8. 입법예고된 도시계획법개정안의 대안 및 그 이유

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【論文】

立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理由

金鍾甫'

----------------------- S 次 ----------

I. 改正案 및 代案의 槪要

心命
다양한 種類의 都市計劃
建築과 開發行爲
都市計劃樹立節次
地區單位計劃
廣域計劃（개정안 제3조 11호 및 제 10-14조》
기타

U. 改正案의 代案과 그 條文別理由

I . 改正案 및 代案의 槪要

용言命

1999년 5월 26일 도시계획법 개정안이 입법예고되었다. 개정안은 기존의 도시계획법이 안고

있는 체계상의 문제점을 수정하고，특히 건축법과 도시계획법과의 관계를 재정립하기 위한 취

지를 강하게 담고 있다. 이번의 개정안은 건설교통부가 1995년 준비하던 도시계획법개정안의

내용을 계속 추진한다는 의미를 지니며，또한 어떠한 형태로든 정비되어야 할 개발제한구역제

도의 근거법으로서 도시계획법의 방향을 정한다는 의미를 동시에 갖는 것이다.

필자는 도시계획법개정안이 취하는 기본방향에는 동의하면서도 몇 가지 점에서 정부의 개정

안과 상이한 입장을 가지고 있으므로 이 글을 통하여 개인적인 견해를 밝히고자 한다. 이 글은

정부에서 입법예고한 도시계획법개정안에 대한 代案과 그에 대한 총론적 이유 및 조문별이유로

구성되어 있다. 지면관계상 도시계획법개정안 자체를 싣지 못하게 됨을 아쉽게 생각한다.

입법예고된 도시계획법개정안（이하 개정안이라 약칭）은 도시계획의 종류를 대체로 지역 • 지

전남대학교 법과대학 전임강사

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110 行政法硏究/1999년 하반기

구 • 구역제 도시계획 및 지구단위계획, 도시계획시설계획으로 크게 분류하고 있다. 현행의 도시

계획법이 하나의 장에서 도시계획의 종류와 행위제한을 같이 규율하고 있는 점（제2장 제2절:

제17조 이하）과 비교하면 진일보한 규율방식이라 할 수 있다. 또한 개정안은 기존의 광역도시

계획제도를 도시기본계획과 유사한 비구속적 상위계획으로 위치 지우고，이를 통해 광역적 도

시관리의 가능성을 열고 있다는 특색이 있다.

그리고 개정안은 도시계획구역만을 형식적으로 지정하는 ‘ 도시계획구역을 지정하는 도시계획’

을 또 하나의 도시계획으로 이론구성함으로써 도시계획의 종류를 상당히 확장하고 있다. 그러

나 이처럼 도시계획의 종류를 계속적으로 증가시키고，도시계획들 상호간의 중복• 저촉문제나

효력의 우열문제를 정확히 정리하지 않는 것은 도시계획법 전체의 체계를 약화시킨다는 점을

간과해서는 안된다.

현행 도시계획법상의 상세계획제도와 건축법상의 건축설계지구를 묶어 개정안은 지구단위 계

획이라는 도시계획을 정하고 있다. 이러한 지구단위계획은 기존의 용도지역제 도시계획과 대체

관계에 있는 도시계획의 기법이고，독일의 도시계획제도를 모방한 것이다. 이러한 도시계획을

일반적으로 채택하게 되면 용도지역제 도시계획，개발제한구역을 정하는 도시계획과 충돌된다

는 점은 충분히 강조되어야 할 것이다.

건폐율•용적을•용도제한요건 등 도시계획법상 건축허가요건을 건축법에서 분리하여 개정

안이 이를 도시계획법의 체계내로 이전시킴으로써 건축법과의 관계를 정리하는 좋은 계기가 될

것으로 기대되지만，도시계획구역내 제한되는 행위와 그 허가절차，허가요건에 대한 체계적인

인식이 부족하여 많은 조문을 두고 있음에도 불구하고 논리정연한 구조를 갖추지 못하고 있다

는 아쉬움을 남긴다.

다양한 種類의 都市計劃

1）都市計劃의 種類

개정안은 명시적으로 도시계획의 종류를 나누고 있지 않다. 다만 도시계획의 수립절차에 이

어 약간 유사한 도시계획제도들을 유형별로 묶으려는 시도가 있는 것으로 보인다（개정안 제4장

제2절 이하）. 그러나 개정안은 지역과 구역간의 관계를 정확하게 정립하지 못하고 구역제 도시

계획구역내에서도 지역을 허용하는 등 문제점을 가지고 있다.

도시계획법을 정확하게 이해하기 위하여 가장 중요한 것은, 도시계획이 건축허가요건을 규율

하기 위한 수단으로 채택되고 있다는 점과 도시계획의 종류에 따라 그 건축허가요건이 달라지

기 때문에 도시계획을 실제적으로 이해하기 위해서는 도시계획의 종류와 그 내용을 정확히 파

악해야 할 필요가 높다는 점이다.

이와 관련하여 우선 지적하여야 할 것은 현행의 도시계획법에 규정되어 있는 도시계획은 단

일한 도시계획이 아니고 시간의 경과에 따라，그리고 그때 그때의 필요에 따라 각 나라의 제도

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立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理由 111

를 새롭게 받아들인 다양한 종류의 도시계획들로 구성되어 있다는 점이다. 도시계획의 종류가

다르면 그에 따른 건축허가요건도 달라지게 되므로，이렇게 서로 이질적인 도시계획은 서로 양

립할 수 없는 성격의 것들이다. 따라서 하나의 도시계획이 결정된 지역에는，다시 다른 종류의

도시계획이 결정될 수 없는 것이 원칙이고，만약 이 둘이 중복되는 경우 후행하는 도시계획에

의해 선행하는 도시계획은 변경된 것으로 보아야 한다. 여기서는 이해의 편의를 위하여 용도지

역제 도시계획과 개발제한구역을 정하는 도시계획을 대비해 보기로 한다.

처음으로 한국의 도시계획법이 1962년 제정되었을 당시의 도시계획의 주된 것은 용도지역제

의 도시계획이었고（1962년의 구도시계획법 제17조 내지 제25조），그 외의 도시계획은 존재하지

않았다.1》그 후 19기년 처음으로 도시계획법이 全面改正되면서，개발제한구역이라는 새로운 도

시계획이 도입되었다（19기년 구도시계획법 제21조）.

용도지역제 도시계획은 시가화가 진행된 지역을 대상으로 그 지역전체를 하나의 도시계획구

역으로 묶으면서 4개의 용도지역을 지정하고，중첩적으로 지구를 지정할 수 있도록 하는 도시

계획 수법이다. 이에 반하여 개발제한구역을 지정하는 도시계획은 시가화가 진행된 지역의 먼

외곽에 장래 도시의 무질서한 확산을 막기 위하여 수립되는 도시계획이며 건축허가요건도 구역

내에서 단일한 것이 특징이다. 따라서 1972년 도시계획법 개정으로 개발제한구역내 건축허가요

건을 별도로 도시계획법시행규칙에서 규율하기 위한 법개정이 뒤따랐던 것이다. 이러한 연유로

용도지역제 도시계획이 수립된 지역의 건축허가요건은 건축법에 남아 있지만，개발제한구역의

건축허가요건은 도시계획법령에 규정되어 있는 것이다. 이는 시가화조정구역의 경우에도 마찬

가지이다.

처음에 두 개의 도시계획이 결정되었을 때에는 시가화가 진행된 지역의 용도지역제 도시계

획과 개발제한구역을 정하는 도시계획이 상당한 거리를 두고 병존하였으나 그 후 시가지의 면

적이 확대되면서 두 개의 도시계획은 서로 만나게 되었다. 따라서 이 두 개의 도시계획이 서로

다른 종류의 도시계획인지 또는 같은 종류의 도시계획인지 하는 문제가 제기되었던 것이다.

그러나 법문은 이러한 점에 충분히 주의를 기울이지 못하고 "도시계획구역”내에서 용도지역

을 지정하도록 하던 舊條文을 그대로 답습하였다（19기년 도시계획법 제H조k 이러한 조문은

현행법이나 개정안에서도 그대로 채택되고 있다（현행 도시계획법 제17조，개정안 제30조끼. 개

발제한구역을 정하는 도시계획이 도입되기 전에는 ‘도시계획구역’이라는 개념이 용도지역제 도

시계획이 수립된 지역이라는 뜻이므로 구역내에서 용도지역을 정하도록 하여도 특별히 문제가

되지 않았다. 그러나 새로운 이질의 도시계획이 새로 도입되고 난 이후에는 도시계획구역의 관

념이 개발제한구역을 포함하는 것으로 확대되었기 때문에 19기년 개정법 제17조에서는 당연히

1） 물론 토지구획정리사업이나 도시계획시설의 설치를 위한 사업 등을 위한 특별도시계획은 존재하였지만

이 는 논외 로 한다.

2） 개정안은 이에서 한 걸음 더 나아가 모든 도시계획구역을 형식적으로 지정하는 도시계획을 상정하고 그

구역 안에서 모두 용도지역을 지정할 수 있도록 정하고 있다（개정안 제30조 제1항 본문》.

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112 行政法硏究/1999년 하반기

그 개념을 ‘용도지역제 도시계획구역’으로 한정했어야 했다.

그 후로도 도시계획법은 새로운 종류의 도시계획을 도입해 왔으나 동 조문은 불변하였으므

로 모순은 계속 심화되어 온 것이다. 이러한 입법의 실수는 현재 도시계획의 종류를 불문하고

모든 도시계획구역에서 용도지역이 지정될 수 있다는 해석으로 발전하여 심지어 개발제한구역

내에도 용도지역（녹지지역）이 지정되어 있는 기현상을 낳았다.

구역제라고 하는 것은 용도지역제의 한 내용인 지구제와는 본질적으로 다르다. 지구는 용도

지역의 위에 지정되며 용도지역과 양립할 것이 예정되어 있다. 그러나 구역제의 도시계획은 용

도지역제의 한 기법이 아니라 또 하나의 도시계획이기 때문에 용도지역과 양립할 수 없는 것이

다. 예컨대 주거지역으로 지정된 곳에 개발제한구역의 지정이 새롭게 이루어지면 기존의 주거

지역을 정하는 도시계획은 폐지되고，그 지역은 개발제한구역이 되는 것일 뿐，주거지역이면서

동시에 개발제한구역이 되는 것은 아니다. 이러한 점을 간과한 채 구역제를 지구제와 유사한

도시계획의 한 기법으로 분류하고 있는 현행법과 개정안은 모두 체계적 이해를 결한 모순된 것

이다.

용도지역제 도시계획과 개발제한구역을 정하는 도시계획이 양립할 수 없는 가장 큰 이유는

건축물의 신축에 대한 양 도시계획의 차이 때문이다. 용도지역제 도시계획이 수립된 지역은 항

상 건축물의 신축을 예정하고 그 허가요건만을 통제하는 것이다. 그러므로 비록 녹지지역이라

해도 건축물의 신축은 무조건 허용되고 다만 그 용도별 • 형태별로 제한을 하는 데 만족하는 것

이다. 그러나 개발제한구역내 모든 토지는 단일하게 건축물의 신축이 금지된다. 따라서 신축이

금지되므로 건폐율 • 용적을 • 용도제한 등이 불필요하다. 다만 예외적으로 공익시설 • 농업용건

축물 등 개발제한구역의 지정목적에 반하지 않는 건축물은 신축이 허용되며，이는 도시계획법

시행규칙 제7조에 체계성을 결한 건축허가요건의 나열을 통해 해결되어 왔다.

2）都市計劃區域의 指定

개정안은 실질적인 내용을 갖는 도시계획에 선행하여 형식적인 도시계획구역 지정행위를 정

하고 이를 도시계획의 일종으로 규정하고 있다. 그러나 도시계획법 자체가 도시계획이 수립될

수 있는 지역의 대강을 정하면，실질적인 도시계획이 수립되기 위한 기초가 마련되는 것이므로

이러한 지역을 다시 특별한 구역지정행위로 확정하는 것은 특별한 의미가 없는 것이다. 만약

개정안처럼 구역지정행위의 성격을 도시계획의 일종으로 규정하게 되면 효력의 우열관계를 정

하지 않고 있는 개정안에 따를 때 후행하는 실질적 도시계획과의 모순 • 저촉이 우려되며，도시

계획구역지정 당시 아무런 구상도 없는 단계에서 주민참가 등 도시계획수립절차를 진행하는 것

도 역시 낭비일 뿐이다.

