 1992(平成 4). 3. 18. 判決[昭和63年(行ウ)第201號, 平成3年(行ウ)第80號ㆍ第277號東京國際空港新A滑走路供用禁止請求事件]. 위 판결을 소개한 문헌으로는 강종선, 앞의 글, 319-320면 참조.

12) 아츠키 기지는 일본 자위대와 미군이 함께 사용하는 군용비행장이다. 1976년 이래 4차에 걸쳐 주민들이 항공기 운항 제한과 손해배상을 구하는 소송을 제기하였다.

13) 横浜地裁 2014(平成26). 5. 21. 判決 LEX/DB25446437. 1심 판결에 대한 소개는 오쿠보 노리코(박용숙 역), “최근 일본에서의 환경소송의 전개”, 뺷환경법과 정책뺸 제14권(2015. 2), 129면 이하 참조.

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후 소음발생상황이 달라질 수 있다는 점을 들어 종기를 제한하였다.14) 법원은 위와 같은 금지

소송의 성격을 무명항고소송이라고 보았다. 2004년 일본 행정사건소송법 개정시 항고소송의 일

종으로 금지소송이 법정되었으나15), 자위대 항공기 운항의 특수성에 비추어 법정금지소송은 적

합하지 않기 때문이라고 한다. 금지할 처분을 특정할 수 없으므로 법정금지소송에는 해당하지

않고, 그 실질은 추상적 부작위명령을 구하는 소송으로서 무명항고소송으로 분류될 수 있다는

것이다. 금지판결을 선고한 하급심과 달리 상고심에서 최고재판소는 자위대 항공기의 운항은

고도의 공공성, 공익성이 있고 피해를 경감하기 위한 대책이 강구되어 있으므로 자위대 항공기

운항에 관한 방위장관의 권한 행사에 재량권의 일탈ㆍ남용이 인정되지 않는다고 판단하였다.

본안에서는 청구가 기각되어야 한다고 판단한 것이지만, 구제수단에 관하여 보면 항공기 운항

제한을 항고소송으로 구할 수 있다는 점은 인정하고 있다.16) 우리나라의 항공기 소음소송의 일

종의 모델이 되었던 일본의 변화는 그 귀추가 주목된다.

독일 연방행정법원의 야간비행금지 판결

한편 독일 연방행정법원은 2012. 4. 4. 프랑크푸르트 공항에서 밤 11시에서 새벽 5시 사이에

항공기가 이착륙하는 것을 금지하는 내용의 판결을 선고하였다. 공항을 확장하는 계획이 2007

년 수립되었는데, 이를 계기로 하여 공항 인근 지역의 지방자치단체와 주민이 제기한 소가 받

아들여진 것이다. 연방행정법원의 판결은 독일 사회와 경제에 적지 않은 파장을 불러 일으켰

다. 일단 독일의 항공사들이 크게 반발하였다. 독일 항공 산업의 국제 경쟁력을 크게 후퇴시키

는 판결이라는 것이다. 밤 11시에서 새벽 6시 사이에 17대의 이착륙이 허용되는 런던 히드로

공항과 비교할 때 경쟁에서 뒤처질 수밖에 없다는 것이다. 루프트한자의 화물 부문이 가장 큰

타격을 입게 되는데, 루프트한자는 연간 4,000만 유로의 손실을 입을 것이라고 추산하였다. 반

면 주민들은 “적어도 6시간은 푹 잘 수 있게 되었다”며 위 판결을 환영하였지만, 비행금지 시

간을 2시간 더 늘려줄 것과 새로운 활주로를 폐쇄해 달라는 목소리도 여전히 남아 있는 상황

이다.17) 이 판결이 독일에서 갖는 의미와는 별개로 우리나라에 던져 주는 시사점도 적지 않을

것으로 보인다. 앞서 본 것처럼 최근 10여년 사이에 우리나라에서도 항공소음으로 인한 소송이

반복적으로 제기되고 있고 대부분 손해배상청구소송이다. 우리의 모습과 비교해 볼 때 법원의

14) 東京高裁 2015(平成27). 7. 30. 判決 LEX/DB25540973.

15) 개정법에 규정된 금지소송의 의의, 요건, 효과에 관해서는 김광수, “일본 개정 행정소송법”, 뺷행정법연구뺸

제15호(2006. 5), 70면 이하; 김현준, “예방적 금지를 구하는 행정소송 – 대법원ㆍ법무부 개정안 및 일본 행소법의 비교검토를 중심으로 - ”, 뺷토지공법연구뺸 제50집(2010. 8), 309면 이하; 최우용, “일본 개정 행 정사건소송법의 주요 내용과 논점”, 뺷동아법학뺸 제40호(2007. 8), 47면 이하 참조.

16) 最高裁判 2016(平成28). 12. 8. 最高裁判所第一小法廷判決 [平成27(行ヒ)512 各航空機運航差止等請求事件].

17) http://www.reuters.com/article/2012/04/04/uk-frankfurt-nightflights-idUSLNE83300W20120404(2016. 12. 22. 최 종방문).

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行政法硏究第47號 218

판결로 항공기의 운항 자체를 제한하는 독일의 모습은 상당히 낯설게 느껴진다.

이 글에서는 다음과 같은 이유로 독일 연방행정법원의 야간비행금지 판결을 소개하고자 한

다. 첫째, 위 판결이 독일 사회에 미친 중요성이나 파급력에 비추어 그 내용 자체가 우리나라

에 소개될 필요가 있다. 둘째, 항공소음에 대한 권리구제가 미흡한 현재 상황에서 대안을 모색

하기 위해서는 여러 나라의 권리구제 모델에 대한 기본적인 정보를 축적할 필요가 있다. 이 글

의 구성은 다음과 같다. 먼저 사건의 개요를 소개한다(Ⅱ.). 다음으로 이 사건에서의 소송유형

이 무엇인지 살펴볼 것인데, 선결문제로 독일에서 대규모 공항의 확장과 건설이 어떠한 법적

형식으로 구현되는지 검토할 것이다(Ⅲ.). 이어서 본격적으로 이 사건 판결에서 법원이 판단한

위법사유를 살펴본다. 절차상 하자(Ⅳ.)와 형량 하자(Ⅴ.)를 차례로 검토한다.

Ⅱ. 사건의 개요

사실관계

(1) 프랑크푸르트 공항 확장을 위한 계획확정결정

1) 2007. 12. 18. 헤센州 경제교통개발부 장관의 결정으로 프랑크푸르트 공항확장계획이 확

정되었다(이하 ‘이 사건 계획확정결정’이라 한다). 활주로와 터미널을 추가로 건설하는 것이 주

된 내용이다. 첫째, 기존 공항의 북서쪽에 활주로를 추가로 건설하는 계획이 수립되었다(소송

계속 중 완공되어 2011. 10.부터 운영되고 있다). 이 활주로는 기존 공항부지와 개교(開橋)로

연결되는데, 활주로 건설로 인해 켈스바하 숲의 일부가 멸실된다. 둘째, 남동쪽 공항부지에 새

로운 세 번째 화물․여객터미널을 건설하는 계획이 수립되었다. 이로 인해 뤼셀스하임과 발도

프 사이의 숲의 일부가 멸실된다. 더불어 공항을 확장하면서 주변의 고속도로, 진입로 및 그

밖의 도로도 함께 확장될 예정이다.

2) 위 확장계획은 2020년을 예측기간으로 하여, 연간 701,000편의 항공편 운항을 통해 승객

8,860만 명과 화물 460만 톤이 공항을 이용할 것으로 예상하고 세워진 것이다. 이 사건 계획확

정결정에는 ‘항공편 운영에 관한 사항’이 포함되어 있다. 22시에서 6시 사이에 평균 150편의

항공기 운항이 허용되고, 그 중 23시에서 5시 사이(이른바 조정야간시간대Mediationsnacht18))에

정기항공편 17편의 이착륙이 허용된다(이하에서는 이 사건 계획확정결정 중 항공편 운항을 허

용하는 부분을 지칭할 때 간단히 ‘운항허가’라고 할 것이다).

