박정훈, 積極行政 實現의 法的 課題 - ‘적극행정법’으로의 패러다임 전환을 위한 試論-, 2009
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사단법인한국공법학회 공법연구제38집제1호제1권2009년10월 Public Law Korean Public Law Association Vol. 38, No. 1-1, Oct. 2009
積極行政 實現의 法的 課題
- ‘적극행정법’으로의 패러다임 전환을 위한 試論-
1)
朴 正 勳*
<국문초록>
본고에서는최근감사원의적극행정면책제도의도입에따라, ‘적극행정’의개념과한계, 이념
적기초와그실현을위한법적쟁점들을고찰하였다. ‘적극행정’의이념과제도적실현은공무원
개인의업무수행에관한공무원법의차원만이아니라, 행정작용법, 행정쟁송법, 나아가행정조직법
의차원들을아우르는행정법전체의관점에서검토되어야한다. 이러한의미에서이제행정법은
적극행정을위한‘적극행정법’으로전환되어야한다. 그제1차원의적극행정법은공무원법이고, 제
2차원의적극행정법은행정작용법이며, 제3차원의적극행정법은행정쟁송법이고, 제4차원의적극
행정법은행정조직법이다.
적극행정의이념은헌법자체에서찾을수있다. 행정은그헌법상존재의의가바로능동적인
공익실현에있기때문이다. 그동안독일의자유주의행정법학으로인해간과되었던행정의‘적극
성’을행정법의핵심요소로회복하지않으면아니된다. 제1차원의공무원법에서는공무원의‘성
실의무’의범위를적극행정에맞추어새롭게정립되어야한다. 제2차원의행정작용법중행정절차
에관해서는행정절차의주관자로서의행정, 행정결정의정당성확보를위한행정절차등이강조
되어야하고, 행정재량에관해서는극단적인효과재량설을지양하고요건부분의불확정개념에대
한판단에도원칙적으로행정재량을인정하는방향으로전환되어야하며, 행정입법에관해서는그
것이현대행정에있어서의중심적인행정수단에해당한다는점이인식되어야한다. 제3차원의행
정쟁송법에서는국가배상법의구조전환, 행정소송ㆍ행정심판의소송요건과본안심사의개혁, 광의
의행정쟁송제도들의재정립등이필요하고, 제4차원의행정조직법에서는국가와지방자치단체간
의사무배분및국가의감독, 위원회의남설문제, 행정기관내부조직등의문제들이검토되어야
할것이다.
행정법은권한부여와권한통제라는양날의칼을가진법이므로, 적극행정법도적극행정을조장
ㆍ촉진함과동시에, 적극행정의남용을방지하기위해그한계를획정하여야한다. 적극행정의가
장중요한행정법적기반은행정이‘법콤플렉스’를극복하고‘법실력’과‘법권위’를갖추는것이다.
주제어: 적극행정면책제도, 적극행정을위한행정법의4개의차원, 공무원의성실의무, 행정절차
의주관자로서의행정, 광의의행정쟁송, 위원회의남설문제, 행정의법실력과법권위
- 서울대학교법과대학교수
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公法硏究 第38輯 第1號 第1卷 330
目次
Ⅰ. 序說
Ⅱ. 積極行政의意義
Ⅲ. 積極行政法의理念的基礎
Ⅳ. 제1차원의積極行政法: 공무원법
Ⅴ. 제2차원의積極行政法: 행정작용법
Ⅵ. 제3차원의積極行政法: 행정쟁송법
Ⅶ. 제4차원의積極行政法: 행정조직법
Ⅷ. 結語
Ⅰ.序說
[사례1] 건축법상‘도로’는보행및자동차통행이가능한너비4미터이상의도로로
서건축허가또는신고시시장ㆍ군수ㆍ구청장이그위치를지정ㆍ공고한도로를의미하
고(동법제2조제1항제11호), 이러한도로에접하는부지에한하여건축허가를하도록
되어있는데, 동법시행령제3조의3 제1호는지형적조건으로차량통행을위한도로의
설치가곤란하다고인정하는경우에는너비3미터이상의도로를시장ㆍ군수ㆍ구청장이
그위치를지정ㆍ공고할수있다고규정하고있다. ○○시도시관리과장으로근무하는
甲은그관내△△지역이사실상농어촌지역으로서, 도시지역에편입되기이전에자연발
생적으로형성된소로길(너비3.2미터)에접하여다수의건물이건축되어있는상태에서
도시지역으로편입되면서너비4미터의건축법상도로의요건을갖추지못해건축허가
가불가능하게됨으로써민원이발생하게되자, 이지역이위건축법시행령제3조의3
제1호소정의‘지형적조건으로차량통행을위한도로의설치가곤란’한지역에해당하
는것으로파악하여, 시장의결재를받아위소로길을건축법상의도로로지정ㆍ공고하
고, 이를전제로다수의건축허가를발급하였다.
[사례2] ○○청에서매장문화재발굴ㆍ보존ㆍ관리등의직무를맡고있는공무원乙
은사단법인○○협회및한국○○학회에국고보조금을지급하고지표조사매뉴얼및
표준품셈개발을지원함에있어, 위협회및학회가제출한지표조사매뉴얼이고고학
자들의논문집형태로되어있어국고보조금사업의취지에적합하지않을뿐만아니라
국고보조금의집행내역에관한보고서도제출받지않았음에도불구하고국고보조금을
지급하였다. 그후乙은위지표조사매뉴얼을실무에적용하여우리나라최초로지표
ㆍ발굴조사표준품셈을만들었고, 그표준품셈은현재까지유용하게활용되고있다.
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積極行政 實現의法的 課題 331
[사례3] 2005년｢쌀소득등의보전에관한법률｣에의한쌀직불금의상한이폐지됨
에따라여러가지부작용이발생하게되자, 그소관부서인○○부의담당공무원丙은
2007년까지쌀직불금신청의신규진입제한및상한설정등을골자로하는법률개정
을완료하기로대내외적으로천명하였음에도이를2008년후반기까지지연하였다.
[사례4] 대기환경보전법에의하면자동차제작자또는자동차를수입하려는자는그
자동차에대하여배출가스인증을받아야하는데, ○○부고시에따라외국의자동차
제작자가아닌자로부터수입되는자동차중특정한시험방법에의하여인증을받은신
규수입차와동일한사양의신차가수입될경우동일한수입업자가1년이내에수입한
동일한사양의자동차에한하여9대(이륜차19대)까지인증시험을받은것으로인정하여
인증생략서발급하게된다. 이와같이인증생략서를발급하기위해서도공무원이그대
상자동차를직접확인하여야하므로, 이를위한현지출장비, 검사비등을수수료(‘인증
생략수수료’)로징수해야함에도불구하고, 배출가스인증업무를총괄하는공무원丁은
2006년6월부하직원으로부터인증생략수수료부과방안에관한보고를받고같은해12
월○○부본부에이를보고하였으나, 2008년3월까지인증생략수수료부과를위한법
령개정을약1년3개월동안지체함으로써, 그기간동안약11,000대에대해부과할
수있었던최소약1억5천만원상당의수수료를부과하지못하는결과를초래하였다.
감사원은2008년12월10일경제난극복을위해공직자가예산의조기집행등적극
적으로업무를처리하는과정에서불가피한절차위반과예산낭비등의잘못을범한경
우징계책임을감면하는‘적극행정면책제도’를실시하기로했다는발표를하고, 이를
위해｢적극행정면책제도운영규정｣(감사원훈령제331호)을제정하여2009. 1. 8.부터
시행하였으며, 이에이어노동부등중앙부서와각급지방자치단체들도동일한내용의
훈령ㆍ예규를제정하여시행하고있다.1) 최근2009. 8. 28. 김황식감사원장은감사원
개원60주년기념식에서“적극행정면책제도가창의적이고열심히일한공무원의실질
적보호장치로자리매김할수있도록재정비”하고, “적극적인공직분위기조성을위한
감사활동을강화”하며, “무사안일, 소극적업무처리행태를근절하는한편국민편익을
증진시키고예산을절감한모범사례를적극발굴해전파하는데노력하겠다”고강조하
였다.2)
‘적극행정면책제도’라함은위감사원규정제1조에의하면, “공무원등이공익을증
진하기위해성실하고능동적으로업무를처리하는과정에서부분적인절차상하자등
1) 노동부훈령제693호(2009. 3. 18. 제정) ｢적극행정면책제도운영규정｣및인천시, 홍성군,
경기도교육청등. 2) ｢아시아경제｣2009. 8. 28.자기사참조.