개정안은 도시계획구역에 대하여 1단계로서 구역을 都市計劃으로 지정하고，2단계로서 실질

적 도시계획을 결정고시하는 방식을 채택하고 있다. 따라서 개정안에 의하면 도시기본계획을

제외하고도 일반적으로 2개의 도시계획이 존재하게 된다. 여기에 더하여 지구단위계획이 수립

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立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理由 113

되는 경우（ 지구단위계획구역은 도시계획구역내에서 지정된다 ） 다시 지구단위계획구역의 지정을

위한 도시계획，지구단위계획이라는 두 개의 도시계획이 실제로 존재하게 된다. 그렇다면 도시

계획이 4번 수립되어야 하는 경우도 존재하게 되는데 과연 이를 바람직한 것으로만 볼 수 있겠

는가 하는 의문이 있다.

부분적으로 여러 절차에 공식적인 구속력을 주고 그 절차를 명확히 하는 것은 국민의 권리

구제를 위해 바람직할 수도 있다. 그러나 도시계획법이 너무 많은 행위를 도시계획으로 규정하

고 이를 모두 도시계획절차의 적용을 받도록 하는 것은 도시계획법의 체계를 약화시키는 역기

능을 하게 된다. 특히 우리 나라의 법제처럼 도시계획의 종류가 매우 다양한 경우에는 더욱 도

시계획법의 체계를 무너뜨리는 원인이 될 수도 있다.

따라서 도시계획이 수립될 대상지역을 법률이 확정하고 그에 대해 도시계획을 수립하고자

하면 중간의 구역지정행위 없이 바로 도시계획을 수립하면 충분한 것이다. 이렇게 이론구성하

는 경우 도시계획이 입안되어 결정고시될 때까지의 상당한 기간동안，당해지역은 도시계획구역

이 아니라는 약점을 갖게 되고, 행위제한의 근거가 없다는 문제점이 있다. 그러나 이러한 문제

점은 구역지정행위를 도시계획으로 결정함으로써 해결할 것이 아니라 도시계획의 立案開始決定

에 잠정적인 구속력을 부여함으로써 극복되어야 하는 것이다（이와 관련하여서는 지구단위계획

의 설명부분 참조）.

또한 개정안은 도시계획구역 지정과 관련된 조문에서 도시계획구역지정 행위와 개발제한구역

지정행위，시가화조정구역지정행위를 거의 같은 종류의 도시계획으로 파악하고 있지만，도시계

획구역지정행위와 개발제한구역지정행위는 다른 차원의 것이라 보아야 한다. 개정안 제18조의

도시계획구역지정 행위는 본질상 실질적 도시계획의 입안개시결정이라는 성격을 갖는 것이고，

그 실체는 후행하는 도시계획의 종류가 무엇인가에 따라 달리 나타나게 된다. 예컨대 도시계획

구역지정행위가 있고 그 후 그 지역에 용도지역제 도시계획이 수립되면 선행행위는 후행의 용

도지 역제 도시계획에 홉수되는 관계이고, 도시계획구역지정행위 후 시가화조정구역을 정하는

도시계획이 수립되면 선행행위가 시가화조정구역을 정하는 도시계획으로 홉수되는 것이다. 이

를 보아도 도시계획구역지정 행위는 후행하는 실질적 도시계획의 입안기 간동안 일정한 행위제한

을 위한 역할을 하는 것이고 그 실질에 있어 입안개시결정이며 별도의 도시계획은 아니다. 다

만 입안개시결정에 법적인 힘을 부여하고자 하는 것일 뿐이다.

建築과 開發行爲

1） 종래 도시계획법적 성격을 갖고 있음에도 역사적인 이유로 건축법에 존재하던 규정들（건

폐율• 용적을• 용도제한에 관한 조항 등）을 도시계획법으로 이전함으로써 건축관련법규의 체계

화 가능성을 열고 있다는 점이 개정안의 가장 큰 성과라 할 수 있다.

2） 종래 건축법이 위험방지와 관련된 본연의 기능을 뒤로 한 채 도시계획법이 규을해야 할

사항을 마구잡이로 규율해 왔고 결과적으로는 각종의 대형사고들로 이어졌다는 점을 심각하게

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114 行政法硏究/1999년 하반기

반성하여야 할 것이다. 이 기회에 건축법은 경찰법적 성격을 가진 법률로 건축물로부터 발생하

는 위험을 방지하기 위한 법이라는 점이，도시계획법은 도시내 토지의 합리적 사용을 위하여

건축허가요건을 규율하는 법이라는 점이 정확하게 인식되어야 한다.

3） 도시계획구역안에서 제한되는 행위는 크게 건축행위와 토지형질변경 등 건축행위를 위한

개발행위로 나월 수 있다. 건축법은 건축물로부터 발생하는 위험방지가 목적이므로 규율대상행

위를 건축행위에 한정하고 있지만，도시계획법은 그 목적이 도시내 토지의 합리적 이용이므로

건축법의 한정적 태도와는 달리 그와 관련되는 행위를 넓게 규율하게 된다. 따라서 도시계획법

은 건축행위를 포함하여 건축 이전단계의 행위까지도 규율대상으로 하며，그 대표적인 예가 바

로 토지형질변경이다.

우선 도시계획이 주로 규율하는 대상이 건축물이고，구체적으로는 건축허가요건이라는 점을

감안하면 현행법（도시계획법 제4조）처럼 이 둘을 하나의 조문에 통합하는 것보다는 둘을 분리

하여 취급하는 것이 합리적일 것으로 보인다. 그 중에서도 특히 건축행위는 주된 규율대상이므

로 독립하여 취급하면서，건축법의 허가절차에 도시계획법상의 허가요건이 동시에 심사되도록

규정하면 건축허가절차를 도시계획법에 별도로 규정할 필요가 없다. 그리고 이는 물론 건축법

제8조 저15항의 의제규정에 반영하거나 제8조 제1항의 개정을 통하여 해결되어야 할 것이다. 건

축행위를 제외한 개발행위는 그 허가요건 및 허가절차를 도시계획법 자체에 규율해야 하므로

별도의 절을 두어 이를 정해야 한다.

都市計劃樹立節次

개정안이 도시계획의 수립절차조문에서 주민참가의 절차를 강제절차로 정하는 등 수립절차

일반을 약간 엄격히 하고 있는 것은 매우 이상적인 것이라 할 수 있다. 개정안상으로 가장 아

쉬운 점은 도시계획의 변경절차와 도시계획수립절차를 구분하지 못하고 있다는 점이다. 양 절

차는 상대적으로 다른 것이므로 도시계획변경절차에 관하여는 별도의 조문을 두어 일반조항으

로 도시계획의 수립절차가 준용되는 것으로 정해야 한다. 그래야 경미한 사항의 변경절차에 도

시계획수립절차 중 어떠한 절차가 생략될 수 있는지를 선명하게 규정할 수 있다.

개정안은 수립행위와 입안행위를 경우에 따라서는 같은 것으로，경우에 따라서는 수립행위에

입안과 결정이 모두 포함되는 것으로 사용하지만 후자의 관념으로 수립행위를 이해하는 것이

정당하다. 또한 입안행위에 특별한 성격을 부여하여 이를 수립권 또는 입안권이라 표현하고 있

으나，개정안에나 현행법상 도시계획의 입안이라는 행위는 사실행위에 불과하고 법적인 효력이

전혀 인정되고 있지 않다. 또한 입안의 주체가 자치단체 자체가 아니라 자치단체장이며，입안이

완료된 후 입안자가 이를 구체적으로 확정할 수 있는 권한이 없다는 점 등을 감안하면 이는

‘입 안권’이 라기보다는 ‘사실행위로서의 立案’이라 표현하는 것이 옳다.

도시계획법상의 도시계획수립절차는 도시재개발법 등 특별도시계획법상의 절차에 그 성격이

반하지 않는 한 준용되어야 한다. 이를 도시계획법에 규정함으로써 도시계획법의 일반법적 성

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立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理* 115

격을 확인하는 의미를 부여할 수 있다.

地區軍位計劃

앞서 구역지정행위와 실질적 도시계획간의 문제를 지적한 것은 지구단위계획에도 그대로 적

용된다. 우리 나라의 용도지역제 도시계획에 대립되는 도시계획제도가 바로 독일의 B-plan（건

설계획）제도인데，이는 일본을 거쳐 현재 우리 나라에 상세계획구역제 및 건축법상의 도시설계

제도로 도입되어 있다. 개정안은 기존의 제도를 새로운 명칭으로 바꾸어 지구단위계획이라 부

르고 있다. 독일의 도시계획이 우리 나라와 달리 도시전체를 대상으로 하지 않고 상대적으로

작은 地區규모로 행해지는 것이고 우리 나라의 상세계획도 대체로 지구단위로 이루어지는 것이

므로 상세계획이라는 표현을 지구단위계획으로 바꾸어도 실질을 반영한다는 점에서 큰 문제는

아니다. 다만 기존의 용도지역제 도시계획에 비하여 상세한 내용을 담을 수 있다는 특징이，지

구단위계획이라는 명칭에서는 잘 드러나지 않는다는 점은 새로운 명칭의 약점이다.

도시계획은 우리 나라처럼 그 내용이 별로 없이 구획만으로 이루어질 수도 있고，독일처럼

매우 상세할 수도 있다. 어찌되었거나 일정한 지역에 도시계획이 수립되려면 상당한 기간이 소

요되어야 한다. 특히 용도지역제 도시계획에 비하여 상세한 내용을 담는 지구단위계획은 상대

적으로 긴 준비기간이 필요하며，일정지역에 지구단위계획의 수립을 개시하기로 하는 경우 불

가피하게 그 대상지역의 법적 상태가 불안정해지게 된다.

이를 감안해서 우리 나라에서는 도시계획구역지정행위를 별도로 정하려 하는 것이고，독일에

서는 자치단체의 입안개시결정을 통해 아직 도시계획이 결정되지는 않았으나 지금 입안중인 지

역의 건축허가요건을 규율하고 있는 것이다. 현행 도시계획법과 개정안에서는 이러한 입안개시

결정에 대하여 이를 별도로 도시계획이라 칭하면서（지구단위계획구역을 정하는 도시계획） 도시

계획의 종류를 또 하나 추가하고 있다. 그러나 실제 구역지정행위는 당해 지역의 지구단위계획

의 입안을 개시한다는 결정일 뿐이고，그 법적 효과도 구체적인 지구단위계획이 확정될 때까지

의 건축허가요건을 규율하는 데 한정되고 있다. 그렇다면 이는 지구단위계획의 수립절차 중의

한 행위에 불과한 것으로 파악하여야 하고，이를 지구단위계획과 독립된 별개의 도시계획이라

보아서는 아니된다.

따라서 그 명칭을 무엇이라 하건 이러한 입안개시결정을 대외적으로 고시하도록 하고，대상

지역내 임시적 건축규제를 위한 근거를 도시계획법 자체가 규정하면 간명하다. 이렇게 하면 지

구단위계획도 단 하나의 도시계획으로 성립되는 것으로 규정할 수 있다.

廣域計•劃（개정안 제3조 11호 및 제 10-14조）

개정안은 광역계획과 도시기본계획을 유사한 계획으로 분류하고，구속적 도시계획에 선행시

키고 있지만，광역계획이 구속적인 성격을 갖도록 정하려면 이는 구속적 도시계획의 변형으로

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116 行政法硏究/1999년 하반기

일반도시계획의 일종으로 분류되어야 한다. 만약 광역계획을 도시기본계획처럼 상위의 계획으

로 이해하려면 이는 非拘束的이며 장래 도시계획이 수립될 때 그 지침으로서의 성격을 갖는 것

으로 정리되어야 한다. 현재 개정안의 내용처럼 효력 면에서는 구속적이지만，순위상으로는 도

시계획에 앞서는 광역도시계획은 기존의 도시계획체계와 잘 맞지 않는 이질적인 것이다.

개정안이 의도하는 광역계획은 도시기본계획보다 더 넓은 면적을 대상으로 하고 따라서 그

결정내용이 구속적이기 어려움에도 불구하고, 광역시설과 관련하여서는 도시계획과 동일하게

그 입지와 면적으로 확정하는 구속적 효력이 부여되어 있다는 문제점이 지적되어야 한다. 만약

광역계획이 광역시 설만에 관한 계획이라면 도시계획시설계획의 일종으로 분류하는 것도 하나의

방법이 될 것이다. 그러나 정부개정안과 같이 공간구조나 기능분담에 관한 사항，녹지관리체계

나 환경보전에 관한 사항(개정안 제12조 제1항)을 그 내용으로 한다면 이는 도시기본계획과 유

사한 행정내부적 효력만을 갖는 것으로 정리되어야 할 것이다.