18) ‘조정야간시간대’의 의미에 관해서는 Ⅴ.1.에서 설명한다.

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독일에서의 항공소음에 대한 권리구제 219

(2) 계획확정절차의 진행

1) 계획확정절차19)는 사업시행자 프라포트 주식회사(Fraport AG)가 2003. 3. 신청서를 제출하면

서 시작되었다. 그 이전에 조정절차(Mediationsverfahren)와 공간계획절차(Raumordnungsverfahren)

가 선행되었다. 조정절차는 1990년대 말에, 공간계획절차는 2002. 6. 10. 각각 종결되었다.

2) 계획안은 2005년 초에 처음으로 공람되었다. 이에 대해 약 127,000건의 이의가 제기되었

다. 2005. 9.에서 2006. 3. 사이에 토론기일과 행정청의 의견제시가 있었고, 사업시행자는 2007.

계획안을 변경하여 제안하였다. 예측기간이 이전의 2015년에서 2020년으로 늘어났고, 공항

남부의 확장계획은 축소되었다. 2007. 3.과 4. 변경된 계획안에 대한 공람이 이루어졌고 다시

많은 이의가 제기되었다. 행정청은 변경된 계획안에 대하여 이해관계인과 개별적으로 의견을

교환하였으나 토론기일을 다시 열지 않았다. 두 번째 공람 이후 23시에서 5시 사이에 정기항

공편을 허용할 것인지에 관해 행정청은 사업시행자의 참여 하에 추가적인 사실조사를 실시하

였다. 그러나 원고들의 의견은 청취하지 않았다.

소송경과

(1) 소의 제기

이 사건 계획확정결정에 대하여 31개의 기초지방자치단체, 1개의 자연보호단체, 14개의 항공

관련 기업, 몇몇 영업자와 200명 이상의 시민이 소를 제기하였다. 헤센州 행정법원은 이 중 일

부 소송절차를 선택하여 시범소송(Musterverfahren)으로 먼저 진행하기로 결정하였고, 나머지 소

송절차는 시범소송이 종결될 때까지 중지하였다.

원고 1에서 5는 기초지방자치단체20)로서 그 구역이 프랑크푸르트 공항 부근에 위치한다. 원

고 6은 프랑크푸르트시 작센하우젠에 주택이 건축된 3필지의 토지를 소유하고 있다. 원고 7은

오펜바하 병원을 운영한다. 원고 8a와 8b는 건물이 건축된 2필지 토지의 공유자인데, 위 건물

은 대부분 주거용으로, 일부는 영업용으로 사용되고 있다. 원고 8c와 8d는 위 토지와 인접한 2

필지 토지의 소유자인데, 토지를 음료수유통업을 위해 사용하고 있다. 피고는 헤센州이고, 사업

시행자 프라포트 주식회사는 보조참가인으로 이 사건 소송에 참가하였다.

1심 소송절차에서 원고들은 주위적으로 이 사건 계획확정결정의 취소를, 예비적으로 소음방

19) 독일의 계획확정절차에 대한 상세한 설명은 김종보, “행정절차로서의 계획절차와 도시계획수립절차 - 독 일의 계획확정절차, 건설계획수립절차와 관련하여”, 뺷행정법연구뺸 제1호(1997), 173면 이하 참조.

20) 지방자치단체도 취소소송과 의무이행소송의 원고적격(독일 행정법원법 제42조 제2항)이 인정된다. 이는 지방자치단체 자신의 권리를 주장할 때에만 가능하고, 주민의 이익을 위하여 대신 소를 제기하는 것은 허용되지 않는다. 그러나 지방자치단체가 취소소송으로 주장할 수 있는 권리가 소유권과 같은 재산권에 한정되는 것은 아니다. 헌법상의 자치행정보장(독일 기본법 제28조 제2항)이 침해되었다고 주장하면서 취소소송을 제기하는 것도 가능하다. 이 사건에서는 자치행정보장의 침해를 주장하고 있다.

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行政法硏究第47號 220

지를 위한 추가적인 조치를 시행할 의무를 명할 것을 청구하였다. 추가적인 소음방지조치로는

조정야간시간대의 정기항공편 운항의 예외 없는 금지, 운항 또는 소음의 총량제 및 추가적인

손실보상조치가 예시되었다.

(2) 헤센州 행정법원의 판단21)

헤센州 행정법원은 2009. 8. 21. 원고들의 청구를 일부 인용하였다. 법원은 피고에게 23시에

서 5시 사이의 17편의 운항허가 등에 대하여 법원의 견해를 고려하여 다시 결정할 의무를 부

과하고, 이에 저촉되는 범위에서 이 사건 계획확정결정을 취소하였다. 위 판결에 대하여 원고

들과 피고가 모두 상고하였다.

(3) 연방행정법원의 판단22)

연방행정법원은 원고들의 상고를 일부 인용하고, 피고의 상고를 기각하였다. 연방행정법원은

다음과 같은 사유로 헤센州 행정법원의 판단에 잘못이 있다고 판시하였다. 먼저 23시에서 5시

사이 시간대의 운항허가 부분에 대하여 헤센州 행정법원은 형량 하자가 있다는 이유로 피고에

게 재결정의무를 부과하고, 이에 저촉되는 범위에서만 이 사건 계획확정결정을 취소하였다. 그

러나 연방행정법원은 형량 하자가 있다는 헤센州 행정법원의 판단은 정당하지만 여기에 더하

여 절차상 하자도 있으므로(후술할 Ⅳ. 부분) 재결정의무의 부과 없이 이 사건 계획확정결정을

바로 취소했어야 한다고 판단하였다. 다음으로 헤센州 행정법원은 23시에서 5시 사이의 위법한

운항허가가 필연적으로 22시에서 6시 사이의 평균 150편의 허가에도 영향을 미친다는 점을 간

과하였다고 판단하였다. 헤센州 행정법원은 22시에서 23시 사이, 5시에서 6시 사이에 대한 운

항편수가 형량을 그르쳐 위법하다는 점을 인정했어야 한다. 23시에서 5시 사이의 17편을 제외

한 나머지 야간시간대의 평균 133편의 정기항공편은 과도하지 않다. 그러므로 피고는 22시에

서 6시 사이의 운항이 133편을 넘는 이상에는 22시에서 6시 사이의 운항허가에 관해 다시 결

정할 의무가 있다. 마지막으로 영업용 토지의 소유자를 위한 소음방지조치가 충분하지 않으므

로 이를 개선할 의무도 있다고 판단하였다.

21) VGH Kassel: Ausbau der Flughafens Frankfurt a.M., NJOZ 2010, 296. 헤센州 행정법원 판결에 대한 평석 으로는 Rudolf Steinberg, Das Nachtflugverbot im Urteil des VGH Kassel zum Flughafen Frankfurt a.M., NVwZ 2010, 273 참조.

22) BVerwG: Ausbaus der Flughafens Frankfurt a.M., NVwZ 2012, 1314.