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의부작용이발생하였더라도일정요건을충족한경우관련공직자등에대하여감사원
법상의불이익한처분요구등을하지않거나감경처리”하는것을의미한다. 여기서‘감
사원법상의불이익한처분요구’는징계요구, 문책요구, 해임요구, 시정ㆍ주의요구, 인사
자료통보등을가리키는것이다(동규정제2조제4호).
이러한적극행정면책제도의관점에서보면, ‘적극행정’의실현을위한법적과제는
일차적으로공무원개인의직무상의무및책임에관한것이다. 따라서문제의초점은
국가공무원법제56조소정의‘성실의무’의해석에있다. 공무원은담당업무를“성실하
고능동적으로” 처리할의무가있으므로, 이의무에따라성실하고능동적으로업무를
처리하였으면부분적인잘못이있다하더라도징계책임3)을면제또는감경한다는것은
현행법상공무원의‘성실의무’의당연한내용을강조하는것으로서, 새로운것이아니라
고할수있다.
실제로국무총리소속｢중앙징계위원회｣(공무원징계령제2조ㆍ제3조)는감사원이위와
같은적극행정면책제도를발표하기이전부터, 위[사례1]에관하여, 건축법시행령제
3조의3 제1호소정의‘지형적조건’이라함은계단, 축대, 급경사지등특수한지형으로
인해너비4미터도로의개설이불가능한경우를의미함에도불구하고이를임의로확
대해석하여이사건너비3.2미터도로를건축법상의도로로지정ㆍ공고함으로써공무
원의성실의무를위반하였다는징계요구사유(감사원지적)에대하여, 성실의무위반의점
을인정하면서도, 그동안건축법상의도로로지정되지않은상태에서건축허가가발급되
던위법적관행을시정하고해당지역의개발및민원해결을위한합목적적의도를갖
고적극적ㆍ능동적으로업무를수행하는과정에서비롯된잘못이라는점을참작하여징
계불문(경고) 의결을하였다(2008. 7. 25.).
또한동징계위원회는[사례2]에관하여, 협회및학회가제출한지표조사매뉴얼을
제대로검토하지않고또한국고보조금집행내역보고서를제출받지않음으로써공무원
의성실의무를위반하였다는징계요구사유(감사원지적)에대하여, 성실의무위반의점을
인정하면서도, 이는우리나라최초로지표ㆍ발굴조사표준품셈을만들고자적극적ㆍ능동
적으로업무를수행하는과정에서비롯된것임을참작하여징계불문(경고) 의결을하였
다(2009. 1. 16.). 이는감사원의적극행정면책제도발표및위감사원규정제정이후
에이루어진것이지만, 그제도와규정의적용과는직접관련이없다.
이상의점들을감안하면, 감사원이최근‘적극행정’을강조하는것은-위에서감사원장
의지적에서잘드러나듯이-‘공무원의실질적보호장치’라기보다는오히려‘무사안일, 소
극적업무처리행태’에대한제재를강화하는쪽으로기울수있다. 실제로최근감사원
3) 본고에서는‘징계책임’을징계, 문책, 해임, 시정ㆍ주의, 인사자료통보등을포괄하는넓은의 미로사용하고자한다.
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은위[사례3]과[사례4]에관하여징계요구를하고, 중앙징계위원회는담당공무원의
성실의무위반을인정하여각경징계의결을하였다(2009. 6. 25. 및같은해8. 28.).
물론‘행정’의현실은담당공무원의업무처리에서부터출발하기때문에, ‘적극행정’은
일차적으로적극적ㆍ능동적업무처리에대한징계책임의감면또는반대로소극적ㆍ무
사안일의업무처리에대한징계책임의가중을통해실현될수있고, 이를위해서는공
무원의직무상의무에대한정확한법적규명이필요하다(적극행정제1차원법). 그러나
이러한공무원개인의책임문제에만그쳐서는아니된다. 행정작용시스템자체로차
원을높여행정절차, 행정입법, 행정재량등행정작용법전반이재검토되지않으면아니
된다(적극행정제2차원법). 행정작용법은행정상손해배상, 행정소송ㆍ행정심판등행정
쟁송법과동전의양면을이루는관계에있으므로, 다시사고의차원을한단계더높여
행정쟁송법의쟁점들을살펴볼필요가있다(적극행정제3차원법). 공무원의업무처리와
행정기관의행정작용은결국행정조직체계안에서이루어지는것이기때문에, 마지막으
로행정조직법의차원에서적극행정이조명되어야한다(적극행정제4차원법).
이와같이적극행정의네가지차원에서행정법을조명함으로써, 행정법전체의패러
다임전환을모색하고자하는것이본고의주된목적이다. 말하자면‘적극행정법’의정
립을위한試論이다. 이를위해서는먼저적극행정의의의라는관점에서그개념ㆍ유형
ㆍ한계를개관하고(Ⅱ.), ‘적극행정법’의이념적기초로서행정의개념과헌법적근거들
을검토한다음(Ⅲ.), ‘적극행정법’의네가지차원들을차례로논의하고자한다(Ⅳ.-Ⅶ.).
Ⅱ.積極行政의 意義
- 積極行政의 槪念
(1) 감사원의｢적극행정면책제도운영규정｣(이하‘운영규정’) 제2조제1호에의하면,
‘적극행정’은“공무원등이국가또는공공의이익을증진하기위해성실하고능동적으
로업무를처리하는행위”를의미한다. 이러한定義에서알수있듯이, 적극행정은일차
적으로공무원개인의업무처리에초점이맞추어져있다. 국가또는공공의이익증진
과성실성은국가공무원법상공무원의성실의무에비추어특별한내용이아니라고한다
면, 적극행정의핵심적징표는‘능동성’에서발견된다.4) 구체적으로말하자면, 공무원의
4) 통상‘적극적’이라는의미로해석되는‘positive’는‘위치를잡다’라는의미의라틴어‘ponere’
의과거분사‘positivus’에서유래되어, ‘위치가확정된, 자발적인, 의사가합치된’이라는의미를 갖게되었다. 자신의역할ㆍ사명에관해흔들림이없이위치가확립되면자신의임무를적극
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상명하복관계에의거하여공무원은상관의업무분장에따른통상업무를수행하여야하
지만, 이에그치지않고자신이맡고있는업무의문제점을발견하여이를개선하고자
노력할뿐만아니라, 그밖에도자신의직위에서국가또는공공의이익증진을위하여
어떠한새로운업무와수단들이있는지를찾아이를행하는것이바로‘적극행정’이라는
의미이다.
적극행정도법치행정원칙상합법적인것이어야함은물론이다. 법률ㆍ법규만이아니라
내규ㆍ훈령도원칙적으로위반하여서는아니되지만, 현행규정의테두리내에서가장
합리적인방안을강구할뿐만아니라, 상위법규에위반한규정들을개정ㆍ폐지하도록최
선의노력을하여야한다.
이상과같은적극행정의개념은국가공무원법제56조소정의‘성실의무’에서직접적
근거를찾을수있다. 이에관하여아래Ⅳ. 적극행정제1차원법에서논의한다.
(2) 본고에서검토하는적극행정은위와같은공무원개인의업무처리차원에한정되
지않고, 행정작용, 행정쟁송, 행정조직의차원들을포괄하는개념이다. 먼저행정작용법
의차원에서보면, 적극행정은행정이법률구속과재판통제에완전히종속되는것이아
니라행정스스로의책임에의거하여적극적으로행정목적을실현할수있는자율성을
확보하는법체계를형성하는것을의미한다. 이러한행정의적극성ㆍ자율성을행정쟁송
과정에서도관철할수있도록하는것이행정쟁송법차원에서의적극행정의의미이다.
또한행정의적극성ㆍ자율성이최대한발휘될수있도록행정조직을편성하는것이행
정조직법차원에서의적극행정이다.
- 積極行政의 類型
이와같이적극행정은여러가지차원에서논의될수있지만, 그출발점은어디까지
나공무원의직무수행이고, 이를행정작용ㆍ행정쟁송ㆍ행정조직의차원에서조명하게되
는것이다. 따라서적극행정의유형은공무원의직무수행의관점에서다음과같이유형
화할수있을것이다.
(1) 현행규정(법률ㆍ법규ㆍ내규ㆍ훈령)과의관계를기준으로보면, ①현행규정의
테두리안에서업무처리를개선하는적극행정, ②비효율적ㆍ부당ㆍ위법한현행규정을
개정하는적극행정, ③새로운업무영역을찾아이에관한규정을신설하는적극행정으
로구분할수있다. 위①은업무처리의개선방식에따라다시(i) 대내적인업무절차
방식을변경하는것, (ii) 대외적인행정절차방식을변경하는것, (iii) 실체법적으로재량
권행사(효과재량과요건재량)의방향을변경하는것으로나눌수있다. 이러한분류는
적으로능동적으로수행할수있다는의미로이해할수있다.
