환지처분의 본질과 소유권 변동의 공시 - 환지등기실무를 중심으로 -
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사단법인 행정법이론실무학회 Korea Administrative Law and Practice Association 행정법연구 제74호 2024년 8월 Administrative Law Journal Vol. 74, August 2024
DOI https://doi.org/10.35979/ALJ.2024.08.74.281
환지처분의 본질과 소유권 변동의 공시
— 환지등기실무를 중심으로 —*
1)
박 건 우**
국문초록
환지처분은 본질상 특수한 형태의 헌법상 수용에 해당한다. 전형적인 수용 절차인 수용재결
에 의한 수용과 비교하여 보면, 민사법상 수용재결에 의한 사업시행자의 토지 소유권 취득은
법률의 규정에 의한 원시취득(민법 제187조 참조)으로 이해되지만, 등기실무는 보존등기가 아
닌 구 토지소유자(피수용자)로부터 사업시행자로 소유권 이전등기를 하는 방식으로 소유권 변
동을 공시하고 있다.
환지처분으로 인한 소유권 변동의 공시에 있어서도 구 토지에 관한 등기를 폐쇄하고 새롭게
등기부를 편성하는 방식에 의할 것인지 또는 현행과 같이 표제부 변경 방식을 취할 것인지와,
헌법상 수용에 해당하는 환지계획의 집행처분으로서 환지처분의 본질은 논리적으로 필연적인
연관 관계에 있는 것으로 보이지는 않는다. 이는 사업 특성을 반영한 적실성 있고 정확하고 신
속한 소유권의 공시라는 등기제도의 목적에 비추어 정책적으로 결정되어야 할 사항으로 생각
된다.
환지방식을 활용하고 있던 경지정리사업 또는 구 토지구획정리사업의 경우 사업구역의 특성
상 구역 내 토지에 기존 건축물의 밀도가 높지 않고, 사업 결과 조성되는 시설도 도로 등 기반
시설을 확보하고 필지 경계선을 정방형으로 정돈하는 정도인 경우가 많았을 것이므로, 수기로
이루어지던 과거의 등기 실무상 기존 등기기록을 그대로 활용하여 권리에 관한 기재사항은 그
대로 유지하고 표제부의 표시 변경만을 하는 것을 원칙으로 채택하는 편이 실무상 업무부담을
상당히 경감시켰을 것으로 추측된다.
그럼에도 불구하고, 구획정리사업 또는 경지정리사업과 현행 도시개발법상 환지방식의 도시
개발사업은 상당한 간극을 가지게 되었다는 점에 주목할 필요가 있다. 환지방식의 도시개발사
업은 과거의 구획정리사업처럼 정방형으로 정돈된 택지를 조성하기도 하지만 점차 공동주택을
조성하는 사업수단으로 활용되는 경우가 많아지고 있다. 따라서 필지를 정돈하고 기반시설을
- 이 글은 2023. 10. 26. 사단법인 한국공법학회에서 법원행정처에 제출한 연구보고서 환지등기 개
선방안에 관한 연구에서 공동연구자인 필자가 작성한 부분을 수정하고 발전시킨 것입니다. ** 영남대학교 법학전문대학원 조교수.
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확보하는 것을 목적으로 하는 경지정리사업을 중심으로 설계되어 있는 현행 등기 규칙은 개선
을 필요로 한다. 특히 환지방식의 도시개발사업의 사업 중점이 기존 시가지 내 또는 도시에 연
접한 지역에서 환지의 입체화로 공동주택단지를 조성하는 것으로 명백히 옮겨갈 경우, 도시정
비법에 따른 정비사업과 마찬가지로 종전 등기기록 폐쇄, 등기부 신설의 방식으로 등기 방식을
전환하는 방안을 적극적으로 고려할 필요가 있다.
주제어: 환지처분, 도시개발법, 구획정리사업, 공시방법, 환지등기, 표제부 표시변경
목 차
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 환지 절차와 환지처분의 본질
Ⅲ. 환지와 지적 : 토지의 이동(異動)
Ⅳ. 환지등기실무 : 표제부의 변경
Ⅴ. 환지처분의 본질과 등기의 관계
Ⅰ. 서론
부동산 소유권 변동의 공시방법으로서 등기는 통상 사법(私法)의 영역으로 여겨져 왔다.
이에 따라 개발사업으로서 환지의 결과 이루어지는 환지 등기가 공법 분야에서 많은 관심
을 받지는 못하였다. 민사법 교과서에서 환지처분은 법률의 규정에 의한 소유권 변동(민법
제187조 참조)의 예로 자주 등장한다.1) 그럼에도 불구하고 사법의 영역에서도 환지처분으
로 인한 소유권 변동의 공시방법으로서 등기의 방식이 어떠하여야 하는가에 대한 구체적인
연구는 찾아보기 어렵다. 특히 현재의 환지 등기 실무가 환지처분의 절차 및 본질이라는
공법적 측면에서 어떠한 연관성이 있는 것인지, 제도적으로 미비한 점이 있다면 그 개선방
향은 무엇인지에 관한 검토는 이루어지지는 않았다. 이는 공법과 사법의 양 법역에서 모두
관심을 가질 만한 흥미롭고도 중요한 주제라고 판단된다. 이 글은 환지처분이라는 개발사
업 처분의 본질과 환지 등기가 어떠한 관계에 있는지를 조명하여 보고 나아가 현행 환지등
기의 제도적 문제점과 과제가 무엇인지를 밝히는 것을 목적으로 한다.
1) 가령 양창수/권영준, 민법 Ⅱ, 권리의 변동과 구제, 박영사, 2011, 65면.
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환지 또는 구법상 토지구획정리사업은 1970년대까지 우리나라 개발사업의 주종을 이루
는 사업 수법이었다. 토지구획정리사업은 기존의 시가지 중 획지와 도로망을 재정비할 필
요성이 높은 지역에서 시행되는 개발사업으로서 자율적인 시장 기능만으로는 회복이 어려
운 도심의 문제 지역을 정비하고 기반시설을 확보하기 위한 개발사업의 수단으로 발전해
왔다.2)
환지 사업은 수용 방식의 개발사업(이른바 ‘공영개발’)과 달리 구역 내 토지소유자들의
토지소유권을 박탈하지 않고, 구 토지소유권을 새롭게 조성되는 토지(환지)의 소유권으로
변환함으로써 도로 등 기반시설 용지를 확보하고 필지경계선을 정돈하는 온건한 방식의 개
발사업이다. 이처럼 구 토지소유권을 새로운 토지(換地)에 대한 소유권으로 전환시키는 방
식으로 권리배분이 이루어지는 사업의 특성상 소유권 변경에 관한 계획인 환지계획의 수립
이 필연적으로 요구된다.3)
환지계획을 실현하는 종국적 집행행위가 환지처분이다. 환지처분은 사업구역 내 기존 토
지의 소유권을 소멸시키고 환지계획에서 정하진 바에 따라 새로운 토지상에 소유권을 부여
하는 사업시행자의 처분이다.4) 환지계획에서 환지를 받기로 정해진 사람은 환지처분의 공
고가 있은 다음날에 새로운 토지(환지)에 대한 소유권을 취득하고 구 토지 소유권은 상실
한다.
이하에서는 (1) 앞서 간략히 소개한 환지사업의 절차를 일별하여 보고,5) (2) 공법상 환지
처분의 본질을 검토한 후에(Ⅱ), (3) 환지사업의 완료 이후 편성되는 토지에 관한 공적 장
부인 지적과(Ⅲ), (4) 소유권 변동의 공시방법인 환지등기의 실무(Ⅳ)를 각각 살펴본다. 끝
으로 (5) 환지처분의 실질과 환지 등기 사이에 어떠한 관계가 있는지를 검토하고, 현행 등
기실무가 타당한지 여부와 미비한 점이 있다면 그 개선 방향은 무엇인지를 제시하면서 결
론에 갈음하고자 한다(Ⅴ).