광역계획을 규정하고 있는 개정안에서 잘 드러나고 있는 바와 같이 도시계획법상 새로운 종

류의 도시계획을 규율하고자 하는 욕구는 매우 강하다. 이는 시대와 사회의 변천에 따르는 적

절한 대응수단이 필요하기 때문으로 풀이되는데，그렇다고 하여 기존의 도시계획 체계와 분류

법을 무시하고 새로운 도시계획을 계속적으로 도시계획법에 받아들이는 것은 매우 위험한 일이

다. 최소한 광역도시계획은 명칭에서 非拘束的이라는 점이 선명하게 드러나도록 ‘광역도시기본

계획’으로 하고，조문에서도 그 비구속성을 선언해야 할 필요가 높다.

기타

1) 이하에서는 도시계획개정안의 조문순서를 가능한 한 존중하면서 체계화와 문구정리에 중

점을 두고 대안을 제시한다. 그러므로 추가할 조문이 있는 경우에도 “제00조의2”라는 형식으로

조문을 추가하여 개정안 조문의 변동을 가능한 한 줄이고자 한다. 그러나 부득이한 경우에는

개정안의 조문이나 장 • 절 등의 체계에 변화를 줄 수밖에 없다. 다만 이 경우에도 장 • 절이 담

고 있는 내용은 존중하는 방식을 취한다.

2) 지속가능한 발전이라는 개념이 법조문 곳곳에서 사용되고 있으나 이는 법적인 개념이 아

니고 그 성격이 애매한 점，시대가 지남에 따라 진부한 표현으로 생각될 수 있다는 점 등을 감

안하여 토지의 합리적 사용 또는 쾌적한 도시환경의 확보 등 일반적인 표현을 사용하는 것이

바람직하다. 만약 지속가능한 발전이라는 개념이 굳이 선언되어야 한다 해도 목적 등에서 한두

번 사용하면 충분할 것이고 너무 빈번하게 사용되는 것은 자제되어야 할 것이다.

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立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理由 117

n. 改正案의 代案과 그 條文別理由

제1장 총칙

제1조 목적

제2조 주민•지방자치단체 •국가의 책무

제3조 정의

제4조 도시계획에 관한 기초조사

제5조 기초조사를 위한 토지의 출입등

제6조 조사행위에 따른 손실보상

제7조 보조 또는 융자

제8조 도시발전기본방침

제9조 시범도시등의 지정 • 지원

제2장 광역도시계획

제10조 광역도시권

제11조 광역도시계획의 입안

제12조 광역도시계획의 내용

제13조 광역도시계획의 수립절차

제14조 광역도시계획의 조정

저13장 도시기본계획

제15조 도시기본계획의 입안과 대상지역

제16조 도시기본계획의 내용

제17조 도시기본계획의 수립절차

제4장 도시계획

제1절 도시계획 수립절차

제18조 도시계획의 적용대상지역

제19조 도시계획의 입안자

제20조 도시계획의 입안

제21조 도시계획입안의 제안

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118 行政法硏究/1999년 하반기

제22조 주민의 의견청취

제23조 도시계획결정권자

제24조 행정기관등의 의견청취

제25조 도시계획 결정고시 및 송부 • 공람

제26조 도시계획에 관한 지적등의 고시

제27조 도시계획의 실효

제27조의2 도시계획의 변경절차

제27조의3 다른 법률에의 준용

제28조 단계별집행계획의 수립: 삭제-도시계획시설에 관한 장으로 옮김）

제29조 도시계획등의 수립기간 단축을 위한 조치

제2절 용도지역저1（또는 지역 • 지구제） 도시계획

제30조 지역

제31조 지구

제3절 구역제

제32조 개발제한구역

제33조 시가화조정구역

제4절 도시계획시설 등

제34조 도시계획시설의 종류

제35조 도시계획시설의 설치 • 관리

제36조 공동구의 설치 • 관리

제37조 광역시설의 설치 • 관리

제38조 도시계획시설의 공중 및 지하에의 설치기준과 보상

제38조의2 단계별집행계획의 수립

제39조 미집행 도시계획시설에 대한 재검토

제40조 도시계획구역외의 시설에 대한 준용

제41조 （삭제）

제5절 지구단위계획

제42조 지구단위계획의 입안개시결정

제43조 지구단위계획의 수립

제44조 지구단위계획과 건축

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立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理* 119

제5장 도시계획과 건축허가 등

제1절 건축허가와 건축허가요건

제45조 건축허가

제46조 적용의 완화

제47조 건축물의 대지가 지역 • 지구 또는 구역에 걸치는 경우

제48조 건폐율

제49조 용적을

제50조 건축물의 용도제한

제2절 개발행위허가 및 절차

제51조 개발행위의 허가

제52조 개발행위허가의 절차

제53조 개발행위허가의 기준

제54조 미집행 도시계획시설부지에서의 개발행위허가

제55조 미집행 도시계획시설부지의 매수청구등

제56조 이미 허가등을 받은 개발행위에 관한 조치

제56조의2 개발행위등에 따른 공공시설의 귀속

제6장 도시계획위원회

제7장 보칙

제8장 벌칙

제1장 총칙

제1조（목적） 이 법은 도시내 토지의 합리적 사용을 목적으로 하는 도시계획의 수립절차 및

그에 의한 행위제한 등을 정하여，도시의 건전하고 지속가능한 발전을 도모함으로써 주민의

삶의 질을 향상시키고 공공복리를 증진함을 목적으로 한다.

◎ 理由:

‘도시의 개발 • 정비 등을 위한 도시계획’은 ‘토지의 합리적 사용을 위한 도시계획’이라는 상위

개념에 포섭될 수 있다고 판단된다. 도시계획법이 정하는 도시계획은 원칙적으로 도시의 ‘개발’

을 위한 것이라기보다는 도시의 무분별한 발전을 억제하기 위한 측면이 강한 것이고, 도시계획

법상의 도시계획은 도시계획시설을 제외한 모든 도시계획이 행위제한을 목적으로 하는 것이라

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120 行政法硏究/1999년 하반기

는 점을 목적부분에서 정확히 나타내야 한다. 개정안에서 채택하고 있는 公共의 安事株序라는

개념은 ‘경찰행정법’의 목적으로서 위험방지와 관련된 ‘건축법’의 주된 관심분야라는 점에서 도

시계획법의 목적에 혼란을 초래할 수 있다고 판단되므로 이를 삭제한다.

제2조（주민 • 지방자치단체 • 국가의 책무） ① 주민 • 지방자치단체 • 국가는 도시의 건전하고

지속가능한 발전을 위하여 함께 노력하여야 한다.

② 주민은 지방자치단체나 국가가 도시내 토지의 합리적 사용을 목적으로 도시계획을 수

립 • 시행하는 과정에 참여하여 의견을 제시할 수 있으며 결정된 도시계획을 준수하여야 한다.

③ 지방자치단체는 주민과 전문가의 의견을 수렴하여 도시계획을 수립하고，주민들의 생활

을 위한 도시계획시설을 확보 • 관리하는 등 필요한 조치를 하여야 한다.

④ 국가는 국가정책과 도시계획의 조화를 위하여 지방자치단체가 수립 • 시행하는 도시계

획을 조정 • 지원하는 등 필요한 조치를 하여야 한다.

◎ 理由:

제2항과 관련하여서도 도시발전이라는 개념보다는 토지의 합리적 사용이라는 공익을 전면에

내세우는 것이 도시계획의 본질과 잘 일치한다고 판단된다. 제3항과 관련하여 자치단체가 해야

하는 필요한 조치 중 주민들의 생활상 수요를 충족시키는 사회기반시설로서 도시계획시설에 대

한 자치단체의 고려의무를 명시적으로 추가시킨다.

제3조（정으I） 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

"도시계획”이라 함은 도시내 토지의 합리적 이용을 위한 계획 및 도시계획시설등에 관

한 계획으로서 다음에 해당하는 계획을 말한다.

가. 지역 • 지구제를 내용으로 하는 도시계획

나. 개발제한구역 등 구역제를 내용으로 하는 도시계획

다. 지구의 상세한 규율을 목적으로 수립되는 지구단위계획

라. 도시계획시설의 설치 • 정비 • 개량에 관한 계획

마. 도시개발사업 또는 도시재개발사업에 관한 계획

“광역도시계획”이라 함은 제10조의 규정에 의하여 지정된 연접한 2이상의 시 또는 군

（이하 “광역도시권”이라 한다）으I 공간구조 • 기능을 상호 연계시키고 환경을 보전하며 광역시

설을 체계적으로 정비하는 등 광역도시권의 장기발전방향을 제시하는 계획으로서 광역도시

권내의 개별도시기본계획과 도시계획수립의 지침이 되는 계획을 말한다.

“도시기본계획”이라 함은 도시의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계

획으로서 도시계획수립의 지침이 되는 계획을 말한다.

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立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理由 121

“지구단위계획”이라 함은 토지이용에 관한 상세한 규율이 특별히 필요한 지구에 대하여

구속적 입안결정을 거쳐 수립하는 구체적 도시계획을 말한다.

“도시계획구역”이라 함은 제23조에 의하여 도시계획이 결정고시된 지역을 말한다.
“도시계획시설”이라 함은 제34조의 규정에 의한 도시기반시설중 그 입지 • 규모 등이 도

시계획으로 결정되어 제35조의 규정에 의해 설치되는 시설을 말한다.

“도시개발사업”이라 함은 도시개발법에 의한 도시개발사업을 말한다.
"도시재개발사업"이라 함은 도시재개발법에 의한 도시재개발사업을 말한다.
“도시계획사업”이라 함은 도시계획을 시행하기 위한 사업으로서 다음 각호의 사업을 말한다.

가. 도시개발법에 의한 도시개발사업

나. 도시개발법 또는 다른 법률에 의한 도시계획시설사업

다. 도시재개발법에 의한 도시재개발사업

"도시계획사업시행자”라 함은 도시개발법 • 도시재개발법 또는 다른 법률의 규정에 의

하여 도시계획사업을 시행하는 자를 말한다.

"광역시설”이라 함은 도시계획시설 중 광역적인 설치 • 정비 • 개량이 필요하여 광역도

시계획과 제35조의 규정에 의하여 설치 • 관리하는 다음 각목의 시설로서 대통령령이 정하는

시설을 말한다.

가. 2이상의 시（특별시 및 광역시를 포함한다. 이하 같다） 또는 군（광역시의 관할구역에

있는 군을 제외한다. 이하 같다）의 행정구역에 걸치는 시설

나. 2이상의 시 • 군이 공동으로 이용하는 시설

“공공시설”이라 함은 도로 • 공원 기타 대통령령이 정하는 공공용시설을 말한다.
“공동구”라 함은 지하매설물（전기 • 가스 • 수도등의 공급시설 및 통신시설 • 하수도시설

등）을 공동수용함으로써 도시의 미관，도로구조의 보전과 원활한 교통의 소통을 위하여 이

법의 규정에 의하여 지하에 설치하는 시설물을 말한다.

“국가계획”이라 함은 법령에 의하여 중앙행정기관이 수립한 계획으로서 대통령령이 정

하는 계획중 도시계획으로 결정하여야 할 사항이 포함된 계획을 말한다.

"건축물”이라 함은 건축법 제2조 제1항 제2호의 규정에 의한 건축물을 말한다.
"건축”이라 함은 건축법 제2조제9호의 규정에 의한 건축을 말한다.
“건폐율”이라 함은 대지면적에 대한 건축면적의 비율을 말한다.
“용적을”이라 함은 대지면적에 대한 건축물의 연면적의 비율을 말한다.
"개발행우I"라 함은 도시계획구역안에서 무질서한 개발을 방지하고 계획적인 개발을 유

도하기 위하여 제51조의 규정에 의하여 허가를 받도록 정하는 일정한 행위로서 건축을 제외

한 것을 말한다.

“공작물”이라 함은 지상이나 지하에 인공을 가하여 설치한 시설물（녹지지역에 설치하

는 농림어업용 비닐하우스를 제외한다｝ 및 콘크리트 포장물을 말한다.