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적극성의정도를판단하는일응의기준이된다. 즉, ①→②→③, ①에서는(i)→(ii)→(iii),
②에서는비효율→부당→위법, ③에서는효과재량→요건재량의순으로점점더적극성이
강해지는데, 이는거꾸로법치행정원칙과의관계에서적극행정의한계내지위험성의정
도가커짐을의미한다.5)
(2) 업무처리의양식을기준으로보면, ①소속행정기관내부에서의업무처리에관한
적극행정, ②다른행정기관에대한업무처리에서의적극행정, ③국민에대한업무처리
에서의적극행정으로구분할수있다. ①과②는공히다시(i) 예산집행이없는경우와
(ii) 예산집행이수반되는경우로나눌수있다. ③은우선(i) 수익적행정작용과(ii) 침
익적행정작용으로대별할수있는데, (i)은다시⒜수익적행정행위를발급하는경우
와⒝수익적행정행위의발급을거부하는경우로, (ii)는다시⒜일차적으로의무부과
또는권리제한의처분을하는경우와⒝그의무위반을이유로행정강제ㆍ행정제재를
부과하는경우로세분할수있다. 이러한분류도적극행정에서의적극성의정도를판단
하는일응의기준이된다. 즉, ①→②→③, ①/②/③에서는공히(i)→(ii), ③의(i)/(ii)에서
는공히⒜→⒝의순으로적극성이강해지고, 따라서법치행정원칙과의관계에서적극행
정의한계내지위험성의정도가커진다.6)
위③의대외적행정작용에관해서는경찰행정, 공물행정, 교육행정, 환경행정, 경제행
정, 세무행정등각행정영역별로적극행정의유형들을분류하는작업도가능하고또한
의미가있을것이나, 향후의과제로남긴다. 운영규정제4조제2항에의하면“국가적인
경제난극복을위한정책의수립이나집행과직접적으로관련된업무처리에대해서는
제반정상을더욱심도있게검토하여면책여부를결정한다”고규정하고있는데, 여기
서‘제반정상을더욱심도있게검토’한다는것은업무의특성상적극행정이더욱요
구되기때문에이업무에관해서는적극행정을이유로한징계책임의감면을확대한다
는것으로이해된다.
- 消極行政의 문제
(1) 적극행정을실현한다는것은‘소극행정’을止揚한다는것과맞물려있다. 소극행
5) 위[사례1]은③의요건재량(법령해석)에관한적극행정의예이다. 따라서법치행정원칙과의 관계에서적극행정의한계내지위험성이가장크다. 다시말해, 결과적으로그법령해석이위 법한것으로판명되면징계책임을면하기어렵다. 그러나일정한요건하에서그징계책임을 면제또는감경하여야한다는것이적극행정법의취지이다. 6) 위[사례2]는①의(ii) 및③의(i)에해당하는적극행정의예라고할수있다. 소속행정기관 내부에서예산집행이수반되는경우로서, 상대방에대해서는국고보조금교부라는수익적행 정작용이이루어졌기때문이다. 이러한경우는적극행정을이유로징계책임을감면하기가상 대적으로쉽다고할수있다.
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정이라함은적극행정의반대말로서, 공무원의업무처리차원에서는, 업무를적극적ㆍ능
동적으로처리하는것이아니라책임을지지않는것에중점을두면서직무해태에이르
지않는정도로최소한의노력만을기울이는업무처리행태를말한다고할수있다. 이
러한소극행정의유형을단계별로상정해보면, ①필요한업무를찾아이에관한규정
을신설하기위해노력하지않고기존의주어진업무만반복처리하는것, ②기존의
업무관행을기계적으로반복하면서현행규정의테두리내에서도업무개선을위한노력
을하지않는것, ③비효율적ㆍ부당ㆍ위법한규정의시정을위해노력하지않고현행
규정을맹종하는것, ④규정이없다는이유만으로공법상계약, 행정지도, 자율규제등
가능한해결방안을모색하지않고행정조치를거부하거나다른행정기관에업무를미루
는것, ⑤이해관계인들의이해가충돌하는경우이해조정을위한노력없이이해관계
인사이의합의만을기다리는것, ⑥현장조사등적극적인조사를행하지않고당사자
의주장이나추측등에의거하여사실을인정하는것, ⑦정당한사유없이업무처리를
지체하는것, ⑧직무태만등으로구분할수있다. 여기에서는①→⑧의순으로소극성
이점점증가한다.
(2) 위와같은소극행정을정책적으로지양, 근절해야한다는점에는異論이있을수
없다. 법적인관점에서는소극행정의유형중어디까지를성실의무위반으로서(광의의)
징계책임을부과할수있는가에있다. 이문제를뒤집어보면, 공무원의업무처리를적
극행정/소극행정이라는二分法으로평가하고적극행정은권장ㆍ포상하고소극행정은문
책하여야하는가, 아니면적극행정과소극행정가운데말하자면‘평범’행정이라는중간
영역을설정하고이는포상과문책의대상에서모두제외하는것이바람직한가라는물
음으로바꿀수있다. 상술한소극행정의유형중에서⑧방향으로갈수록성실의무위
반으로인정하기가용이하고특히⑦과⑧은기존의법리로써도충분히징계가가능하
겠지만, ①방향으로갈수록과연그것이성실의무위반에해당하는지여부가명확하지
않다. 바로이점에서‘적극행정’의강조는공무원의법적지위를불안하게함으로써오
히려공무원의사기를떨어뜨릴위험이있다는비판이가능하다. 적극행정/소극행정의
구별기준이객관적이기어렵다는우려7)를감안하면더욱그러하다.
개념적으로적극행정의反面은소극행정이기때문에, 그사이에‘적극’도‘소극’도아
닌중간영역을설정하는것은논리적으로매우어색할뿐만아니라, 적극행정을진작시
킨다는정책적관점에서도바람직하지않다. 따라서적극행정/소극행정의二分法을취하
되, 위와같은비판을극복하기위해서는, 소극행정의모든유형들을획일적으로성실의
무위반으로문책할것이아니라, 담당공무원의직급과직무의성질에따라개별적으로
7) 장영수, “적극행정감사면책의성공조건”, 문화일보 2008. 12. 12.자기사.
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積極行政 實現의法的 課題 337
판단하여야할것이다.8) 국가공무원법제56조의성실의무는성실히‘직무’를수행하여야
한다고규정하고있기때문에, 그직무가무엇이냐에따라-특히감독자인가, 그중에서
도기관장또는부서장인가, 아니면실무자인가에따라-‘성실’의의미가달라진다. 이에
관해서는아래Ⅳ. 제1차원의적극행정법에서재론하기로한다.
뿐만아니라, 근본적으로소극행정의지양내지근절은공무원의책임차원의문제가
아님을인식해야한다. 이를모두공무원책임으로해결하고자한다면, 상술한징계의
남용과법적불안정을초래하게될것이다. 바로이점에서본고의문제의식인행정작
용법, 행정쟁송법, 행정조직법을아우르는‘적극행정법’의정립이필요한것이다.
Ⅲ.積極行政法의 理念的 基礎
- 行政의 槪念
(1) 행정의개념에관한견해중, 행정을‘입법과司法을제외한국가작용’으로정의
하면서행정자체의내용적징표를포기하는소위공제설은행정소송의대상을가능한
한넓게포착하고자하는관점에서정립된이론이다. 또한입법ㆍ행정ㆍ사법의권력분립
구도안에서｢입법은법을만들고행정은법을집행하며사법은법을적용한다｣는설명
은행정의기능을단순히‘법률의기계적ㆍ사실적집행’에한정하고행정에대한법적
통제를최대한확대하고자하는자유주의행정법이론에의거한것이다. 말하자면, 공익
실현의책임은입법부에있고, 법치주의실현의책임은사법부에있으며, 행정은단지
그중간에서양쪽의통제만을받는다고하는논리는역사적으로제2차세계대전이후
나찌불법국가에대한反作用으로시작된독일행정법의픽션에불과하다. 이러한관점에
서보면, 행정은본질적으로‘소극행정’일수밖에없다.
(2) 그러나‘독일’이라는지리적조건과‘나찌불법’이라는역사적조건을捨象하고법
의순수사유형식을강조하는순수법학적관점에서보면, 행정은스스로법을만들고스
스로법을적용하는국가작용으로서, 입법과사법의징표를함께내포하고있는것으로
파악된다. 다시말해, 행정은행정입법과개별결정을통해, 한편으로법률의수권과한
계내에서적극적으로공익을定義하고실현하며, 다른한편으로가장먼저법을적용
하여법적판단을내리는것이다.9) 여기에비교행정법적관점10)을추가하면, 많은나라
8) [사례3]은위소극행정의유형중②와⑦이결합된것이고, [사례4]는①과⑦이결합된것 이다. 특히[사례4]는담당공무원이기관장으로서총괄적인감독책임을지고있었다. 양사례 모두성실의무위반이인정되어경징계로의결되었다.
