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도심재개발의 사업시행자로서 토지등소유자의 개념

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사단법인 행정법이론실무학회 Korea Administrative Law and Practice Association 행정법연구 제74호 2024년 8월 Administrative Law Journal Vol. 74, August 2024

DOI https://doi.org/10.35979/ALJ.2024.08.74.159

도심재개발의 사업시행자로서 “토지등소유자”의 개념* **

1)

이 수 안***

국문초록

“토지등소유자 방식의 도심재개발”은 오늘날 주택재개발사업으로 잘 알려져 있는 도시정비

법상 재개발사업의 일종이다. 재개발사업은 정비기반시설이 열악하고 노후･불량건축물이 밀집

되어 있는 구역 중에 행정주체가 도시기능을 회복하기 위해 법률에 따라 정비되어야 할 곳으

로 지정된 지역에서 이루어지는 공공성이 있는 사업이다. 재개발사업의 공공성은 사업 시행을

통해 쇠락한 도시기능이 회복된다는 점 외에도, 개발사업의 결과물을 정비구역과 실질적 관련

성이 없는 제3자가 정비구역 내의 주거환경을 개량한 개발이익을 독점하는 것이 아니라, 구역

내의 토지등소유자들에게 그들의 종전 자산 가액의 비율에 따라 다시 배분하는 모습에서도 나

타난다.

재개발사업 중 “토지등소유자 방식의 도심재개발”에서는 사업시행자가 되기 위한 목적으로

정비구역 내의 토지를 의도적으로 매수한 개발사업자가 나타나 사업시행자가 되는 경우가 늘

어나기 시작했다. 그러나 정비구역과 실질적 관련성이 없는 정비구역 외부의 개발사업자가 토

지등소유자 방식의 도심재개발의 사업시행자가 되기 위하여 정비구역 내의 토지등소유자의 토

지를 모두 매입함으로써 사전적인 의미의 ‘토지등소유자’가 되어 사업시행자 지위를 취득하는

상황은 재개발사업의 본질에 부합하지 않는다.

연혁적으로 살펴보더라도, 토지등소유자가 직접 시행하는 도심재개발의 근거 법령에서 전문

적인 개발회사가 토지등소유자가 되어 도심재개발을 실질적으로 수용방식과 같이 시행하는 것

  • 이 논문은 서울대학교 법학전문대학원 학문후속세대양성센터의 연구지원을 받아 작성되었고, 필자

가 2024. 7. 13. 행정법이론실무학회 제280회 정기학술발표회에서 발표한 원고를 수정한 글입니다. 균형 잡힌 시각으로 이 주제를 바라볼 수 있도록 학술발표회에서 귀중한 의견을 주신 법무법인 율 촌 윤지은 변호사님께 깊이 감사드립니다. 또한 도심재개발사업의 구체적인 실무에 관하여 의견을 주신 국토연구원 이용훈 연구원님께 깊이 감사드립니다. ** 필자는 2023학년 2학기 서울대학교 대학원 ‘행정법특수연구(도심재개발 연구)’ 강좌의 공동강의를

진행하면서, 수강생들과 함께 연구한 대부분의 정비구역에서 종전부터 정비구역 내에서 토지를 소 유했던 자가 아닌 개발회사가 사업시행자가 되어 사업을 주도하고 있는 현상을 발견하고, 이것이 과연 재개발사업의 본질에 부합하는 것인지, 현행 도시정비법에 위반될 소지가 있는 것은 아닌지 의문을 갖게 되었고, 이에 대한 답을 찾는 과정을 논문으로 발전시켰습니다. 이 글의 내용은 필자 의 개인적 견해이며, 필자가 속한 사무실의 입장과는 다를 수 있습니다. *** 법학박사, 김･장 법률사무소 변호사.

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행정법연구제74호 160

까지 허용한 것으로 보기는 어렵다. 재개발사업이 실질적으로 수용방식에 따라 시행되지 않도

록 하기 위해서는 개발회사는 토지등소유자 방식의 도심재개발의 사업시행자가 될 수 있는 토

지등소유자에는 해당하지 않는다고 해석되어야 하고, 이는 현행 도시정비법상 허용되는 체계적

해석이다.

개발회사가 사업시행 및 사업비 조달 측면에서 갖는 전문성을 고려하여 정책적으로 개발회

사의 도심재개발사업 시행을 허용한다고 하더라도, 입법론적으로는 도시정비법상 여러 의미로

사용되고 있는 ‘토지등소유자’ 개념이 서로 명확히 구분되도록 용어를 달리 사용하거나 개발회

사가 도심재개발사업의 시행자가 되기 위한 요건을 현행 도시정비법 제50조 제6항보다 더 엄

격하게 제한하는 취지로 도시정비법을 개정하는 방안을 고려해야 한다. 장기적으로는 도심재개

발은 주택재개발과의 유사성이 크지 않다는 점을 고려하여 도심재개발을 주택재개발 또는 재

개발사업과 다른 독자적인 사업유형으로 규율하고 도심재개발만의 사업시행자 지정 요건을 새

롭게 마련하는 작업이 필요하다.

주제어: 도시재개발, 토지등소유자 방식의 도심재개발, 도시환경정비사업, 사업시행자, 토지등

소유자

목 차

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 도심재개발사업의 기능과 전개

Ⅲ. 사업시행자로서 ‘토지등소유자’의 해석

Ⅳ. 개발회사의 “토지등소유자” 지위 인정 가능성

Ⅴ. 결론

Ⅰ. 서론

오늘날 서울 종로구와 중구 일대에는 ‘포시즌스 호텔 서울’(서울 종로구), ‘더케이트윈타

워’(서울 종로구), ‘미래에셋 센터원 빌딩’(서울 중구)과 ‘그랜드센트럴’(서울 중구) 등의 대

규모 고층 상업용 부동산이 들어서 있다.1) 오늘날 서울 도심의 상징으로 여겨지는 위 건물

1) 상업용 부동산의 분류에 관하여는, 박성균･이현석, 주거용과 상업용 부동산의 가격 결정요인 비교,

2012, 부동산연구, 173면 참조.

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도심재개발의사업시행자로서“토지등소유자”의개념 161

들은 불과 2010년만 해도 그 자리에서 찾아볼 수 없었다. 당시에는 위 건축물들의 모습과

전혀 거리가 먼 저층의 허름한 건축물만이 들어서 있을 뿐이었다. 이들은 모두 ｢도시 및

주거환경정비법｣(이하 “도시정비법”)에 따라 토지등소유자가 조합을 결성하지 않고 직접

시행할 수 있는 도심재개발사업, 이른바 “토지등소유자 방식의 도심재개발”2)을 통해 최근

준공된 상업용 부동산이다. 그런데 최근에 서울 도심에서 활발하게 이루어지고 있는 도심

재개발 현장을 살펴보면, “토지등소유자 방식의 도심재개발”이라는 사업 명칭이 무색할 정

도로, 정작 개발사업이 이루어지는 절차와 결과에서 허름한 건축물 등을 소유하고 있던 기

존 “토지등소유자”3)는 발견되지 않는다. 도심재개발이 이루어지는 정비구역에는 “토지등소

유자” 대신 토지등소유자 방식의 도심재개발을 시행하기 위해 의도적으로 토지를 매입한

개발회사 내지 개발사업자만이 남아있다. “토지등소유자”가 없는 “토지등소유자 방식의 도

심재개발”이 이루어지고 있는 셈이다.

“토지등소유자 방식의 도심재개발”은 오늘날 주택재개발사업으로 잘 알려져 있는 도시정

비법상 재개발사업의 일종이다. 재개발사업은 정비기반시설이 열악하고 노후･불량건축물이

밀집되어 있는 구역 중에 행정주체가 도시기능을 회복하기 위해 법률에 따라 정비되어야

할 곳으로 지정된 지역에서 이루어지는 공공성이 있는 사업으로 인식된다.4) 재개발사업의

공공성은 사업 시행을 통해 쇠락한 도시기능이 회복된다는 점 외에도, 개발사업의 결과물

2) 사실 도시정비법은 정비사업의 유형으로 ‘토지등소유자 방식의 도심재개발사업’이라는 사업을 별도

로 정의하고 있지는 않다. 현행 도시정비법이 ‘정비사업’으로 예정하고 있는 사업 유형은 주거환경 개선사업, 재개발사업, 재건축사업 등 세 가지이다(도시정비법 제2조 제2호). 현행 도시정비법 제25 조 제1항 제2호는 토지등소유자가 20인 미만인 경우에 토지등소유자가 조합을 결성하지 않고 직접 재개발사업을 시행하는 것을 허용하고 있고, 이를 “토지등소유자 방식의 도심재개발사업”이라고 지 칭하기도 한다. 실제로 일부 하급심 판결에서도 위 유형의 정비사업을 지칭하는 개념으로 “토지등 소유자 방식의 도심재개발사업”이라는 용어를 사용한다(서울행정법원 2021. 4. 16. 선고 2019구합 73710 판결, 서울북부지방법원 2023. 10. 24. 선고 2021가단138825 판결, 서울행정법원 2023. 11. 28. 선고 2022구합56364 판결 등). 연혁적으로는 구 도시계획법 및 구 도시재개발법상 ‘재개발사 업’ 중 일부, 전부개정되기 전 도시정비법상 도시환경정비사업이 위 사업의 전신(前身)에 해당한다. 이 글에서는 논의의 편의상 위 사업들을 모두 포괄하는 개념으로 ‘토지등소유자 방식의 도심재개발 (사업)’ 또는 ‘도심재개발(사업)’이라는 용어를 사용하기로 한다(물론 도심재개발도 토지등소유자가 아닌 조합이 시행할 수 있기 때문에, 조합이 시행하는 도심재개발을 지칭할 때에는 ‘조합 방식의 도심재개발’이라고 특정한다). 사업 유형 및 근거 법령의 연혁에 대한 구체적인 내용은 Ⅱ.항 참조. 3) 정비사업에서 “토지등소유자”라는 용어는 다양한 의미로 사용되고, 도시정비법에서도 “토지등소유

자”라는 용어로 여러 개념을 지칭하고 있다. 토지등소유자 방식의 도심재개발에 한정하여 살펴보 면, “토지등소유자”는 ① “정비구역 내에 토지 또는 건축물을 소유한 자”(도시정비법 제2조 제9호 나목) 또는 ② “사업시행자”(도시정비법 제25조 제1항 제2호)라는 의미로 사용되는 개념이다(김종 보, 도시환경정비사업에서 시행자와 사업절차의 특수성, 법학논문집 제31집 제1호, 2007, 668-669 면 참조). 이에 대한 상세한 내용은 Ⅲ.항 참조. 4) 김종보, 건설법의 이해(제7판), 북포레, 405면.