2) 김종보, “환지계획의 처분성 –대법원 1999. 8,. 20. 선고 97누6889 판결 평석-”, 공법연구 제28
집 3호, 2000. 10, 286면 참조. 3) 김종보, 앞의 논문, 288면 참조. 4) 김종보, 앞의 논문, 290면 참조. 5) ｢농어촌정비법｣상 농어촌정비사업(경지정리사업)도 토지구획정리사업과 유사한 환지절차를 규정하
고 있으나, 환지계획과 환지처분의 관계에서는 약간의 차이를 보이고 있다.
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Ⅱ. 환지 절차와 환지처분의 본질
- 환지 절차
(1) 개발사업으로서 환지의 절차
개발사업법은 도시 내 토지의 합리적 이용을 위한 적극적 개입수단(개발사업)을 정하고
있는 법규의 총체를 뜻하는 강학상의 개념이다.6) 개발사업법의 구조적 특징은 다단계의 도
시계획을 통해 사업을 시행한다는 것이다. 이론적으로 개발사업의 절차는 크게 3단계로 나
누어 볼 수 있다. ① 제1차계획은 개발사업이 진행되어야 할 대상구역의 위치와 면적을 특
정하는 단계로서 실정법상 주로 ‘개발계획’ 또는 ‘구역지정’ 처분의 형태로 나타난다. ②
제2차계획은 개발사업을 실시하기 위한 구체적 사업계획을 수립하여 적극적으로 토지를 수
용하는 등 구체적 사업시행을 위한 계획 단계이다. 실정법상 주로 ‘실시계획’ 또는 ‘사업시
행계획’의 명칭으로 표현된다. ③ 제3차계획은 개발사업으로 완성될 택지 또는 주택의 분
배를 위한 권리배분계획이다.7)
환지를 사업수단으로 하는 구 ｢토지구획정리사업법｣상 토지구획정리사업 또는 이를 계승
한 현행 ｢도시개발법｣상 환지방식의 도시개발사업 및 ｢농어촌정비법｣상 경지정리사업은 전
형적인 개발사업에 해당한다.8)
환지계획은 환지사업으로 조성된 대지 소유권의 분배에 관한 계획으로 제3차계획에 해당
한다. 따라서 환지계획에는 환지설계, 필별로 된 환지명세, 필별과 권리별로 된 청산대상토
지명세, 체비지 또는 보류지에 관한 명시, 환지설계도, 환지예정지도가 포함되어야 한다.
(2) 구법상 토지구획정리사업의 절차와 환지등기
1) 토지구획정리사업의 절차
구 ｢토지구획정리사업법｣(법률 제1822호, 1966. 8. 3. 제정)은 “토지구획정리사업”을 “대
지로서의 효용증진과 공공시설의 정비를 위하여 동법의 규정에 의하여 실시할 토지의 교
환･분합 기타의 구획변경, 지목 또는 형질의 변경이나 공공시설의 설치･변경에 관한 사업”
으로 정의하고 있었다(제2조). 동법에 따른 구획정리사업은 구역 지정 절차를 따로 두지 않
6) 김종보, 건설법의 이해, 북포레, 2023, 397면 참조. 7) 개발사업법에 관한 이상의 내용은 김종보, “토지구획정리사업법상 환지처분의 실질”, 행정법연구
제4호, 1999. 4, 186면 참조. 8) 김종보, 앞의 논문, 183-184면 참조.
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고 조합설립인가 단계에서 사업시행자인 조합의 구성과 구역 지정(제1차계획), 사업계획의
인가(구획정리사업의 시행 인가, 제2차 계획)가 동시에 이루어지도록 하는 특징이 있다. 또
구 ｢토지구획정리사업법｣은 환지계획(제3차 계획)의 인가 후 그 계획확정수단으로서 고시
절차에 관한 규정이 누락되는 등 체계적으로 미비한 측면이 다수 존재하고 있었다.9)
구체적인 사업 절차를 살펴보면, ① 구획정리 사업을 시행하고자 하는 때에는 토지소유
자 7인 이상이 사업구역 면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아 정관
및 사업계획을 정한 후 건설부장관의 인가를 받도록 하였고(조합설립인가, 제16조, 제17
조), ② 조합이 환지설계와 필별로 된 환지명세, 청산금 명세 및 체비지 및 보류지의 명세
를 포함하는 환지계획을 수립하여(제46조), 관할 시･도지사의 인가를 받도록 하였다(제47
조). ③ 환지계획의 인가로부터 소유권 변동을 일으키는 환지처분까지는 장기간이 소요되기
때문에 중간적 처분으로서 환지예정지 지정 처분을 할 수 있도록 하였다(제56조). 환지예정
지의 지정은 환지계획에 따라 사업구역 내 토지사용권을 이전시키거나 소멸시키는 사업시
행자의 처분이다.10) 조합이 환지예정지 지정처분을 하면 환지예정지가 지정된 경우에는 종
전의 토지에 관한 토지소유자 및 임차권자등은 환지예정지의 지정의 효력발생일로부터 환
지처분의 공고가 있는 날까지 환지예정지 또는 그 부분에 대하여 종전과 동일한 내용의 권
리를 행사할 수 있으며, 종전의 토지에 대하여는 이를 사용하거나 수익할 수 없다(제57조
제1항). 또한 사업비용을 충당할 목적으로 체비지에 관하여 환지예정지가 지정된 때에는
시행자는 구획정리사업의 비용에 충당하기 위하여 이를 사용 또는 수익하게 하거나 처분할
수 있도록 하였다(같은 조 제2항).
④ 끝으로 환지계획의 집행으로서 직접 권리변동의 효과를 발생시키는 환지처분에 관하
여 규정하였다. 조합은 환지계획구역의 전부에 대하여 공사가 완료한 후 지체없이 환지처
분을 하여야 한다(제61조 제1항). 환지처분은 토지소유자에게 통지하고 공고함으로써 효력
을 발생한다(같은 조 제2항). 환지처분의 공고가 있은 경우에는 환지계획에서 정하여진 환
지는 그 환지처분의 공고가 있은 날의 익일부터 종전의 토지로 보며, 환지계획에서 환지를
정하지 아니한 종전의 토지상에 존재하던 권리는 그 환지처분의 공고가 있은 날이 종료한
때에 소멸한다(제62조 제1항). 체비지는 사업시행자가(단, 사업시행자가 이미 제3자에게 처
분한 체비지는 그 제3자가 소유권 취득), 보류지는 환지계획에 정한 자가 환지처분의 공고
가 있은 날의 익일에 각각 환지계획에서 정한대로 그 소유권을 취득한다(같은 조 제2항).
9) 이는 판례가 환지계획의 처분성을 부인하는 주된 근거로 작용하게 된다. 대법원 1999. 8,. 20. 선고
97누6889 판결 참조.
10) 김종보, 앞의 논문, 188면 참조.
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2) 환지등기
구 ｢토지구획정리사업법｣은 사업시행자가 환지처분의 공고 후 지체없이 이를 관할등기소
에 통지하도록 하고. 구획정리사업 또는 환지처분으로 인하여 시행지구 안의 토지 또는 건
축물에 관한 권리에 변동이 있는 때에는 시행자는 환지처분의 공고가 있은 후 지체없이 등
기를 신청 또는 촉탁하도록 규정하였다(제65조). 중요한 점은 환지등기가 일괄적으로 이루
어지도록 하기 위하여 환지처분의 공고가 있은 후로부터는 시행지구안의 토지 또는 건축물
에 관하여 사업시행자의 신청 또는 촉탁에 의한 등기가 있을 때까지 다른 등기를 할 수
없도록 정하였다는 것이다(같은 조 제3항). 다만, 등기신청인이 확정일자 있는 서류에 의하
여 환지처분의 공고일전에 등기원인이 발생한 것임을 증명한 경우에는 예외적으로 개별적
인 등기가 가능하도록 하였다.
(3) 현행법상 환지방식 도시개발사업의 절차와 환지등기
1) 환지방식 도시개발사업의 절차
구 ｢토지구획정리사업법｣상 구획정리사업을 흡수･계승하여 2000년에 제정된 현행 ｢도시
개발법｣은 구역 지정 및 개발계획(제1단계 계획), 실시계획인가(제2단계 계획), 환지계획(제
3단계 계획)을 각각 별도의 규정으로 규율하여 체계적으로는 구법에 비하여 개선된 모습을
보이고 있다.