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公法硏究 第38輯 第1號 第1卷 338
에서행정은독자적인행정입법권과행정재판권을가진적극적ㆍ능동적권력이다. 뿐만
아니라, 우리나라에서도행정권은강력한민주적정당성과정치적권력을가진대통령을
정점으로현실적으로국가의운명을좌우하는적극적인활동을하고있음은詳論을요
하지않는다. 여기에정부의법률제안권을보태면더욱그러하다. 그럼에도행정을법적
통제의대상이되는소극적인국가작용만으로파악하는것은자유주의행정법의‘법적
픽션내지의제’에불과하다.
(3) 따라서전근대적인국가권위주의행정법과그반작용으로생성된자유주의행정
법을극복하여진정한행정법으로발전시키기위한첫걸음은위와같은‘소극행정’의픽
션에서벗어나, 스스로공익실현과법치행정의책임을갖고능동적으로활동하는‘적극
행정’을행정법의대상으로파악하는데있다고할수있다. 요컨대, 행정의적극성은
행정의본질적징표이다. 이것이바로적극행정면책제도의도입을계기로, 종래의‘소
극행정법’을‘적극행정법’으로패러다임적전환을모색하고자하는본고의문제의식이다.
- 憲法的 根據
(1) 헌법제10조제2문은“국가는개인이가지는불가침의기본적인권을확인하고
이를보장할의무를진다”고천명하고있다. 또한제31조제5항은“국가는평생교육을
진흥하여야한다”, 제32조제1항제2문은“국가는사회적ㆍ경제적방법으로근로자의
고용의증진과적정임금의보장에노력하여야하며”, 제34조제2항내지제6항은“국가
는사회보장ㆍ사회복지의증진에노력할의무를진다”, “국가는여자의복지와권익의
향상을위하여노력하여야한다”, “국가는노인과청소년의복지향상을위한정책을실
시할의무를진다”, 제35조제1항후단은“국가와국민은환경보전을위하여노력하여
야한다”, 동조제3항은“국가는주택개발정책등을통하여모든국민이쾌적한주거생
9) 이에관해서는특히拙著, 행정법의체계와방법론, 2005, 98면이하참조. 독일에서도이러 한‘행정의독자성’(Eigenständigkeit der Verwaltung)을강조하는주장이꾸준히유지되고있 다. 이에관해Köttgen, Die gegenwärtige Lage der deutschen Verwaltung, DVBl. 1957, S.441-446; H. Peters, Die Verwaltung als eigenständiges Staatsgewalt, 1965; ders, Der Kampf um den Verwaltungsstaat, in: Festschrift für W.Laforet Bd.3., 1952, S.19-36; Forsthoff, Regierung und Verwaltung, in: ders, Der Staat der Industriegesellschaft, 1971, 105-114 (105); Schmidt-Aßmann, Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsgerichtsbarkeit, VVDStRL H.34, 1976, S.221-274 (229-231); Brohm, Die staatliche Verwaltung als eigenständige Gewalt und die Grenzen der Verwaltungsgerichtsbarkeit, DVBl. 1986, S.321-331 (326 ff.); R. Dreier, Der Rechtsstaat im Spannungsverhältnis zwischen Gesetz und Recht, in: ders, Recht-Staat-Vernunft, 1991, S.73-94 (88, 93); H. Dreier, Zur Eigenständigkeit“ der Verwaltung, Die Verwaltung 1992, S.137-156; 拙著(Jeong Hoon Park), Rechtsfindung im Verwaltungsrecht, Berlin 1999, S.304 참조.
10) 프랑스ㆍ네덜란드ㆍ이탈리아등이대표적이다.
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積極行政 實現의法的 課題 339
활을할수있도록노력하여야한다”고규정하고있다.
이상의헌법규정에서‘국가’라함은입법부와사법부만을의미하는것이아님은자
명하다. 오히려기본권보장의구체적실현과평생교육, 고용증진, 사회보장ㆍ사회복지의
증진, 여자의복지ㆍ권익의향상등은주로행정에게부여된의무이다. 이러한의무는
오로지적극적ㆍ능동적활동을통해서만이행될수있다는점에서‘적극행정’은헌법적
요청이라고할것이다.
(2) 헌법제7조제1항은“공무원은국민전체에대한봉사자이며국민에대하여책임
을진다”고규정하고있다. 여기서공무원은그직급을불문한다. 공무원은‘국민전체’에
대한봉사자로서‘국민’에대하여책임을지므로, 직무상상관과법률을제정한국회또
는(넓은의미의) 행정쟁송을담당하는법원ㆍ헌법재판소ㆍ감사원ㆍ국가인권위원회ㆍ국
민권익위원회등에대하여법률ㆍ법규ㆍ훈령의위반의책임만을지는것이아니다. 국민
에대하여그직무에따른공익실현의책임을지는것이다. 또한공무원은‘봉사자’이
기때문에, 책임만을면할려고하는소극적인자세가아니라, 적극적으로필요한임무를
찾아수행하여야하는것이다. 이러한의미에서, 공무원의성실의무는법률(국가공무원
법ㆍ지방공무원법등)만이아니라직접헌법에의거한헌법적명령이라고할수있다.
- 積極行政의 限界
(1) 적극행정은공무원의정치적중립성(헌법제7조제2항)의한계내에서이루어져야
한다. 적극행정은많은경우에대통령과집권정당의정책목표를실현하기위한중요한
전제내지수단을이루는데, 이는원칙적으로공무원의정치적중립성과직업공무원제도
의취지에부합된다. 즉, 공무원은직무상스스로정치적방향성을가지지않을때대통
령과집권정당의정책목표의실현에적극적으로기여할수있기때문이다. 그러나그
정책이‘공익’ 실현이라는정당성을상실하고‘재집권’이라는정치적목적을위한수단
으로전락하게되면, 적극행정은공무원의정치적중립성에서한계를발견하게된다.
물론공익실현을위한정책과재집권을위한정치적수단을구분하기어려울뿐만
아니라, 공익실현을위한정책이성공하면재집권에상당한기여를하게되므로, 양자
는항상연결된다. 그러나이러한문제때문에양자의구별을포기하여서는아니된다.
공무원의정치적중립성은한편으로공익실현을위한정부의정책을집행함에있어그
에연결된정치적고려와는무관하게적극행정을수행하도록요구하지만, 다른한편으로
정부의정책이노골적으로정치적수단으로변질되어공무원을그정치적도구로사용
하는것을금지한다. 여기에는일반직공무원이든정무직공무원이든마찬가지이다. 양자
의판단기준으로서는｢중대ㆍ명백한하자｣이론또는｢수인불가능｣이론이라는법의일
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公法硏究 第38輯 第1號 第1卷 340
반이론이동원될수있을것이다.
(2) 이미적극행정의개념에서지적한바와같이, 법치행정원칙상적극행정은합법성
의범위내에서이루어져야함은물론이다. 법률은물론법규ㆍ예규ㆍ훈령에도위반하여
서는아니된다. 하지만적극행정은이러한규정들의시정에도적용되기때문에, 위헌ㆍ
위법ㆍ부당ㆍ비효율적인규정들에안주하여이를계속적용하여서는아니되고, 이를개
정ㆍ폐지하기위하여적극적으로노력하여야한다. 이러한규정개정의무는법률→법규→
예규ㆍ훈령순으로커지게된다. 또한반대로, 필요한규정이흠결되어있는때에는법
률ㆍ법규ㆍ예규의제정을통해이를보완하여야하는데, 특히법률을시행하기위한시
행령ㆍ시행규칙이미비된경우에는더욱그러하다. 상술한바와같이이러한규정의시
정또는보완의무의위반은‘소극행정’이되어경우에따라서는담당공무원의성실의무
위반으로문책될수있다.