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을 구역 내의 토지등소유자들에게 그들의 종전 자산 가액의 비율에 따라 다시 배분하는 모

습에서도 나타난다. 주택재개발사업으로 예를 들어보면, 정비구역과 실질적 관련성이 없는

제3자가 정비구역 내의 주거환경을 개량한 개발이익을 독점하는 것이 아니라, 조합 또는

토지등소유자가 사업구역 내의 토지소유권을 취득하여 정비기반시설이 열악한 주거환경을

개선한 결과물을 정비구역 내에 토지 또는 건축물을 소유한 토지등소유자에게 다시 배분하

는 사업구조에서 공공성이 드러난다.

그동안 사회적으로 주택재개발사업이 주로 문제되고 주목을 받으면서 도시정비법은 조합

방식으로 시행하는 주택재개발사업을 규율하는 데에 치중했다. 상대적으로 도심재개발사업

에 대한 세부적인 규율에는 공백이 있었다. 이러한 법규의 공백을 활용하여 사업시행자가

되기 위하여 정비구역 내의 토지를 의도적으로 매수하여 사업시행자가 되는 개발회사가 늘

어나기 시작했다. 이처럼 정비구역과 실질적인 관련성이 없는 정비구역 외부의 개발사업자

가 토지등소유자 방식의 도심재개발의 사업시행자가 되기 위하여 정비구역 내의 토지등소

유자의 토지를 모두 매입함으로써 사전적인 의미의 ‘토지등소유자’가 되어 사업시행자 지

위를 취득하는 상황이 재개발사업의 근거 법령에서 연혁적으로 전제한 상황인지, 재개발사

업이라는 사업 유형의 본질에 부합하는지 문제된다. 특히 재개발사업은 정비구역 내의 토

지를 1인이 매수하여 개발한 뒤 개발이익을 독점하는 형태로 시행하는 개발사업이 아니고,

수용을 일반적인 토지 취득 방식으로 정한 개발사업도 아님에도 불구하고, 위와 같은 시행

방식을 채택한 개발사업에 비해서 수용권이 더 쉽게 부여된다. 이로 인해 대부분의 도심재

개발사업에서 정비구역 내의 토지등소유자들이 불가피하게 사업구역을 이탈하게 되는 결과

가 발생하는 것이 과연 적법한지 고민해보아야 할 시점이다.

이하에서는 토지등소유자 방식의 도심재개발의 전신에 해당하는 개발사업 유형과 근거

법령의 개정 경과를 검토하면서, 입법자들이 연혁적으로 개발회사에게 토지등소유자 방식

의 사업시행을 허용하고자 하는 의도를 갖고 있었는지 먼저 살펴본다(이하 Ⅱ.). 최근 개발

회사에게 사업시행자로서 토지등소유자의 지위를 부여하는 것이 당초 입법자의 의사와 동

떨어진 것이라면, 그 이유가 무엇인지 확인하기 위하여 도시정비법상 ‘토지등소유자’의 이

중적 의미에 대해 검토한 뒤(이하 Ⅲ.), 개발사업자가 토지등소유자 방식의 도심재개발의

사업시행자로 인정되는 ‘토지등소유자’가 될 수 있다고 해석할 수 있는지 살펴본다(이하

Ⅳ.).

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도심재개발의사업시행자로서“토지등소유자”의개념 163

Ⅱ. 도심재개발사업의 기능과 전개

  1. 도심재개발사업의 개념

현행 도시정비법은 정비사업을 ‘주거환경개선사업’, ‘재개발사업’, ‘재건축사업’으로 구분

한다(제2조 제2호). 그 중 ‘재개발사업’을 ‘정비기반시설이 열악하고 노후･불량건축물이 밀

집한 지역에서 주거환경을 개선하거나 상업지역･공업지역 등에서 도시기능의 회복 및 상권

활성화 등을 위하여 도시환경을 개선하기 위한 사업’이라고 정의하고 있다(제2조 제2호 나

목). ‘재개발사업’은 사회적으로 많이 알려진 ‘주택재개발사업’과 동의어로 인식되는 경향이

있는데, 주택재개발사업은 재개발사업 중 ‘주거환경을 개선’하기 위하여 실시하는 사업 유

형에 한정된다. 재개발사업에는 주택재개발사업을 제외하고도 ‘상업지역･공업지역 등에서

도시기능의 회복 및 상권활성화 등을 위하여 도시환경을 개선하기 위한 사업’이 포함되는

데, 이 유형의 사업이 바로 ‘도심재개발사업’이다.

이처럼 도시정비법은 도심재개발사업을 사업 대상지 및 목적에 따라 유형화할 수 있는

여지를 두는 방식으로 정의하고 있다. 도심재개발사업은 법령상 정의에만 따를 경우, 사업

대상지를 제외하면 사업의 절차 및 법적 성질 역시 주택재개발사업과 크게 다르지 않은 사

업으로 이해될 수 있다. 그러나 도심재개발사업의 실무는 도심재개발사업을 “‘주거지역이

아닌 상업지역 또는 공업지역’에서 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업”이라고 인

식하지 않는다. 도시정비법상 정의와 달리 개발사업 실무에서 도심재개발사업에 대하여 갖

고 있는 가장 정확한 인식을 드러내는 표현은 “도심의 낙후된 지역을 재정비한다는 명분

하에 대토지소유자에게 개발사업의 주도권을 부여하는 사업”5)이라고 할 수 있다. 실제 개

발사업 현장에서는 여기에서 한 걸음 더 나아가 ‘사업시행자가 되기 위하여 대토지소유자

가 된 개발사업자’가 사업구역 내의 다른 토지를 수용하여 개발사업을 실시하는 사업이라

고 인식하고 있다. 도심재개발사업의 본질을 고려할 때, 현행 도시정비법이 예정하고 있는

사업 유형 및 내용과 개발사업 현장에서 이해하고 있는 바가 달라지게 된 계기가 무엇인지

확인할 필요가 있다. 이를 위해 현행 도시정비법상 도심재개발사업의 전신에 해당하는 각

종 개발사업의 근거 법령을 검토하면서, 입법자가 토지등소유자가 직접 시행하는 도심재개

발을 허용한 취지가 무엇이고, 이 사업 유형을 통해 의도한 바가 무엇인지 살펴본다.

5) 김종보, 건설법의 이해(제7판), 북포레, 693면.

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행정법연구제74호 164

  1. 도심재개발사업의 연혁

현행 도시정비법이 시행되기 전에도 정비기반시설이 열악하고 노후･불량건축물이 밀집한

상업지역에서 도시기능의 회복 및 상권 활성화를 위하여 도시환경을 개선하는 사업은 근거

법령을 달리하면서 계속해서 시행되었다.

(1) 구 도시계획법 개정: 재개발사업 도입

1) 재개발사업의 성격

재개발사업의 시초는 1962년 제정된 도시계획법에서 ‘불량지구개량에 관한 시설’에 관한

계획을 도시계획시설로 정의한 것에서 비롯되었다[도시계획법(1962. 1. 20. 법률 제983호로

제정된 것) 제2조 제1호, 이후 개정된 도시계획법을 모두 통칭하여 ‘구 도시계획법’]. 위

구 도시계획법상 규정은 당시 전후 불량정착촌을 정비하기 위한 개발사업이 시행되어야 한

다는 필요성이 제기됨에 따라 마련된 것이다.6) 1965년에 도시계획법 시행령이 개정되어

불량지구개량사업을 촉진하기 위하여 필요한 경우에 ‘재개발지구’를 지정할 수 있는 근거

가 마련되었다[구 도시계획법 시행령(1965. 4. 20. 대통령령 제2106호로 개정된 것) 제14조

의2]. 위 도시계획법 시행령에 근거하여 1966년에 세운상가지구가 재개발지구로 지정되었

다.7)

한편, 재개발사업은 1971. 1. 19. 법률 제2291호로 도시계획법이 전부개정되면서 처음으

로 법률상 근거를 마련하게 되었다.8) 당시 구 도시계획법은 재개발사업을 건축물이 노후하

여 그 기능을 다할 수 없거나 건축물이 과도하게 밀집되어 있어 그 지구 안의 토지의 합

리적인 이용과 가치 증진이 어려울 때, 도시 기능을 회복시키거나 새로운 기능으로 전환시

키기 위하여 실시하는 도시계획사업이라고 정의하였다(구 도시계획법 제2조 제1항 제5호,

제31조). 이 법률에 따라 1973년 최초로 소공, 장교, 다동 등 11개 도심재개발구역이 지정

6) 전후 불량정착촌의 형성에 관하여는, 이수안, 무허가건축물의 법적 지위에 관한 연구, 서울대학교

법학전문석사학위논문, 2015, 17-18면 참조. 7) 서울특별시, 2010 서울특별시 도시･주거환경정비기본계획 도시정비형 재개발사업부문, 2004, 10면

참조. 8) 도시계획법은 1962년에 제정되어, 일제 강점기에 시행되던 조선시가지계획령이 규율하던 사항인

건축경찰법제, 도시계획법제와 토지구획정리사업에 관한 사항 중 도시계획법제와 토지구획정리사업 에 관하여 규정하고 있었다. 1966년 토지구획정리사업법이 제정되어 도시계획법 중 토지구획정리사 업에 관한 사항을 독립적인 법령으로 옮겨서 규율하기 시작하자, 도시계획법도 1971. 1. 19. 법률 제2291호로 전부개정되면서 종전에 토지구획정리사업법에 관하여 규율하던 제3장에서 재개발사업 을 포함하는 ‘도시계획사업’에 관하여 새롭게 규율하기 시작했다.