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122 行政法硏究/1999년 하반기

◎ 理由.‘

1） 1호 관련: 도시계획의 정의로서 도시계획의 종류를 전제로 하는 것이 더 타당할 것이며

특히 국방이나 환경에 관한 계획까지도 도시계획으로 정하고 있는 현재의 개정안에 대하여는

의문이 있다. 다만 포괄적인 개념을 포기하지 않으면 내용을 나열하는 것보다는 이해가 쉬울

것으로 판단하였다. 우선 개정안에서 도시계획의 종류로 채택하고 있는 것은 용도지역제의 도

시계 획，개발제한구역을 정하는 도시계획，시가화조정구역의 도시계획，지구단위계획（현행 詳細

計劃）, 도시계획시설의 설치관련 계획，또한 포괄적으로 타법과의 연계를 생각해서 도시개발사

업관련계획으로 대별할 수 있다. 따라서 그 종류별로 이를 나열하는 것이 체계적인 것이며, 또

한 정부개정안 다목 지구단위계획과 관련하여서는 하나의 도시계획만이 존재하는 것으로 파악

하는 것이 체계적인 구성이라 볼 것이다（이하 지구단위계획에 관한 개별이유 참조）.

2） 4호 관련: 지구단위계획은 두 개의 도시계획으로 파악되는 구역지정계획과 지구단위계획

이 병존하지만 실제로 구역지정을 위한 계획은 도시계획입안결정이라는 성격을 갖는 것이다.

여타의 도시계획은 입안결정에 특별한 법적 의미를 부여하지 않지만 지구단위계획은 그 성격이

독일의 B-Plan이나 일본의 지구계획과 같은 것이므로 입안결정에 특별한 의미를 부여하려 하

는 것이고 현행법상으로도 그러하다. 따라서 그 개념을 설명함에 있어 이를 분명히 해야 할 필

요가 있다.

3） 5호 관련: 대안에서는 도시계획구역이 형식적 구역지정행위를 통하여 확정되는 것이 아니

라 실질적인 도시계획이 수립된 지역을 말하는 것으로 파악한다. 따라서 제18조는 제24조로 변

경한다（이에 관하여 대안 제18조의 개별이유 참조）.

도시계획법에서 말하는 도시계획은 결정됨으로서 ‘적용’되는 것이고，예외적으로 도시계획시

설계획처럼 사업이 시행되는 경우도 있지만 이는 별도의 실시계획에 의해 시행되는 것이므로

도시계획이 실시（또는 시행）될 지역이라고 하는 것은 일반도시계획의 성격에 반하는 것으로 판

단하였다. 이러한 표현은 오히려 개발사업을 전제로 하는 특별도시계획법（도시재개발법，토지구

획정리사업법 등）에서 사용되어야 하는 개념이다.

4） 6호 관련: 도시계획시설이 도시기반시설임을 명시하여 이와 관련된 제규정과의 체계적 관

련성을 추구한다.

제4조（도시계획에 관한 기초조사）: 개정안 제4조와 동일

제5조（기초조사를 위한 토지의 출입등）: 개정안 제5조와 동일

제6조（조사행위에 따른 손실보상）: 개정안 제6조와 동일

제7조（보조 또는 융자）: 개정안 제7조와 동일

제8조（도시발전기본방침）: 개정안 제8조와 동일

제9조（시범도시등의 지정 • 지원）: 개정안 제9조와 동일

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立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理由 123

제2장 광역도시계획

제10조（광역도시권） ① 건설교통부장관은 시 • 도지사의 요청 또는 직권으로 연접한 2이상

의 시 또는 군의 행정구역중 광역도시계획의 수립이 필요하다고 인정하는 지역에 대하여 대

통령령이 정하는 바에 따라 광역도시권을 지정할 수 있다.

② 건설교통부장관이 광역도시권을 지정할 경우 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한

다. 지정된 광역도시권을 변경할 때도 또한 같다.

③ 건설교통부장관이 광역도시권을 지정하였을 경우에는 지체없이 관계 시•도지사에게

그 지정사실을 통보하여야 한다.

제11조（광역도시계획의 입안） ① 다음 각호의 자（이하 "광역도시계획입안권자”라 한대는

광역도시권에 대하여 광역도시계획을 입안하여야 한다.

광역도시권이 같은 도의 행정구역안에 있는 경우: 관할 도지사
광역도시권이 2이상의 특별시 • 광역시 또는 도（이하 “시 • 도”라 한다）의 행정구역에 걸

치는 경우: 관할 시 • 도지사 공동

국가계획과 관련되어 필요한 경우 또는 광역도시권 지정 후 3년 이내에 관할 시 • 도지

사로부터 광역도시계획의 승인신청이 없을 경우: 건설교통부장관

◎ 理由:

1） 제목과 관련하여 ‘광역도시계획의 수립권자’를 ‘광역도시계획의 입안’으로 한다.

2） 도시계획의 수립 및 입안 • 결정의 개념

도시계획을 작성하는 절차를 모두 통틀어 수립이라 부르는 것이 정당하고，이 수립이라는 개

념 속에 그 초안을 만드는 작업인 입안 및 기타 절차, 그리고 이를 최종적으로 확정하는 결정

이라는 개념이 모두 포함되는 것으로 이해되어야 한다. 경우에 따라 결정이라는 표현대신 승인,

인가 등의 표현이 사용될 수 있으나 성격상 동일한 것으로 이해한다. 그러므로 이러한 결정행

위 또한 수립행위의 일부로 파악하여야 한다. 특히 결정이라는 행위는，수립절차가 모두 완료된

都市計劃案을 법적으로 확정한다는 뜻을 담고 있으므로 수립행위의 본질적 구성부분인 것이다.

도시계획을 승인하는 것이 아니라 都市計劃案을 승인하고 이로 인해 도시계획안은 도시계획으

로 완성되는 것이라 본다면 숭인행위는 도시계획의 수립행위라는 점에 의문이 없다.

만약 수립이라는 개념에서 그 숭인이라는 개념이 제외되면（예컨대 개정안 제13조 등） 수립권

자와 숭인권자가 분리되는 것인데，이렇게 되면 숭인권자의 법적 지위가 매우 모호해진다. 실제

를 살펴보면 숭인권자도 광역도시권을 지정하거나 중앙행정기관의 장과 협의를 하는 등 당연히

계획의 작성절차에 참여하고，그것도 가장 중요한 지위를 차지하는 자이므로 이름 수립권자와

대비시키는 것은 개념의 혼란을 초래한다.

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124 行政法硏究/1999년 하반기

만약 승인을 제외한 수립이라는 개념을 사용하려면，원칙적으로 승인만을 제외한 일련의 작

성행위（개정안이 말하는 이른바 수립행위）가 자치단체 차원에서 결정되는 등 법적 구속력 있는

완결적인 실체를 가져야 하지만 현행법이나 개정안에서 이러한 효력을 인정하는 조항은 찾을

수 없다.

또한 수립이라는 개념에서 승인을 제외한다면，도시계획과 관련된 모든 중요사항은 하급행정

기관이 이미 결정하고, 승인이라는 개념은 상급기관이 적법성을 통제하는 차원에서 하급자치단

체의 결정을 허용하는 행위로 이해해야 한다. 그러나 도시계획에 있어 건설교통부장관의 승인

권은 타당성심사에 근거하여 폭넓은 變更要求權 또는 입안된 광역계획에 대한 全面的統制權을

전제로 한 것이라 판단되므로 법의 기본취지에도 맞지 않는다.

따라서 현행법과 개정법률에서 도시기본계획 및 광역계획 등의 수립과 관련하여 사용하는

용어는 이번 기회에 상위개념으로 樹立，하위개념으로 크게 立案과 決定으로 통일하여 사용하

는 것이 바람직할 것이다.

3） “樹立權”을 단순히 “입안”으로 변경한 이유

수립권을 입안권으로 변경하고，또 다시 입안권이라는 표현 대신 입안이라 변경하는 이유는

다음과 같다.

입안‘權’이라는 표현은 도시계획수립행위 중 입안이라는 행위가 독자적인 의미를 갖고 그것

이 자치단체에 自治高權의 일종으로 부여되어 있을 때（예컨대 의회의 의결로 확정되거나 하는

경우 등） 사용하는 것이 타당할 것이고 지금의 개정안처럼 입안은 자치단체 ‘장’이 하고 이를

건설교통부장관이 숭인하는 경우에는 이를 권한의 일종으로 보기 어렵다.

만약 독일 도시계획법처럼 자치단체의회가 도시계획조례（이른바 B-Plan）를 제정하기로 하는

결정을 하고（입안개시결정），그 案을 주민참가 등의 절차를 거쳐 의회의 결정으로 확정하는 경

우（계획결정）라면 비록 그 조례에 대한 허가권이 상급행정청에 유보되어 있다고 하여도, 입안

자체가 自治高權（이른바 計劃高權）의 일종으로 해석되는 것이 통설 및 판례의 견해라 해도 문

제가 되지 않는다. 그러나 우리 나라의 법제와 같이 가장 중요한 권한을 중앙정부（건설교통부

장관）가 관장하고 그 행위의 일부만을 형식적으로 자치단체에게，그것도 의회가 아닌 국가기관

으로서의 성격도 동시에 갖고 있는 시장 • 군수에게 부여하고 있는 경우에는 입안이라는 행위의

독자성을 인정하기 어렵다. 그러므로 개정안이 수립권자 또는 입안권자라는 표현을 사용하는

것은 매우 신중한 판단을 요하며 이 대안에서는 다만 立案者 정도로 표현하고자 한다.

제12조（광역도시계획의 내용） ① 광역도시계획에는 20년을 목표로 하여 다음 각호중 필요

한 사항에 대한 정책방향을 정하여야 한다.

광역도시권의 공간구조와 기능분담에 관한 사항
광역도시권의 녹지관리체계와 환경보전에 관한 사항

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立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理* 125

광역시설에 관한 사항
기타 대통령령이 정하는 사항

② 광역도시계획의 작성기준과 방법에 대해서는 건설교통부장관이 정한다.

◎ 理由: 광역계획의 내용관련 제1항 3호 문구수정

광역계획의 내용은 그 효력을 감안할 때 非拘束的이고 골격에 해당하는 사항이 되어야 하고

따라서 제1항 1, 2호는 그에 합당한 내용이라 할 것이지만, 광역시설의 배치 • 규모 등에 관한

사항은 상당히 구체적이고 배치나 규모 등에 관해서 광역도시계획에서 정해지는 경우 그 비구

속성으로 인해 이에 대한 직접소송은 불가능하지만，행정내부적 구속성에 의해 실질적으로는

도시계획을 통해 광역시설이 설치되게 되어 국민의 권리관계에 너무 직접적인 사항을 담게 된

다는 문제점이 있다. 만약 광역계획이 非拘束的인 것이고 종래의 도시기본계획과 유사한 성격

을 갖는 것이라면 광역시설에 대하여도, 시설에 따라 한 기초자치단체에 몇 개가 필요하며 어

떠한 기준을 갖추어야 할 것인지 등에 대한 개요만을 정해야 할 것이고 그 입지나 규모 등에

관하여 구체적으로 특정하는 것은 법체계상 곤란할 것으로 판단된다.

결론적으로 광역시설의 설치를 위해서는 구속적 도시계획 중 광역시설의 위치와 면적을 확

정할 수 있는 도시계획을 별도로 규정하고 이를 광역계획의 내용에서는 삭제하는 것이 바람직

할 것이라 생각된다.

제13조（ 광역도시계획의 수립절차） ① 광역도시계획의 입안자는 광역도시계획안을 작성하여

건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다. 이 경우 대통령령이 정하는 서류를 첨부하여 승인신

청하여야 한다.

② 광역도시계획의 입안자가 廣域都市計劃業의 승인을 신청하는 경우 미리 관계 시장 • 군

수의 의견을 들어야 하며，공청회를 열어 주민 및 관계전문가 등으로부터 광역도시계획안에

대한 의견을 청취하여 그 의견이 타당하다고 인정할 경우에는 이를 광역도시계획안에 반영

하여야 한다.

③ 건설교통부장관이 광역도시계획을 승인하는 경우에는 미리 당해 시 • 도의 지방의회의

의견을 듣고（광역도시계획의 입안자가. 미리 해당 지방의회의 의견을 들어 신청한 경우를 제

외한대 관계중앙행정기관의 장과 협의한 후 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다.

④ 제3항의 규정에 의하여 협의를 요청받은 관계중앙행정기관의 장은 특별한 사유가 없는

한 그 요청을 받은 날로부터 30일이내에 건설교통부장관에게 의견을 제시하여야 한다.