여기서공무원이위헌ㆍ위법인법령또는훈령의집행을거부할수있는가의문제를
간략히언급한다. 私見에의하면, 위헌성또는위법성이중대ㆍ명백한경우에는그집행
을거부할수있다는견해의理論的當否는별론으로, 그판단기준인중대ㆍ명백성이
사후적으로객관적으로이루어진다고하더라도, 행위당시에는공무원의주관적판단에
의거하는것이기때문에, 공무원의복종의무(국가공무원법제57조)를감안한다면, 그것이
범죄를구성하는것이아닌한, 법령ㆍ훈령의집행을거부할수없다고보는것이타당
하다. 오히려중요한것은성실의무의내용으로서, 법령ㆍ훈령의위헌성또는위법성을
이유로상관에게-직근상관부터시작하여점차높은상관에이르기까지-이의제기할의무
가있다는점이다.11)
Ⅳ.제1차원의 積極行政法 :公務員法
- 公務員의 誠實義務
(1) 상술한바와같이, ‘적극행정법’의제1차원은공무원의의무와책임에관한공무
원법이고, 그것의출발점은공무원의성실의무이다. 공무원은“국민전체에대한봉사자”
(헌법제7조제1항)로서, “성실히직무를수행하여야한다”(국가공무원법제56조). 법도
11) 독일공무원법에서는이러한‘이의제기’(Remonstration)가공무원의의무로규정되어있다. 이 에관해Eberhard Schmidt-Aßmann (Hg.), Besonderes Verwaltungsrecht. 12.Aufl., Berlin 2003, S. 746 (6.Kap. Nr.130); Achterberg/Püttner/Würtenberger (Hg.), Besonderes Verwaltungsrecht. Bd.II. 2.Aufl., Heidelberg 2000, S.1061 참조.
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積極行政 實現의法的 課題 341
그마틱적관점에서보면, 제1차원의적극행정법은이러한성실의무의개념및범위에
관한문제이다.
성실의무위반을이유로징계책임을긍정한대법원판례는다수이지만, 성실의무자
체를定義한판례는거의유일하게대법원1989.5.23. 선고88누3161 판결뿐이다. 이사
건에서, 원고의징계책임을인정한원심판결에대하여,12) 상고이유는공무원의성실의무
가민주국가에있어서는“국가에의신복적예속을의미하는무정량의충성의의무”가
아니라, 원칙적으로“주어진일정한직무에관하여” 국민전체의이익을도모하는법적
의무라고주장하면서, 원고가당시소속구청의과중한업무때문에수립된｢재산세합
산과세에따른주민등록번호우편조회계획｣에따라서사무를처리하였고또한동사무소
에출장하여주민등록표등을열람하는것은당시의소속구청의실정으로는불가능하
였으므로성실의무에위반한것이아니라는것이었다. 이에대하여대법원은공무원의
성실의무는“공무원에게부과된가장기본적인중요한의무로서최대한으로공공의이
익을도모하고그불이익을방지하기위하여전인격과양심을바쳐서성실히직무를수
행하여야하는것”이라고판시하고, 이에의거하여, 원고가관내토지소유자들의주민등
록번호전산자료입력업무를소속구청의평균치보다월등하게더많이처리한사실을
감안하더라도, 소외인(3인)들의주민등록번호를주민등록표등의열람또는관할동사무
소에의조회를통해적시에확인하지못한것은성실의무위반에해당한다고판단하였
다.13)
위판례에서정의되었던성실의무는현재적극행정의출발점을이루는성실의무의범
위에부합하는것이지만, 유의할것은이사건은적극행정을이유로징계책임이감면된
것이아니라성실의무위반으로징계책임이인정된사안이라는점이다. 적극행정면책제
도의관점에서보면, 거꾸로관내토지소유자들의주민등록번호전산자료입력업무를적
극적으로수행하여그실적이월등한점을적극행정으로인정하고, 그과정에서극히
일부의재산세부과를누락하게된잘못에대한책임을면제또는감경하는것으로판
12) 징계사유는재산세담당공무원이서울특별시장으로부터주민등록번호의조사및전산자료입력 을철저히하라는지시를수차받고, 그조사입력사무를불성실하게처리한공무원에대하여 는징계처분등인사처리를하겠다는통고까지받았음에도불구하고, 소외인(3인)들의주민등 록표등을열람하거나관할동사무소에조회하여보지아니하고, 오래전에등기부에기재된 주소지로주민등록번호를우편조회만함으로써이를제때에확인하지못하고, 뒤늦게소외인 들의소유토지면적을합산하면공한지에해당한다는사실을발견함으로써소외인들에게당 해연도의재산세를부과하지못하게되었다는것이다.
13) 오스트리아문헌에서는공무원의의무로서, ‘사용가능한수단들을모두사용함’(Ausschöpfung aller ihm zur Verfügung stehenden Mittel) 그리고‘자신의최선을다함’(sein Bestes zu geben)을들고있다. Gabriele KucskoßStadlmazer, Das Disziplinarrecht der Beamten. 2.Aufl., Wien 1996, S113 참조.
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公法硏究 第38輯 第1號 第1卷 342
단하게될것이다.
(2) 이와같이적극행정을성실의무의내용으로포함시키게되면, 이미위Ⅱ.의3.에
서지적하였다시피, 적극행정에근거한책임감면보다소극행정을이유로하는책임가중
이될우려가있다. 따라서적극행정을성실의무의내용에포함시키되, 성실의무의의미
를재해석하여야한다. 즉, 성실의무는-형사법적인용어를빌리자면-결과책임이아니라
행위책임이라는것이다. 다시말해, 적극적으로행정목적을달성하고자최선을노력을
다하면원칙적으로그것으로성실의무는이행된것이고, 결과적으로어떠한부작용이발
생하더라도이는문제삼지않아야된다. 말하자면성실의무의범위는양적으로확대하
되, 그의미를질적으로축소하는것이다. 이러한‘행위책임’으로서의성실의무는특별권
력관계론의극복과공무원신분보장의강화에따라최근공무원징계법이‘형사법’에접
근하는현상과같은맥락이라고할수있다. 이는징계양정에있어형법제51조소정의
양형조건에상응하는사유들을명시적으로참작하는것으로연결되는데, 적극행정에의
거한징계책임감면은양형에있어‘범행의동기’(제3호)를참작하는것에상응한다고
할수있다.
주의할것은무엇이‘행정목적’인가에따라행위책임의대상이달라진다는점이다. 위
판례에서행정목적이주민등록번호전산자료입력이었다고한다면행위책임으로서의성
실의무는이행되었고재산세부과누락부분은결과의문제에불과하지만, 재산세부과
가행정목적이었다면재산세부과누락은행위책임자체에해당된다. 행정목적이주된
목적과부수적목적등複數인경우주된목적에관해적극행정이인정되지만부수적
목적에관해부작용이발생한때에는결국양자의비중에따라징계책임이감경될수
있을것이다.
(3) 또지적되어야할것은공무원의성실의무가-국가공무원법규정(“공무원은… 성
실히직무를수행하여야한다”)에명시되어있듯이-주어진특정‘업무’에관한것이아
니라당해공무원의‘직무’에관한것이라는점이다. 따라서공무원의직급과직책에따
라성실의무의범위는달라진다. 특히중요한것은감독자의감독책임이다. 종래공무원
징계에있어실무자에대한징계양정에비하여감독자에대한징계양정이가벼운것이
원칙이라는인식이있어왔다. 특정업무수행에관한잘못의책임은그것을직접행한
실무자에게더크게물어야한다는것이었다. 그러나감독자의‘직무’가그실무자의특
정업무수행에관한감독만이아니라, 업무방식의개선, 법령ㆍ예규의정비등합리적
ㆍ효율적업무수행의인프라구축에있다는점에서, 감독자에대해서는보다넓은범위
의성실의무가부과되어야하는것이다. 이러한의미에서, (제1차원의) 적극행정법은공
무원의직급ㆍ직책이낮을수록｢적극행정면책｣을강조하고공무원의직급ㆍ직책이높
을수록｢소극행정문책｣을강조하여야한다는결론에이르게된다.14)
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積極行政 實現의法的 課題 343
- 監査院의 積極行政 免責制度
(1) 감사원의운영규정제2조제2호에의하면, 적극행정면책이라함은“적극행정과
정에서발생한부분적인절차상하자또는비효율, 손실등과관련하여그업무를처리
한공무원등에대한감사원법상의불이익한처분요구등을하지않거나감경하는것”
을의미한다. 면책대상자는“감사원법제22조내지제24조등에규정된중앙행정기관,
지방자치단체, 공공기관등모든감사대상기관과그에소속한공무원또는임ㆍ직원등”
이다(운영규정제5조). 에게적용된다. 면책대상은‘감사원법상의불이익한처분요구등’
인데, 이는감사원법제32조제1항의징계요구, 제8항의문책요구, 제9항의해임요구,
제33조제1항의시정ㆍ주의요구,15) 제34조의2 제1항에규정된통보16) 등이다(운영규정
제2조제4호).