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독일에서의 항공소음에 대한 권리구제 221

Ⅲ. 구제수단

개관

이 사건에서 원고들은 공항 확장을 위한 계획확정결정에 대하여 주위적으로 취소소송을, 예

비적으로 의무이행소송을 제기하였다. 공항 확장을 위한 계획확정결정의 법적 성격과 효과(2.),

계획확정결정에 대한 구제수단(3.)을 차례로 검토한다.23)

공항 건설을 위한 계획확정결정

공항을 건설하거나 확장하기 위해서는 허가를 받거나(항공법24) 제6조) 계획확정결정이 있어

야 한다(항공법 제8조). 일정 규모 이상의 공항은 원칙적으로 계획확정결정으로 건설하여야 하

고, 이 사건의 프랑크푸르트 공항 확장도 계획확정결정으로 이루어졌다. 항공법에 근거한 계획

확정결정은 공항 건설을 위한 전문계획(Fachplan)이다. 이는 행정청이 수립하는 계획이 아니라

사업시행자가 제출한 계획안을 행정청이 확정하는 것으로서 우리 법제상으로는 실시계획 승인

과 유사하다.25)

계획확정시에는 관련된 공ㆍ사익을 정당하게 형량하여야 하고(항공법 제8조 제1항 2문) 이익

형량시 고려되어야 할 사항에는 인근 주민들의 소음 피해도 포함된다. 계획확정결정에는 ‘공항

운영에 관한 사항’(Betriebliche Regelungen; 항공법 제8조 제4항 1문)을 포함시킬 수 있으므로,

필요하다면 소음방지에 관한 사항도 계획확정결정의 일부가 될 수 있다. 예를 들어 항공기 종

류의 제한, 소음총량의 제한, 이착륙의 편수의 제한이 여기에 해당하고, 이 사건에서의 야간운

항 제한도 그러하다.26) 또한 행정청은 사업시행자에게 소음방지를 위해 필요한 조치를 취하거

나 시설을 설치ㆍ운영할 것을 명할 수 있다(연방행정절차법 제74조 제2항 2문). 위와 같은 사

항은 계획안 내용 자체를 변경하는 것일 수도 있고, 부관으로 부가될 수도 있다.27) 그러한 조

23) 최근 독일에서 항공소음을 둘러싸고 제기된 소송은 대부분 이 사건에서처럼 공항 설치를 위한 계획확정 결정과 관련된 것이다. 이외에 항공기의 항로를 다투는 사건도 있다. 항공기의 공항 진출입 항로는 연방 의 법규명령으로 정해진다. 이 경우 주민이 소음피해가 충분히 고려되지 않았다는 이유로 위 법규명령을 직접 다툴 수 있는지 소송형식과 관련하여 논란이 되었는데, 연방행정법원은 확인소송의 형태로 다툴 수 있다고 판시하였다. 이 경우가 바로 확인소송이 ‘은밀한 규범통제’ 기능을 수행하게 되는 상황이다. 이 문제를 다룬 문헌으로는 Hans Heinrich Rupp, Fluglärm: Rechtsschutz gegen die Festlegung von An- und Abflugwegen von und zu Flughäfen durch das Luftfahrt-Bundesamt - Zugleich ein Beitrag zur verwaltungsgerichtlichen Klage gegen Rechtsverordnungen des Bundes, NVwZ 2002, 286 참조.

24) Luftverkehrsgesetz. 보통 LuftVG라 줄여 부른다.

25) 김종보, 앞의 글, 174면 참조.

26) Ulrich Ramsauer, Umweltprobleme in der Flughafenplanung - Verfahrensrechtliche Fragen, NVwZ 2004, S. 1049.

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行政法硏究第47號 222

치나 시설이 기대가능성이 없거나 계획안과 합치하지 아니할 때에는 이해관계인은 금전보상청

구권을 갖는다(같은 항 3문).

계획확정결정에 불가쟁력이 발생하면 계획의 중지, 시설의 폐지 또는 변경, 이용의 중지를

구할 수 있는 청구권은 배제된다(차단효; 연방행정절차법 제75조 제2항 1문). 다만 불가쟁력이

발생한 후에 예상할 수 없었던 피해가 발생하였다면, 이해관계인은 보호조치를 취하거나 보호

시설을 설치ㆍ운영할 것을 사업시행자에게 요구할 수 있고, 행정청은 계획확정결정을 변경하여

사업시행자에게 그러한 의무를 부과할 수 있다(같은 항 2, 3문). 그러한 조치나 시설이 기대가

능성이 없거나 계획안과 합치하지 아니할 때에는 이해관계인은 금전보상청구권을 갖는다(같은

항 4문).

계획확정결정에 대한 구제수단

(1) 취소소송과 의무이행소송

계획확정결정은 행정행위이므로 취소소송 또는 의무이행소송으로 다투어야 한다. 이해관계인

을 위한 충분한 보호조치를 취하지 아니하였다는 이유로 다투고자 할 때에는 계획확정결정 자

체의 취소가 아니라 보호조치 등을 명할 것을 의무이행소송으로 구한다. 계획확정결정에 불가

쟁력이 발생한 후에는 계획확정결정 자체의 취소는 구할 수 없고, 예상할 수 없었던 피해임을

이유로 보호조치 등을 명할 것을 의무이행소송으로 구할 수 있을 뿐이다(계획보완청구권;

Anspruch auf Planergänzung). 앞서 본 바와 같이 예외적으로 보호조치 등을 취할 수 없을 때

연방행정절차법에 근거하여 공법상의 금전보상청구권이 인정된다.

(2) 계획확정결정의 차단효

계획확정결정에 대한 구제수단은 다른 구제수단에 우선한다.28) 독일 민법상의 소유권과 상

린관계에 관한 규정에 따르면, 소음으로 인하여 토지의 이용이 방해되는 경우 소유자는 방해배

제청구권, 금지청구권이나 금전보상청구권이 인정될 수 있다(민법 제1004조, 제906조). 사업시

행자가 사인이 아니라 행정주체(군용공항의 경우)라면, 수용적 침해를 이유로 한 손실보상청구

권이 인정될 수 있다.29) 그러나 앞서 본 것처럼 연방행정절차법 제75조 제2항 1문은 불가쟁력

이 발생한 계획확정결정에 일정한 차단효를 부여하고 있고, 여기에서 더 나아가 판례는 법에서

27) a.a.O., S.1050.

28) Brückner in: Säcker(hrgb.), Münchener Kommentar zum BGB, 7. Aufl., 2016, §906 Rn.23, 24; Lüke in: Grizwotz/Lüke/Saller, Praxishandbuch Nachbarrecht, 2. Aufl., 2013, Rn.122; Reidt/Schiller in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 80. EL Mai 2016, FluglärmG §13 Rn.26.

29) Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungrecht, 6. Aufl., 2013, S.340.

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독일에서의 항공소음에 대한 권리구제 223

명시된 것보다 차단효가 미치는 범위를 확장하고 있다. 인근 토지소유자는 공항 운영의 중지나

공항 시설의 폐지를 구할 수 없을 뿐만 아니라, 금전보상청구도 할 수 없다. 그 청구권이 민법

에 근거하든30), 공법상의 수용적 침해에 근거하든 마찬가지이다.31) 불법행위로 인한 손해배상

청구 또는 국가배상청구도 가능하지 않다.32) 이는 불가쟁력이 발생하기 전에도 마찬가지이

다.33) 위와 같은 차단효가 정당화될 수 있는 이유는 절차적 보장 때문이다. 계획확정절차에서

는 사인이 권리구제를 위해 이의를 제기하고 의견을 제출할 기회가 보장되어 있고, 행정청은

그러한 이익을 고려하여 형량하여야 하며, 형량과정에서 보호조치 등과 손실보상의 필요성도

심사한다. 입법자가 소음으로 인한 피해를 예상하고 이를 피할 수 있는 절차를 마련해 놓았다

면, 소유자는 공법상의 권리구제수단을 이용하여야 한다는 것이다.34)

이 사건의 경우

이 사건은 아직 불가쟁력이 발생하지 않은 계획확정결정에 대하여, 주위적으로는 취소소송

이, 예비적으로는 추가적인 보호조치를 요구하는 의무이행소송이 제기되었다. 계획확정결정에

대한 구제수단이 우선하므로 민법상의 방해배제청구권, 금지청구권에 근거하여 일정한 야간시

간대의 운항금지를 구할 수는 없다. 민법 또는 수용적 침해에 근거한 금전보상청구도 허용되지

않고, 불법행위를 이유로 한 손해배상책임이나 국가배상책임도 성립하지 않는다. 요컨대 계획

확정절차를 거치고 나면 소음 피해에 대한 구제수단은 계획확정결정을 다투는 것으로 집중되

고, 다른 구제수단을 이용하는 것은 허용되지 않는다.