반면 현행 ｢도시개발법｣상 환지방식 도시개발사업의 구역 지정 요건은 “계획적인 도시개
발이 필요하다고 인정되는 때”로서(동법 제3조), 구 ｢토지구획정리사업법｣에 비하여 사업목
적이 더 불명확하여진 측면이 있다. 필지를 정방형으로 정돈하고 기반시설을 조성하였던
토지구획정리사업의 목적(“대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비”, 구 토지구획정리사업
법 제2조)이 비교적 명확하였던 반면, 현행 환지방식의 도시개발사업은 사업 목적이 택지
를 조성하는 사업인지, 또는 공동주택을 조성하는 사업인지 명확하지 않고, 실무상 양자 모
두를 포함하는 것으로 이해되고 있어 만능 개발사업법처럼 운용될 위험성이 있다. 또한 구
법과 마찬가지로 환지계획의 인가 후 고시 절차에 관한 규정이 여전히 결여되어 있다. 현
행 ｢도시개발법｣에 따른 환지방식 도시개발사업의 구체적인 절차를 일별하여 보면 다음과
같다.
첫째, 시･도지사 및 대도시의 시장이 도시개발구역을 지정한다(동법 제3조). 지정권자는
도시개발구역을 지정하려면 도시개발사업의 개발계획을 수립하여야 한다(제4조 제1항). 환
지방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지
면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1
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이상의 동의를 받아야 한다(같은 조 제2항).
둘째, 토지등소유자들이 사업시행자로서 조합이 되기 위하여서는 관할 행정청으로부터
조합설립인가를 받아야 한다. 조합을 설립하려면 도시개발구역의 토지 소유자 7명 이상이
대통령령으로 정하는 사항을 포함한 정관을 작성하여 지정권자에게 조합 설립의 인가를 받
아야 한다. 조합 설립의 인가를 신청하려면 해당 도시개발구역의 토지면적의 3분의 2 이상
에 해당하는 토지 소유자와 그 구역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야
한다(제13조). 조합설립인가의 기본구조는 구 ｢토지구획정리사업법｣의 그것과 동일하다.
셋째, 사업시행자는 제2차 계획(공사계획)으로서 실시계획을 작성하여 지정권자의 인가를
받아야 한다(제17조). 실시계획은 관보나 공보에 고시함으로써 효력을 발생한다(제18조). 이
는 구 ｢토지구획정리사업법｣에는 별도로 규정되어 있지 않았던 사업 처분이다.
넷째, 사업시행자는 제3차 계획(권리배분계획)으로서 환지계획을 작성하여 지정권자의 인
가를 받아야 한다(제28조, 제29조). 환지계획에 환지설계와 필별로 된 환지명세, 청산금 명
세 및 체비지 및 보류지의 명세를 포함하여야 한다는 점은 역시 구법과 동일하다.
다섯째, 구 ｢토지구획정리사업법｣에서와 마찬가지로 환지계획인가와 환지처분 사이의 중
간적 처분으로서 환지예정지 지정처분을 할 수 있도록 하였다. 환지 예정지가 지정되면 종
전의 토지의 소유자와 임차권자등은 환지 예정지 지정의 효력발생일부터 환지처분이 공고
되는 날까지 환지 예정지나 해당 부분에 대하여 종전과 같은 내용의 권리를 행사할 수 있
으며 종전의 토지는 사용하거나 수익할 수 없다(제36조 제1항). 시행자는 체비지의 용도로
환지 예정지가 지정된 경우에는 도시개발사업에 드는 비용을 충당하기 위하여 이를 사용
또는 수익하게 하거나 처분할 수 있다(같은 조 제2항). 시행자는 환지 예정지를 지정한 경
우 공사 시행에 필요한 구역 내 건축물과 그 밖의 물건을 이전하거나 제거할 수 있다. 이
경우 행정청이 아닌 시행자는 미리 관할 행정청의 허가를 받아야 한다(제38조).
여섯째, 직접 토지 소유권 변동을 일으키는 환지처분은 사업시행자가 공사를 끝낸 후 지
체 없이 하도록 하였다(제40조 제1항). 환지처분은 공고로서 효력을 발생한다(같은 조 제5
항). 환지처분의 효과로서 환지계획에서 정하여진 환지는 그 환지처분이 공고된 날의 다음
날부터 종전의 토지로 보며, 환지계획에서 환지를 정하지 아니한 종전의 토지에 있던 권리
는 그 환지처분이 공고된 날이 끝나는 때에 소멸한다(제42조 제1항). 체비지는 시행자가,
보류지는 환지계획에서 정한 자가 각각 환지처분이 공고된 날의 다음 날에 해당 소유권을
취득한다(제42조 제5항). 다만, 현행 ｢도시개발법｣은 구 ｢토지구획정리사업법｣과 달리 사업
시행자가 이미 처분한 체비지는 그 체비지를 매입한 자가 ‘소유권 이전 등기를 마친 때에
한하여’ 환지처분으로 소유권을 취득한다고 규정하고 있다(같은 조 제5항 단서).
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2) 환지등기
현행 ｢도시개발법｣도 환지를 취득한 토지소유자가 개별적으로 등기를 신청하는 것이 아
니라 구 ｢토지구획정리사업법｣의 규정과 동일하게 사업시행자가 환지처분 공고 후 토지와
건축물에 관한 등기를 일괄적으로 촉탁하거나 신청하도록 하였다(제43조 제1항). 그리고
｢도시개발법｣은 환지등기에 관하여는 대법원 규칙으로 정하는 바에 따른다고 규정하여 도
시개발사업 완료에 따른 구체적인 등기 방식을 대법원 규칙으로 정하도록 위임하고 있다
(같은 조 제2항).
이처럼 환지처분이 공고된 날부터 환지등기가 있는 때까지는 원칙적으로 개별적인 다른
등기를 할 수 없고 예외적으로 등기신청인이 확정일자가 있는 서류로 환지처분의 공고일
전에 등기원인이 생긴 것임을 증명하는 경우에만 다른 등기를 할 수 있다는 현행 ｢도시개
발법｣의 규정 태도는 구 ｢토지구획정리사업법｣과 동일하다.
- 환지처분의 본질
(1) 헌법상 수용으로서 환지처분
환지처분은 공사의 완료 후 환지계획의 집행으로서 사업지구 내 기존토지에 대한 소유권
을 소멸시키고 새로운 토지(환지)상에 새로운 권리의무관계를 창설하는 사업시행자의 처분
이다.11)
우리나라의 학설상 전통적으로 환지처분은 물적공용부담 중 공용수용과는 구별되는 개념
으로서 公用換地로 이해되어 왔다. 이와 유사하게 일본의 전통적 학설은 환지처분은 물적
공용부담으로서 직접 법률의 규정 자체에 의한 권리변동일 뿐 환지처분에 의한 권리의 득
실변경이 아니라는 이유로 수용과는 본질적으로 구별된다고 하였다.12) 그 주된 논거는 환
지처분은 창설적인 것이 아니라 (법률의 규정 자체에 의한 이른바 조응의 원칙에 따른 권
리변동을 확인하는) 확인적인 성질의 작용이라는 것이다.13) 그러나 오늘날 모든 처분은 기
본적으로 법률의 규정에 근거한 것이므로, 환지처분이 확인적인 절차에 불과하다고 보는
것은 환지계획 수립에 있어서 사업시행자에게 인정되는 광범위한 재량을 간과한 과도한 해
석이다. 그리고 실제로 환지처분의 효과가 구 토지소유권의 신 토지소유권으로의 변환에
그치는 것도 아니다. 환지처분은 (i) 사업구역 내 구 토지소유권을 일정 시점에서 일괄적으
11) 김종보, 앞의 논문, 189면 참조.
12) 下出義明, 換地處分の硏究, 酒井書店, 1965, 124, 125頁 참조.
13) 下出義明, 앞의 책, 126, 133頁 참조.