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도심재개발의사업시행자로서“토지등소유자”의개념 165

되었다.9)

구 도시계획법은 현행 도시정비법과 달리 재개발사업을 주택재개발사업과 그 외의 재개

발사업으로 명시적으로 구별하고 있지는 않지만, 기본적으로 재개발사업을 도시정비법상의

도심재개발사업과 대체로 동일한 내용으로 정하고 있다. 특히 구 도시계획법은 재개발사업

을 도시계획사업의 일종으로 보고 있는데(구 도시계획법 제2조 제1항 제2호 및 제5호), 현

행 도시정비법도 도심재개발사업을 여전히 도시계획사업의 일종으로 규율하고 있다(국토계

획법 제2조 제11호 다목). 도시계획사업은 도시계획결정을 수반하는 사업으로서 원칙적으

로 행정주체가 시행하는 공공성이 높은 공공개발사업을 뜻한다.10) 도심재개발사업을 도시

계획사업의 일종으로 정하고 있는 것에서 알 수 있듯이, 입법자는 도심재개발사업의 시행

을 허용하기 위해서는 단순히 토지등소유자의 사유지를 개발하는 것에 그쳐서는 안 되고,

해당 개발사업으로 건축물이 노후하여 쇠락한 도심 기능을 회복할 수 있는 등 ‘공공성’이

있어야 한다는 점을 강조하고 있다.

2) 재개발사업의 시행자

구 도시계획법이 예정한 원칙적인 형태의 재개발사업의 시행자는 행정청이었다(구 도시

계획법 제23조 제1항). 구 도시계획법이 재개발사업을 도시계획사업으로 인식하고 있는데,

도시계획사업은 ‘도시계획결정을 수반하는 사업으로서 원칙적으로 행정주체가 시행하는 공

공성이 높은 공공개발사업’11)이라는 점을 고려한다면, 입법자는 재개발사업의 원칙적인 시

행자를 행정청으로 정하고자 하였던 것으로 보인다. 한편, 구 도시계획법은 예외적으로 사

업구역 내의 토지등소유자 또는 토지등소유자로 구성된 조합이나 법인 등도 사업시행자가

될 수 있다고 규정하였다(구 도시계획법 제32조 제1항). 이는 사업구역 내에서 토지 또는

건축물을 소유한 자들이 직접 사업을 시행할 수 있는 길을 예외적으로 인정해준 것이다.

여기에서 특기할 만한 점은, 재개발사업이 처음 도입되던 시점부터 행정청이나 조합이 시

행하는 유형 외에도 토지등소유자12)가 직접 시행하는 재개발사업 유형이 예정되어 있었다

9) 서울특별시, 2010 서울특별시 도시･주거환경정비기본계획 도시정비형 재개발사업부문, 2004, 10면

참조.

10) 김종보, 건설법의 이해(제7판), 북포레, 367면에서도 밝히고 있듯이, 위 정의는 도시계획사업에 관한

법상 정의는 아니다. 국토계획법은 제2조 제11호에서 도시계획사업의 종류를 열거하면서 다양한 공 공사업을 도시계획사업으로 포섭하면서 국토계획법제 전반에서 도시계획사업이 중요한 역할을 한 다는 점을 상징적으로 보여주고 있을 뿐, 도시계획사업이 무엇인지 명확히 정의하지 않고 있다.

11) 김종보, 건설법의 이해(제7판), 북포레, 367면.

12) 이 글에서는 사업구역 내의 토지 또는 건축물의 소유자를 지칭할 때, 편의상 현행 도시정비법상 개

념인 ‘토지등소유자’라는 표현을 사용하지만, 구 도시계획법에서는 본격적으로 ‘토지등소유자’라는

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행정법연구제74호 166

는 점이다. 도심재개발사업은 토지등소유자가 사업을 시행하더라도 여전히 도시계획사업의

일종이기 때문에, 행정청이 시행하는 재개발사업과 마찬가지로 여전히 공공성이 요구된다.

비록 근거 법령에서 토지등소유자 방식의 도심재개발을 허용하기는 하였지만, 1970년대

에 재개발사업이 도입된 목적이 사대문 내 불량정착촌을 정비하기 위함이었다는 점, 구 도

시계획법 제23조, 제24조 및 제32조의 규정 형식상 법률에서 원칙적인 형태의 사업시행자

유형을 정하고자 한 것이라는 점에 비추어 보면, 구 도시계획법이 의도한 사업시행자의 원

칙적인 형태는 행정청이었다. 당시 경제 상황을 고려하면, 노후 건축물을 전면 철거하고 개

발하는 사업을 안정적으로 시행할 수 있는 사업시행자는 행정청 정도가 유일했을 것이

다.13) 입법자는 토지등소유자의 자발적인 시행 가능성을 열어두면서도 현실적으로 토지등

소유자의 활발한 사업 시행은 물론 개발회사가 토지등소유자 방식의 도심재개발을 주도하

는 상황을 기대하기는 어려웠을 것이고, 정비구역이 작거나 토지등소유자 수가 적은 예외

적인 경우에만 토지등소유자가 직접 시행하는 것이 가능할 것으로 예상하였을 것이다.

(2) 구 도시재개발법 제정: 조합 시행 원칙

1977년에 구 도시재개발법이 제정되면서 그 전까지 구 도시계획법이 규율하던 재개발사

업에 관한 내용은 구 도시재개발법(1976. 12. 31. 법률 제2968호로 제정된 것)에서 규율하

기 시작했다.14) 구 도시재개발법은 재개발사업을 도시기능을 회복하기 위하여 건축물 및

부지를 정비하는 사업이라고 규정하여(구 도시재개발법 제2조 제2호), 사업의 내용 자체는

구 도시계획법상 재개발사업의 내용과 크게 다르지 않은 내용으로 정하고 있었다. 구 도시

재개발법도 구 도시계획법과 마찬가지로 주택재개발사업과 도심재개발을 나누어서 규정하

지 않았다. 도심재개발사업을 규율하는 별도의 법률이 제정되자, 서울특별시는 1978년 도

심재개발 기본계획을 최초로 수립하고 지구 지정을 하는 등 실무적으로 사업을 시행하기

개념을 사용하지는 않고, 재개발사업을 직접 시행하는 주체 또는 조합의 구성원으로서의 권리자를 ‘재개발구역안의 토지나 건축물의 소유자’라고 지칭한다.

13) 당시 민간의 개발 역량이 부족하였다는 점에 대해서는 서울특별시, 2010 서울특별시 도시･주거환경

정비기본계획 도시정비형 재개발사업부문, 2004, 10면 참조.

14) 서울특별시, 2010 서울특별시 도시･주거환경정비기본계획 도시정비형 재개발사업부문, 2004, 10면

은 구 도시재개발법이 일본으로부터 입체환지의 개념을 도입하여 제정되었다고 밝히고 있다. 한편, 内津 冬樹･中津 卓, 都市再開発法概説 ~SPCの市街地再開発への関与の 増加を背景に~, ARES不動産 証券化ジャーナル(Vol.71), 2023. 2.에서는 최근 일본에서도 개발사업에 대한 전문성을 갖춘 SPC가 사업에 관여하는 사례가 많아진다고 분석하고 있다. 이 글에서는 도심재개발의 연혁과 현행 도시정 비법에 대한 검토로 연구 범위를 한정하고, 도심재개발의 사업시행자에 관한 일본 도시재개발법과 현행 도시정비법의 비교 연구는 향후 연구과제로 남긴다.

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도심재개발의사업시행자로서“토지등소유자”의개념 167

위한 작업을 활발하게 진행하였다.15)

구 도시재개발법 하의 재개발사업은 사업시행자 측면에서 큰 변화가 있었다. 구 도시계

획법이 재개발사업의 사업시행자를 원칙적으로 행정청으로 정하고 예외적으로 토지등소유

자 또는 조합의 사업시행을 허용하였던 것과 정반대로, 구 도시재개발법은 원칙적인 형태

의 사업시행자를 토지등소유자 또는 이들이 결성한 조합으로 규정하고, 지방자치단체 등

행정청은 법에서 정한 사유가 있을 때에만 예외적으로 사업시행자가 될 수 있도록 정하였

다(구 도시재개발법 제9조 및 제10조).

(3) 도시정비법 제정: 도심재개발과 주택재개발의 분리

재개발사업을 규율하던 구 도시재개발법은 2003년에 도시정비법이 제정되면서 폐지되었

다(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 개정된 것 부칙 제2조, 이하 “제정 도시정비법”). 제정

도시정비법은 구 도시재개발법이 시행될 당시까지는 ‘재개발사업’으로 규율되던 개발사업

을 ‘주택재개발사업’과 ‘도시환경정비사업’으로 구분하여 규율하였다(제정 도시정비법 제2

조 제2호 나목 및 라목). 도시환경정비사업은 상업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도

심 또는 부도심 등 도시기능의 회복이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위하여 시행

하는 사업으로 기존의 도심재개발사업의 기능을 그대로 이어받은 사업이다.

제정 도시정비법은 재개발사업의 원칙적인 형태의 사업시행자를 조합으로 규정하면서도

도심재개발사업에 해당하는 도시환경정비사업은 ‘조합 또는 토지등소유자’가 시행하는 것

을 원칙적인 형태로 정함으로써 도심재개발사업에 한하여 토지등소유자의 직접 시행을 허

용하였다(제정 도시정비법 제8조 제1항 및 제2항). 제정 도시정비법 하의 도심재개발사업은

구 도시재개발법 및 제정 도시정비법에 따른 재개발사업의 내용 및 사업시행자 측면에서

큰 차이가 없었다.

(4) 도시정비법 전면개정: 도심재개발 규모 제한

      1. 전부개정된 도시정비법이 2018. 2. 9.부터 시행되면서, 도심재개발사업에도

다시 변화가 있었다(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정된 것, 이하 ‘개정 도시정비

법’). 개정 도시정비법은 제정 도시정비법상 도시환경정비사업을 폐지하고, 도심재개발과

주택재개발을 ‘재개발사업’으로 다시 통합하였다(개정 도시정비법 제2조 제2호 나목). 비록

15) 서울특별시, 2030 서울특별시 도시･주거환경정비기본계획 도시정비형 재개발사업부문, 2023, 8면

참조.