Ⅳ. 절차상 하자 – 재공람의무 위반

개관

연방행정법원은 이 사건 계획확정결정이 헤센州 행정절차법 제73조 제8항 1문에 따른 원고

들의 절차적 권리를 침해하였다고 인정하였다. 이러한 절차상 하자만으로도 이 사건 계획확정

30) 그러므로 민법 제906조 제2항 제2문에 근거한 금전보상청구권은 계획확정결정이 없는 경우에만 인정될 여지가 있는데 이는 매우 드문 사례라고 한다. Reidt/Schiller, a.a.O., FluglärmG §13 Rn.28.

31) Reidt/Schiller, a.a.O., FluglärmG §13 Rn.29.

32) 공항 이용에 관한 갈등이 계획확정결정에서 충분히 해결되지 않은 경우라고 하더라도 연방행정절차법상 의 계획보완청구권만 행사할 수 있을 뿐 배상책임은 인정되지 않는다. BGHZ 140, 285; BVerwGE 58, 154, 158; BVerwGE 61, 295, 306.

33) Brückner, a.a.O, §906 Rn.24.

34) BGHZ 161, 323, 330.

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行政法硏究第47號 224

결정 중 조정야간시간대의 운항허가 부분은 바로 취소되어야 한다고 판단하였다([26]; 이하 위

와 같이 표시된 번호는 연방행정법원 판결의 문단번호를 가리킨다).

이 사건의 계획확정절차는 다음과 같은 순으로 진행되었다.

▷ 최초 계획안 : 23시에서 5시 사이 운항 금지

▶ 【1차 공람】최초 계획안에 대한 공람과 의견청취

▷ 1차 변경안 : 23시에서 5시 사이 운항 금지 변동 없음

▶ 【2차 공람】1차 변경안에 대한 공람과 의견청취

▷ 2차 변경안 : 23시에서 5시 사이 운항 허용

구체적인 과정은 다음과 같다. 이 사건 계획확정절차 이전에 조정절차가 선행되었다. 위 조

정절차35)는 별도의 법적 근거 없이 임의적인 절차로 진행된 것이었고, 결과적으로 참여자 사이

에서 합의가 도출되지는 못하였다. 그러나 조정인들은 소음을 줄이기 위한 여러 조치를 제안하

였고, 그 중 하나가 23시에서 5시 사이의 야간운항 금지이다. 사업시행자 프라포트 주식회사는

공항을 확장하기 위한 일종의 타협책으로 조정안을 그대로 받아들여 23시-5시에는 운항을 금

지하는 내용을 담아 계획안을 제출하였다.36) 그러나 의견청취절차에서 공항이용자인 항공사들

이 이의를 제기하였고, 행정청은 이를 받아들여 이 사건 계획확정결정에서 정기항공편의 운항

을 허용한 것이다.37) 즉 사업시행자는 신청시에 23시에서 5시 사이에는 운항을 하지 않는다는

운영방침을 세웠고 이 내용은 사업시행자가 신청하여 행정청이 공람시킨 계획안에도 포함되었

다. 그런데 이러한 운영방침이 행정청의 의사에 따라 2번째 공람 이후에 다시 변경된 것이다

([29]).

쟁점은 2차 변경안에 대하여 의견청취절차를 다시 거쳤어야 했는가이다. 사업시행자와 행정

청은 이미 2차에 걸쳐 의견 제출 기회를 부여한 이상 계획안에 포함된 항공편 운영에 관한 사

항에 대하여 원고들도 의견을 제출할 기회를 이미 부여받은 것이므로 다시 의견청취절차를 거

칠 필요가 없다는 입장이었다.

35) 조정절차 보고서 Mediationsgruppe, Flughafen Frankfurt/Main(hrgb.), Endbericht Mediation Flughafen Frankfurt/Main는 아래의 홈페이지에서 볼 수 있다(http://www.forum-flughafen-region.de/fileadmin/files/ Archiv/Archiv_Mediation-Dokumentation/Endbericht_Mediationsverfahren.pdf, 2016. 12. 22. 최종방문).

36) 비공식적 행정작용인 조정절차의 결과가 사업시행자의 신청을 매개로 하여 계획확정결정에 반영되는 과 정, 즉 이른바 ‘法化’(Verrechtlichung)되는 과정을 분석한 논문으로는 Thomas Mehler, Verknüpfung des Ergebnisses einer Mediation mit der fachplanerischen Abwägung, NVwZ 2012, 1288 참조.

37) Christine von Knebel, Die Ausbauplanung des Flughafens Frankfurt/Main – ein Praxisbericht ZUR 2011, S. 353, 354; Thomas Mehler, a.a.O., S.1289, 1290.

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독일에서의 항공소음에 대한 권리구제 225

판단

헤센州 행정절차법 제73조 제8항 1문에 따르면, 공람된 계획안이 변경되고 이로 인해 제3자

의 이익이 처음으로 또는 이전보다 강하게 제한되게 되었다면, 변경된 사실을 알리고 2주 이내

에 의견을 제출하거나 이의를 제기할 기회를 주어야 한다. 이는 항공법 제10조 제2항 1문 6호

에 따라 항공법상의 계획확정절차에도 적용된다([27]). 연방행정법원은 위 조항의 취지가 법적

청문권의 실현에 있고, 이를 위해 이해관계인은 계획안에 대하여 다툴 것인지, 그리고 어떠한

주장을 하여 다툴 것인지 결정할 수 있는 상태에 있어야 한다고 전제하였다. 이를 토대로 이

사건의 전개과정에 비추어 원고들은 운항을 허가하는 방향으로 계획안이 변경될 수도 있다는

점을 예상할 수 없었고, 그 결과 이에 대해 이의를 제기할 수도 없었으므로, 절차적 하자가 있

다고 판단하였다.

만약 사업시행자가 항공편 운영에 관한 사항을 정하지 않고 신청하였다면, 이해관계인은 앞

으로 상황이 어떻게 전개될 것인지 알 수 있었을 것이다. 즉 계획안이 그대로 확정된다면 항공

편 운영은 제한을 받지 않게 된다. 그러므로 이해관계인은 이러한 전개를 예상하고 구체적으로

방어할 수 있다. 그러나 이 사건에서처럼 사업시행자가 “이해관계인에 유리하게” 운항을 제한

하는 운영방침을 내용으로 하여 신청하였다면, 이해관계인의 이익 침해가 더 심한 다른 운영방

침이 세워지리라고 예상하여 이에 대해서도 방어할 것을 기대할 수 없다. 법적으로는 사업시행

자의 신청 범위를 넘어서서 행정청이 이해관계인에게 불리하게 운영방침을 변경할 수 있는 가

능성이 있지만 이는 이론적인 것일 뿐이다([29]). 사업시행자도 결국 조정야간시간대의 정기항

공편의 완전한 금지를 정치적인 타협으로서 받아들인 것이고, 원고들은 이를 전제로 공람 과정

에서 의견을 제시하고 이의를 제기한 것이다. 항공사에 유리하게 조정야간시간대에 운항을 허

용할 것이라고 미리 염려하여 방어할 만한 계기가 원고들에게는 없었다([30]). 따라서 운항을

허용하는 방향으로 계획안을 다시 바꾸고자 하였다면 원고들에게 행정절차법에 따라 의견을

제출할 기회를 부여했어야 했는데, 이 사건에서는 이를 생략하였으므로 위법하다는 것이다. 원

심법원은 절차상 하자를 인정하지 아니하여 피고에게 재결정의무를 부과하는 데 그친 반면 연

방행정법원은 절차상 하자를 인정하여 이 사건 계획확정결정 중 운항허가에 관한 부분을 바로

취소하였다.