(2) 면책요건은“적극행정을수행하는과정에서공무원등이기본적으로지켜야할
의무를다한경우”로서①공익성②타당성③투명성을충족한경우이다(운영규정제
6조). 공익성은“업무처리의목적이국가또는공공의이익증진을위한경우로서관련
공무원등의개인적인이익취득이나특정인에대한특혜부여등의비위가없을것”을
의미하고, 타당성은“법령상의의무이행, 정부정책의수립이나집행, 국민편익증진등을
위해제반여건에비추어해당업무를추진ㆍ처리해야할필요성과타당성이있을것”을
의미하여, 투명성은“의사결정의목적ㆍ내용및그과정등을관련문서에충실히기재
하여합당한결재를받는등업무를투명하게처리하였을것”을의미하는데, “일반적인
절차에따른업무처리로는국가안위및공공이익증진등의행정목적달성이명백하게
곤란할정도의시급성ㆍ불가피성등이있는경우에는투명성요건을완화하여적용가
능”하다고규정되어있다.
위와같은요건들이충족된경우에도“업무처리과정에서기본적으로지켜야할의무
를다하지않았거나” ①고의ㆍ중과실, 무사안일및업무태만의경우②자의적인법해
석및집행으로법령의본질적인사항을위반한경우③위법ㆍ부당한민원을수용한
특혜성업무처리④기타위각호에준하는위법ㆍ부당행위의경우에는면책대상에서
제외한다(운영규정제7조제1항). 오히려위①의무사안일및업무태만으로인하여위
14) 대법원1986. 8. 19. 선고86누359 판결은서기관및사무관인원고들이적극적으로상급기관 의유권해석이나지휘를받음이없이잘못된법령해석에터잡은종전의행정선례에따라업무 처리를하였다고하여이를공무원의직무상의의무에위반하거나직무를태만히한경우에 해당된다고할수는없다고판시하였다. 그러나오늘날적극행정의요청에비추어, 과연이판 결이그대로유지될수있는가는의문이다. 최소한서기관에게는성실의무위반의책임이-징계 양정의정도는불문하고-인정될가능성이높을것이다.
15) 시정사항은관련자가있는경우에한정하고주의사항은기관주의도포함한다.
16) 인사자료통보등비위사실통보에한하고일반통보는제외된다.
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公法硏究 第38輯 第1號 第1卷 344
법ㆍ부당한결과가발생한경우에는감사원법상의불이익한처분요구등의정도를가중
하여조치할수있다(동조제2항)
(3) 면책을위한절차(운영규정제9조) 중중요한것은감사원의실지감사착수시감
사단장의적극행정면책제도에대한안내문통지(제1항)와감사대상기관장의면책신청
서제출(제2항)이다. 이와같이실지감사시에감사대상기관장이면책신청서를제출하면
감사단장은면책검토서를작성하여귀청보고서및감사결과처리안에첨부하며(제3항),
조정담당부서에서적극행정면책신청서와면책검토서를검토한후필요시의견을제
시한다(제4항). 이러한면책검토서의작성ㆍ검토라는특별한절차는감사대상기관장의
면책신청서가제출된경우에한정되며, 그밖에담당공무원등이적극행정에의거한면책
을신청한경우에는직권에의한책임감면을촉구하는것으로서감사결과보고및처리
절차에의한다(제5항).
(4) 위와같은적극행정면책제도에대한평가로서두가지점을지적하고자한다. 첫
째, 위운영규정이감사원의내부훈령이기때문에면책요건에관하여상세한규정을
두고있는것은불가피하다고하더라도, 중복적인요건과불명확한요건들은오히려분
쟁을야기할우려가있으므로재검토가필요하다. 특히운영규정제6조본문에서“적극
행정을수행하는과정에서공무원등이기본적으로지켜야할의무를다한경우”라고
규정한다음, 다시제7조제1항본문에서“업무처리과정에서기본적으로지켜야할의
무를다하지않았거나”를면책제외사유로규정한것은중복적인내용일뿐만아니라,
‘기본적으로지켜야할의무’가무엇인지모호하다. 일응국가공무원법상복종의무(제57
조), 직장이탈금지(제58조), 비밀엄수의무(제60조), 청렴의무(제61조) 등으로이해되지만,
명확하지않다. 또한면책제외사유인위②의“자의적인법해석및집행으로법령의본
질적인사항을위반한경우”와④의“기타위각호에준하는위법ㆍ부당행위의경우”도
마찬가지이다. 면책제외사유에해당하면아예책임감면대상에서제외되기때문에, 가능
한한그사유들을제한적으로해석하여야할것이다.
둘째, 면책신청서제출권을감사대상기관장에게만한정할것이아니라, 문책대상이
되는담당공무원에게도확대하는것이바람직하다. 감사대상기관장과담당공무원의입
장이다를수있기때문이다. 제1차원의적극행정법에서논의하는(광의의) 징계책임은
담당공무원개인에대한것이기때문에, 면책신청에대한검토절차를특별히마련한이
상, 이를담당공무원에게도적용하는것이그취지에보다부합되는것이라생각한다.
Ⅴ.제2차원의 積極行政法 :行政作用法
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積極行政 實現의法的 課題 345
- 行政節次
(1) 행정작용법의차원에서적극행정의출발점은행정이스스로행정절차의주재자로
서의지위를확보하는데있다. 자유주의행정법의관점에서는행정에대한법적통제
를실체법적인측면에서만이아니라절차법적인측면에까지확대한것이행정절차라는
인식이지배적이다. 그러나행정절차의진정한의미는행정이司法과대등한‘법적권
력’으로서, 사법절차내지재판절차에상응하는‘행정절차’를거침으로써행정결정의법
적권위를제고하는데있다. 다시말해, 행정절차는행정을절차적으로얽어매기위해
서가아니라행정의적극성을절차적으로실현하기위해존재하는것이다. 이러한관점
에서보면, 처분의사전통지와청문및이유제시는상대방에게행정결정을알리고상대
방의반론을받아행정결정의정당성을강화할수있는기회로이해될수있다.
(2) 우리나라에서행정절차에대한인식의전환중가장시급한것은행정의직권조
사이다. 독일행정절차법에는이에관한명문의규정(제24조)이있으나, 우리행정절차
법에는명문의규정이없는관계로, 이에관한인식이부족하다. 상당수의행정절차가
경찰ㆍ검찰의수사기록에의존하고있고, 그렇지않은경우에는이해관계인들의주장과
자료에의존하고있다. 상술한바와같이현장조사없는‘탁상행정’이소극행정의한유
형에해당한다. 이는일차적으로담당공무원의태만과무사안일로인한것이지만, 근본
적으로는행정의직권조사권한과의무에관한인식부족에기인한것이라고할수있다.
행정절차법에이에관한명문의규정을도입할필요가있다.
(3) 행정절차법제20조소정의처분기준의설정ㆍ공표에관해서는한편으로그것이
적극행정을위한인프라구축을위한것임이강조되어야한다. 수익처분이든침익처분이
든처분기준을가능한한구체적으로설정하여공표한다는것은행정이적극적자세로
업무를수행하겠다는준비이기때문이다. 그러나다른한편으로처분기준이필요이상으
로상세하고구체적이어서개별사건에서담당공무원의적극적인법해석과재량판단을
사전에봉쇄하고수동적ㆍ기계적으로처분기준을적용만하게된다면소극행정으로변
질될우려가있다. 이러한관점에서, 행정절차법제21조제1항제3호에서처분의사전통
지사항으로처분의법적근거를규정하고있는데, 특히행정제재에관해서는실무상
그처분의법적근거로시행령ㆍ시행규칙상의처분기준과심지어내부규정상의처분기
준까지통지하여처분의구체적내용이사전에모두확정되어있고더이상행정청의
재량판단은없다는인상을줌으로써행정절차의의의를반감하고있다는점을지적할
수있다.17)
17) 여기서적극행정의이념은행정부패ㆍ권한남용의위험과대립하게된다. 즉, 행정부패와권한 남용을방지하기위해제재처분에관한상세한처분기준을정립하는것이지만, 이로인해적
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公法硏究 第38輯 第1號 第1卷 346
- 行政裁量
(1) 적극행정을위한재량이론의출발점은행정개입에관한재량권의수축이론을강
조하는데있다. 특히경찰행정과질서행정에있어생명ㆍ신체ㆍ재산에중대한침해가
目前에예상되는경우에도담당공무원은근거법규가없다든가근거법규가있다하더라
도행정개입이재량에맡겨져있다는이유로適時에출동하지않는경우가드물지않다.
재량의本領은어떻게행정의권한을행사하는가라는‘선택재량’에있고, 그권한행사
의여부에관한‘결정재량’은원칙적으로넓지않다.