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행정법연구제74호 168

개정 도시정비법에서 도심재개발사업을 독립된 정비사업 유형으로 구분하지는 않았지만,

제정 도시정비법에서도 여전히 제정 도시정비법상 도시환경정비사업에 해당하는 도심재개

발사업은 일부 허용된다. 단, 종전과 달리 제정 도시정비법은 정비구역 내 토지등소유자가

20인 미만인 경우에 한하여 토지등소유자에 의한 재개발사업의 직접 시행을 허용하고 있다

(개정 도시정비법 제25조 제1항 제2호).16) 일반적인 주택재개발사업구역의 토지등소유자가

20인 이상이기 때문에 토지등소유자의 직접 시행이 법상 불가능하고 조합이 시행자가 되는

것이 일반적이라는 점을 고려하면, 개정 도시정비법에서 토지등소유자 20인 미만인 경우

토지등소유자의 직접 시행을 허용한 것은 도시정비법 개정 전에 도시환경정비사업에서 토

지등소유자에 의한 직접 시행 방식이 위 사업 유형으로 유지되고 있는 것으로 해석할 수

있다(이하에서는 개정 도시정비법상 토지등소유자 20인 미만인 경우에 토지등소유자가 직

접 시행하는 재개발사업도 ‘도심재개발사업’으로 통칭한다). 실무적으로도 개정 도시정비법

에 따라 토지등소유자 20인 미만인 경우 토지등소유자가 직접 시행하는 도심재개발사업은

제정 도시정비법상 도시환경정비사업 또는 도시정비법 제정 전 시행되던 도심재개발사업과

동일한 유형의 사업으로 이해되고 있다.17)18)

16) 2018년 도시정비법 전부개정 전에는 토지등소유자 방식의 도심재개발을 시행할 수 있는 도심재개

발사업의 규모에 관한 요건이 별도로 정해져 있지 않았다가 위 전부개정 당시 토지등소유자가 20 인 미만인 정비구역에서만 토지등소유자 방식의 도심재개발을 시행할 수 있게 된 경위에 대해서는 Ⅱ. 3. (1) 참조.

17) 개정 도시정비법에서 도심재개발과 주택재개발을 명시적으로 구별하지 않고 있음에도 불구하고, 대

부분의 지방자치단체는 조례에서 재개발사업을 ‘주택정비형 재개발사업’과 ‘도시정비형 재개발사업’ 으로 나누어 규정하고 있다. 대표적인 예로 ‘서울특별시 도시 및 주거환경정비조례’를 들 수 있는 데, 위 조례에서는 주택정비형 재개발사업을 ‘정비기반시설이 열악하고 노후･불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 재개발사업’으로, 도시정비형 재개발사업을 ‘상업지 역･공업지역 등에서 도시 기능의 회복 및 상권 활성화 등 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 재개발사업’으로 정의하는 등 제정 도시정비법상 주택재개발사업 및 도시환경정비사업과 동일하게 정의하고 있다.

18) 최근에는 ‘도심 복합개발 지원에 관한 법률(이하 ‘도심복합개발법’)’을 제정하여, 부동산투자회사법

제2조 제1호 나목에 따라 설립된 위탁관리 부동산투자회사도 사업시행자로 지정할 수 있도록 하여 리츠가 사업시행자로 참여하는 것을 허용하는 등 도심재개발사업과 기능적으로 유사한 개발사업의 활로를 다각도로 모색하고 있는 것으로 보인다(도심복합개발법 제14조 제1항 제6호). 한편, 위 법 률은 토지등소유자의 지위가 인정되는 자가 20인 이내인 경우에는 토지등소유자가 직접 복합개발 사업의 시행자가 될 수 있다고 정하고 있는데, 이는 복합개발사업에서도 이른바 ‘토지등소유자 방 식’이 허용된다는 것을 의미한다(도심복합개발법 제14조 제1항 제4호).

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도심재개발의사업시행자로서“토지등소유자”의개념 169

  1. 사업구조의 변질

(1) 법령이 의도한 사업 구조

도심재개발의 근거 법령을 연혁적으로 검토해보면, 사업시행자 측면에서 도심재개발의

특수성은 조합을 구성하지 않더라도 토지등소유자가 직접 사업을 시행할 수 있다는 점에

있다. 토지등소유자가 사업시행자가 될 수 있는 정비사업은 토지등소유자가 시행하는 도심

재개발이 유일하다. 토지등소유자가 조합을 구성하지 않고 도심재개발의 사업시행자가 될

수 있는 길을 예외적으로 허용한 이유는 정비구역 내의 토지 또는 건축물의 소유자가 많지

않은 경우에 도시정비법이 정하는 추진위원회 및 조합을 결성하는 것이 오히려 불필요하거

나 번거롭기 때문이다. 그러므로 “대토지소유자가 (별도의 조합 설립 없이) 군소필지소유자

의 토지를 매수하여 사업을 시행하는 방식을 허용함으로써 도심의 개발되지 않은 작은 필

지를 개발하는 사업 방식”이라는 법령의 취지가 정확히 반영되기 위해서는, 2018년에 도시

정비법이 전면개정되기 전에도 정비구역 내의 토지등소유자가 일정 규모에 미치지 못할 경

우에만 토지등소유자가 직접 도심재개발을 시행할 수 있는 것으로 제한하였어야 한다.19)

도심재개발이 예외적인 형태의 정비사업 시행 방식임에도 이를 법령에서 명시적으로 규정

하지 않았기 때문에, 조합 방식과 토지등소유자 방식이 아무런 제한 없이 선택할 수 있는

것으로 오해되어, 경우에 따라 관리처분을 생략하는 것이 허용되는 등 규제가 덜한 토지등

소유자 방식이 더 선호되는 경향을 보였다.20) 이러한 경향은 전문적인 개발사업자들에게도

영향을 미쳤고, 그 결과 정비구역 내에 토지 또는 건축물을 소유하고 있지 않았던 개발사

업자도 어떻게든 정비구역 내의 토지를 매수하여 ‘토지등소유자’가 된 뒤 도심재개발의 사

업시행자가 되는 사례가 증가하고 있다. 토지등소유자가 20인 미만인 정비구역에서만 토지

등소유자 방식의 도심재개발을 허용하는 내용의 2018년 도시정비법 전부 개정은 그동안

토지등소유자 방식의 도심재개발이 허용되는 사업구역의 규모 등에 관한 규제의 공백으로

인해 토지등소유자 방식의 도심재개발사업이 당초 법령에서 위 방식의 정비사업을 허용한

취지에 부합하지 않는 방식으로 전개되고 있다는 반성적 고려에서 이루어진 것이다.21)

19) 김종보, 건설법의 이해(제7판), 북포레, 454면 참조.

20) 토지등소유자 방식이 조합 방식보다 규제가 완화되는 내용과 이유에 대해서는 김종보, 건설법의 이

해(제7판), 북포레, 703-705면 참조.

21) 비록 2018년에 도시정비법이 전면 개정되어 20인 미만의 토지소유자들이 있는 정비구역에서만 토

지등소유자 방식의 도심재개발이 가능한 것으로 제한되었지만, 위 법률 부칙 제7조에 따라 위 제한 은 개정 도시정비법이 시행되는 2018. 2. 9. 이후에 최초로 정비계획의 입안을 위한 공람을 실시하 는 경우부터 적용되기 때문에 현재 진행되는 모든 도심재개발에 적용되기는 어렵다는 한계가 있다.

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행정법연구제74호 170

한편, 당초 근거 법령에서 의도한 대로 개발사업자가 아닌 “대토지소유자가 군소필지소

유자의 토지를 매수하고 매수가 어려우면 토지를 수용해서 빌딩을 짓는 사업”의 형태로 진

행되는 토지등소유자 방식의 도심재개발을 두고도 일각에서는 사업의 공공성 측면에서 의

구심을 제기하고 있다.22) 이러한 문제가 제기되는 이유는, 토지등소유자 방식의 도심재개

발의 구조를 단순화 하면, “대토지소유자가 군소필지소유자의 토지를 매수하고 매수가 어

려우면 그들의 토지를 수용해서 빌딩을 짓는 사업”이라고 정리할 수 있는데, 사업 초기에

수십명에 이르던 토지등소유자들의 토지소유권이 사업 진행 과정에서 결국 한 명의 대토지

소유자에게 집중되기 때문이다.23) 토지등소유자 방식의 도심재개발은 위와 같은 사업시행

구조를 취하지 않으면, 도심의 버려진 땅을 책임감 있게 개발할 주체를 찾아내기 어렵다는

점을 고려한 궁여지책이라는 점을 부정하기는 어렵다.24) 그러나 대토지소유자가 법상 엄격

하지 않은 요건만 충족시키면 수용권을 취득하여 군소필지소유자들의 토지소유권을 손쉽게

박탈하고 개발이익을 독점하는 것을 가능하게 한다는 점에서, 위와 같은 사업 시행 방식이

헌법적 관점에서 정당화될 수 있는지에 대한 의문은 여전히 남는다. 참고로 도심재개발에

서 토지등소유자가 사업시행자가 되어 수용권을 취득하기 위하여 갖추어야 하는 요건은 사

업계획서에 대한 정비구역 내의 토지등소유자의 4분의 3 이상의 ‘동의’ 및 토지면적의 2분

의 1 이상의 토지소유자의 ‘동의’를 받는 것이다.25)

(2) 개발사업자 주도의 사업 시행

앞서 살펴본 바와 같이 법령이 의도한 사업 구조는 도심의 개발되지 않은 작은 필지를

개발하기 위하여 정비구역 내의 토지등소유자 중 대토지소유자가 필요한 경우 군소필지소

유자의 토지를 매수하여 사업을 시행하는 형태이다. 그런데 최근에 시행되는 토지등소유자

방식의 도심재개발은 종전부터 정비구역 내에 토지를 소유하던 자가 아니더라도 사업 추진

22) 김종보, 건설법의 이해(제7판), 북포레, 693면이 토지등소유자 방식의 도심재개발을 “도심의 낙후된

지역을 재정비한다는 명분 하에 대토지소유자에게 개발사업의 주도권을 부여하는 조금 기묘한 사 업”이라고 평가하는 것이 대표적이다.

23) 개정 도시정비법에서 토지등소유자가 20인 미만인 정비구역에서만 토지등소유자 방식의 도심재개

발사업을 허용하기 전에는 토지등소유자 방식의 도심재개발사업이 허용되는 요건이 달리 정해져 있지 않았다.

24) 김종보, 건설법의 이해(제7판), 북포레, 693면.