Ⅴ. 형랑 하자 - 야간운항의 제한

개관

야간운항과 관련하여 연방행정법원이 이 사건에서 내린 판단은, 다른 공항건설사업과 관련하

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行政法硏究第47號 226

여 내렸던 일련의 판단과 맥을 같이 하는 것이다. 기본골격은 야간을 시간대별로 나누어 시간대

마다 소음 방지를 위한 운항 제한의 정도를 차등화하여 판단하는 것이다. 22시부터 다음날 6시를

비행을 제한할 필요가 있는 전체 야간시간대로 파악한 후, 다시 이를 ‘핵심야간시간

대’(Kernnacht)와 ‘경계야간시간대’(Nachtrandstunde)로 나눈다. 0시에서 5시가 핵심야간시간대에

해당하고, 나머지 시간, 즉 22시에서 0시 사이와 5시에서 6시 사이가 경계야간시간대에 해당한다.

그런데 이 사건에서는 계획확정절차 이전에 조정절차가 선행되었는데, 조정인들이 권고한 조

정안에서는 운항을 원칙적으로 금지하는 시간대를 핵심야간시간대보다 1시간 더 연장하여 23

시부터 5시로 정하였다. 이를 이 사건 판결에서는 ‘Mediationsnacht’라고 지칭하고 있는데, 이

글에서는 ‘조정야간시간대’로 번역하도록 하겠다. 이하에서는 이 사건 이전의 연방행정법원의

일반적인 태도를 소개한 후, 이 사건에서의 판단을 살펴보도록 하겠다.

이 사건 이전의 판례의 흐름38)

(1) 야간의 평온에 대한 고려의무

야간운항 제한의 근거가 되는 규정은 항공법 제29b조 제1항 2문이다. 위 조항은 항공운항과

관련하여 주민의 야간의 평온(Nachtruhe)을 특별히 고려하여야 한다고 명시적으로 규정하고 있

다. 연방행정법원은 위 조항으로부터 일반적인 야간운항금지가 바로 도출되지는 않는다고 한

다. 문언과 내용에 비추어 보면 오히려 야간운항이 일반적으로 허용된다는 점을 전제로 하고

있다고 볼 수 있다는 것이다. 운항의 필요성(공항운영자와 공항이용자의 이익)과 소음 방지(인

근 주민의 이익)라는 상충되는 이익을 형량하는 과정에서 야간의 평온이 고려되기는 하지만,

야간운항금지가 유일하게 적법한 형량의 결과가 되지는 않는다. 그렇지만 위 고려의무는 형량

과정에서 일종의 “가치의 중요도에 관한 입법자의 사전결정”(Gewichtungsvorgabe)으로서 기능

하고, 그 결과 야간운항에 대해서는 이를 정당화할 만한 사유가 있어야 한다.

연방행정법원은 위 조항이 적용되는 야간을 22시에서 6시 사이로 파악하였다. 이는 항공소

음방지법(Fluglärmgesetz)의 규정에 따른 것이고, 일반적인 교통소음규제의 내용과도 일치하는

것이다. 그러나 위 시간대 전체에 대해 동일한 정도로 규율되는 것은 아니고 시간대에 따라 정

도를 달리하여 규율된다.

38) 이 부분은 Christoph Görisch, Kernnacht - Mediationsnacht - Nachtrandstunden : Wie weit reicht der Schutz vor nächtlichem Fluglärm, ZUR 2012, S. 612, 613; Norbert Kämper, Kein Nachtflugverkehr mehr über Deutschland, NVwZ 2013, S.9, 10을 참조하여 작성되었다.

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독일에서의 항공소음에 대한 권리구제 227

구분 시간대 규율 전체야간시간대 22시-6시 야간의 평온 고려의무 핵심야간시간대 0시-5시 공항 위치로 인한 특별한 야간운항의 필요성 있어야 허용 *(이 사건) 조정야간시간대 23시-5시

경계야간시간대 22시-0시 5시-6시

특정한 야간운항에 대한 수요 있어야 허용 (공항 위치로 인한 사유에 한정되지 않음)

<야간시간대의 구분과 규율>

(2) 핵심야간시간대와 경계야간시간대의 구별

시간대에 따라 차등화하여 접근하는 방식은 뮌헨 공항 확장에 관한 1991년 연방행정법원 판

결39)에서 처음 등장하였다. 0시부터 5시 사이의 핵심야간시간대에는 비상사태와 같은 예외적인

경우에만 비행이 허용되고, 원칙적으로는 항공기가 운항되지 않아야 한다. 이와 달리 22시부터

0시와 5시부터 6시 사이의 나머지 야간시간대에는 특정한 할당량 한도에서 정기항공편이 허용

된다. 연방행정법원이 이러한 차등화된 규율을 하게 된 이유는, 의학적 연구결과에 따라 ‘방해

없는 수면’을 보호의 대상으로 이익형량시 고려하였기 때문이다.

(3) 핵심야간시간대에 대한 제한 - 공항 위치로 인한 특별한 야간운항의 필요성

이후의 연방행정법원 판결에서도 0시에서 5시 사이의 핵심야간시간대를 별도로 구별하여,

이 시간대에는 엄격하게 야간의 평온을 보호하는 입장이 반복되었을 뿐만 아니라, 더욱 구체화

되었다. 핵심야간시간대의 운항을 허용하기 위해서는 “공항 위치로 인한 특별한 야간운항의 필

요성”(ein standortspezifischer Nachtflugbedarf)이 입증되어야 한다. 위 법리는 라이프치히․할레

공항 확장40)과 베를린 공항 건설41) 사건을 거치면서 판례로 확립되었고, 이 사건에서는 법리

자체에 대한 논증 없이 바로 사안에 적용되었다.

위 시간대에 특별한 보호가 필요하다는 점에 대해서는, 뮌헨 공항 사건에서의 논증에 덧붙

여 의학적 권고에 따라 거의 대부분의 유럽과 독일의 공항에서 이착륙이 제한되고 있다는 논

거가 추가로 제시되었다.42) 이를 토대로 소음에 민감한 위 시간대에는 원칙적으로 항공기가 운

항되어서는 안 되고, 핵심야간시간대의 운항은 “공항 위치로 인한 특별한 야간운항의 필요성”

이 증명된 때에만 예외적으로 허용된다는 법리가 도출되었다. 여기에 해당하기 위해서는 다른

대부분의 독일 공항과 비교할 때 야간운항을 정당화할 수 있는 특별한 사정이 있어야 한다.43)

39) BVerwGE 87, 332, 369.

40) BVerwGE 127, 95; 131, 316.

41) BVerwGE 125, 116; 141, 1.

42) BVerwGE 125, 116, 199.

43) BVerwGE 125, 116, 201; 127, 95, 115; 131, 316, 326; 141, 1. 14.

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行政法硏究第47號 228

공항이나 그 부근에 특정한 항공편의 운항을 필요로 하는 사회기반시설이 있는 경우에 특별한

사정이 인정된다.

라이프치히․할레 공항 사건에서는 우편․급행화물 항공편 및 군사용 항공편에 대해서 “공

항 위치로 인한 특별한 야간운항의 필요성”이 인정되었다. 위 공항 부근에는 이른바

‘Nachtsprung’, 즉 전세계적으로 다음날에 배송되는 화물운송(overnight express)을 위한 사회기

반시설이 있어서 공항 부근의 물류업계가 야간 항공편을 전제로 하여 편성되어 있다는 특수성

이 있었다.44) 베를린 공항은 정부 항공편을 위한 특별한 필요성이 인정되었다.45) 반면 여객 운

송을 위한 노선 및 전세 항공편에 대해서는 정당성을 인정하지 아니하였다. 대부분의 독일 공

항에서 야간운항이 제한되고 있다는 점에 비추어 보면, 핵심야간시간대 이외의 시간에 운항하

도록 편성하여도 존립을 위태롭게 할 정도의 손해는 발생하지 않을 것이라는 것이다.46)

(4) 경계야간시간대에 대한 제한

위와 같이 핵심야간시간대에는 공항 위치로 인한 특별한 정당화 사유가 없으면 비행기 운항

은 허용되지 않는다. 반면 그 밖의 야간시간대, 즉 경계야간시간대에 대해서 살펴보면, 이 시간

대에도 정당화 사유가 있어야 하기는 하지만, 핵심야간시간대와 같이 공항 위치로 인한 사유일

필요는 없다. 다시 말해 항공법 제29b조 제1항 2문의 야간의 평온에 대한 특별한 고려의무는

이 시간대에는 핵심야간시간대보다 약화된 형태로 적용된다.