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로 소멸시키면서, (ii) 환지계획상 환지를 받기로 되어 있는 자들에게는 새로운 토지(환지)
에 대한 소유권을 부여하고, (iii) 체비지 등의 경우에는 사업시행자에게 새로운 소유권을
부여하며, (iv) 환지계획상 환지를 부여받지 못하고 금전으로 청산되는 자들에게는 직접 토
지소유권의 박탈이라는 효과를 초래한다.14)
논리적으로 따지면 환지처분을 통하여 사업구역 내의 모든 토지의 소유권이 일시 수용되
었다가, (i) 토지소유자 중 일부(환지를 받는 자)에게는 환지의 소유권이 부여되고, (ii) 사
업시행자에게는 체비지의 소유권이 부여되며, (iii) 환지계획상 환지를 부여하지 아니하는
자의 종전 토지소유권은 금전 청산의 방식으로 수용되는 것이다.15) 그러므로 환지처분은
우리 헌법상 공공필요에 따른 강제적 토지 취득인 수용에 해당한다(헌법 제23조 제2항).
다만 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣(이하 ‘토지보상법’)에 따른
사업인정과 수용재결 절차라는 통상적인 경로에 의하지 않는 특수한 형태의 수용제도에 해
당한다고 할 수 있다. 이 때 환지를 부여받지 못함으로써 수용의 효과를 받는 구 토지소유
자들에 대한 보상액의 결정은 청산금 교부처분(도시개발법 제46조)이라는 별도의 처분에
의하게 된다.
(2) 환지계획의 집행처분
환지처분은 구역 내 다수의 토지소유자를 대상으로 하는 것으로 법이 정한 독자적 절차
에 의하지만 그 본질은 개발사업의 제3차계획인 권리배분계획으로서 인가된 환지계획의 집
행처분이다.16) 따라서 환지처분은 환지계획의 내용에 따라야 하고, 환지계획의 내용과 다
른 경우 효력이 없다.17)
(3) 항고소송의 가능성
우리 대법원 판례는 환지처분을 다툴 협의의 소익이 없다는 이유로 취소소송을 허용하지
않고 있다.18) 그러면서 동시에 환지계획 자체의 처분성도 부정하여 취소소송을 허용하지
않고 있다.19) 이에 따라 토지소유자가 환지계획에 불복하는 경우 실무상 중간적 단계의 처
14) 김종보, 앞의 논문, 181면 참조.
15) 김종보, 앞의 논문, 189면; 김종보, “특수한 형태의 수용과 보상”, 토지보상법연구 제3집, 74면
참조.
16) 김종보, “토지구획정리사업법상 환지처분의 실질”, 189면 참조.
17) 대법원 1993. 5. 27. 선고 92다14878 판결.
18) 대법원 1990. 9. 25. 선고 88누2557 판결.
19) 대법원 1999. 8. 20. 선고 97누6889 판결.
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행정법연구제74호 290
분인 환지예정지 지정 처분의 위법성을 취소소송을 통해 탄핵하는 기이한 양상의 쟁송이
이루어지는 경우가 많다. 그리고 판례에 따르면 환지예정지 지정 처분도 환지처분이 내려
지면 더 이상 다툴 소익이 없어진다고 한다.20)
Ⅲ. 환지와 지적 : 토지의 이동(異動)
- 공간정보법상 토지의 이동
등기와 함께 토지에 관한 표시와 소유자 등을 기록하는 또 다른 공적장부로서 지적이
있다. 이하에서는 환지등기 실무와의 비교를 위하여 환지를 포함한 개발사업이 완료된 경
우 지적공부의 변경 절차에 관하여 살펴보고자 한다. ｢공간정보의 구축 및 관리에 관한 법
률｣(구 지적법, 이하 ‘공간정보법’)에 따른 “토지의 이동(異動)”이란 토지의 표시를 새로 정
하거나 변경 또는 말소하는 것을 말한다(동법 제2조 제28호). 구체적으로 토지의 표시인
토지의 소재･지번･지목･면적･경계 또는 좌표를 새롭게 정하거나 변경 또는 말소하는 것을
뜻한다. 쉽게 말하면 지적공부의 표시변경이다. 토지의 이동의 종류에는 신규등록, 등록전
환, 분할, 등록사항정정, 합병, 지목변경이 있고, 그 외에 바다로 된 토지의 등록말소･지번
변경･행정구역변경 및 축적변경 등이 있다.21)
- 개발사업과 토지의 이동
｢공간정보법｣ 제86조는 도시개발사업 등 개발사업을 시행한 경우 토지이동신청의 특례
를 규정하고 있다. 즉 도시개발사업, 농어촌정비사업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지개
발사업으로 인하여 토지의 이동이 있는 때에는 개별 토지소유자가 아닌 사업시행자가 지적
소관청에 토지이동을 신청하여야 한다(같은 조 제2항).
이 때 도시개발사업 등으로 인한 토지의 이동은 토지의 형질변경 등의 개발사업의 공사
가 준공된 때 토지의 이동이 있는 것으로 본다(같은 조 제3항). 그리고 신청대상지역이 환
지를 수반하는 경우에는 사업완료신고로써 토지이동신청에 갈음할 수 있다(동법 시행령 제
83조 제3항).
20) 대법원 1990. 9. 25. 선고 88누2557 판결; 대법원 2013. 2. 28. 선고 2010두2289 판결 등.
21) 김행종, 지적관계법론, 부연사, 2011, 120면 참조.
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환지처분의본질과소유권변동의공시 291
개발사업의 시행자는 그 사업의 착수･변경 및 완료 사실을 지적소관청에 신고하여야 한
다(같은 조 제1항). 사업의 착수 또는 변경신고가 된 토지에 대하여는 그 사업이 완료되는
때까지 사업시행자 외의 자(대표적으로 개별 토지소유자)가 토지의 이동을 신청할 수 없는
것이 원칙이고, 소유자가 토지의 이동을 신청하고자 하는 때에는 사업시행자에게 신청을
요청하여야 한다(같은 조 제4항)
사업완료시 사업시행자는 도시개발사업 등의 완료사실을 지적소관청에 신고하여야 한다
(법 제86조). 사업의 완료신고시 사업시행자는 확정될 토지의 지번별조서 및 종전토지의 지
번별조서, 환지처분과 같은 효력이 있는 고시된 환지계획서 등의 서류를 첨부하여야 한다
(동법 시행규칙 제95조). 이를 ‘증빙서첨부주의 원칙’으로 표현하기도 하는데, 토지의 이동
으로 인한 지적공부의 등록사항과 실제 토지의 물리적 현황을 일치시키고 나아가 지적공부
의 등록사항과 장래 등기부에 기재될 사항을 서로 일치시키기 위한 제도적 장치라고 할 수
있다.22)
- 개발사업으로 인한 토지의 이동과 그 밖의 토지의 이동의 구별
현행 ｢공간정보법｣은 환지를 포함하는 개발사업으로 인한 지적공부의 변경은 사업구역
내 기존 지적을 폐쇄하고 새롭게 작성하는 실질이 있다는 점에서 ‘토지이동의 특례’라는
표제로 아래와 같이 그 밖의 토지의 이동과는 다른 특수한 규율을 하고 있다.
첫째, 토지의 분할과 합병과 같은 일반적인 토지의 이동은 토지소유자의 자유로운 재산
권 행사 결과의 공시로 보고 토지소유자들의 개별적인 신청에 맡겨두고 있다. 반면 개발사
업으로 인하여 조성된 토지의 이동은 원칙적으로 개별 토지소유자의 토지이동 신청을 금하
고 사업시행자가 일괄적으로 신청하도록 함으로써 중요한 차이를 보이고 있다. 다만, 현행
법률은 구 ｢지적법｣과는 달리 사업 목적을 저해하지 않는 범위 내에서는 개별적인 토지소
유자가 토지의 이동신청을 할 수 있도록 허용한다. 이러한 입법 태도는 개발사업으로 조성
된 구역 내 토지의 지적이 일괄적으로 새롭게 작성되게 함으로써 실체에 부합하는 지적공
부의 공시가 가능하도록 하고, 개별적 표시변경으로 인한 불실(不實) 공시의 발생 가능성을
최소화하기 위한 취지인 것으로 추측된다.