⑤ 건설교통부장관은 제3항의 규정에 의하여 광역도시계획을 승인 또는 직접 수립한 경우

에는 이를 관계중앙행정기관의 장 및 시 • 도지사에게 송부하여야 하며，시 • 도지사는 지체없

이 이를 공고하고 일반에게 공람시켜야 한다.

⑥ 승인된 광역도시계획중 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 할 때에는 제2항

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126 行政法硏究/1999년 하반기

• 제3항 및 제5항의 규정에 의한 절차의 일부를 생략할 수 있다. 단 공고와 공람의 절차는

그렇지 아니하다.

⑦ 기타 광역도시계획의 수립 • 집행절차에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

◎ 理由:

1) “수립”이라는 용어관련

개정안 제1항의 “수립권자”라는 개념을 “입안자”로 변경한다. 수립이라는 개념을 입안으로

변경한 이유는 제11조의 이유부분에서 설명한 바와 같다.

제13조의 제목에서 “수립절차”라고 표현한 것은 입안과 결정 모두를 포괄할 수 있으므로 그

대로 사용하지만 “광역도시계획수립권자” 또는 “수립하여 승인을 받는다”(개정안 제1항)라는

표현 등의 ‘수립’이라는 표현은 숭인을 제외한 것이므로 이를 모두 ‘입안’으로 표현하는 것이 정

당하다.

2) 승인을 받는 것은 도시계획이 아니라 입안된 都市計劃案이라는 점에 유의하여 표현한다.

3) 저13항 건설교통부장관이 광역도시계획안을 승인하는 경우는 시장 • 군수가 입안한 것을 숭

인하는 경우와 자신이 직접 입안한 것을 승인하는 경우가 있을 것이지만 이를 굳이 둘로 나누

어 표현하는 것보다는 하나의 표현으로 통합하는 것이 간명할 것이다. 자신이 직접 입안하는

경우에도 역시 승인이라는 절차는 거쳐야 하는 것이라 해석된다.

4) 제6항 경미한 사항과 간이절차: 절차의 간소화는 불가피하지만 그 경미한 사항의 변경이

라 해도 그 성립요건 또는 효력요건으로 해석되는 공고는 행정처분의 통지라는 성격을 갖는 것

이므로 절대로 생략될 수 없다. 공고가 생략되면 변경이 이루어지지 않는 것으로 해석해야 하

기 때문이다. 또한 공고는 관보에 도면을 생략한 채 이루어질 것이므로 공람도 공고의 일부를

구성하는 것으로 해석한다면 이 또한 생략할 수 없는 것으로 보아야 한다.

제14조(광역도시계획의 조정) ① 제11조 제2호 규정에 의하여 공동으로 광역도시계획을 입

안함에 있어 광역도시계획의 내용 등에 대해 서로 합의가 이루어지지 않을 경우에는 광역도

시입안자가 건설교통부장관에게 그 조정을 요청할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의한 조정요청을 받은 건설교통부장관은 중앙도시계획위원회의 심의 •

의결을 거쳐 조정하고 그 조정결과를 공동입안자에 통보하여야 한다.

③ 중앙도시계획위원회가 제2항의 규정에 의한 심의 • 의결을 할 경우에는 미리 공동입안

자의 의견을 청취하여야 한다.

④ 공동 입안자는 중앙도시계획위원회의 조정결과를 광역도시계획의 입안에 반영하여야 한다.

◎ 理由:

1) 광역도시계획은 건설교통부장관이 지정한 광역도시권을 전제로 수립되는 것이므로 이 권

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立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理由 127

역이 걸치는 광역자치단체가 공동으로 입안하는 것이 원칙이지만，경우에 따라서는 그 입안을

할 것인가 여부 자체에 상호 의견대립이 있을 수도 있으므로 도시계획의 내용에 합의가 이루어

지지 않는 경우로 조정사유를 한정하는 것보다는 가능성을 넓게 열어 두는 것이 좋을 것이다.

2) 개정안의 수립권자는 입안자로 변경한다.

3) 입안자가 공동으로 조정을 요청하게 하는 경우 한쪽이 이에 응하지 않으면 어떻게 될 것

인지 하는 문제가 있을 것이다. 또한 이 경우 자치단체의 장은 공익의 대표자이므로 단독으로

조정을 신청하도록 해도 큰 문제는 없을 것으로 판단된다. 따라서 공동이라는 표현은 삭제한다.

제3장 도시기본계획

제15조(도시기본계획의 입안과 대상지역) ① 시장은 관할행정구역에 대하여 도시기본계획

을 입안하여야 한다. 다만 제13조의 규정에 의하여 광역도시계획이 승인된 광역도시권에 속

하는 시장은 도시기본계획을 입안하지 아니할 수 있다.

② 군수는 특히 필요하다고 인정할 경우 도지사와 사전에 협의하여 관할행정구역에 대해

서 도시기본계획을 입안할 수 있다.

③ 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 도시기본계획을 입안할 시장 또는 군수(이하 "도시기

본계획입안자”라 한다)는 지역여건에 따라 필요한 경우 관할 행정구역의 일부에 대하여 도시

기본계획을 입안하거나，인접한 시장 • 군수와 사전에 합의하여 그 인접한 시 • 군의 행정구역

의 일부를 포함시킬 수 있다.

◎ 理由:

1) 도시기본계획의 ‘수립’개념

도시기본계획도 입안과 승인으로 구성되는 수립개념을 채택하여야 한다. 구속적 도시계획은

결정 또는 승인권자가 자치단체장 자체이므로 입안 • 결정을 포함하여 수립의 주체가 단일하지

만 도시기본계획과 같이 항상 건설교통부장관이 그 숭인권을 갖고 있는 경우 숭인행위를 제외

한 수립이라는 표현은 개념의 혼란을 초래한다. 여기서도 역시 도시기본계획은 입안됨으로서

案의 형태로 존재하는 것이고 승인되어야 비로소 도시기본계획으로 완성되는 것이므로 도시기

본계획을 수립하는 행위는 입안과 승인으로 크게 구성된다고 파악해야 한다.

2) “立案權”인가 “立案”인가의 문제는 제11조 광역계획과 관련하여 설명한 바와 같다.

3) 제3항 관련: “수립된 도시기본계획”에서 “수립된”을 삭제한다. 수립된 도시기본계획이 승

인을 받은 도시계획인지 또는 개정안의 표현대로 承認前段階의 도시기본계획인지 그 취지가

명확하지 않다. 단순히 도시기본계획이라 하면 당연히 숭인받은 도시기본계획을 말한다고 보아

야 하며，조문의 순서로 보아 아직 숭인에 관한 언급이 없으므로 “승인받은”이라는 표현을 사

용하기도 적절하지 않다. 이 또한 수립이라는 개념을 개정안 자체가 일관성 없이 사용하고 있

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는 경우로 보인다.

제16조（도시기본계획의 내용） ① 도시기본계획은 20년을 목표로 하여 다음 각호의 사항에

대한 정책방향을 정하여야 한다.

도시의 성격과 발전지표에 관한 사항
도시의 공간구조와 인구의 배분에 관한 사항
도시의 토지이용과 도시개발 및 정비에 관한 사항
도시의 환경 • 교통 • 주택 • 경제 • 사회 • 문화 • 과학기술 등 각 부문의 발전에 관한 사항
기타 대통령령이 정하는 사항

② 도시기본계획의 작성기준 및 방법에 대하여는 건설교통부장관이 정한다.

③ 도시기본계획입안자는 도시기본계획에 대하여 5년마다 그 타당성 여부를 검토하여 도

시기본계획에 이를 반영하여야 한다.

제17조（도시기본계획의 수립절차） ① 도시기본계획 입안자는 도시기본계획을 입안하여 건설

교통부장관의 승인을 얻어야 한다. 승인된 도시기본계획을 변경할 경우에도 또한 같다. 이

경우 대통령령이 정하는 서류를 첨부하여 승인신청하여야 한다.

② 시장（특별시장• 광역시장을 제외한다）• 군수가 입안한 도시기본계획에 대해서는 관할

도지사를 경유하고 그 의견을 첨부하여 건설교통부장관에게 승인을 신청하여야 한다.

③ 도시기본계획입안자가 도시기본계획안의 승인을 신청하고자 할 때에는 공청회를 열어

주민 및 관계전문가 등으로부터 도시기본계획안에 대한 의견을 청취하여야 하고 그 의견이

타당하다고 인정하는 때에는 이를 반영하여야 한다.

④ 건설교통부장관은 제1항의 규정에 의하여 도시기본계획을 승인하고자 할 때에는 미리

해당 지방의회의 의견을 듣고（시장 또는 군수가 미리 당해 지방의회의 의견을 들어 신청한

경우를 제외한다） 관계중앙행정기관의 장과 협의한 후 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야

한다.

⑤ 제4항의 규정에 의하여 협의를 요청받은 관계중앙행정기관의 장은 특별한 사유가 없는

한 그 요청을 받은 날로부터 30일 이내에 건설교통부장관에게 의견을 제시하여야 한다.

⑥ 건설교통부장관은 승인한 도시기본계획을 관계중앙행정기관의 장 및 도시기본계획입안

자에게 송부하고（특별시장 • 광역시장이 아닌 시장 또는 군수에게 송부할 경우에는 도지사를

경유한다），시장 군수는 지체없이 이를 공고하고 일반에게 공람시켜야 한다.

◎ 理由:

제3항 관련: 시장 • 군수가 도시기본계획을 수립하는 것이 아니라 단순히 입안하는 것이며 주

민 등의 의견도 시장 • 군수가 형성한 구체적 도시계획안에 대한 의견청취여야 한다. 따라서 수

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立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理由 129

립하고자 할 때 막연히 의견을 듣는 것처럼 표현하는 개정안보다는 도시기본계획안에 대한 의

견청취임을 명확히 하는 것이 좋다.

제4장 도시계획

제1절 도시계획 수립절차

제18조（도시계획의 적용대상지역） 도시계획은 다음 각 호의 지역에서 수립된다. 이 경우

국토이용관리법 제7조의 규정에 의한 도시지역의 입안기준을 따라야 한다.

시의 행정구역
군의 관할구역에 있는 읍의 행정구역
산업입지및개발에관한법률 제6조 및 동법 제7조의 규정에 의한 국가산업단지 및 지방산

업단지

택지개발촉진법 제3조의 규정에 의한 택지개발예정지구
전원개발사업에관한특례법 제5조 및 동법 제11조의 규정에 의한 전원개발사업 및 예정

구역

제1호 및 제5호 이외의 구역중 관할 도지사（광역도시계획과 관련한 경우에 한한다） 또

는 건설교통부장관（국가계획과 관련한 경우에 한한다）이 도시계획의 수립이 필요하다고 인정

하여 도시기본계획이 수립된 지역

◎ 理由:

1） 구역지정행위와 도시계획수립행위간의 관계:

개정안은 구역지정 행위를 실질적인 도시계획수립 행위에 선행하는 개념으로 구분하여 별도로

규율하고자 하지만 이러한 구역지정행위는 구체적으로 아무런 내용도 없는 경계획정의 의미만

갖게 된다는 점에 문제가 있고，또한 구역지정행위자체의 절차가 별도로 마련되어 있지 않아서

（예컨대 주민참가나 공고 등） 그에 대한 불복을 허용할 것인가의 문제도 있다. 만약 구역지정에

서 제외된 자가 이를 다투고자 한다면 이를 처분으로 볼 수 있겠는가 하는 문제가 바로 그것이

다.

구역지정행위가 도시계획의 일종인가 또는 도시계획에 선행하는 행정내부적인 지침인가 하

는 문제도 생각해야 하고, 구속적 도시계획 이외에 도시기본계획이 존재하는 마당에 그에 더하

여 별도로 구역지정행위라는 행위형식을 두는 것도 제도의 중복이 될 가능성이 높다. 그럼에도

불구하고 현행법과 다르게 개정안이 구역지정 행위를 도시계획과 구별되는 행위 형식으로 규정하

려면 그 구체적인 실익을 밝혀야 하고 그렇지 않다면 기존의 제도를 그대로 따르는 것이 무난

할 것이다. 만약 개정안이 채택한 구역지정행위제도가 포기되어야 한다면 개정안 제3조 5호의

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130 行政法硏究/1999년 하반기

“도시계획구역” 개념도 다르게 정의되어야 한다.