이 시간대에 야간운항이 정당화되기 위해서는, 해당 공항의 설치․확장을 통해 추구하는 목

적 범위에 포함되는 특정한 야간운항에 대한 수요가 있어야 한다. 그리고 해당 항공편이 주간

시간대에는 원활하게 운영될 수 없다는 점을 뒷받침할 수 있는 사정이 설득력 있게 입증되어

야 한다. 효과적으로 항공기를 순환 배치하여야 할 경제적 필요성(예를 들면, 마요르카와 같은

지중해 휴양지에 1일 3회 순환하여 운항), 대륙간 운항의 특수성(예컨대, 시차, 늦은 도착이나

이른 도착), 특정 항공사의 연고 공항에서 정비작업을 할 수 있도록 할 필요성, 허브 공항과의

연결 항공편(지선 운항)을 통한 네트워크화의 필요성 등이 이에 해당한다.

한편 연방행정법원은 경계야간시간대에도 비례원칙의 관점에서 추가적인 제한을 가한다. 경

계야간시간대라고 하더라도 핵심야간시간대에 가까울수록 야간의 평온에 보다 높은 가치를 두

어야 한다는 것이다. “밤이 낮이 되어서는 안 되기” 때문이다. 그러므로 22시에서 0시 사이에

는 핵심야간시간대에 가까워질수록 점진적으로 항공편이 줄어들도록 하고, 5시에서 6시 사이에

는 핵심야간시간대에서 멀어질수록 점진적으로 항공편이 늘어나도록 해야 한다.47)

44) BVerwGE 127, 95, 108 ff; 131, 316, 332 ff.

45) BVerwGE 141, 1, 64.

46) BVerwGE 125, 116, 205; 127, 95, 115

47) BVerwGE 141, 1, 68 ff.

17페이지

독일에서의 항공소음에 대한 권리구제 229

이 사건에서의 판단

(1) 이 사건의 특수성 - 조정절차 및 州發展計劃

위와 같이 시간대에 따라 야간운항을 제한하는 연방행정법원의 판례는 이 사건에서도 기준

이 되었지만 그 내용은 약간 변형되었다. 대상판결에서는 엄격하게 보호되는 핵심야간시간대를

1시간 더 앞당겨 23시부터 5시로 파악하였다. 이는 계획확정절차 이전에 선행된 조정절차에서

내려진 결론에 따른 것이다.

앞서 본 것처럼 조정인들은 23시에서 5시 사이의 야간운항 금지를 제안하였다. 조정안 자체

는 법적 구속력을 갖지 않는다. 그러나 이 내용이 법규명령인 州發展計劃(Landentwicklungsplan;

LEP-Änderung 2007)에 편입되면서 법적 구속력을 갖게 되었다. 시간대에 따른 차등화된 야간

운항 제한은 항공법 제29b조 제1항 2문에서 야간의 평온을 특별히 고려하도록 한 점이 반영된

것인데, 이 사건에서는 州發展計劃의 구체화된 가치평가가 입법자의 가치평가를 대체하고 강화

한 것이라고 평가된다([295]).

이와 관련하여 공간계획(Raumordnungsplan)과 전문계획(Fachplanung) 사이의 관계가 문제가

되었다.48) 州發展計劃은 공간계획법에서 부여한 수단만 이용할 수 있다. 그런데 이러한 州發展

計劃에서 공항의 위치에 관한 사항을 넘어서서 항공편의 운영에 관한 사항까지 정할 권한이

있는지가 논란이 된 것이다. 이에 대해 연방행정법원은 이를 긍정하였다. 공간계획은 국토의

이용을 둘러싼 갈등을 조정하는 것도 목적으로 한다. 그런데 공항의 입지는 이용에 관한 갈등

을 초래하게 되므로, 항공편 운영에 관한 사항을 공간계획 단계에서 미리 정하여 갈등을 예

방․조정하는 것도 공간계획의 범위에 속한다는 것이다. 그러므로 州發展計劃에서 정한 항공편

운영에 관한 사항은 항공법상의 전문계획을 수립하는 행정청의 형성여지를 제한한다

([294]-[310]). 따라서 이 사건에서는 일반적인 핵심야간시간대(0시부터 5시)가 아니라 조정에

의해 1시간 앞당겨진 시간대(23시부터 5시)에 대해 엄격한 기준이 적용되고, 나머지 2시간(22

시부터 23시와 5시부터 6시)에 대해 완화된 기준이 적용된다.

(2) 이 사건 계획확정결정 중 항공편의 운영에 관한 사항

이 사건 계획확정결정에서 항공편의 운영에 관하여 규율하고 있는 내용은 다음과 같다. 23

시에서 5시 사이의 이착륙은 평균 17회의 정기항공편으로 제한된다. 평균치는 각각의 달력상의

연도를 기준으로 계산하여 17회를 초과하여서는 안 되고, 사용되지 않은 총량만큼 다음해로 넘

48) 이 문제 역시 이 사건 판결이나 원심판결에서 상세히 다루어진 문제이지만, 독일의 실정 계획법제나 연 방국가 구조 등으로 인해 발생하게 된 문제이므로 여기에서는 자세히 다루지 아니한다. 이에 관한 상세 한 논의로는 Rudolf Steinberg, a.a.O., S.275-277; Ondolf Rojahn, Umweltschutz in der raumordnerischen Standortplanung von Infrastrukturvorhaben, NVwZ 2011, S.654 ff. 참조.

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行政法硏究第47號 230

기는 것도 허용되지 않는다. 이는 전체 야간시간대에 대한 항공편 총량(150편)에 산입되어야

한다. 23시에서 5시 사이의 항공편을 조정할 때에는 화물이나 우편 항공편이 그 밖의 항공편

에 우선한다. 원칙적으로 1시에서 4시 사이의 이착륙은 허용되지 않지만, 화물 또는 우편항공

편은 여기에서 제외된다. 조정야간시간대의 운항에 대해서는 그 밖에 다른 제한도 있다. 이 시

간대에는 북서쪽 활주로의 이착륙은 금지되고, 주변의 거주 분포를 고려하여 주거지역 상공을

비행하는 것이 최소화되고 가급적 항공편이 골고루 나누어지도록 북쪽, 남쪽, 서쪽의 활주로에

항공편을 배분하여야 한다([253]).

(3) 조정야간시간대에 관한 부분

먼저 연방행정법원은 이 사건에서 특수하게 등장한 조정야간시간대에 대해서도, 핵심야간시

간대에 관하여 기존의 판례에서 정립한 요건이 그대로 적용된다는 점을 확인하였다. 행정청이

핵심야간시간대를 한 시간(23시-0시) 더 연장하여 설정하였다고 해서 정당화 요건이 완화되지

는 않는다([269]). 이를 토대로 하여 화물운송과 여객운송으로 나누어 정당성을 판단하였다.

1) 화물운송

연방행정법원은 야간 화물운송이 전체적으로 볼 때(즉 모든 야간 화물운송기를 통틀어 헤아

려 볼 때) 주로 급행화물 운송에 기여하게 된다는 점을 “구체적으로 수치에 근거하

여”(konkret-zahlenmäßig) 행정청이 증명하지 않았고, 이 점에서 위법하다고 판단하였다([271]).