둘째, 개발사업으로 인한 토지의 이동은 공부 변경에 앞서 지적확정측량을 거치도록 하
고 있다. ‘지적확정측량’은 토지개발사업 등이 완료되어 사업지구 내 토지의 형상이 변경되
면 사업 시행 전 지적공부를 말소하고 새롭게 구획(설정)된 토지의 지번･지목･면적 및 좌
22) 류병찬, 지적법 해설, 한국지적연구원, 2005, 287면 참조.
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행정법연구제74호 292
표 등을 새롭게 정해 새 지적공부에 등록하기 위해 실시하는 정밀한 지적측량이다.
연혁적으로 구 ｢지적법｣은 토지의 이동에 앞서 거쳐야 할 측량을 ① 신규측량, ② 이동
(異動)측량, ③ 확정측량으로 구별하고 있었다. 이에 따르면 ① 매립지나 누락토지와 같이
새롭게 토지가 된 경우에는 신규측량을, ② 구획정리(환지)사업 등 개발사업을 실시한 경우
에는 확정측량을, ③ 그 밖에 토지분할이나 합병 등 기타 토지의 이동은 이동측량을 실시
하도록 하여 개발사업으로 인한 토지의 이동과 그 밖의 토지의 이동이 측량과정에서부터
뚜렷이 구별되었다.23) 2003년 개정 ｢지적법｣은 지적확정측량이라는 용어를 삭제하였다가,
현행 ｢공간정보법｣은 다시 “지적확정측량”이란 동법 제86조 제1항에 따른 사업이 끝나 토
지의 표시를 새로 정하기 위하여 실시하는 지적측량이라고 정의하는 규정을 두고(제2조 제
4의2호), 제45조에서 지적측량업자의 업무범위를 규정하면서 “제86조에 따른 도시개발사업
등이 끝남에 따라 하는 지적확정측량”을 언급하고 있다. 이처럼 환지를 포함하는 개발사업
으로 인한 토지의 이동은 구역 내 토지의 기존 지적공부를 모두 말소하고 새롭게 지적공부
를 만드는 절차의 일환으로 정밀한 지적확정측량을 거치게 한다는 점에서 일반적인 토지의
이동과는 차이를 보인다.
셋째, 개발사업으로 인한 토지의 이동은 공부 및 공도의 변경시점이 아닌 ‘개발사업이
준공된 때’에 이루어진 것으로 의제한다. 이로써 토지의 이동이라는 장부의 기재 변경은
개발사업으로 변경된 토지의 물리적 현황을 반영하는 확인적 의미가 있다는 점이 강하게
부각된다. 이는 공부의 기재 변경이라는 절차보다 개발사업으로 변화된 토지의 현황이라는
실체적 요소를 더 중시하는 입법태도라고 할 수 있다.
Ⅳ. 환지등기실무 : 표제부의 변경
- 개관
(1) 대법원 규칙
현행 법령상 환지등기의 실제적인 실무를 규율하고 있는 하위 규범은 크게 대법원 규칙
과 대법원 예규로 나누어 볼 수 있다. 대법원 규칙 중에는 ｢농업생산기반정비등기규칙｣이
｢농어촌정비법｣에 따른 농업생산기반 정비사업(경지정리사업)의 환지처분에 따른 등기의
23) 류병찬, 앞의 책, 140면 이하 참조.
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환지처분의본질과소유권변동의공시 293
절차를 규정하고 있다. 현행 법령상 ｢농업생산기반정비등기규칙｣은 환지처분으로 인한 등
기 절차에 관한 가장 상세한 규율을 담고 있는 일반 규정의 역할을 수행하고 있다.
반면, ｢도시개발법｣은 환지방식 도시개발사업에 따른 환지등기의 구체적 절차를 대법원
규칙으로 정하도록 위임하였음(제43조 제2항)에도 환지방식 도시개발사업 완료 이후 환지
등기의 절차를 규율하는 대법원 규칙은 아직까지 따로 제정된 바 없다. 이는 법률 규정의
위임 취지에 반하는 것으로 심히 유감스럽다.
직접 환지 등기를 규정하고 있는 것은 아니지만, 환지등기 실무와 비교를 위하여 참고할
만한 대법원 등기 규칙으로 다음 두 가지가 있다.
우선, ｢도시 및 주거환경정비 등기규칙｣은 ｢도시 및 주거환경정비법｣(이하 ‘도시정비법’)
에 따른 재건축, 재개발 등 정비사업으로 인한 등기의 특례를 규정한다. 동 규칙은 구 토
지에 관한 등기부를 그대로 활용하는 환지 등기와는 달리 정비사업이 실시된 경우 종전 토
지에 관한 등기부를 폐쇄하고 새롭게 조성된 건축물 및 토지에 관한 등기부를 신규 편성하
는 방식을 채택하고 있다.
다음으로, ｢토지개발 등기규칙｣은 앞서 소개한 ｢공간정보법｣에 규정된 ‘토지개발사업’ 중
환지를 수반하지 않는 토지의 이동으로 지적공부가 정리된 경우의 등기 특례를 규정하고
있다. 동 규칙 역시 환지등기와는 달리 종전 등기부를 폐쇄하고 새롭게 등기부를 편성하도
록 규정한다.
(2) 등기예규(업무처리지침)
환지등기 실무에 관련하여 제정된 등기예규(행정규칙)으로는 ｢농어촌정비법｣에 따른 환
지와 ｢도시개발법｣에 따른 환지 등기 절차를 모두 규정하고 있는 ｢환지등기절차 등에 관한
업무처리지침｣(이하 ‘환지등기지침’)이 있다. 동 예규는 ｢농어촌정비법｣상 경지정리사업 또
는 농업생산기반정비사업에 따른 등기에 중점을 맞추어 환지 등기의 절차를 규율하고, ｢도
시개발법｣상 환지방식 도시개발사업에 따른 환지 등기에 필요한 몇 가지 특례를 추가하는
기본 구조를 가지고 있다.
- 사안별 환지등기의 방식
(1) 종전의 토지 1개에 1개의 환지를 교부한 경우
｢농업생산기반정비등기규칙｣이 규정하고 있는 사안별 환지 등기의 구체적인 방식은 다음
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행정법연구제74호 294
과 같다. 우선 종전의 토지 1개에 대하여 1개의 환지를 교부하는 경우에 등기관은 종전 토
지의 등기기록의 표제부에 환지의 표시와 농업생산기반정비사업으로 인하여 등기를 하는
뜻을 기록하고 종전의 표시와 그 번호를 말소하는 기호를 기록하여야 한다(제11조 제1항).
이처럼 구 토지에 관한 종전 등기부를 그대로 활용하여 신 토지(환지) 소유권에 관한 공시
를 하도록 하며, 종전 등기의 표제부의 기재를 변경함으로써 이루어지는 원칙적인 환지등
기의 방식을 ‘표제부 변경 방식’이라고 표현할 수 있다.
(2) 종전의 토지 여러 개에 1개의 환지를 교부한 경우(이른바 합필환지)
종전의 토지 여러 개에 대하여 1개의 환지를 교부한 경우에는 종전의 여러 개의 토지
중 1개의 토지의 등기기록의 표제부에 환지 및 종전의 여러 개의 토지 전부의 표시를 하
고 농업생산기반정비사업으로 인하여 등기를 하는 뜻을 기록하고 종전의 표시와 그 번호를
말소하는 기호를 기록하여야 한다(동 규칙 제12조 제1항). 이 경우 등기관은 환지의 표시를
한 등기기록 이외의 다른 종전의 토지의 등기기록 중 표제부에 농업생산기반정비사업으로
인하여 환지의 표시를 한 등기기록에 이기(移記)한 뜻을 기록하고 종전의 표시와 번호를 말
소하는 기호를 기록한 후 그 등기기록을 폐쇄하여야 한다(같은 조 제2항).