2） 구역과 지역의 구분: 도시계획법상 ‘구역’이라는 표현은 가능한 한 실질적으로 도시계획이

수립되어 효력을 갖는 영역을 지칭하는 것으로 조심스럽게 사용하고，일반적인 영역은 지역으

로 표현하거나 더 좋은 표현이 있으면 그에 따르는 것이 바람직하다. 다만 1, 2호에서 행정‘구

역’，관할‘구역’ 등이라 표현하는 경우 일반적으로 굳어진 표현이고 실정법상의 개념이므로 어쩔

수 없다（지방자치법 제9조 등）.

그러므로 아직 도시계획이 수립되지 않았으나 수립이 가능한 영역을 표현하는 단어로는 구

역이라는 개념보다 더 일반적인 지역이라는 개념을 채택한다. 도시계획법에 용도‘지역’이라는

표현이 있어 의문이 제기될 수 있지만，국토이용관리법에서 국토를 크게 5개의 ‘지역’으로 구분

하고 있으므로 전체적으로는 문제가 아닐 것으로 판단된다.

경우에 따라 국토이용계획에 의해 도시지역으로 지정되는 형식적 도시계획구역이 있지만 이

경우에도 국토이용계획이 이를 구체적으로 획정한다는 점，법이 의도적으로 이를 인정하고 있

다는 점을 감안한다면，여기서 말하는 도시계획구역의 개념과 크게 저촉되는 것은 아니다.

3） 제1항 6호 관련: “도시계획의 수립 • 시행이 필요하다고 인정한 구역”은 “도시계획의 수립

이 필요하다고 인정한 지역”으로 변경한다. 구역과 지역의 관념은 앞서 설명되었다. 도시계획의

시행이란 앞서 지적한 바와 같이 건축허가요건을 정하는 도시계획과는 친하지 않은 개념이다.

도시계획이 시행된다고 하는 것은 도시계획시설의 설치 둥 개발사업이 진행된다는 것을 의미하

는 것이므로 도시계획법에서 일반적으로 규율하려 하는 도시계획과는 다른 것이다. 또한 도시

계획시설의 설치 등을 목적으로 하는 개발사업도 우선 제1차적으로는 위치와 면적을 확정하는

도시계획의 수립（이른바 도시계획시설계획）이 전제되어야 하고 이 또한 도시계획의 일종으로

법이 이해하고 있으므로 이를 포괄하여 “도시계획의 수립이 필요하다고 인정한 지역”으로 묶어

표현하여도 큰 문제는 없다.

현행법은 건설교통부장관이 지정한 구역이라 표현하고 있고 개정법도 이를 그대로 받고 있

지만 건설교통부장관이 지정 하는 행위가 역시 막연하므로 최소한 도시 기본계 획에는 도시 계획이

수립될 지역이라는 것이 나타나 있도록 요건을 추가하고 건설교통부장관이 지정할 필요가 없도

록 제도화한다.

4） 제1항 6호 및 제2항 관련: 구역지정행위를 별도의 행위형식으로 규율하지 않으면 제2항은

필요하지 않고 만약 그러한 지역에 도시계획을 수립해야 한다면 이는 제6호를 활용하는 방식으

로 해결한다. 또한 인접한 자치단체간의 이익충돌은 대상지역을 규율하는 조항에서 해결할 수

없고，오히려 도시계획수립과 관련된 곳에서 구체적으로 조정하는 것이 더욱 타당하고 이에 관

하여 개정안 제19조 제3항이 정하고 있으므로 특별한 문제는 없다.

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立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理* 131

제19조（도시계획의 입안자） ① 시장 또는 군수는 관할구역안에서 적용할 도시계획을 입안

하여야 한다.

② 제1항의 규정에도 불구하고 광역도시계획과 관련된 경우에는 도지사가 직권 또는 관계

시장（특별시장• 광역시장을 제외한다） • 군수의 요청에 의하여，관할시장（특별시장• 광역시장

을 제외한다） • 군수의 의견을 들은 후 스스로 입안할 수 있으며，국가계획과 관련된 경우에

는 건설교통부장관 직권 또는 관계중앙행정기관의 장의 요청에 의하여 시 • 도지사 및 시장

• 군수의 의견을 들은 후 스스로 입안할 수 있다.

③ 2이상의 시 또는 군의 행정구역에 걸치는 도시계획을 입안하고자 할 때에는 관계 시장

또는 군수의 협의에 의하여 공동으로 입안하거나 그 입안할 자를 정한다.

④ 제3항의 규정에 의한 협의가 성립되지 아니한 경우에는 다음 각호에서 정하는 자가 입

안할 자를 지정하고 이를 고시하여야 한다. 다만 제2호의 경우에는 지정전에 관계 중앙행정

기관의 장과 협의하여야 한다.

대상지역이 같은 도의 행정구역안에 있는 경우: 관할 도지사
대상지역이 2이상의 시 • 도의 행정구역에 걸치는 경우: 건설교통부장관

◎ 理由:

1） 제1항 “시행”을 “적용”으로: 도시계획구역안에서 도시계획을 수립하는 것이 아니라 도시

계획을 입안 • 결정해야 그 지역이 도시계획구역이 되는 것이다. 그리고 도시계획 중 용도지역

제 도시계획은 시행되는 것이 아니라 적용되는 것으로 파악하여야 한다. 특히 개정안처럼 건폐

율• 용적을• 용도제한 등 건축허가요건이 모두 도시계획법으로 이전되는 경우 도시계획법에서

전형으로 상정하고 있는 도시계획은 용도지역제 도시계획이다. 이러한 도시계획은 건축법규정

과 유사하게 건축허가요건을 규율하는 기능을 하므로 “시행”되는 것이 아니라 “적용”되는 것으

로 표현하는 것이 정당하다.

2） 제3항에서 대상구역을 대상지역으로 바꾼 것도 아직 도시계획이 수립되기 전임을 감안한

것이다.

제20조（도시계획의 입안） ① 제19조에 의한 도시계획입안자는 관할구역에 대하여 10년을

목표로 도시계획을 입안하며，시장 • 군수는 대통령령이 정하는 바에 의하여 5년마다 도시계

획의 타당성 여부를 검토하여 이를 도시계획입안에 반영하여야 한다.

② 도시계획입안자는 특별한 사정이 없는 한 도시계획이 결정• 고시된 후 5년이내에는 당

해 도시계획의 변경을 입안하지 않는등 도시계획의 신뢰도를 높이도록 노력하여야 한다.

③ 도시계획도서는 도시계획으로서의 효력이 발생하는 계획도 및 계획조서와 이를 보조하

는 총괄도 및 기초조사결고卜 재원조달방안 등이 포함된 계획설명서로 작성되며，계획조서와

계획도의 내용이 다른 경우에는 계획도의 내용이 우선한다.

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④ 도시계획도서의 작성기준 및 방법에 대해서는 건설교통부장관이 정한다.

제21조（도시계획입안의 제안） ① 제19조의 규정에 의한 도시계획입안자가 아닌 자는 다음

각호에 대하여 도시계획입안자에게 제20조제3항의 규정에 의한 도시계획도서를 첨부하여 입

안을 제안할 수 있다.

도시계획시설에 관한 사항
지구단위계획에 관한 사항

② 제2항의 규정에 따라 도시계획의 입안을 제안받은 도시계획입안자는 그 제안이 타당하

다고 인정할 때에는 도시계획을 입안할 수 있으며，처리결과를 제안자에게 통보하여야 한다.

③ 도시계획입안자와 제안자가 합의한 경우 제안된 도시계획의 입안 및 결정에 필요한 비

용의 일부 또는 전부를 제안자가 부담할 수 있다.

④ 제1항의 규정에 따라 도시계획의 입안을 제안하는 방법 기타 필요한 사항은 대통령령

으로 정한다.

제22조（주민의 의견청추ᅵ） ① 도시계획의 입안자는 입안된 도시계획안을 공람하며，공청회

등을 통해 주민의 의견을 청취하고 그 의견이 타당하다고 인정하는 때에는 이를 도시계획안

에 반영하여야 한다. 다만 국방상 기밀을 요하거나 대통령령이 정하는 경미한 사항은 그러하

지 아니하다.

② 건설교통부장관 또는 도지사가 도시계획을 입안할 때에는 당해 시장 • 군수에게 그 내

용과 처리시한을 명시하여 주민의 의견을 청취하기 위한 절차이행을 요청할 수 있다.

③ 제2항의 규정에 의하여 요청 받은 시장• 군수는 특별한 사정이 없는 한 이에 따라야

하며，그 결과를 건설교통부장관 또는 도지사에게 보고하여야 한다.

④ 도시계획안의 공람 및 주민의 의견청취에 관하여 필요한 사항은 대통령령이 정하는 기

준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다.

◎ 理由: 제1항 관련

1） 주민참가의 시기와 의견의 대상

개정안에 의하면 주민의견 청취가 입안개시 이전에 행해지는 것인지 또는 입안이 완료된 이

후에 행해지는 것인지 선명하지 않다. 입안을 개시하기도 전에 아무런 구상도 없이 주민의 의

견을 듣는 것은 무의미하고, 현행법상 주민참가절차가 임의절차화되어 아무런 구속력을 갖지

못하고 있다는 점을 감안하여 주민참가의 시기를 도시계획의 입안완료 후 결정전의 시점으로

정하면 무난할 것으로 판단된다. 당연히 주민의 의견은 입안이 완료된 도시계획안에 대한 찬 '

반 등으로 나타날 것이다.

2） 주민참가의 방법에 관한 규정

개정안은 주민참가의 방식을 전혀 정하지 않고 모두 대통령령에 위임하지만 최소한 주민참

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立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理由 133

가로서 공람은 법이 정하여야 한다. 물론 공람의 절차나 방식은 대통령령에 위임해도 될 것이

다. 공람이 행해진 후 일정시점에 공청회를 갖거나 또는 개별적으로 의견을 전달하는 등 의견

청취의 방식은 입안자가 자유롭게 선택할 수 있을 것이다.

3） 이 조문과 관련하여 중요한 것은 이 절차를 강제절차로 정하여 도시계획과 관련된 주민참

가의 기회를 넓게 주는 것인데，이는 도시전체에 대한 도시계획재정비의 경우에는 그리 큰 역

할을 못할 것으로 보이지만 지구단위계획이나，좁은 면적의 도시계획변경절차에서는 중요한 역

할을 할 것으로 기대된다.

제23조（도시계획결정권① 도시계획은 도시계획입안자의 신청에 의하여 다음 각호에서

정하는 자가 각각 이를 결정한다. 다만 제32조의 규정에 의한 개발제한구역 및 제33조의 규

정에 의한 시가화조정구 역은 건설교통부장관이 결정한다.

시장（특별시장 • 광역시장을 제외한다） 또는 군수가 입안할 경우: 도지사
시 • 도지사가 입안할 경우: 시 . 도지사
건설교통부장관이 입안할 경우: 건설교통부장관

② 제1항제1호내지 제3호의 규정에 의하여 시 • 도지사가 대통령령이 정하는 중요한 도시

계획을 결정할 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 개략적인 내용에 대하여 미리 건

설교통부장관의 승인을 얻어야 한다.

◎ 理由:

제1항 관련: 제18조의 형식적인 도시계획구역지정행위를 대안에서는 포기하고 있으므로 개정

안 제1항에서 건설교통부장관의 결정사항으로 되어 있는 구역지정행위를 생략한다.

이와 관련하여 개정안의 경우에는 제18조의 구역지정행위 및 개발제한구역지정，시가화조정

구역의 지정을 동일한 차원에서 취급하는 듯한 인상을 주지만 개발제한구역을 지정하는 도시계

획이나，용도지역제의 도시계획은 동일한 차원의 도시계획이라는 점이 간과되어서는 아니된다.

제24조（행정기관등의 의견청추I） ① 도시계획의 결정권자는 다음 각호의 절차를 거쳐 도시

계획을 결정하여야 한다.

대통령령이 정하는 사항에 대하여 해당 지방의회의 의견청취（신청자가 미리 당해 지방

의회의 의견을 들어 그 의견을 첨부하여 신청한 경우에는 제외한다）

관계행정기관의 장（건설교통부장관이 결정할 경우에는 중앙행정기관의 장을 말한다）
해당 지방도시 계획위원 히（건설교통부장관이 결정할 경우에는 중앙도시계획위원회를 말

한다）의 심의

② 제1항제2호의 규정에 의해 협의를 요청받은 관계행정기관의 장 또는 관계중앙행정기관

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의 장은 그 요청을 받은 날로부터 30일이내에 의견을 제시하여야 한다.