이는 앞서 본 라이프치히․할레 공항 판결에서 정립된 법리를 전제로 한다. 라이프치히․할

레 공항 판결에서는 급행화물 운송이 야간 환적에 기반을 두고 있다는 점이 “공항 위치로 인

한 특별한 야간운항의 필요성”을 인정하는 핵심적인 근거가 되었다. 그런데 일반적으로 화물기

가 오로지 급행화물만을 운송하는 것은 아니므로, 급행화물과 그렇지 않은 통상화물이 함께 운

송될 때 야간운항의 정당성을 인정하는 기준이 위 판결에서 제시되었다. 급행화물과 통상화물

이 합리적인 사유에서 같이 운송되고, 야간운항허가를 급행화물에만 한정하는 것이 화물수송

허브공항으로서의 기능을 위태롭게 한다면, 이에 대해서도 정당성을 인정할 수 있다는 것이다.

이는 야간 화물운송이 주로 급행화물의 운송에 기여하는 경우에만 그러하다. 그러나 이때 각각

개별 항공편에서 급행화물이 차지하는 비중이 문제가 되는 것은 아니다. 이를 요구하거나 준수

되도록 감독하는 것은 행정청의 임무가 아니고 현실에도 부합하지 않는다. 기준이 되는 것은

전체 야간운항에서 급행화물이 차지하는 비중이다([272]).

통상화물을 급행화물과 함께 수송하기 위해서는 3가지 요건이 충족되어야 한다. 첫째, 급행

화물에 관하여 공항 위치로 인한 특별한 야간운항의 필요성이 인정되어야 한다. 둘째, 야간 화

물운송이 전체 야간운항에 비추어 보았을 때 주로 급행화물의 운송을 위한 것이어야 하고, 당

해 공항이 화물수송의 허브공항으로 자리매김하는 데 기여하여야 한다. 셋째, 각각의 항공편은

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독일에서의 항공소음에 대한 권리구제 231

물류업체의 항공화물센터에 연계되어야 한다([273]).

그런데 두 번째 요건을 충족한다는 점을 행정청은 계획확정절차에서도, 소송절차에서도 구체

적으로 수치에 근거해서 증명하지 못했다. 행정청은 위의 요건이 갖추어졌다는 확신이 있을 때

에만 야간운항을 허용할 수 있다. 이는 위 요건과 관련하여 형량에 필요한 자료를 행정청이 적

절한 방식으로 조사하여야 한다는 의미이다. 만약 행정청이 형량에 필요한 자료를 조사하지 않

았다면, 그것 자체만으로 흠이 있는 것이다. 형량과정에서 고려될 이익을 완전하게 조사하고

평가할 책임은 행정청에 있으므로, 계획확정결정의 이유 부분에 정당화 사유가 서술되어 있지

않고 소송절차에서도 보완되지 아니하였다면, 법원은 그것만으로도 형량과정의 하자를 인정할

수 있다. 피고와 보조참가인은 사실심법원에게 직권탐지의무가 있다는 점을 주장하였으나 이러

한 주장은 형량명령의 요청을 간과한 것이다. 행정청이 형량에 필요한 자료를 수집하는 것을

보조하는 것은 법원의 임무가 아니다([279]).

나아가 프랑크푸르트 공항이 갖는 중요성에 비추어 야간운항허가에 대해서 보다 완화된 요

건을 적용해야 한다는 주장도 제기되었으나, 항공법 제29b조 제1항 2문의 취지와 프랑크푸르

트 공항 주변 지역은 인구밀도가 높아서 오히려 보다 큰 영향을 받는다는 점을 고려하면 위

주장은 타당하지 않다고 판시하였다([278]).

2) 여객운송

연방행정법원은 조정야간시간대에 화물 및 우편항공편으로 할당량이 채워지고 남은 부분에

대하여 여객항공편의 운항을 허용한 것도 형량 하자가 있다고 판단하였다. 이전까지의 사건에

서 “공항 위치로 인한 특별한 야간운항의 필요성”은 정부항공편이나 재해구조항공편과 같은

특수한 경우를 제외하면, 오로지 급행화물의 운송을 위한 화물기에 대해서만 인정해 왔다는 점

을 전제로 한다. 노선 및 전세 항공편은, 대부분의 독일 공항이 야간운항을 제한하고 있는 상

황에 비추어 보면, 핵심야간시간대 이외의 시간대에 운항하도록 하여도 존립을 위태롭게 할 정

도의 손해는 발생하지 않을 것이라는 것이다([285]). 행정청은 프랑크푸르트 공항을 기반으로

한 여객 운송 시장의 규모나 각종 행사의 빈도 등을 근거로 들었지만, 이는 단지 일반적인 교

통의 필요성에 불과하고, 경계야간시간대에 운항이 필요한 사유로 고려될 수 있을 뿐이다. 이

것만으로는 다른 독일 공항과 프랑크푸르트 공항이 차별화된다는 점을 보여주지 못한다([286]).

존속보장의 문제도 제기되었다. 프랑크푸르트 공항에서는 이 사건 계획확정결정 이전에는 야

간운항이 허용되고 있었고, 이 사건 계획확정결정에서 허용된 것보다 더 넓은 범위에서 허용되

고 있었기 때문이다. 그러나 연방행정법원은 존속보장의 여지가 없다고 판단하였다. 이 사건

계획확정결정으로 인해 전체적으로 보다 확대된 규모로 항공편을 운항할 수 있는 전제조건이

마련되었기 때문이다. 법적 관점에서 보면, 이는 이전까지 허용된 야간운항을 제한하는 것이

아니라 새로이 전체 계획을 허가하는 것이고, 변경된 새로운 모습 전체가 법적 요건을 모든 범

위에서 충족해야 한다는 것이다([290]).

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行政法硏究第47號 232

(4) 경계야간시간대에 관한 부분

연방행정법원은, 경계야간시간대에 관한 헤센州 행정법원의 판단 중 전체 야간시간대에 대한

할당량이 평균 133편의 정기항공편을 상회하는 경우에도 위법하다고 판단하지 않은 것은 잘못

되었다고 판단하였다. 조정야간시간대의 운항허가의 절차상 하자와 형량하자는 전체 야간시간

대의 할당량에도 영향을 미치게 되므로 나머지 야간시간대에 배정되는 할당량이 문제가 없다

고 판단한 것은 잘못되었다는 것이다. 그러나 전체 150편 중에서 조정야간시간대에 배정된 평

균 17편을 제외한 133편의 항공편은 적정하다([342]). 이 부분 판단은 조정야간시간대에 관한

부분을 취소한 효과가 경계야간시간대에도 미친 것에 불과하지만, 연방행정법원은 더 나아가

행정청이 이를 다시 결정함에 있어서 지켜야 할 기준을 제시한다.

항공법 제29b조 제1항 2문에 따르면 주민의 야간의 평온은 핵심야간시간대에만 특별히 고려

되는 것이 아니고, 전체 야간시간대에 대하여, 그러므로 경계야간시간대에도 적용된다. 야간시

간대의 초반부(22시에서 23시)도 보호받을 가치가 있고, 단순히 주간의 운항이 연장된 것으로

보아서는 안 된다. 핵심야간시간대에 전면적으로 소음을 멈추도록 예정하고 있으므로, 경계야

간시간대에는 주민의 소음방지에 관한 이익을 교통상의 이익보다 후퇴시키킬 수 있기는 하다.

그러나 이러한 경우에도 “밤을 낮으로 만드는 것”은 정당화되지는 않는다. 그러므로 핵심야간

시간대에 가까워질수록 점점 항공편이 줄어들도록 하고, 핵심야간시간대에서 멀어짐에 따라 점

점 항공편이 늘어나도록 하며, 낮과 유사한 수준의 소음 負荷 피크(Belastungsspitze)가 나타나

지 않도록 적절한 예방조치를 통해 효과적이고 구체적으로 운항을 제한할 때에만, 비례원칙을

준수한 것으로 평가할 수 있다. 그러므로 행정청은 재결정을 하는 과정에서 이와 같은 효과적

인 예방조치를 마련하여야 한다([372][378]).