(3) 종전의 토지 1개에 여러 개의 환지를 교부한 경우
종전의 토지 1개에 대하여 여러 개의 환지를 교부한 경우에는 종전의 토지의 등기기록
중 표제부에 1개의 환지의 표시를 하고 다른 환지의 표시와 농업생산기반정비사업으로 인
하여 등기를 하는 뜻을 기록하고 종전의 표시와 번호를 말소하는 기호를 기록하여야 한다
(동 규칙 제13조 제1항).
이 경우 등기관은 다른 환지에 대하여서는 새로 등기기록을 개설하여 그 등기기록 중
표제부에 환지의 표시를 한 다음 다른 환지의 표시와 농업생산기반정비사업(또는 도시개발
사업)으로 인하여 등기를 하는 뜻을 기록한다(같은 조 제3항).
(4) 종전의 토지에 환지를 교부하지 않는 경우
면적이 너무 좁은 토지(過小土地)와 같이 종전의 토지에 대하여 환지를 교부하지 않은
경우에는 토지의 멸실로 간주하여 종전의 토지의 등기기록 중 표제부에 환지를 교부하지
아니한 뜻을 기록하고, 토지의 표시 및 그 번호를 말소하는 기호를 기록한 후 그 등기기록
을 폐쇄하여야 한다(동 규칙 제16조 제1항).
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환지처분의본질과소유권변동의공시 295
(5) 창설환지를 교부한 경우
기반시설의 용지(가령 도로)와 같이 창설환지를 교부한 경우에는 등기관은 창설환지에
대하여 새로 등기기록을 개설하여 그 등기기록 중 표제부에 환지의 표시를 한 다음 농업생
산기반정비사업(또는 도시개발사업)에 의한 창설환지로 인하여 등기를 하는 뜻을 기록하고
갑구에 소유권보존의 등기를 하여야 한다(동 규칙 제17조).
이해를 돕기 위하여 이상의 구체적인 등기 방식을 그림으로 나타내면 아래 [도해]와 같다.
[도해]*
-
- 종전의 토지 1개(A)에 1개의 환지(A)를 교부한 경우
= 종전 토지 등기기록(➊)의 표제부를 변경하여 환지의 소유권 공시(규칙 제11조 1항)
- 종전의 토지 여러 개(C, C)에 1개의 환지(C)를 교부한 경우
= 종전 등기기록(➋) 표제부 변경(규칙 제12조 1항)
표제부 변경한 등기기록(➋) 이외에 종전 토지 등기기록(➋-1)은 폐쇄(같은 조 제2항)
- 종전의 토지 1개(B)에 여러 개의 환지(B, B)를 교부한 경우
= 종전 토지 등기기록(➌)의 표제부 변경(규칙 제13조 1항)
그리고 다른 환지(도로 우측 B)에 대하여 새로운 등기기록(➍) 개설(같은 조 3항)
- 환지를 교부하지 않는 경우(E)
= 종전 토지 등기기록(➐) 폐쇄(규칙 제16조)
- 창설환지를 교부한 경우(도로)
= 창설환지(도로)에 대해 새로운 등기기록(➑) 개설하고 소유권 보존등기(규칙 제17조)
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행정법연구제74호 296
- 비교를 요하는 등기규칙
(1) 도시 및 주거환경정비 등기규칙
｢도시 및 주거환경정비 등기규칙｣은 ｢도시정비법｣에 따른 재건축, 재개발사업 등 정비사
업으로 건축된 주택 및 대지에 관한 등기 절차의 특례를 규정하고 있다. 동 규칙에 따르면
사업시행자는 정비사업이 완료되어 이전고시를 한 때에는 지체없이 그 사실을 관할 등기소
에 통지하고 등기를 신청하여야 한다. 신청의 측면에서 환지등기와 마찬가지로 개별적인
소유자의 신청이 아닌 사업시행자의 등기 신청에 의하여 일괄하여 사업으로 조성된 건축물
및 토지의 등기가 이루어지도록 하는 것이다. 그러나 등기의 방식은 환지등기와는 전혀 다
르다. 종전 토지의 등기부를 그대로 활용하여 새로운 토지의 소유권을 공시하도록 하는 환
지등기와는 달리, 정비사업이 완료되면 종전 토지 및 지상 건축물의 등기부는 폐쇄하고 사
업 시행으로 축조된 건축물과 대지에 관하여 새로운 등기부를 신설하여 소유권 보존등기를
하여야 한다(동 규칙 제5조 제1항). 이를 환지등기의 표제부 변경방식에 대응하여 ‘등기부
폐쇄･신설방식’이라고 부를 수 있다.
(2) 토지개발 등기규칙
｢토지개발 등기규칙｣은 ｢도시개발법｣에 따른 도시개발사업, ｢농어촌정비법｣에 따른 농어
촌정비사업, ｢주택법｣에 따른 주택건설사업 등 ｢공간정보법｣ 제86조의 규정이 적용되는 토
지개발사업의 시행지역에서 ‘환지를 수반하지 않는’ 토지의 이동으로 인하여 지적공부가
정리된 경우 등기에 관한 특례를 규정하고 있다.
｢토지개발 등기규칙｣은 환지를 수반하지 않는 개발사업(가령 택지개발사업)의 완료에 따
라 지적확정측량에 의하여 지적공부가 정리되는 경우 해당 토지의 소유명의인이 (i) 종전
토지에 관한 말소등기와 (ii) 새로 조성된 토지에 관한 소유권보존등기를 동시에 신청하도
록 규정하고 있다(제3조 제1항).
즉 현재의 실무는 환지 이외의 개발사업이 완료된 경우에도 정비사업과 마찬가지로 종전
토지의 등기부는 모두 폐쇄하고 사업시행의 결과 조성된 토지에 관하여 새롭게 등기부를
편성하도록 함으로써 등기부 폐쇄･신설 방식으로 운용되고 있다.
- 등기예규
(1) 총칙적 규정
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환지처분의본질과소유권변동의공시 297
｢환지등기절차 등에 관한 업무처리지침｣은 ｢농어촌정비법｣에 의한 환지 등기 절차와 ｢도
시개발법｣에 의한 환지 등기 절차를 아울러 규율하고 있다. 환지에 대하여 권리의 설정 또
는 이전 등의 등기를 하여야 하는 경우나 그 밖에 특별한 사유가 있는 때를 제외하고는
환지등기 촉탁은 사업지역 내의 토지 전부에 관하여 동시에 하여야 한다. 이를 ‘환지 등기
의 동시촉탁 원칙’이라 표현할 수 있다.
그리고 환지사업 완료 후 토지의 실제 현황과 등기부의 기재를 일치시키기 위하여 사
업시행자는 환지등기를 촉탁하면서 환지계획서 및 환지계획서 인가서 등본, 환지계획인가
의 고시 등이 있었음을 증명하는 서면, 농업기반등정비확정도를 첨부하여야 한다. 다만 ｢도
시개발법｣에 의한 환지등기 촉탁의 경우에는 ‘농업기반등정비확정도’ 대신 ‘도시개발정비
도’를 첨부하여야 한다.
(2) 환지등기를 할 수 없는 경우
소유자가 동일 또는 중복되는 여러 필지의 종전 토지에 대하여 여러 필지의 환지를 교
부한 경우, 공유토지에 관하여 각 단독소유로 환지를 교부한 경우, 종전 토지 중 일부를
다른 토지에 합쳐서 환지를 교부한 경우에는 환지등기를 할 수 없다.
(3) 창설환지, 체비지, 보류지 등에 관한 소유권보존등기
｢농어촌정비법｣ 제34조에 의한 창설환지의 소유권보존등기 또는 ｢도시개발법｣상 체비지
나 보류지에 관한 소유권보존등기도 환지등기 절차에 의하여야 하고, 이 경우 등기관은 등
기기록 표제부에 ｢농어촌정비법｣에 의한 환지 또는 ｢도시개발법｣에 의한 체비지나 보류지
임을 표시하여야 한다.