③ 도시계획결정권자는 국방상기밀（국방부장관의 요구가 있는 것에 한한대을 요한다고 인

정되는 경우에는 도시계획의 전부 또는 일부에 관한 결정에 있어 그 부분에 대하여는 제1항

각호의 1의 절차를 생략할 수 있다.

④ 제1항의 규정에 의한 결정에 필요한 도시계획에 관한 중요한 기준 및 도시계획시설기

준에 관하여는 건설교통부령으로 정한다.

⑤ 제1항의 규정에 의하여 도시계획의 결정을 신청하는 경우에는 제21조의 규정에 의한

도서에 건설교통부령이 정하는 서류를 첨부하여야 한다.

◎ 理由:

1） 제목관련: 제18조 이하 제4장 제1절의 대부분 조문이 도시계획의 수립과 관련된 조문이고

결정이 수립으로부터 분리될 수 없는 행위이고，개정안이 결정절차로 규정하고 있는 경우에도

결국 도시계획안에 대한 의견을 묻는 것에는 주민참가절차와 차이가 없다. 따라서 이를 “결정

절차”로 명명하는 것은 개념상 혼란을 초래할 수 있다. 물론 개정안 제24조가 규정하는 절차는

이를 실시할 주체가 결정권자라는 점에 특색이 있지만，크게 보면 이도 역시 도시계획이 수립

되어 가는 과정의 일부일 뿐이므로，개인적 의견을 듣는 “주민참가”에 대응하여 “행정기관 등

의 의견청취”로 표현하면 족하다.

2） 제1항 변경절차관련: 도시계획의 수립절차와 변경절차는 관념상 구분되는 것이고，결정절

차의 일부에 변경절차를 규정하게 되면 어떠한 절차가 경미한 사항에 해당될 때 생략이 가능한

것인지 분명치 않게 되는 단점이 있으므로 변경절차에 관하여는 별도의 조항（대안 제27조의2）

을 신설한다. 변경절차에서는 수립절차를 준용하는 구조를 취하며 그 중 경미한 사항의 변경에

는 절차의 일부가 생략될 수 있음을 명시한다.

제25조（도시계획 결정고시 및 송부 • 공람） ① 도시계획결정권자가 제24조의 규정에 의하여

도시계획을 결정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 지체없이 이를 고시하고 결정된

도시계획도서를 시장 또는 군수에게 송부하여 일반에게 공람시켜야 한다.

② 도시계획은 제1항의 규정에 의한 고시에 특별한 규정이 없는 한 고시한 날로부터 5일

후에 그 효력이 발생한다.

제26조（도시계획에 관한 지적등의 고시） ① 시장 또는 군수는 제25조의 규정에 의한 도시

계획의 결정고시가 있는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 도시계획구역안의 토

지에 관하여 지적이 표시된 지형도상에 도시계획사항을 명시하여 도시계획결정권자에게 승

인을 신청하여야 한다.

② 도시계획결정권자는 제1항의 신청을 받은 때에는 그 지형도를 결정된 도시계획과 대조

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하여 착오가 없다고 인정한 때에는 대통령령이 정하는 기간내에 당해 도면을 승인한다.

③ 건설교통부장관 또는 도지사가 도시계획을 입안한 경우에는 제1항 및 제2항의 규정에

도 불구하고 당해 지방자치단체의 의견을 들어 직접 제1항의 도면을 작성하여 승인한다.

④ 도시계획결정권자가 제2항 및 제3항의 규정에 의하여 승인을 한 때에는 대통령령이 정

하는 바에 의하여 지체없이 이를 고시하고 승인된 도면을 시장 또는 군수에게 송부하여 일

반에 공람시켜야 한다.

⑤ 제1항의 규정에 불구하고 대통령령으로 정하는 축척 이상의 지적이 표시된 지형도에

도시계획을 결정한 경우에는 그 도시계획의 결정고시로서 지적등의 고시에 갈음할 수 있다.

◎ 理由:

제3항 관련: 결정권자가 스스로 입안까지 한 경우에는 지적도면도 스스로 작성하게 되지만

이 또한 도시계획을 결정하듯 승인하는 절차는 있어야 할 것이며 이를 작성이라는 사실행위로

규정하는 것은 문제라 판단된다. 따라서 제2항과 동일하게 스스로 작성하여 승인하는 것으로

정하고 제4항에서 작성이라는 표현을 삭제한다.

제27조（도시계획의 실효） ① 제25조의 규정에 의한 도시계획결정고시가 있은 날부터 2년이

내에 제26조제2항 또는 제3항의 규정에 의한 승인이 없을 때에는 그 2년이 되는 날의 다음

날로써 그 도시계획결정은 효력을 상실한다.

② 도시계획결정권자는 제1항의 규정에 의하여 도시계획의 효력이 상실된 때에는 즉시 그

사실을 고시하여야 한다.

◎ 理由:

현행법 제14조의 문제와 동일함

개정안 제26조 제3항 ‘지적도면의 작성행위가 없는 경우’가 어떠한 경우인가를 확정하기 힘

들고, 동조 제1항의 승인신청이 있어도 건설교통부장관이 결정하지 않으면 이를 어떻게 해석하

는가 하는 문제 등이 남게 되므로 기간계산의 시점은 ‘승인’이라는 공식적 행위시를 기준으로

하여야 한다. 만약 승인신청이나 작성행위보다 승인행위가 후에 오는 것이고 승인행위까지의

기간으로 2년이 짧다고 판단되면 그 기간을 3년으로 연장해도 무방할 것이다.

제27조의2（도시계획의 변경절차） ① 이 법이 정하는 도시계획의 수립절차는 도시계획을 변

경하는 경우에도 준용된다.

② 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경인 경우에는 제22조 및 제24조의 절차를 생략

할 수 있다.

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136 行政法硏究/1999년 하반기

◎ 理由: （신설）

1） 위치관련: 지적고시의 규정까지 포함하여 준용되는 것으로 하기 위하여 지적고시절차 바

로 다음에 놓고，다만 개정안 및 대안의 제4조 기초조사는 총칙에 있지만 사실상은 도시계획수

립절차의 일부이므로 이를 감안하여 제18조 이하의 조문으로 한정하지 아니하고 “이 법이 정하

는 도시계획수립절차”로 포괄적으로 표현하였다.

2） 제2항의 경미한 사항과 생략가능한 절차: 제22조 주민참가조문은 개정안으로 신설되는 것

이므로 절차의 신속• 간이화의 요청에서 경미한 사항을 규율하고 있는 법의 취지를 감안하여

생략이 가능한 것으로 하였다. 이는 개정안 제22조제1항의 취지와도 잘 맞는다. 또한 개정안 제

24조에서 변경절차가 분리되는 것이므로 제24조의 절차는 모두 생략될 수 있는 것으로 정한다.

이렇게 되면 다른 절차규정 중 생략될 수 있는 조문이 있을 것인지를 좀 더 검토하여야 하지만

예컨대 관보에의 고시나 지적고시는 절대로 생략되어서는 안된다. 그러나 이러한 절대적 절차

규정의 효력에 대하여 명시적으로 언급하는 것은 이번 대안에서는 자제한다.

제27조의3（다른 법률에의 준용） 이 법에서 정하는 도시계획수립절차에 관한 규정은 그 성

격에 반하지 않는 한 도시재개발법，토지구획정리사업법，택지개발촉진법，주택건설촉진법 등

이 도시계획의 수립을 정하는 경우에 준용한다.

◎ 理由: （신설）

1） 도시계획법과 도시재개발법 등의 관계는 일반법과 특별법의 관계이고 특별법에서 도시계

획의 결정을 의제하는 조문들이 존재하므로 이번 개정의 기회에 도시계획법의 위상을 일반법으

로 확인하는 의미를 부여한다.

현재 행정절차법에 행정계획절차를 규정하려는 움직임이 있지만 도시계획과 관련하여서는

도시계획법상 계획수립절차에 관한 조문이 상대적으로 잘 정비되어 있고 이를 특별법들에 준용

하면 행정절차법에 계획절차를 특별히 규정할 실익은 상대적으로 작아질 것이다. 특별법상의

계획절차가 도시계획법제에 고유한 성격을 유지하기 위해서는 일반적인 행정절차법에 여타의

행정계획과 같이 규정되는 것보다는 도시계획법상의 절차규정을 준용하는 것이 바람직하다.

2） 또한 우리 나라의 도시계획법에는 도시계획시설에 관한 일반조항이 있고 이러한 시설들이

모두 도시계획으로 결정된다는 점을 감안하면 도시계획법상 도시계획 수립절차에 관한 규정들의

위상은 매우 강한 것이다. 따라서 이러한 절차를 특별법에 보충적으로 적용하는 것이 법체계상

절대적으로 필요하다. 다만 택지개발예정지구의 지정처럼 절차가 은밀하고，신속하게 진행되어

야 하는 경우에는 주민참가 • 지방자치단체의 의견 등은 성격에 반하는 것으로 해석하여 적용을

배제하면 될 것이다.

제28조（단계별집행계획의 수립: 삭제-도시계획시설에 관한 장으로 옮김）

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立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理由 137

◎ 理由:（삭제: 위치 이전）

1） 도시계획법은 소극적으로 건축허가요건을 규율하는 일반도시계획（용도지역제 도시계획이

나 개발제한구역을 정하는 도시계획 등）을 규정하는 법이다. 물론 동법에 예외적으로 적극적인

성격을 담고 있는 도시계획시설설치를 위한-이른바 개발사업을 위한- 도시계획이 규정되어 있

지만 이는 원칙이 아니다. 도시계획법이 제정당시에는 도시의 건설을 위한 기능도 그 목적이라

는 취지에서 토지구획정리사업，도시재개발사업도 도시계획법에 의하도록 하였지만 이러한 성

격의 개발사업은 토지수용 • 건축물철거 등의 적극적 개입수단을 정하고 있고，개발사업의 시행

자도 공행정주체로서의 성격을 갖는 것이어서 용도지역제의 도시계획과는 본질이 다른 것이다.

따라서 이러한 사업은 모두 특별법으로 분리 • 독립한 것이다. 그럼에도 불구하고 도시계획법은

아직 도 그 자체 에 개 발사업 에 관한 사항을 규율하고자 하는데，이 는 용도지 역제 도시 계 획（또는

도시계획재정비）과 전혀 성격이 다른 것이어서 이러한 종류의 도시계획까지 도시계획법에서 규

율하는 것 은 현 재 로서 는 무리 한 것 이 다.

개정안의 도시계획사업（제4조 제9호）의 개념을 보아도 그 개념 속에 도시계획시설의 설치 이

외에도 일단의 택지개발사업 등을 포함시키고자 하는 의도가 보인다. 또한 현행 도시계획법 제14

조의2 및 동법시행령 제10조2 제1항 제2호에서 정하고 있는 일단의 주택지조성사업，시가지조성

사업，일단의 공업단지조성사업은 반드시 토지수용• 건축물철거 및 개발사업으로 연결되는 것이

어서 이는 도시계획법에서 규율하기 적절하지 않은 것이다. 이러한 개발사업은 특별법에서 엄격

한 절차를 규정하고 손실보상에 관한 조문도 완비하여 규율하여야 할 것이고 도시계획법에 막연

히 규정하여 도시계획시설설치와 유사한 방식으로 진행하는 것은 매우 큰 문제라 판단된다.

이번 법개정의 기회에 도시계획법은 이러한 특별도시계획사업（개발사업）을 포기해야 한다.

그렇다면 대통령령에 특별한 위임이 필요없고 법률자체에 제34조의 도시계획시설로 명시하면

족하다. 물론 장기적으로는 이러한 특별도시계획법과 도시계획법이 통합되어 독일처럼 하나의

거대한 법률（연방건설법전: 약 250개 정도의 조문으로 구성됨）로 완성되는 것을 반대하는 것은

아니다.

2） 이러한 의미에서 단계별 집행계획이란 ‘도시계획시설’에 관한 도시계획이 결정고시된 경우

그 개발사업과 관련된 규정으로 한정한다. 어찌되었거나 이는 건축허가요건을 규율하는 일반도

시계획과는 성격이 다른 것이고 이는 도시계획의 수립절차가 아니라 결정고시가 모두 이루어진

후 제2차계획（이른바 실시계획 등）으로 진행되는 것이다. 따라서 이 조문은 도시계획시설과 관

련된 곳에서 같이 규율되어야 하며 제1절에 같이 존재하는 경우 다른 도시계획 모두가 집행계

획을 필요로 하는 것처럼 오해될 소지가 크다.