25) 도시정비법 제50조 제6항에 따라 사업시행계획인가를 받으면, 토지등소유자 방식의 도심재개발에

대한 사업시행계획이 수립될 뿐만 아니라 위 사업의 사업시행자가 지정되는 효과가 발생한다. 사업 시행계획인가 고시가 이루어지면, 도시정비법 제65조 제2항에 따라 공익사업을 위한 토지 등의 취 득 및 보상에 관한 법률 제20조 제1항에 따른 사업인정 및 그 고시가 있는 것으로 의제되므로, 이 시점에 사업시행자는 수용권을 취득한다.

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도심재개발의사업시행자로서“토지등소유자”의개념 171

을 희망하는 사업구역 외부의 제3자가 정비구역 내의 작은 필지를 매수하여 일단 ‘토지등

소유자’가 된 뒤에, 도시정비법에서 정한 요건을 갖추어 “(사업시행자로서) 토지등소유자”

가 되는 경우가 대부분이다.

토지등소유자가 직접 재개발사업을 시행하는 것이 허용된다는 도심재개발만의 특수성은

“사업구역 내의 토지등소유자가 되기만 하면, 누구나 도심재개발의 사업시행자가 될 수 있

다”는 인식을 확산시켰고, 이는 도심재개발의 전체 사업 절차 중에서도 ‘토지 매입’을 통한

지분 확보가 사업 절차 중 가장 중요해지는 계기가 되기도 했다. 사업시행자가 되기 위하

여 필요한 요건을 갖추기 위한 사업계획서에 대한 동의서 징구 또는 ‘토지 매입’은 대규모

자본조달을 필요로 하고, 사업구역 내의 토지등소유자들의 민원을 효과적으로 잠재우고 후

속 절차를 신속하게 진행하기 위한 전문성을 요하는 작업이기 때문에 점차 개발회사가 주

도하게 되었고, 토지등소유자 방식의 도심재개발은 정비구역 내에 토지 등을 소유해 온 자

가 아닌 개발회사가 ‘토지등소유자’가 되어 시행하는 방식으로 자리 잡게 된 것이다. 개발

회사가 전면에 나서지 않으면, 토지등소유자 방식의 도심재개발을 시행하는 것이 현실적으

로 불가능하다는 상황을 고려하더라도, 개발회사가 사업계획서에 대한 동의서 징구 및 토

지 매입 작업부터 주도하여 시행하는 도심재개발은 정작 토지등소유자는 종국적으로 개발

회사에게 토지를 매각하고 사업구역 내에서 축출된다는 점에서 위 사업이 실질적으로 “수

용방식”의 개발사업에 가깝고 도시정비법이 의도한 바와 같이 종전 토지 소유자들에게 사

업의 결과물을 배분하는 방식으로 이루어진다고 보기 어렵다.

Ⅲ. 사업시행자로서 ‘토지등소유자’의 해석

  1. 토지등소유자의 다양한 의미

근래 진행되는 도심재개발사업의 다소 변칙적인 시행 방식이 도시정비법이 예정한 바가

아니라면, 변칙적인 사업 시행이 어디에서 비롯된 것인지 살펴보기 위해서는 도시정비법에

서 도심재개발의 시행을 허용한 ‘토지등소유자’의 개념이 무엇인지 확정하는 작업이 필요

하다. ‘토지등소유자’라는 용어는 도시정비법에서 정의하고 있는 개념임에도(도시정비법 제

2조 제9호 가목),26) ‘토지’와 ‘소유자’라는 일상어를 조합하여 단지 ‘토지를 소유하고 있는

26) 도시정비법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

  1. “토지등소유자”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 다만, 제27조제1항에 따라

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행정법연구제74호 172

자’ 정도로 인식되는 경우가 많다. 그러나 도시정비법에서 사용하는 ‘토지등소유자’라는 개

념은 단순히 정비구역 내에서 토지를 소유했다는 의미를 넘어 정비사업에 참여할 수 있는

지위와 개발의 결과물을 배분받을 수 있는 공법상 지위를 표상한다. 뿐만 아니라, 도심재개

발에서는 일정한 요건을 갖추면 사업시행자가 될 수 있는 지위를 의미하기도 한다.

이처럼 도시정비법상 ‘토지등소유자’라는 용어가 다양한 의미를 갖는다는 점은 이미 선

행연구를 통해 한 차례 정리되었다.27) 위 연구(이하 ‘선행연구’)는 ‘토지등소유자’이라는 용

어가 지칭하는 개념을 ① 처분의 상대방(정비사업의 시행에 의해 권리에 영향을 받는 자),

② 조합원(조합이 구성될 경우, 그 조합의 구성원), ③ 사업시행자(사업에 대한 권한과 책임

을 지는 단체) 등 세 유형으로 나눈다. 또한 ①유형과 ②유형은 토지등소유자 방식의 도심

재개발과 주택재개발에서 공통적으로 사용되는 개념이지만, ③유형은 토지등소유자 방식의

도심재개발에 고유한 개념이라고 분석한다. 이하에서는 선행연구를 토대로 ③유형의 토지

등소유자 개념이 ①유형과 ②유형의 토지등소유자 개념과 어떻게 다른지 구체화하여, ③유

형의 토지등소유자의 개념 징표를 밝힘으로써 도심재개발의 사업시행자가 될 수 있는 ‘토

지등소유자’의 지위가 무엇인지 정리하고자 한다.

  1. 정비사업에 참여하여 종후자산을 배분받는 지위

선행연구에 따르면, 재개발사업의 유형을 불문하고 ‘토지등소유자’는 정비사업의 시행에

의해 권리에 영향을 받거나(①유형), 조합을 결성할 경우 조합의 구성원이 되는 자를 뜻한

다(②유형).28) 두 유형은 정비사업에 참여할 수 있는 지위와 개발의 결과물을 배분받을 수

있는 공법상 지위를 의미하고 재산권을 표상한다는 공통점이 있다. 도시정비법은 토지등소

유자에게 정비사업을 시작할 수 있도록 정비구역 지정을 위한 정비계획 입안 요청을 하고

(제13조의2), 입안 제안을 할 권리를 부여한다(제14조). 특히 조합 방식의 재개발사업에서

는 토지등소유자는 사업을 시작할 때 조합원이 되기 위한 자격이다(도시정비법 제39조 제1

｢자본시장과 금융투자업에 관한 법률｣ 제8조제7항에 따른 신탁업자(이하 “신탁업자”라 한다)가 사 업시행자로 지정된 경우 토지등소유자가 정비사업을 목적으로 신탁업자에게 신탁한 토지 또는 건 축물에 대하여는 위탁자를 토지등소유자로 본다. 가. 주거환경개선사업 및 재개발사업의 경우에는 정비구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자

또는 그 지상권자

27) 김종보, 도시환경정비사업에서 시행자와 사업절차의 특수성, 법학논문집 제31집 제1호, 2007, 668-

669면 참조.

28) 김종보, 도시환경정비사업에서 시행자와 사업절차의 특수성, 법학논문집 제31집 제1호, 2007, 668-

669면 참조.

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도심재개발의사업시행자로서“토지등소유자”의개념 173

항29)). 또한 조합 방식인지 여부를 불문하고 재개발사업의 정비구역 내에 자신이 소유하고

있는 종전자산을 투입하여 종후자산을 분배받을 지위를 의미하기도 한다(도시정비법 제79

조 제2항30)). 이처럼 ‘처분의 상대방’이나 ‘조합원’을 지칭하는 ‘토지등소유자’는 정비사업

에 참여하여 관리처분을 통해 개발의 결과물을 배분받는 공법적 지위 또는 재산권을 지칭

하는 개념이다.

①유형과 ②유형의 ‘토지등소유자’는 도시정비법 제2조 제9호 가목에만 근거하여 ‘정비

구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자’라고 해석해도 큰 문제가 되

지 않는다. 조합 방식의 재개발사업에서 토지등소유자라는 개념을 조합원 지위의 근거 내

지 전제로 보고 있기는 하지만(도시정비법 제39조 제1항), 조합 방식 재개발사업의 시행

과정에서 토지등소유자의 권리를 제한할 필요가 있는 경우에는 도시정비법은 조합원 지위

나 권리를 제한하여 인정하는 방식으로 조합원 취득 가능성을 조정하는 규정 등을 두고 있

기 때문이다(도시정비법 제39조 제1항 및 제2항31)). 이처럼 ①유형과 ②유형의 ‘토지등소유

29) 도시정비법 제39조(조합원의 자격 등) ① 제25조에 따른 정비사업의 조합원(사업시행자가 신탁업자

인 경우에는 위탁자를 말한다. 이하 이 조에서 같다)은 토지등소유자(재건축사업의 경우에는 재건 축사업에 동의한 자만 해당한다)로 하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다. 다만, ｢지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법｣ 제25조에 따른 공공기관지방이전 및 혁신도시 활성화를 위한 시책 등에 따라 이전하는 공공기관이 소유한 토지 또는 건축물을 양수한 경우 양수한 자(공유의 경우 대표자 1명을 말한다)를 조합원으로 본다. <개정 2017. 8. 9., 2018. 3. 20., 2023. 6. 9.> (각 호 생략)

30) 도시정비법 제79조(관리처분계획에 따른 처분 등) ② 사업시행자는 정비사업의 시행으로 건설된 건

축물을 제74조에 따라 인가받은 관리처분계획에 따라 토지등소유자에게 공급하여야 한다.

31) 도시정비법 제39조(조합원의 자격 등) ① 제25조에 따른 정비사업의 조합원(사업시행자가 신탁업자

인 경우에는 위탁자를 말한다. 이하 이 조에서 같다)은 토지등소유자(재건축사업의 경우에는 재건 축사업에 동의한 자만 해당한다)로 하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다. 다만, ｢지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법｣ 제25조에 따른 공공기관지방이전 및 혁신도시 활성화를 위한 시책 등에 따라 이전하는 공공기관이 소유한 토지 또는 건축물을 양수한 경우 양수한 자(공유의 경우 대표자 1명을 말한다)를 조합원으로 본다. <개정 2017. 8. 9., 2018. 3. 20., 2023. 6. 9.> 1. 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 여러 명의 공유에 속하는 때 2. 여러 명의 토지등소유자가 1세대에 속하는 때. 이 경우 동일한 세대별 주민등록표 상에 등재되

어 있지 아니한 배우자 및 미혼인 19세 미만의 직계비속은 1세대로 보며, 1세대로 구성된 여러 명의 토지등소유자가 조합설립인가 후 세대를 분리하여 동일한 세대에 속하지 아니하는 때에도 이혼 및 19세 이상 자녀의 분가(세대별 주민등록을 달리하고, 실거주지를 분가한 경우로 한정한 다)를 제외하고는 1세대로 본다. 3. 조합설립인가(조합설립인가 전에 제27조제1항제3호에 따라 신탁업자를 사업시행자로 지정한 경

우에는 사업시행자의 지정을 말한다. 이하 이 조에서 같다) 후 1명의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 여러 명이 소유하게 된 때 ② ｢주택법｣ 제63조제1항에 따른 투기과열지구(이하 “투기과열지구”라 한다)로 지정된 지역에서 재

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행정법연구제74호 174

자’의 의미를 도시정비법 제2조 제9호 가목에만 근거하여 해석하더라도 ‘관리처분을 통해

개발의 결과물을 배분받는 공법적 지위 또는 재산권’이 언제나 무제한적으로 인정되지는

않고, 필요한 경우 적절히 제한하는 것이 가능하다.