Ⅴ. 환지처분의 본질과 등기의 관계
- 환지처분의 본질과 신･구권리의 동일성
이미 살펴보았듯이 환지처분의 효력으로 구역 내 종전 토지소유권은 소멸하고, 새로운
환지의 소유권이 창설되어 부여된다. 대법원 판례 중에는 환지로 인한 소유권 변동을 설명
하면서 환지처분이 이루어진 경우 종전의 토지소유권과 새로운 토지소유권이 법적으로 동
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일하다고 언급하는 경우가 있다.24) 그러나 환지처분의 효력을 규정한 개발사업법의 체계에
서 위와 같은 결론을 이끌어 내기는 어렵고, 환지처분 전후로 신･구 토지에 관한 권리가
동일하다는 주장은 하나의 의제 내지 허구(Fiktion)에 불과하다.25) 또는 세법이 정책적인
이유로 취득세를 면세하는 조항을 근거로 신･구 토지소유권이 동일하다는 결론을 도출하는
것도 과도한 비약이다.26) 제자리환지가 아니라 종전 토지와 멀리 떨어진 다른 토지를 환지
로 부여받는 이른바 비환지(飛換地)나 종전 토지소유권을 사업 시행 결과 조성된 건축물
및 대지의 소유권으로 변환하여 주는 입체환지의 경우에는 신･구 토지의 소유권이 동일하
다고 하는 논리가 더더욱 어색하다. 다만 구 소유권의 소멸과 신 소유권의 창설 및 부여는
서로 긴밀하게 연결되어 있는 것이므로 상당한 대가관계 또는 견련관계에 있다고는 표현할
수 있다.27) 따라서 환지처분이 이루어진 경우 신･구 토지의 소유권이 법률적으로 동일하기
때문에 구 토지 소유권을 공시하는 등기를 새로운 토지소유권을 공시하는 공시방법으로 그
대로 활용하여야 한다는 논리가 성립되지는 않는다.
- 현행 환지등기 방식의 평가
개발사업에서 일정 시점에 새로 조성된 토지나 건축물의 소유권이 부여되는 것은 법률의
규정에 근거한 처분의 효력에 따른 것이다. 반면 소유권의 공시방법으로서 처분의 효력에
의해 소유권이 부여된 사람 앞으로 보존등기를 할 것인가 또는 이전등기를 할 것인가, 종
전 토지의 등기부를 폐쇄하고 새로운 등기부를 편성할 것인가 아니면 종전 토지의 등기부
를 그대로 활용할 것인가와 같은 등기 방식의 문제는 원칙적으로 등기 기술상의 문제이고
환지라는 개발사업의 본질 또는 환지처분의 효력 자체로부터 도출되는 필연적인 결론이라
고 하기는 어렵다. 이는 부동산 공시에 관한 또 다른 공적 장부인 지적에 관하여 현행 ｢공
간정보법｣이 환지와 그 밖의 다른 개발사업을 구별하지 않고 개발사업으로 인한 지적공부
의 변경은 사업구역 내 기존 지적을 폐쇄하고 새롭게 작성하는 실질이 있다는 점에 주목하
여 동일한 ‘토지이동의 특례’를 적용하고 있다는 점에서도 시사된다.
전술한 바와 같이 환지처분은 본질상 특수한 형태의 수용에 해당한다. 전형적인 수용 절
차인 ｢토지보상법｣상 수용재결에 의한 수용과 비교하여 보면, 민사법상으로 수용재결에 의
24) 가령 대법원 1985. 2. 8. 선고 84다343, 84다카1403 판결.
25) 김종보, “공용환권의 개념과 법적 효과”, 행정법연구 제31호, 2011. 12, 40면 참조.
26) 김종보, “공용환권의 개념과 법적 효과”, 41면 참조.
27) 前註.
19페이지
환지처분의본질과소유권변동의공시 299
한 사업시행자의 토지소유권 취득은 (법률행위가 아닌) 법률의 규정에 의한 원시취득(민법
제187조 참조)으로 이해하지만,28) 등기실무는 소유권보존등기가 아니라 구 토지소유자(피
수용자)로부터 사업시행자에게로 소유권이전등기를 하는 방식으로 소유권 변동을 공시하고
있다.
이와 마찬가지로 환지처분으로 인한 소유권 변동의 공시에 있어서도 구 토지에 관한 등
기부를 폐쇄하고 새롭게 등기부를 편성하는 방식에 의할 것인지(등기부 폐쇄･신설방식), 또
는 현행과 같이 구 토지의 관한 등기부를 그대로 활용하여 환지의 소유권을 공시하는 방식
(표제부 변경 방식)을 취할 것인지의 문제는 헌법상 수용에 해당하는 환지계획의 집행처분
으로서 환지처분의 본질과 논리적으로 필연적인 연관 관계에 있는 것으로 보이지 않는다.
이는 개발사업 특성을 반영한 적실성 있고 신속한 소유권의 공시라는 등기제도의 목적에
비추어29) 정책적으로 결정되어야 할 사항으로 생각된다.
도시정비사업은 개발사업 시행의 결과 조성된 주택 및 대지의 소유권 공시에 관하여 기
존 등기부 폐쇄 후 등기부 신설 방식을 채택하고 있다. 재건축, 재개발사업 공히 사업 시
행의 결과 공동주택(아파트) 단지가 조성되는 경우가 대부분이고, 어차피 새로 조성된 공동
주택 단지별로 건축물 및 대지의 구분소유권을 공시하기 위한 등기기록을 조제하여야 하므
로 사업구역 내 토지에 관한 기존 등기기록 자체를 폐쇄하고 새롭게 등기기록을 신설하는
방식이 용이하였을 것으로 추측된다. 그리고 환지를 수반하지 않는 토지개발사업 역시 택
지개발사업의 예에서 보듯이 사업시행자가 구역 내 토지소유권을 모두 협의취득 또는 강제
수용하여 새롭게 택지로 조성하는 형태가 일반적이므로, 기존 토지소유권에 관한 각각의
등기기록을 폐쇄하고 새로운 등기기록을 조제하는 방식이 합리적이라고 할 수 있다.
반면 환지방식을 활용하고 있던 ｢농어촌정비법｣상 경지정리사업 또는 구 토지구획정리사
업의 경우 사업구역의 특성상 구역 내 토지에 기존 건축물의 밀도가 높지 않고, 사업 내용
도 도로 등 기반시설을 확보하고 필지 경계선을 정방형으로 정돈하는 정도에 그치는 경우
가 대부분이다. 따라서 수기(手記) 등기 방식에 의하던 과거의 등기 실무상 기존 등기기록
을 그대로 활용하여 권리에 관한 기재사항은 그대로 유지하고, 표제부의 표시 변경만을 하
는 것을 원칙으로 채택하는 편이 등기 업무 부담을 상당히 경감시켰을 것으로 추측된다.
다만, 표제부 변경 방식을 취하는 경우에 환지가 신-구 토지로 특정할 수 있게 대응하여
표제부 변경 방식을 활용할 수 있는 경우가 있고, 신-구 토지가 대응되지 못하여 기술적으
28) 가령 郭潤直, 物權法(제7판), 박영사, 2002, 101면 참조.
29) 구연모, 부동산등기의 진정성 보장 연구(서울대학교 법학연구총서 53), 경인문화사, 2014, 230-
231면 참조.
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행정법연구제74호 300
로 표제부 변경 방식을 활용할 수 없어서 어차피 등기기록을 신설하여야 하는 예외적인 경
우가 생기게 된다. 이러한 원칙과 예외 판단을 등기관에게 맡기고 수작업으로 등기작업을
진행할 경우 중복등기 등의 오류가 발생할 가능성이 적지 않다. ｢농업생산기반정비등기규
칙｣ 제35조는 등기관이 환지 등기를 완료한 후 그 등기에 착오 및 유루가 있음을 발견한
때에는 지체 없이 사업시행자에게 통지하여야 한다고 규정하고(제1항), 이 경우 사업시행자
는 경정 등기를 촉탁할 수 있다고 하는 별도의 규정을 두고 있다(제2항). 이 규정을 통하
여 과거 환지등기 과정에서 상당한 등기 오류가 발생하였음을 추측할 수 있다. 그러나 등
기 전산화가 고도화된 현재로서는 전자적 등기 프로그램에 따라 환지등기에 있어 자동적으
로 창설등기를 하여야 하는 경우와 표제부 변경등기를 하여야 하는 경우가 판단되고, 후자
에 해당하면 표제부 변경을 하여야 할 종전 토지까지 전산에 의하여 특정되고 있으므로,
더 이상 위와 같은 등기 오류의 발생 가능성을 현행 표제부 변경등기 방식을 폐기하여야
할 사유로 고려할 필요는 없어졌다고 보아도 무방할 것이다.