판결에 대한 비판

연방행정법원의 판단에 대해서는 두 가지 상반된 방향에서 비판이 제기되고 있다. 하나는

이 사건 판결에도 불구하고 여전히 주민의 이익이 충분히 보호되지 못하고 있다는 입장이다.

이 입장에서는 야간시간대를 둘로 나누어 차등화된 제한을 하는 것에 반대한다. 항공법은 야간

의 평온을 특별히 보호하도록 하고 있는데 야간을 둘로 나누어 보호의 정도를 달리할 이유가

없다는 것이다. 전체 야간시간대에 대해 핵심야간시간대와 같은 엄격한 제한을 하여야 한다고

주장한다.49)

반면 반대방향에서는 이번 판결로 인해 독일의 항공 산업이 위축될 것을 우려하고, 위 판결

이 공항이용자인 항공사의 이익을 경시하였다는 점을 비판한다. 공항이용자는 공항운영자와는

다른 이해관계를 가지고 있는데 이 부분이 충분히 반영되지 못하였다는 것이다. 또한 위 판결

49) Görisch, a.a.O., S.614-616.

21페이지

독일에서의 항공소음에 대한 권리구제 233

은 공항에 대한 신규 투자를 위축시킬 것이라고 비판한다. 연방행정법원은 야간운항이 기존에

허용되고 있던 경우에도 존속보장을 인정하지 않았는데, 이 논리에 따르면 공항 확장을 위해

계획확정절차를 거치면 이를 기화로 야간운항이 제한될 위험이 있기 때문이다. 그러므로 기존

에 야간운항이 허용되고 있는 공항에서는 그러한 위험을 무릅쓰고 신규 투자하지 않을 것이라

는 것이다.50)

Ⅵ. 결론

이상에서 독일 연방행정법원의 프랑크푸르트 야간비행금지 판결의 내용을 살펴보았다. 위 사

건으로부터 확인할 수 있는 독일의 항공소음 피해에 대한 구제수단의 특징을 요약하면 다음과

같다.

야간 이착륙 제한과 같은 운영 과정에서의 소음방지에 관한 사항이 공항 건설 단계에서부

터 계획안 속에 포함된다.

행정청이 계획안을 확정하는 절차에서 인근 주민은 의견을 제출하고 이의를 제기할 절차

적 권리를 보장받는다.

행정청은 계획확정결정을 할 때 인근 주민의 이익을 정당하게 고려하여 형량하여야 한다.
계획확정결정은 취소소송 또는 의무이행소송으로 다툴 수 있다.
법원은 절차상 하자와 형량 하자의 심사를 통하여 계획확정결정에 포함된 소음방지에 관

한 사항을 통제한다.

계획확정결정에 대한 취소소송 또는 의무이행소송 이외의 다른 구제수단(금지청구, 손실보

상, 손해배상)은 원칙적으로 허용되지 않는다(연방행정절차법에서 보장하는 손실보상청구

권만 예외).

계획확정결정에 대하여 불가쟁력이 발생한 후에는 원칙적으로 구제수단이 없다(예상할 수

없었던 피해인 경우만 예외).

전체적으로 보면 공항의 건설 단계에서 운영 과정에서의 소음방지에 관한 사항을 미리 결정

하고 이를 다툴 수 있는 기회를 부여하되, 불가쟁력이 발생한 후에는 원칙적으로 소음방지를

위한 구제수단을 차단시키는 방식을 택하고 있다. 권리구제는 계획확정결정에 집중된다. 이러

한 방식은 법적 안정성에 기여하고 분쟁의 반복을 막는 장점이 있다. 반면 이러한 차단효가 정

당화되려면, 절차적 권리의 충실한 보장과 법원에 의한 엄격한 사법심사가 수반되어야 한다.

50) Kämper, a.a.O., S.13, 14.

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行政法硏究第47號 234

야간 이착륙을 금지한 이 사건은 독일의 강한 사법심사 강도를 잘 보여주는 예이기도 하다. 우

리나라의 경우 공항의 건설 단계에서 운영 과정에서의 소음방지에 관한 사항을 함께 결정하지

아니하고, 독일과 같은 계획확정절차가 없으며,51) 법원의 사법심사 강도도 독일에 비해 약한

편이므로, 위와 같은 방식의 해결책이 바로 적용될 수 없는 것은 물론이다. 또한 정책적으로

그것이 타당하다고 단언할 수도 없다. 다만 향후 새로운 공항을 건설하는 과정에서 소음으로

인한 갈등이 생길 경우 갈등 해소와 분쟁 예방을 위한 하나의 절차적 모델로 고려해 볼 수 있

을 것이다.

(투고일: 2016. 12. 6. 심사완료일: 2016. 12. 14. 게재확정일: 2016. 12. 19.)

51) 대형 국책사업 등에 대한 특별절차로서 계획확정절차를 도입할 필요가 있다는 입장으로 김종보, “계획확 정절차의 도입”, 뺷행정법학뺸 제5호(2013. 9), 162면 이하.

23페이지

독일에서의 항공소음에 대한 권리구제 235

참고문헌

국내문헌

단행본

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Mediationsgruppe, Flughafen Frankfurt/Main(hrgb.), Endbericht Mediation Flughafen

Frankfurt/Main(http://www.forum-flughafen-region.de/fileadmin/files/Archiv/Archiv_Mediatio

n-Dokumentation/Endbericht_Mediationsverfahren.pdf)

24페이지

行政法硏究第47號 236

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Ondolf Rojahn, Umweltschutz in der raumordnerischen Standortplanung von Infrastrukturvorhaben,

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von und zu Flughäfen durch das Luftfahrt-Bundesamt - Zugleich ein Beitrag zur

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NVwZ 2010, 273.

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ZUR 2011, 351.

25페이지

독일에서의 항공소음에 대한 권리구제 237

Remedy for Aircraft Noise in Germany

Frankfurt Airport Night Flight Ban Case -

Choi, Kae-young *

52)

In 2012, the Federal Administrative Court of Germany pronounced a judgment to prohibit

aircraft takeoff and landing between 23:00 and 05:00 at Frankfurt Airport. In this paper, the

content of the abovementioned judgment was introduced and the characteristics of the remedies

for aircraft noise in Germany were examined. The characteristics are as follows.

Noise-related operating restrictions such as the restriction of night takeoff and landing are

included in plan proposals from the stage of airport construction.

In the proceeding of the administrative agency for planning approval, neighboring residents

are assured of the procedural right to submit their opinions and lodge objections.

When making a planning approval decision, the administrative agency should properly

consider and duly weigh neighboring residents’ interest.

The planning approval decision may be challenged with a rescissory action(Anfechtungs-

klage) or an enforcement action(Verpflichtungsklage).

The court controls noise-related operating restrictions included in the planning approval

decision through review of procedural errors and defects of balancing.

In principle other remedies are not allowed and no remedy is available after the planning

approval decision becomes non-appealable.

To sum up, noise-related operating restrictions are determined in advance in the stage of

airport construction and opportunities to challenge the determination are given to neighboring

residents while eliminating other remedies after the formation of incontestability. To concentrate

the remedy for aircraft noise on planning approval decisions as such, procedural rights should be

fully guaranteed and strict juridical review by the court should be ensured to support the

remedy. Although the German model as mentioned above cannot be immediately applied in

South Korea, it can be considered as a procedural model for conflict relief and dispute

Associate Professor, School of Law, Seoul National University.

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行政法硏究第47號 238

prevention if conflicts occur due to noises in the process of constructing new airports.

Key Words: aircraft noise, planning approval decision, liability for damage caused by defects

in public structures, injunction, state compensation