  1. 도심재개발의 사업시행자

(1) 제한 해석의 필요성

도시정비법에서 ‘토지등소유자’라는 용어의 일반적인 용례는 위 2.항에서 살펴본 개념,

즉 ‘조합원 지위를 정하기 위한 근거’ 또는 ‘관리처분의 상대방이 되어 개발의 결과물을

배분받을 수 있는 자’이다. 사업시행자를 뜻하는 ③유형 개념을 사용하는 조문은 많지 않

은데, 그 대표적인 예가 도시정비법 제25조 제1항 제2호이다.32) 그런데 ③유형은 ①유형

및 ②유형과 다르게 도시정비법 제2조 제9호 가목의 토지등소유자의 정의에만 의존하여 해

석하는 것은 법령의 취지에 부합하지 않는다. ①유형 및 ②유형에 해당하는 토지등소유자

의 권리를 제한할 필요가 있을 때에는 도시정비법상 조합원 지위를 제한하는 규정으로 토

지등소유자의 권리를 제한할 수 있지만, 도시정비법상 ③유형의 토지등소유자의 권리 또는

지위를 제한할 수 있는 장치가 명확히 확인되지 않기 때문이다. 또한, 도시정비법 제2조의

토지등소유자의 정의는 개발사업에 참여하여 권리 배분을 받는 자의 지위에 관한 개념에

더 가깝기 때문에, 이 조항에만 의존하여 사업시행자 지위를 부여할 경우 종후권리의 배분

을 중시하는 재개발사업의 특성에 부합하지 않는 사업시행자가 등장할 우려가 있다. 따라

서 ③유형의 토지등소유자는 일정한 조건 하에 제한하여 해석할 필요가 있다.33)

건축사업을 시행하는 경우에는 조합설립인가 후, 재개발사업을 시행하는 경우에는 제74조에 따른 관리처분계획의 인가 후 해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수(매매･증여, 그 밖의 권리의 변 동을 수반하는 모든 행위를 포함하되, 상속･이혼으로 인한 양도･양수의 경우는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)한 자는 제1항에도 불구하고 조합원이 될 수 없다. 다만, 양도인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 양도인으로부터 그 건축물 또는 토지를 양수한 자는 그러하지 아니하다. <개정 2017. 10. 24., 2020. 6. 9., 2021. 4. 13.> (각 호 생략)

32) 도시정비법 제25조 제1항 제2호에 ‘토지등소유자’라는 용어가 네 차례 사용되는데, 아래 밑줄 친

두 번째, 세 번째 ‘토지등소유자’만이 ③유형에 해당한다. 도시정비법 제25조(재개발사업･재건축사업의 시행자) ① 재개발사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 시행할 수 있다. 2. 토지등소유자가 20인 미만인 경우에는 토지등소유자가 시행하거나 토지등소유자가 토지등소유자

의 과반수의 동의를 받아 시장･군수등, 토지주택공사등, 건설업자, 등록사업자 또는 대통령령으 로 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 시행하는 방법

33) ‘제한하여 해석’한다고 하지만, 실질적으로는 도시정비법의 입법 취지와 목적, 그 제･개정 연혁, 법

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도심재개발의사업시행자로서“토지등소유자”의개념 175

(2) 제한 해석의 기준

③유형의 토지등소유자 개념은 “정비구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그

지상권자”라는 도시정비법상 정의에 “재개발사업과 토지등소유자의 토지 취득 사이에 견련

성이 없어야 한다”는 소극적 요건을 추가하여 해석하는 것이 도심재개발을 허용한 도시정

비법의 취지에 부합한다. 정비구역 내의 토지등소유자이기만 하면, 즉 정비구역 내의 토지

또는 건축물을 취득하기만 하면 취득 시점 및 취득 목적 여하와 무관하게 도심재개발의 사

업시행자로서 토지등소유자의 지위가 인정된다고 해석하는 것은 과도하다. 토지등소유자가

정비구역 내의 토지를 취득한 시점과 의도에 따라 도심재개발의 사업시행자 지위를 인정받

을 수 있는지 여부가 달리 판단되어야 한다. ‘정비사업과 토지 취득 사이의 견련성’ 유무는

‘정비구역 지정 시점과 정비구역에서의 토지 등 취득 시점 사이의 시간적 견련성’과 ‘정비

사업 시행과 토지 등 취득 행위 사이의 목적적 견련성’ 유무에 따라 판단할 수 있고, 위

두 고려요소는 내용적으로 서로 영향을 미친다.34)

토지등소유자 방식의 도심재개발은 연혁적으로도 재개발사업의 예외적인 사업 시행 방식

으로 인정되어 왔다. 도심재개발도 주택재개발과 마찬가지로 정비구역 내에서 토지등소유

자가 조합을 결성하여 재개발사업을 시행하는 것이 원칙이지만, 정비구역이 작거나 토지등

소유자 수가 적은 경우에 토지등소유자가 자발적이고 책임감 있게 개발사업을 시행할 수

있도록 예외적으로 토지등소유자 직접 시행을 허용한 것이다. 이는 2018년 도시정비법 전

부개정에서 20인 미만으로 제한한 것이 반성적 고려에서 비롯된 것이라는 점에 의해 뒷받

침된다. 그렇다면, 종전부터 정비구역 내에 토지 또는 건축물을 소유하고 있지도 않았던 자

가 토지등소유자 방식의 도심재개발사업을 직접 시행하고자 하는 목적으로(정비사업 시행

과 토지 등 취득 행위 사이의 목적적 견련성), 정비구역이 지정되거나 정비계획이 수립될

무렵에 이르러 비로소 토지 등을 취득할 경우(정비구역 형성과 정비구역에서의 토지 등 취

득 시점 사이의 시간적 견련성)에는 토지등소유자 방식의 도심재개발의 사업시행자에 해당

하는 ‘토지등소유자’(③유형)으로 인정받을 수 없다고 제한적으로 해석해야 한다.

질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적 해석에 가깝다(체계적 해석에 관한 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 참조). 따라서 도시정비법을 개정하지 않더라도 현행 도시정비법의 규정만으로도 도심재개발의 ‘토지등소유자’를 이와 같이 해석할 수 있다고 볼 여지가 있다.

34) 정비구역 지정 시점과 정비구역에서의 토지 등 취득 시점 사이의 시간적 견련성이 적을수록(예를

들면 정비구역 지정 시점에 임박하여 정비구역으로 지정될 예정인 토지를 매수하거나 정비구역 지 정 직후에 구역 내 토지를 매수하는 경우 등), 정비사업 시행과 토지 등 취득 행위 사이의 목적적 견련성이 추정될 수 있다는 점에서 두 고려요소는 서로 내용적으로 영향을 미치기도 한다.

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행정법연구제74호 176

Ⅳ. 개발회사의 “토지등소유자” 지위 인정 가능성

  1. 개발회사가 도심재개발에 관여하는 방식

개발회사가 ③유형의 토지등소유자 지위를 인정받아 도심재개발의 사업시행자가 되는 경

우, 개발회사가 도심재개발을 시행하는 방식은 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있다. 첫 번

째 방식은 개발회사가 정비구역 지정을 위한 정비계획 입안 요청을 하여 정비구역을 지정

받고(도시정비법 제13조의2), 개발회사가 정비구역 내의 토지를 도시정비법상 사업시행계획

인가 신청을 할 수 있는 수준으로 토지등소유자의 동의를 받거나 토지를 매입하여 사업시

행자가 되는 방식이다.35) 이때 사업시행계획인가를 받은 개발회사가 직접 도심재개발을 시

행할 수도 있고, 사업시행자가 될 수 있는 지위를 시행사 또는 금융사 등에 매각할 수도

있다. 두 번째 방식은 개발회사가 이미 지정된 정비구역에서 도심재개발의 사업시행자가

되고자 토지등소유자의 동의를 받거나 토지를 매입하여 사업시행계획인가를 받아 사업시행

자가 되는 방식이다. 이 방식에서도 사업시행자가 된 개발회사는 직접 사업을 시행할 수도

있고, 사업시행자가 될 수 있는 지위를 대형 시행사 또는 펀드에 매각할 수도 있다.

도심재개발이 비교적 활발하게 이루어지는 서울시를 기준으로 보면, 도심재개발을 시행

할 정비구역의 상당 수는 이미 1970년대에 집중적으로 지정되었기 때문에,36) 개발회사가

정비구역 지정 작업부터 하는 경우는 거의 없다. 따라서 사업시행자가 되고자 하는 개발회

사는 특정 정비구역이 정비구역으로 지정된 지 30년이 넘었음에도 사업시행계획인가를 받

을 수 있는 기준을 충족하지 못하는 원인을 분석해서 도시정비법 제50조 제6항에서 정하

는 기준에 맞게 토지소유권을 안정적으로 취득하는 방안을 강구한다. 정비구역 내에서 토

지를 매집하거나 토지등소유자의 동의를 받는 이른바 ‘지주작업’을 시행하는 개발회사(이하

‘1차 회사’)와 위 업체로부터 사업시행자가 될 수 있는 지위와 정비구역 내의 토지 등의

소유권을 양수받아 도심재개발을 준공하는 업체(이하 ‘2차 회사’)는 서로 다른 경우가 많

다.37) 1차 회사는 정비구역 내 토지등소유자가 토지 매도 의사를 갖도록 설득하는 데에 전

35) 개념적으로 위와 같은 사업 시행 방식을 상정할 수는 있지만, 개발사업 업계에 의하면 개발회사가

서울시내 도심재개발 현장 중에서 정비계획 입안 요청을 하여 정비구역으로 지정받고 개발사업까 지 시행하는 사례는 찾아보기 어려운 것으로 확인된다.