- 환지등기 제도 개선의 방향
(1) 환지방식 도시개발사업과 등기부 폐쇄･신설방식
그럼에도 불구하고, 과거에 주로 이루어지던 경지정리사업이나 구 토지구획정리사업과,
현행 ｢도시개발법｣상 환지방식의 도시개발사업은 사업 내용에 있어 상당한 간극을 가지게
되었다는 점에 주목할 필요가 있다.
현행법상 환지방식 도시개발사업은 농어촌에서 이루어지는 경지정리사업이나 과거의 구
획정리사업처럼 도로를 확보하고 정방형으로 정돈된 택지를 조성하는 목적으로 시행되기도
하지만, 점차 택지 조성에서 그치지 않고 공동주택까지 조성하는 사업수단으로 활용되는
비중이 높아지고 있다. 따라서 필지를 정돈하고 기반시설을 확보하는 정도를 사업 목적으
로 하는 ｢농어촌정비법｣상 경지정리사업에 따른 등기절차에 중심을 맞추어 자세한 규정을
만들어 놓고 ｢도시개발법｣상 도시개발사업에 따른 환지등기에 필요한 몇몇 규정을 추가하
고 있는 현행 등기 규칙과 예규의 규범 구조는 개선을 필요로 한다. 경지나 구획 정리를
목적으로 하는 사업과 환지방식의 도시개발사업은 사업 목적과 구조가 상당히 다를 뿐만
아니라, 사회적 중요성과 경제적 비중도 전자에 비하여 후자가 훨씬 더 크기 때문이다. 특
히 환지방식 도시개발사업의 사업 중점이 택지 정돈에서 환지의 입체화로 공동주택단지를
조성하는 것으로 명백히 옮겨갈 경우, ｢도시개발법｣에 따른 환지방식 도시개발사업에 따른
등기방식도 ｢도시정비법｣에 따른 정비사업 또는 여타 토지개발사업에 따른 등기와 마찬가
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환지처분의본질과소유권변동의공시 301
지로 종전 등기기록 폐쇄, 등기부 신설의 방식으로 전환되는 것이 합리적이다.
우리 법제에 많은 영향을 미친 일본도 초기에는 토지구획정리사업을 ｢도시계획법｣에 근
거한 도시계획사업으로 실시하였다. 일본의 구 ｢도시계획법｣ 제12조 제2항은 “토지구획정
리에 관하여는 본법에 달리 정해진 경우를 제외하고는 경지정리법을 준용한다”라고 규정하
여, 토지구획정리사업에 관하여 원칙적으로 우리의 ｢농어촌정비법｣에 상응하는 ｢경지정리
법｣이 일반법으로 준용되도록 하고 있었다. 그러나 학설상 경지정리사업의 대상인 토지에
는 건축물이 거의 존재하지 않는 것이 보통이며 권리관계도 대체로 간명한 반면, 도시계획
사업으로 행해지는 토지구획정리사업은 그 대상지인 토지에 많은 건축물이 존재하고, 각종
권리관계의 복잡성과 이해 대립의 첨예함에 있어서 도저히 농지와 동일하다고 볼 수 없기
때문에 시가지와 농지의 본질적 차이에도 불구하고, 시가지에서의 토지구획정리사업에 대
해 ｢경지정리법｣을 준용하는 것의 불합리하다는 점이 지적되어 왔다.30) 이러한 지적에 따
라 일본에서는 ｢토지개량법｣과 ｢토지구획정리법｣이 각각 새롭게 입법되었다.
(2) 부동산 물권 공시의 일원화
다음으로 검토할 것은 대장(지적)과 등기부의 공시 일치 문제이다. 우리 법제는 일본과
달리 아직까지 대장과 등기부가 병존하는 이원적인 부동산 공시제도를 채택하고 있다. 이
에 따라 환지등기에서도 대장의 현황 표시와 등기의 표제부 표시의 불일치로 인한 공시 오
류가 발생할 여지는 여전히 상존하고 있다.
앞서 자세히 살펴본 바와 같이 지적의 경우 환지절차에 따른 개발사업이 이루어지면 기
존의 지적공부를 폐쇄하고 확정지적측량을 거쳐 새롭게 지적을 편성한다. 따라서 환지사업
을 통해 조성된 토지의 변경된 사실상태는 비교적 정확하게 지적에 반영된다. 규범적으로
도 사실에 관한 표시는 대장이 등기에 우선하므로,31) 우선은 지적 소관청과 등기소 간의
행정정보 공유시스템을 통하여 환지등기시 대장의 토지현황에 관한 정보가 자동적으로 환
지등기의 표제부로 그대로 전사될 수 있도록 하는 체계를 마련할 필요가 있다고 생각된다.
나아가 보다 근본적이고 장기적인 과제로서는 우리나라도 대장(행정)과 등기부(법원)로
이원화되어 있는 부동산 공시제도를 통합하여 일원화를 추진할 필요성이 있다고 판단된다.
(투고일: 2024. 8. 11. 심사완료일: 2024. 8. 19. 게재확정일: 2024. 8. 25.)
30) 下出義明, 앞의 책, 3頁 이하 참조.
31) ｢부동산등기법｣ 제29조 제11호, 郭潤直, 앞의 책, 61면 참조.
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행정법연구제74호 302
참고문헌
- 단행본
郭潤直, 物權法(제7판), 박영사, 2002.
김종보, 건설법의 이해(제7판), 북포레, 2023.
김행종, 지적관계법론, 부연사, 2011.
구연모, 부동산등기의 진정성 보장 연구(서울대학교 법학연구총서 53), 경인문화사, 2014.
류병찬, 지적법 해설, 한국지적연구원, 2005.
양창수/권영준, 민법 Ⅱ, 권리의 변동과 구제, 박영사, 2011.
- 학술논문
김종보, “공용환권의 개념과 법적 효과”, 행정법연구 제31호, 2011. 12,
김종보, “토지구획정리사업법상 환지처분의 실질”, 행정법연구 제4호, 1999. 4,
김종보, “특수한 형태의 수용과 보상”, 토지보상법연구 제3집, 2003. 2.
김종보, “환지계획의 처분성 –대법원 1999. 8,. 20. 선고 97누6889 판결 평석-”, 공법연구 제28
집 3호, 2000. 10.
- 외국문헌
下出義明, 換地處分の硏究, 酒井書店, 1965.
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환지처분의본질과소유권변동의공시 303
Disclosure of Changes in Ownership and the Nature of Disposition
of Replotting
— Focusing on the practice of registration of the replotted land —
Park Kunwoo*
32)
Replotting disposition is a special form of constitutional expropriation. The land
acquisition by a project operator by an expropriation decision is understood as the original
acquisition (see Article 187 of the Civil Act), but the registration practice discloses
changes in ownership by registering the transfer of ownership from the former landowner
to the project operator, not by preservation registration.
In the disclosure of changes in ownership due to the disposal of the replotting, the
nature of the replotting disposition does not appear to be logically related to whether to
close the registration of the old land and organize a new register, or to change the
registration of the old land as it is now. This is considered to be a policy decision in
light of the purpose of the registration system, which reflects the characteristics of the
project, to disclose ownership accurately and quickly.
Although the urban development project creates square-shaped housing sites like the
previous compartmentalization and rearrangement project, it is often used as a means of
creating apartment houses. The current registration rules, which are designed around rural
improvement projects under the Agricultural Villages Development Act, aimed at organizing
plots and building infrastructure, need improvement. It is necessary to devise a plan to
change the registration method to close the registration record and establish a new register,
just like the improvement project under the Act On The Improvement Of Urban Areas.
Key Words: replotting disposal, Urban Development Act, land compartmentalization and
rearrangement projects, public disclosure, registration of the replotted land,
change of the title section of registration record
- Yeungnam University Law School