(2) 적극행정을위한재량이론의가장중요한점은소위효과재량설의극복이다. 즉,
법규의요건부분에불확정개념이있다하더라도그해석ㆍ적용에관해서는재량이있을
수없고예외적으로판단여지가있을뿐이라는효과재량설은불확정개념에대하여전면
적사법심사가가능하도록하기위한독일특유의이론이다. 우리나라에서도이이론의
영향으로행정실무에서법령해석을책임성있게적극적으로하지못하고법원의판례에
만의존하고판례가없는경우에는나중에소송에서책임을면하기위한소극적인‘문
구’해석으로일관하는사례가많다. 헌법합치적또는법률합치적법령해석은대부분아
예엄두를내지못한다. 私見에의하면, 불확정개념의해석ㆍ적용에도행정의‘(요건)재
량이인정되어야하고, 이에대한사법심사는그재량의하자여부를판단하는데그쳐
야한다.18) 설사효과재량설에의거하여불확정개념에대한행정의재량을부정하고전
면적사법심사를원칙적으로인정한다고하더라도, 행정과정의관점에서는행정이일차
적으로법령해석을담당한다는점은부정할수없을것이다. 위행정의개념(Ⅱ.의1.)에
서강조한바와같이, 행정도‘법적권력’으로서법령을해석할권한과책임이있음을
인식하고관계공무원들이법령해석을둘러싸고활발한연구와토론을전개하는것이
적극행정의실현을위해필수불가결하다.
- 行政立法
(1) 행정입법에관한적극행정법의출발점은행정입법을법률의하위규범으로서가아
니라, 행정목적을실현하기위한적극적행정작용의일환으로파악하는데있다. 일차적
으로특정한행정목적을결정하는것은법률이지만, 그행정목적의실현을위한구체적
극행정은위축될수밖에없다. 법문화와행정문화가일정한수준이상으로발전하게되면, 행 정부패와권한남용의방지는다른수단으로강구되어야하고, 적극행정을위한담당공무원의 재량권은회복되어야한다고본다.
18) 이에관한자세한내용은拙稿, “불확정개념과판단여지”, 행정작용법 中凡金東熙교수정 년기념논문집, 2005, 250-270면참조.
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積極行政 實現의法的 課題 347
수단을결정하는것은행정의몫이다. 이러한점에서위에서공무원의성실의무의내용
으로논의한위헌ㆍ위법인법령의개폐의무도적극적인행정작용의관점에서이해될수
있다. 또한법률에대한시행령ㆍ시행규칙제정도법률집행을위한행정의소극적의무
가아니라, 적극적으로행정목적을실현하기위한행정수단으로파악되어야한다.
(2) 행정입법에대한이러한인식의전환은행정입법절차를행정절차의하나로도입
할필요성과연결된다. 오래전부터규제개혁에관한논의가활발한데, 규제개혁은행정
이소극적인입장에서마지못해하는것이아니라, 규제법령에관한이해관계인들을행
정입법절차에참여시켜의견을청취하고충돌하는이해관계를조정하는적극적자세가
필수불가결하다고할것이다.
Ⅵ.제3차원의 積極行政法 :行政爭訟法
- 行政上 損害賠償
(1) 적극행정을위한국가배상법의출발점은행정상손해배상을공무원개인의민사
적배상책임을국가ㆍ지방자치단체가인수한다고하는대위책임설(주관설)에서벗어나,
행정이스스로의책임에기하여배상책임을부담한다고하는자기책임설(객관설)로전환
하는데있다. 다시말해, 국가배상에서공무원의개인적책임요건을문제삼지않음으
로써국민에대해서는국가배상의확대를기하고공무원에대해서는적극행정을진작시
키는효과를거둘수있다. 이러한점에서공무원의경과실인경우에는공무원개인의
배상책임을배제하고있는판례와구상책임을면제하는국가배상법의규정도적극행정
실현을위한중요한여건에해당한다. 따라서적극행정을수행하는과정에서범하게된
과오는특단의사정이없는한경과실로평가하는것이바람직하다고할수있다.
(2) 공무원의소극행정에대해서는국가배상을확대하여야할것이다. 이를위해서는
상술한재량권의수축이론이필요할뿐만아니라, 명문의규정이없는경우에도조리상
의행정개입의무또는손해방지의무를인정하는것이요청된다. 이러한국가배상의확대
는바로공무원개인의구상책임과징계책임의확대로연결되어서는아니될것이다.
물론구상책임과징계책임의확대를통해소극행정을방지하는효과를거둘수있겠으
나, 이는자칫하면공무원의법적지위의불안정을초래하게될우려가있으므로신중
하게판단되어야한다.
- 行政訴訟ㆍ行政審判
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公法硏究 第38輯 第1號 第1卷 348
(1) 적극행정을위한행정소송법과행정심판법의출발점은행정소송과행정심판이행
정의자율성과책임성을박탈하는것이아니라오히려이를강화하는기능을갖는다는
인식이다. 행정이행정소송의기일소환장을받는것이잘못을저질러‘法廷에끌려가는
것’이아니라, 독립성과절차적신중성을구비한법원또는행정심판위원회에서공익실
현의필요성과정당성을적극적으로주장하고공익과사익의충돌을해결할수있는기
회인것이다.19) 물론현실적으로인력의문제가있긴하지만, 행정이행정소송과행정심
판에적극적으로대응하는과정에서, 행정스스로법적인실력과권위를갖게된다. 이
러한관점에서보면, 처분성과원고적격의확대를통해행정소송의기회를넓힌다는것
은결코적극행정과모순되는것이아니라오히려적극행정을위한기반을조성하는효
과를갖는다고할수있다.
(2) 이와같이행정소송ㆍ행정심판의관문은확대하되, 위에서행정재량에관해언급
한바와같이, 본안판단에있어그심사강도는약화되어야한다. 특히법규의불확정개
념의해석ㆍ적용에관하여(요건)재량을인정함으로써사법심사는그재랑의하자여부
의판단에한정되어야한다. 현재행정소송ㆍ행정심판의인적설비에비추어불확정개념
에대한전면적심사방식은사실상불가능하고, 자칫하면실제로는행정의판단을그대
로채용하면서도판결문과의결서에서는법원ㆍ행정심판위원회의고유한판단인것처럼
설시하는‘위장된심사’가될우려가있다. 따라서행정의판단을사후적으로추급하면
서그하자여부를가리는제한적심사방식이오히려더효과적일수있다는점에서,
심사강도의약화는한편으로행정쟁송의효율화를위해바람직할뿐만아니라, 다른한
편으로행정의적극성과독자성을위해필수불가결한요소이다.
- 광의의 行政爭訟
(1) 넓은의미의행정쟁송에는행정소송과행정심판이외에, 헌법재판소의헌법소원심
판, 감사원의심사청구제도, 국가인권위원회의인권침해진정제도, 국민권익위원회의고충
민원처리제도등이포함될수있다.20) 이와같이광의의행정쟁송제도가많은것이세계
에서유례를찾기어려운, 우리나라의역사적상황에서비롯된특수한제도적현실이다.
그가장중요한장점은각행정쟁송제도들의경쟁을통해법치행정과국민의권리구제의
수준이높아진다는점이다. 이러한다수의행정쟁송제도들은한편으로동일한사건의중
복쟁송으로인해행정의부담을가중시켜결국행정의적극성을저해하는요인으로작
19) 이는필자가이미1999년4월25일개최된행정법원1주년기념세미나에서강조한내용이다.
拙著, 행정소송의구조와기능, 2006, 47면참조.
20) 자세한내용은박정훈/이계수/정호경, 사법60년 행정재판편, 890면이하참조.
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積極行政 實現의法的 課題 349
용할수있으므로, 경쟁을유지하는범위내에서, 數的으로는축소ㆍ통합될필요가있다.
그러나다른한편으로행정소송과행정심판에서와같이행정의적극적인대응을통하여
적극행정에기여하는측면도있기때문에, 質的으로는더욱발전시킬필요도있다.
(2) 이와관련하여, 같은행정부내부에서독립행정위원회의형태를갖는국민권익위
원회의고충민원처리제도가, 대상적격과신청인적격등심사관문에는거의제한이없고,
본안판단에는실무행정부서에서파견된수많은조사관들의사건조사와처분행정청과의
의견교환을거쳐, 법적구속력은없지만수용율이90퍼센트이상인시정권고또는의견
표명형식으로, 개별결정의취소및이행요구와더불어법령개폐(제도개선)의권고까지
수행하고있는것은특기할만하다. 이와같이행정부내부에서행정기관과의소통을
위한행정쟁송의발전은적극행정을위한중요한요소가될것이다.