36) 서울특별시, 2030 서울특별시 도시･주거환경정비기본계획 도시정비형 재개발사업부문, 2023, 9면

[도시정비형 재개발구역 지정 현황] 참조. 2023년 현재 서울시 내 도시정비형 재개발구역은 75개 구역이 지정되었는데, 2016년 이후에 새로 지정된 구역은 8개에 불과하다. 현재 진행되고 있는 대 부분의 사업장은 과거에 이미 정비구역으로 지정되었으나 그동안 도시정비법 제50조 제6항의 요건 을 갖추지 못하여 사업시행계획인가를 받지 못한 사업장에서 시행되고 있는 사업이다.

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도심재개발의사업시행자로서“토지등소유자”의개념 177

문성이 있고, 2차 회사는 상업용 부동산 개발에 전문성이 있지만 지난하고 분쟁의 소지가

많은 지주작업을 직접 시행하지 않고 사업시행자가 될 수 있는 지위와 정비구역 내의 토지

등의 소유권을 한 번에 손쉽게 취득하고자 하기 때문이다.

1차 회사 및 2차 회사 모두 도심재개발에 관여하는 ‘개발회사’로 통칭할 수 있다. 개발

회사는 1차 회사 및 2차 회사를 불문하고 도심재개발의 결과 조성된 상업용 부동산을 정

비구역 내에 종전부터 있었던 토지등소유자에게 배분하는 것이 아니라 개발회사가 독점한

다는 전제에서 정비구역 내의 토지를 취득하여 도심재개발사업을 시행한다. 이처럼 개발회

사는 정비구역 내의 토지를 소유하고 있지 않은 자였음에도, 정비구역 내에서 토지등소유

자가 되어 직접 사업을 시행할 목적을 갖고 정비구역에 접근한다. 개발회사는 비록 정비구

역 내의 토지를 취득한다고 하더라도, 문언 그대로 정비구역 내의 토지를 취득한 자의 지

위를 취득할 뿐, ‘정비구역 형성과 정비구역에서의 토지 등 취득 시점 사이의 시간적 견련

성’과 ‘정비사업 시행과 토지 등 취득 행위 사이의 목적적 견련성’이 없어야 한다는 소극

적 요건을 갖추지 못하기 때문에, 도시재개발의 사업시행자가 될 수 있는 ‘토지등소유자’라

고 볼 수는 없다고 해석해야 한다.

  1. 사업시행자 지위를 수용권으로 취득하는 문제점

뿐만 아니라 개발회사가 토지등소유자 방식으로 도심재개발을 시행할 경우, 개발회사가

사업시행자 지위를 취득하는 방식에 구조적인 특수성이 있고, 도시정비법이 개발회사가 사

업시행자가 될 것을 전제로 하여 사업시행자 지위를 취득하는 요건을 규정한 것이 아니기

때문에, 사업시행자로서 공공성과 정당성이 결여될 가능성이 크다. 조합 방식의 재개발사업

에서 다수의 토지등소유자의 동의를 바탕으로 조합이 결성되면, 토지등소유자가 소유한 토

지는 실질적으로 사업시행자인 조합의 재산으로 기능한다. 도심재개발에서도 대토지소유자

들이 사업을 주도하는 경우에는 이들이 보유한 대규모 토지지분은 단순히 토지소유자 개인

이 취득한 지분이라는 의미를 넘어 ‘사업시행자의 기본재산’이라는 속성을 갖고, 이는 토지

등소유자의 사업시행자 지위를 정당화하는 근거가 된다.38) 2018년 도시정비법이 전면개정

37) 도시정비법 제50조 제6항은 토지등소유자 방식에 따라 재개발사업을 시행하는 경우에는 사업시행

계획인가를 신청하기 전에 사업시행계획서에 대하여 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다고 정하고 있다. 이에 개발회사들은 계열회사 또는 회사 직원을 동원하여 정비구역 내의 토지를 매입하여, 이른바 ‘우호지분’만으로 위 동의율을 충족시킬 수 있도 록 준비한다. 이 준비과정을 실무상 ‘지주작업’이라고 부른다. 지주작업은 개발회사가 사업시행계획 인가를 받기 위한 핵심적인 과정이다.

38) 김종보, 도시환경정비사업에서 시행자와 사업절차의 특수성, 법학논문집 제31집 제1호, 2007, 689면

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행정법연구제74호 178

되면서 토지등소유자 방식의 도심재개발사업에서 사업시행인가가 이루어질 때 정비구역 내

의 토지면적의 2분의 1 이상의 동의가 필요하다는 면적 요건이 추가된 것도 위와 같은 점

이 고려되었기 때문이다.

1차 업체는 사업계획서에 대하여 정비구역 내 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면

적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 받기만 하면, 사업시행계획인가를 받음으로써

사업인정이 의제되어 정비구역 내에서 수용권을 발동할 수 있다. 이는 조합 방식의 재개발

사업과 달리 사업시행자가 정비구역 내의 토지 지분을 취득하지 않고, 사업계획서에 대한

동의만 받으면 지주 작업을 하는 과정에서 어느 순간 수용권을 발동할 수 있다는 의미이므

로, 사업시행자 지위의 근거를 수용권으로 취득할 수 있다는 점을 의미한다. 사업시행자 지

위를 정당화할 수 있는 토지지분을 거의 보유하고 있지 않았던 1차 업체가 사업계획서에

대한 토지등소유자의 동의만으로 사업시행자 지위를 취득하고, 사업시행자의 지위에서 수

여받은 공법적 권한인 수용권을 토대로 사업시행자 지위의 근거가 되는 토지 지분을 사후

적으로 취득하는 것이다. 개발회사가 사업시행자로서 토지등소유자가 될 수 있다고 본다면,

사업시행자 지위를 취득할 정도의 토지소유권이 전혀 없던 외부 개발회사가 사업시행자 지

위를 정비구역 내 일정 비율의 토지등소유자의 동의만으로 선취한 후 사업인정고시 의제를

통해 수용권을 발동하여 사후적으로 토지지분을 취득하여 개발의 결과물을 독점하는 것을

허용하는 셈이 된다.

이러한 유형의 개발사업은 토지등소유자가 사업시행자로서 정비구역의 도시기능을 회복

하여 다시 토지등소유자에게 배분할 것을 전제로 하는 도심재개발보다는 사업시행자가 사

업대상지 일대의 토지소유권 또는 사용권을 확보하여 개발사업을 시행하고 수익을 창출하

는 주택법상 주택건설사업에 더 가깝다. 그러나 토지등소유자 방식의 도심재개발에서 사업

시행자가 되기 위하여 사업시행계획인가를 받기 위한 요건은 주택법상 사업시행자가 되기

위하여 주택건설사업계획승인을 받기 위한 요건보다 덜 엄격하다. 도심재개발사업에서는

사업계획서에 대해 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유

자의 동의를 받으면 수용권까지 발동할 수 있는 반면, 주택법상 주택건설사업을 시행하기

위해서는 사업구역 내 대지면적의 80퍼센트 이상의 사용권원을 확보하여 사업계획의 승인

을 받아야 하고(주택법 제21조 제1항 제1호), 사업구역 전체의 토지소유권을 확보하기 위

한 수단으로 매도청구권을 행사하기 위해서는 대지면적의 95퍼센트 이상의 사용권원을 확

보해야 한다(주택법 제22조 제1항 제1호). 주택법에서 요구하는 ‘사용권원의 확보’는 ‘소유

권 취득’으로 한정되는 것은 아니지만,39) 적어도 토지등소유자로부터 토지사용승낙을 받을

참조.

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도심재개발의사업시행자로서“토지등소유자”의개념 179

필요는 있다고 해석된다는 점에서, 토지의 처분권한을 사업시행자에게 이전하기 전에 단순

히 사업계획서에만 동의하고 향후 협력 의사를 밝히는 정도의 도시정비법 제50조 제6항상

의 ‘동의’보다는 엄격한 개념이다.

이처럼 개발회사가 주도하는 도심재개발은 당초 토지소유자들이 주도하여 이들이 소유하

고 있는 정비구역 내의 토지를 책임감 있게 개발하도록 불필요한 절차를 면제해주고자 하

는 원칙적인 사업 시행 형태에서 벗어난 것이다. 특히 도시정비법은 재개발사업의 사업시

행자가 될 수 있는 자를 제한적으로 열거하는 방식으로 엄격하게 제한한고 있다(도시정비

법 제25조 내지 제27조). 원칙적으로 재개발사업은 토지등소유자가 결성한 단체인 조합 또

는 토지등소유자가 직접 시행하여야 하고, 예외적으로 다른 형태의 사업 시행을 허용한다.

도시정비법상 인정되는 예외로는, 조합 또는 토지등소유자가 시장･군수, 토지주택공사등,

건설업자 또는 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 경우(제25조 제1항), 시장･군수가

사업을 시행하거나 토지주택공사가 단독으로 또는 건설업자 또는 등록사업자와 공동으로

시행하는 경우(도시정비법 제26조의 공공시행자), 토지등소유자와 사회기반시설에 대한 민

간투자법상 민관합동법인 또는 신탁업자로서 일정한 요건을 갖춘 경우(도시정비법 제27조

의 지정개발자) 등에 한한다. 이처럼 도시정비법은 개발사업을 전문적으로 시행하는 회사

(법인)가 사업시행자가 되어 사업을 시행하기 위한 요건을 엄격하게 제한하고 있으므로, 개

발회사가 도심재개발의 사업시행자인 토지등소유자가 되는 상황은 위에서 열거한 규정에

포섭될 수 없는 이상 법령이 의도한 바가 아니라고 해석된다.

Ⅴ. 결론

정비구역 내에 토지 또는 건축물을 소유하고 있기만 하면, 모두 토지등소유자 방식의 도

심재개발의 사업시행자가 될 수 있는 “토지등소유자”라고 볼 수 있는지 문제된다. 개발회

사에게 도심재개발의 사업시행자가 될 수 있는 “토지등소유자” 지위를 인정하는 것은 개발

회사가 정비구역 내의 토지등소유자를 손쉽게 축출하고 개발이익을 독점하는 수단으로 악

용될 위험이 있고, 이미 그러한 문제가 곳곳에서 드러나고 있다.40) 만일 법인 형태로 전문

39) 대법원 2010. 1. 14. 선고 2009다68651 판결 참조.

40) Ⅱ. 3. (1)에서 언급한 것처럼 종전부터 정비구역 내에서 넓은 면적의 토지를 보유해 온 대토지소유

자가 군소필지소유자들의 토지소유권을 손쉽게 박탈하여 개발이익을 독점하는 형태의 도심재개발 사업구조 자체에 대한 헌법적 정당성에 의문이 제기되고 있는 상황에서, 종전에는 정비구역 내에서 토지를 보유하고 있지 않았던 자가 도심재개발사업의 사업시행자가 되기 위한 목적으로 정비구역

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행정법연구제74호 180

적으로 개발사업을 시행하는 회사까지 사업시행자가 될 수 있는 “토지등소유자”라고 인정

한다면, 정비구역 내에 토지를 소유하고 있는 일반적인 대토지소유자가 군소필지소유자들

과 재개발사업을 실시하고 개발의 결과물을 관리처분을 통해 배분하는 방식의 사업이 진행

될 것을 기대하기 어렵다. 최근 빈발하는 양상과 같이 개발회사는 토지등소유자 방식의 도

심재개발의 사업시행자가 되기 위하여 개발회사가 자금을 조달하여 정비구역 내의 토지를

매수하고, 매수하지 못한 토지에 대해서는 수용권을 발동하여 기존의 토지등소유자를 정비

구역에서 축출하는 형태의 사업이 이루어질 가능성이 크다. 도심재개발의 연혁에서 살펴본

바와 같이, 토지등소유자가 직접 시행하는 도심재개발의 근거 법령에서는 전문적인 개발회

사가 토지등소유자가 되어 도심재개발을 실질적으로 수용방식과 같이 시행하는 것까지 허

용한 것으로 보기는 어렵다. 이처럼 재개발사업이 실질적으로 수용방식에 따라 시행되지

않도록 하기 위해서는 개발회사는 토지등소유자 방식의 도심재개발의 사업시행자가 될 수

있는 토지등소유자에는 해당하지 않는다고 해석할 필요가 있고, 이는 현행 도시정비법상

허용되는 체계적 해석이다.

그러나 다른 한편으로는, 개발사업자가 아닌 토지등소유자가 직접 재개발사업을 시행하

는 경우에만 토지등소유자 방식의 도심재개발이 허용된다고 해석하면, 현실적으로 도심재

개발사업 자체가 불가능해진다는 문제를 야기할 수 있다. 이미 토지등소유자 방식의 도심

재개발사업은 개발회사가 토지를 매입하여 정비구역 내의 토지를 취득한 뒤 나머지 토지등

소유자들의 동의를 받아 사업시행자가 된 뒤 대규모 금융을 조달하는 방식으로 진행되는

관행이 확고하게 자리 잡았고, 이러한 실무 관행의 근저에는 개발회사가 아닌 토지등소유

자 개인이 사업비를 조달하는 것이 현실적으로 불가능하다는 배경이 작용하는 측면을 고려

하지 않을 수 없기 때문이다. 그렇다면, 입법론적으로는 ①유형 및 ②유형의 토지등소유자

개념과 ③유형의 토지등소유자 개념(사업시행자로서 토지등소유자)이 명확히 구분되도록

용어를 달리 사용하는 방안을 생각해볼 수 있다. 또한 정비구역 내에서 토지를 취득하기만

하면 사업시행자 지위의 근거(대규모 토지 지분)를 갖추지 못한 상태에서도 사업시행자의

지위를 먼저 취득하고 여기에 부수된 공법적 권한인 수용권에 의거하여 대규모 토지 지분

을 확보할 수 없도록, 개발회사가 도심재개발사업의 시행자가 되기 위한 요건을 현행 도시

정비법 제50조 제6항보다 더 엄격하게 제한하는 방식을 고려해볼 수 있다. 예컨대 사업시

행자가 수용권을 발동하는 요건, 즉 사업시행계획인가를 신청하기 위한 요건으로서 토지

내의 토지를 계속해서 매입하여 결과적으로 대토지소유자가 된 뒤에 도심재개발사업의 사업시행자 가 되는 사업 구조는 재개발사업은 개발 결과물을 종전 토지 소유자들에게 배분하는 사업 형태라 는 점에서 재개발사업의 본질에 부합하지 않는다.

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도심재개발의사업시행자로서“토지등소유자”의개념 181

취득 요건을 엄격하게 정하는 방식 등이 현실적인 방안일 것으로 보인다.41) 그러나 위와

같이 도시정비법을 개정하여 개발사업자가 도심재개발사업을 시행하는 것을 허용한다고 하

더라도, 이러한 유형의 개발사업까지 굳이 ‘재개발사업’이라고 분류하는 것이 타당한지, ‘재

개발사업’으로 분류할 필요가 있는지에 대해서는 여전히 의문이 남는다. 현행 도시정비법

과 각종 조례는 도심재개발과 주택재개발을 모두 ‘재개발사업’으로 묶어서 규율하고 있지

만, 이제는 도심재개발은 주택재개발과의 유사성이 크지 않다는 점을 고려하여 도심재개발

을 주택재개발 또는 재개발사업과 다른 독자적인 사업유형으로 규율하고 도심재개발만의

사업시행자 지정 요건을 새롭게 마련할 시점이 되었다.

(투고일: 2024. 8. 11. 심사완료일: 2024. 8. 19. 게재확정일: 2024. 8. 25.)

41) 이에 대해서는 수용권 발동을 위한 요건을 토지 취득 요건을 추가하는 방식으로 강화하더라도, 결

국 개발회사가 위 요건을 충족해올 것이기 때문에 도심재개발사업의 사업시행자가 개발회사가 된 다는 점은 수용권 발동 요건을 강화하기 전후를 비교해보더라도 달라지지 않을 것이므로 도시정비 법 개정의 실익이 없다는 비판이 제기될 수도 있다. 그러나 일정 비율의 토지취득 요건은 개발회사 와 같은 사인에 의한 수용에서 정당한 보상을 가능하게 하는 제도적 장치라고 볼 수 있다. 이에 대 한 상세한 내용은 최계영, 민간기업에 의한 수용, 행정판례연구(16-1집), 2011. 6., 258-263면 참조.

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행정법연구제74호 182

참고문헌

  1. 단행본

김종보, 건설법의 이해, 북포레, 2023.

서울특별시, 2010 서울특별시 도시･주거환경정비기본계획 도시정비형 재개발사업부문, 2004.

서울특별시, 2030 서울특별시 도시･주거환경정비기본계획 도시정비형 재개발사업부문, 2023.

  1. 논문

김종보, 도시환경정비사업에서 시행자와 사업절차의 특수성, 법학논문집 제31집 제1호, 2007,

663-694면.

박성균･이현석, 주거용과 상업용 부동산의 가격 결정요인 비교, 2012, 부동산연구, 171-191면.

최계영, 민간기업에 의한 수용, 행정판례연구(16-1집), 2011. 6., 229-270면.

内津 冬樹･中津 卓, 都市再開発法概説 ~SPCの市街地再開発への関与の 増加を背景に~, ARES不動産

証券化ジャーナル(Vol.71), 2023. 2.

  1. 학위논문

이수안, 무허가건축물의 법적 지위에 관한 연구, 서울대학교 법학전문석사학위논문, 2015.

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도심재개발의사업시행자로서“토지등소유자”의개념 183

The Concept of “Owner of a plot of land or structure” as the Project

Implementer of Urban Redevelopment Project

Lee, Sooahn*

42)

“Urban redevelopment by Owner of a plot of land or structure”(the “Landowner-Based

Urban Redevelopment”) is a type of redevelopment project under the Act On The

Improvement Of Urban Areas And Residential Environments (the “Urban Improvement

Act”), which is better known today as a housing redevelopment project. Redevelopment

projects are public projects that are carried out in areas designated by administrative

entities to be improved in accordance with the relevant laws and regulations to restore

urban functions among areas with substandard fundamental infrastructure and a high

concentration of dilapidated and substandard structures. The public nature of the

redevelopment projects is manifested not only in that the declining urban functions are

restored through the implementation of such projects, but also in that the results of the

redevelopments project are not monopolized by a third party that is not substantially

related to the improvement zone, but are redistributed to the owners of land in the area

in proportion to the value of their assets prior to the implementation of the projects.

In relation to the “Landowner-Based Urban Redevelopment”, there has been an increase

in the number of development companies who have intentionally purchased land within

the improvement zone to become the project implementer of the relevant redevelopment

project. In such situations in which a development company with no real connection to

the improvement zone purchases all of the land within the zone thus becoming the

“Owner of a plot of land or structure” in the dictionary sense and acquiring the status of

project implementer of the “Landowner-Based Urban Redevelopment”, is inconsistent with

the intrinsic nature, essence of the redevelopment projects.

Given the history of the relevant laws and regulations, it cannot be said that the

relevant laws and regulations of the “Landowner-Based Urban Redevelopment” allow

  • Ph.D. Attorney at Law, KIM&CHANG.

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행정법연구제74호 184

professional development companies to acquire the land within the improvement zone and

implement the redevelopment projects in a way similar to the expropriation method. In

order to prevent the redevelopment project from being implemented in a de facto

expropriation method, it is necessary to interpret that such development companies cannot

be recognized as an “Owner of a plot of land or structure” and the project implementer

of the “Landowner-Based Urban Redevelopment” and such an interpretation conforms to

the systematic interpretation under the current Urban Improvement Act.

Even if a development company should be allowed to implement a redevelopment

project in consideration of its expertise in project implementation and project financing

etc., from a legislative point of view, it should be considered to use different terms to

clearly distinguish the concept of the “Owner of a plot of land or structure”, which is

used in various context in the Urban Improvement Act, or to restrict the requirements for

a development company to become the project implementer of the redevelopment project

more strictly than Article 50(6) of the current Urban Improvement Act should be

considered.

Key Words: Urban redevelopment, Landowner-Based Urban Redevelopment, Urban

environmental improvement project, Project implementer, Owner of a plot

of land or structure