Ⅶ.제4차원의 積極行政法 :行政組織法
- 국가와 지방자치단체 간의 事務配分 및 국가의 監督
종래국가와지방자치단체간의사무배분및국가의감독에있어편향적으로‘지방자
치’의이념만이강조되어왔다고할수있다. 물론지방자치는우리헌법이보장하는중
요한제도의하나로서, 수직적권력분립을실현하는수단이기도하다. 그러나그것은헌
법상의다른이념과제도와의관계에서균형적조화를이루어야하는‘하나의중요한’
이념일뿐, 다른모든것을희생하면서실현해야하는至高ㆍ唯一의이념이아니라고
할것이다. 이러한관점에서보면, 지방자치라는명문하에, 중앙행정기관이국가차원
에서결정해야할사무들을무조건지방자치단체로이양하고그에대한감독마저포기
하는것은, 국가행정의관점에서보면, 적극행정의이념에정면으로반하는것임을지적
하지않을수없다. 국가와지방자치단체간의사무배분과국가의감독시스템을국가
의적극행정의책임이라는관점에서검토할필요가있다.
- 委員會의 濫設 문제
적극행정의관점에서심각한문제는현재수많은-거의대부분의행정영역에설치되어
있다고해도과언이아닌-‘위원회’들이다. 위원회자체가독립된합의제행정기관으로서
최종적행정결정권한을갖고있는경우(공정거래위원회, 국가인권위원회, 국민권익위원
회, 금융위원회, 방송통신위원회등: 가나다순)에도그운영실태를들여다보면, 위원(특
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公法硏究 第38輯 第1號 第1卷 350
히다수를차지하는비상임위원)들의관여와결정권한이사실상형해화되어실질적으로
는사무처를중심으로하는관료들의판단에의해결정이이루어지면서도, 형식적으로
위원회의의결을거치면서, 그결정의책임소재가불분명하게된다는비판이가능하다.
이러한문제는위원들의관점에서도, 사무처관료의관점에서도, 모두적극행정을가로
막는요소로작용하고있다. 어느쪽에서도어떤결정의주도적책임을회피하여무사
안일로흐르게될우려가있기때문이다.
위원회가독립된행정기관이아니라, 일정한행정기관에설치되고대부분외부위원
으로구성되어특정사항에관해서만결정권한이있는경우(예컨대, 규제개혁위원회, 법
학교육위원회등), 특히과학ㆍ기술적인사항에관해외부전문가들이위원으로구성되
어있는경우에는, 실질적인결정권은당해행정기관의관료들이행사하면서도그결정
책임을회피하기위해형식적으로위원회의의결을거치게될위험성이농후하다.
이러한문제들을해결하기위한방안으로서, 한편으로현행합의제행정기관으로서의
위원회들을3개정도의대단위위원회로통폐합하고이를전원상임위원으로구성하되,
말하자면대법원의대법관들과헌법재판소의헌법재판관들에상응하는책임과권위와
신분보장을부여함으로써, 명실공히독립적인행정위원회가되도록하고, 다른한편으로
행정기관내부에설치된각종위원회들을실질적인전문적‘자문’위원회로변경하고그
최종적결정책임을공무원들에게되돌려주는방안을진지하게검토할것이요청된다.
- 行政機關의 內部組織
행정기관의내부조직도적극행정을실현하기위해서는행정일선실무자와최종결정권
자사이의단계를축소하는것이필요하다. 너무많은단계의결재과정과감독구조는
개별ㆍ구체적인재량권행사를위축시키고적극적인정책집행의지를약화시킬우려가
있기때문이다. 단적으로다수의결재단계를거치면서결정에대한행정책임이실종되기
도한다. 이러한행정기관의내부조직의문제는이제‘적극행정법’의관점에서중요한
‘법적’ 과제로다루어져야할것이다.
Ⅷ.結語
진정한행정법은‘소극행정’을위한것이아니라, ‘적극행정’을위한것이어야한다.
이러한의미에서행정법은‘적극행정법’이다. 이는공무원법ㆍ행정작용법ㆍ행정쟁송법ㆍ
행정조직법이라는네개의차원을갖고있다. 그출발은공무원법, 그중에서도특히공
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積極行政 實現의法的 課題 351
무원의성실의무에서시작한다. 최근감사원이도입한적극행정면책제도가그대표적인
예이다. 그러나적극행정의실현은공무원법차원에만머무르지않고행정법전체를아
우르는전체적패러다임의변화를통해제대로이루어질수있다. 행정법은태생적으로
권한부여와권한통제라는양날의칼을가진법이다. 따라서적극행정법도적극행정을조
장ㆍ촉진함과동시에, 적극행정의남용을방지하기위해그규범적한계를획정하여야
한다. 행정법의관점에서본적극행정의가장중요한기반은행정이‘법콤플렉스’를극
복하고스스로‘법실력’과‘법권위’를갖추는것이다. 이것이바로적극행정법의사명이
다.
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公法硏究 第38輯 第1號 第1卷 352
Rechtliche Aufgaben
zur Verwirklichung der positiven Verwaltung
- Ein Versuch zum Paradigmenwechsel für ‘das positive Verwaltungsrecht’ -
21)
Jeong Hoon PARK*
In dieser Arbeit geht es um die ‘positive’ Verwaltung. Der Rechnungshof hat
neuerlich eine Institution eingeführt, nach der die disziplinäre Verantwortung des
Beamten aufgrund seiner positiven bzw. aktiven Tätigkeiten befreit oder gemindert
werden kann. Anläßlich dieser Institution empfiehlt es sich, den Begriff, die rechtliche
Grundlage und die Grenzen der ‘positiven’ Verwaltung zu erforschen.
Die Idee der positiven Verwaltung findet ihre rechtliche Grundlage in der Verfassung
selbt, d.h. in der verfassungrechtlich proklamierten Aufgabe der Verwaltung. Um diese
Idee der positiven Verwaltung zu verwirklichen, brauchen wir ein Paradigmenwechsel
des Verwatlungsrechts in vier Dimensionen. Estens handelt es sich um das Recht der
öffentlichen Dienst, wobei der Begriff und der Umfang der Treuepflicht des Beamten
neu definiert werden müssen. Das Problem beschränkt sich aber nicht auf die
individuelle Pflicht des Beamten, sondern geht es um die Reform der Struktur des
Verwaltungsrechts überhaupt. So bezieht sich die zweite Dimension des
Paradigmenwechsels auf das Verwaltungshandlungsrecht, insbesondere die Fragen des
Verwaltungsverfahrens, des Verwaltungsermessens und der rule-making der Verwaltung.
Das Verwaltungshandlungsrecht findet seine Anwendung im Bereich des Rechts der
Verwaltungsstreitigkeiten, welches die dritte Dimension des Padigmenwechsels ausmacht.
Die Besonderheiten des koreanischen Rechts der Verwaltungsstreitigkeiten liegen darin,
dass nicht nur die Verwaltungsklage und der Verwaltungswiderspruch, sondern auch
viele andere Wege wie die Verfassungsbeschwerde, die Bürgerbeschwerde, die Rech-
nungshofsbeschwerde, die Menschenrechtenbeschwerde usw. zur Verfügung stehen.
Diese unterschiedlichen Wege müssen im Lichte der positiven Verwaltung kritisch
analysiert und neu strukturiert werden. Die vierte und letzte Dimension ist das
- Prof. Dr. School of Law, Seoul National University
25페이지
積極行政 實現의法的 課題 353
Verwaltungsorganisationsrecht : das Problem der Verteilung der Aufgaben zwischen
dem Staat und den kommunalen Körperschaften, das der zu vielen unabhänigen
Verwaltungskommissionen und das der inneren Organisation der Verwaltungsbehörde
sollen im Lichte der positiven Verwaltung kritisch erörtert werden.
Das Verwaltungsrecht ist ein zweischneidig Schwert, und zwar zur Erteilung sowie
zur Kontrolle der Befugnissen der Verwaltung. So muss das Verwaltungsrecht sowohl
die Rahmen der Verwirklichung der positiven Verwaltung als auch deren normativen
Grenzen klar machen. Die wichtigste Grundlage zur positiven Verwaltung besteht darin,
dass die Verwaltung ihre ‘rechtliche Schwächlichkeit’ überbinden und eigene rechtliche
Fähigkeit bzw. Autorität haben kann.
Schlüsselwörter: Befreiung bzw. Minderung der disziplinären Verantwortung des
Beamten aufgrund der positiven Verwaltung, vier Dimensionen des
Verwaltungsrechts zur Verwirklichung der positiven Verwaltung,
Treuepflicht des Beamten, Verwaltung als Herrin des
Verwaltungsverfahrens, die Verwaltungsklagen im weiteren Sinne,
Problem der zu vielen unabhänigen Verwaltungskommissionen,
rechtliche Fähigkeit und Autorität der Verwaltung