3） 다만 개정안과 대안의 조문을 일치시키기 위하여 제28조는 빈 조문으로 유지한다.

제29조（도시계획등의 수립기간 단축을 위한 조치） ① 도시계획등의 수립기간을 단축할 특

별한 필요가 있을 경우에는 도시계획의 원활한 수립에 지장이 없는 한 광역도시계획 • 도시

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138 行政法硏究/1999년 하반기

기본계획 또는 도시계획의 수립을 함께 추진할 수 있다.

② 도시계획등의 수립 • 입안권자는 도시계획등을 수립 • 입안할 때 미리 관계행정기관의

장과 협의할 수 있으며，협의가 성립된 사항에 대하여는 도시계획등의 승인 • 결정권자가 도

시계획등의 승인 • 결정시 당해 관계행정기관의 장과의 협의를 생략한다.

제2절 용도지역제（또는 지역 • 지구제） 도시계획

◎ 理由: 제4장 제2절의 제목관련

지역 • 지구 • 구역은 공간을 획정한다는 점에서 비슷해 보이지만 그 실질에 있어 서로 상이

한 것이다. 지역 • 지구는 용도지역제 도시계획의 내용으로 구성하는 것으로 건축허가요건을 어

떻게 정할 것인가 하는 방식의 문제이고，구역제는 용도지역제와 대등한 또 하나의 도시계획이

라 파악해야 한다. 예컨대 용도지역제 도시계획구역에서는 건축물의 신축이 허용되어 건축허가

요건이 중요한 의미를 갖지만 개발제한구역안에서는 신축이 원칙적으로 금지되므로 이 둘은 서

로 상이한 도시계획인 것이다. 그러므로 이를 하나의 절에 묶을 수는 없고 대안에서는 제2절을

용도지역제 도시계획으로，제3절을 구역제의 도시계획으로 구분한다.

현재 이에 대한 이해 없이 개발제한구역과 용도지역제가 중복지정되고 있는 현상은 반드시

시정되어야 한다. 개발제한구역의 지정이 있은 후 용도지역제상 녹지지역으로 다시 지정된 토

지는 법적으로 엄밀히 보면 도시계획이 변경된 지역이다. 즉 건축물의 신축을 금지하고 있는

개발제한구역을 지정하는 도시계획이，건축물의 신축을 원칙적으로 허용하는 녹지지역으로 변

경 된 것이다. 그러나 이에 대 하여 문제점을 지 적 하는 개 인 토지소유자 • 공무원 • 학자가 없기

때문에 현재는 그대로 이 문제가 잠복해 있는 것이지만 만약 법적으로 이를 다투기 시작하면

어떠한 결과가 올 것인지는 쉽게 짐작해 볼 수 있다.

제4장은 1절의 총칙 또는 수립절차 및 2절 이하 도시계획의 종류로 구성되는 방식을 취하는

것으로 이해한다. 다만 용도지역제 도시계획이 결정된 지역에서 건축허가요건에 해당하는 개정

안 제6장의 행위제한부분은 체계상 문제가 없지 않지만 개정안의 위치대로 따른다.

제30조（지역） ① 용도지역제 도시계획은 토지의 합리적인 이용을 위하여 건축물의 용도와

형태를 제한하는 다음 각호의 지역으로 구성된다.

주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역
상업지역: 상업과 기타 업무의 편익의 증진을 위하여 필요한 지역
공업지역: 공업의 편익증진을 위하여 필요한 지역
녹지지역: 자연환경 • 농지 • 산림의 보호，보건위생，보안 및 도시의 무질서한 확산을 방

지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역

② 제1항의 규정에 의한 지역은 대통령령이 정하는 바에 의하여 다시 세분될 수 있다.

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立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理由 139

◎ 理由: 제1항 본문관련

1） 지역은 모든 도시계획구역 전체에 지정되는 것이 아니라 용도지역제（또는 지역 • 지구제）

도시계획이 결정된 지역에 한정해서 지정되어야 한다. 물론 가장 이상적인 것은 도시계획법 자

체가 도시계획의 종류를 단일하게 용도지역제 도시계획 하나만으로 통일해서 규정하면 이러한

문제는 없을 것이다. 그러나 현행도시계획법 • 개정도시계획법안에서는 이미 개발제한구역을 정

하는 도시계획，시가화조정구역을 정하는 도시계획, 도시계획시설구역，지구단위계획 등 다양한

종류의 도시계획을 정하고 있기 때문에 이는 불가능한 것이다.

개발제한구역내의 토지는 모두 개발이 제한되는 토지일 뿐，다시 주거지역이나 녹지지역으로

지정되어서는 아니 된다. 시가화조정구역도 마찬가지이며 면적의 의미를 갖는 운동장，유원지

등의 도시계획시설구역도 역시 단일한 도시계획구역일 뿐 상업지역，녹지지역으로 지정되어서

는 아니 된다.

2） 토지의 효율적인 이용이라는 개념은 개발위주의 사고방식을 반영하는 것이고，도시계획법

은 도시발전만을 위한 것이 아니라 오히려 도시의 성장을 억제하는 기능을 하는 것이므로 효율

적이라는 표현보다는 “토지의 합리적 이용”이라는 표현을 사용한다.

제31조（지구） ① 용도지역제 도시계획에서는 제30조의 지역과 더불어 그 구역의 일부에 대

하여 그 목적에 따라 다음 각호의 지구가 중복 지정될 수 있다.

경관지구: 도시의 경관을 보호 • 조성하기 위한 경우
미관지구: 도시의 미관을 유지하기 위한 경우
고도지구（최저고도지구 • 최고고도지구）: 도시의 환경조성 및 토지의 고도이용과 그 증진

을 위하여 건축물의 높이의 최저한도 또는 최고한도를 규제할 필요가 있는 경우

방화지구: 도시의 화재위험을 예방하기 위하여 필요한 때
보존지구: 문화재，중요 시설물 및 문화적 • 생태적으로 보존가치가 큰 지역의 보호와 보

존을 위하여 필요한 경우

시설보호지구: 학교시설 • 공용시설 • 항만 또는 공항의 보호 • 업무기능의 효율화 및 항

공기의 안전운항등 시설의 관리 • 운영을 위하여 필요한 경우

자연취락지구: 녹지지역안의 취락을 정비하기 위한 경우
개발 • 정비촉진지구: 주거지역 • 상업지역 • 공업지역의 개발 • 정비를 촉진하기 위한 지구

② 도시계획결정권자는 특히 필요하다고 인정할 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여

제1항의 지구를 특히 세분하여 결정할 수 있다.

③ 시 • 도지사는 지역여건상 필효한 때에는 당해 시 • 도의 조례가 정하는 바에 의하여 제

1항의 규정에 의한 지구외에 지구의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다. 이 경우 그 지구

의 명칭 및 지정목적과 당해 지구안에서의 건축 기타 행위의 제한 및 금지에 관하여 건설교

통부장관과 미리 협의하여야 한다.

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140 行政法硏究/1999년 하반기

제3절 구역제

제32조（개발제한구역） ① 건설교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의

자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 또는 국방부장관의 요청

이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 때에는 도시개발을 제한할

구역（이하 “개발제한구역”이라 한대의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의하여 지정된 개발제한구역안의 행위제한 기타 관리에 관한 사항에

대하여는 개발제한구역의관리에 관한법률이 정하는 바에 따른다.

제33조（시가화조정구역） ① 건설교통부장관은 도시의 무질서한 시가화를 방지하고 도시의

계획적 • 단계적인 개발을 도모하기 위하여 대통령령으로 정하는 일정기간 시가화를 유보할

필요가 있다고 인정하는 때에는 시가화조정구역의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다.

② 시가화조정구역의 지정에 관한 도시계획의 결정은 제1항의 시가화유보기간이 만료된

날의 다음날부터 그 효력을 상실한다. 이 경우 건설교통부장관은 이를 고시하여야 한다.

③ 시가화조정구역안에서는 도시계획시설사업중 대통령령으로 정하는 사업에 한하여 이를

할 수 있다.

④ 저H항에 의하여 지정된 시가화조정구역안에서는 제45조의 규정에 불구하고 다음 각호

의 1에 해당하는 행위에 한하여 시장 또는 군수의 허가를 받아 이를 할 수 있다.

농업 • 임업 또는 어업용의 건축물중 대통령령으로 정하는 용도와 규모의 건축물을 건축

하는 행위 기타 대통령령으로 정하는 행위

입목 • 죽의 벌채，조림，육림 또는 토석의 채취 기타 대통령령으로 정하는 경미한 행위

⑤ 시가화조정구역의 지정 당시 이미 관계법령에 의하여 건축물의 건축，공작물의 설치 또

는 토지의 형질의 변경에 관하여 허가를 받아（관계법령에 의하여 허가를 받을 필요가 없는

경우를 포함한다） 공사 또는 사업에 착수한 자는 제4항의 규정에 불구하고 대통령령이 정하

는 바에 따라 특별시장 • 광역시장 • 시장 또는 군수에게 신고하고 이를 계속 시행할 수 있다.

⑥ 특별시장 • 광역시장 • 시장 또는 군수는 제4항의 허가를 할 때에는 미리 그 허가 목적의 행

위와 관계있는 공공시설의 관리자 또는 당해 허가목적의 행우1（당해 행위에 관한 공사를 포함한

대에 의하여 설치되는 공공시설을 관리하게 될 자의 승인을 얻거나 그와 협의하여야 한다.

⑦ 시가화조정구역안에서 제4항의 허가를 받지 아니하고 건축물의 건축이나 토지의 형질

의 변경등의 행위를 한 자에 대하여는 제45조제3항 및 제4항의 규정을 준용한다.

⑧ 제4항의 허가에 관한 기준 • 허가신청절차 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

◎ 理由:

1） 제4항 제1호 관련: 도시계획에 의해 건축물의 허가요건이 정해지는 경우 대부분은 그 용

도와 형태제한으로 표현하는 것이 타당하다. 또한 건축법 등에서 이미 건축물의 종류라는 표현

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立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理由 141

보다는 “용도”라는 표현으로 정착되어 있으므로 이와의 균형을 고려하여 건축물의 용도라는 표

현을 사용한다. 다만 건축물의 형태와 관련하여서 시가화조정구역안의 건축허가요건은 용도지

역제도시계획에 의한 허가요건과는 상이하여 건폐율 • 용적율의 제한보다는 예컨대 “100제곱미

터 이상” 등으로 나타나므로 “형태”라는 표현보다는 “규모”라는 표현이 더 적합할 것으로 판단

되므로 개정안의 용어례를 존중한다.

2） 제7항 관련: 준용되는 조문 중 제4항도 같이 언급한다. 제4항은 철거명령에 이은 대집행

에 관한 절차이므로 가능한 한 명시적으로 이를 준용하여 분쟁의 소지를 없애는 것이 좋다.

제4절 도시계획시설 등

제34조（도시계획시설의 종류） ① 도시계획으로 결정하여 설치할 수 있는 시설의 종류는 다

음 각호와 같다.

도로，철도，항만，공항，주차장 등 교통시설
광장，공원，녹지 등 여가 • 공간시설
유통업무설비，수도 • 전기 • 가스공급설비，방송 • 통신시설，공동구 등 유통 • 공급시설
학교，운동장，공공청사，문화시설등 공공 • 교육문화시설
하천，유수지，방화설비 등 방재시설
하수도，화장장，공동묘지，폐기물처리시설 등 보건위생시설

② 제1항의 규정에 의한 시설의 구체적인 종류와 그 세분에 대하여는 대통령령으로 정한다.

제35조（도시계획시설의 설치 • 관리） ① 도시계획구역안에서 도시계획시설을 지상 • 공중 및

지하에 설치하고자 할 때에는 시설의 종류 • 명칭 • 위치 • 규모 기타 대통령령이 정하는 사항

을 도시계획으로 결정하여야 한다. 다만 대통령령으로 정하는 시설은 그러하지 아니하다.

② 제1항의 도시계획이 결정된 구역에서 도시계획시설의 설치에 관하여 이 법에 규정이

있는 경우를 제외하고는 도시개발법이 정하는 바에 의한다. 다만 다른 법령에서 당해 시설의

설치에 관한 절차를 따로 정하고 있는 경우에는 당해 법령이 정하는 바에 의하여 이를 설치

할 수 있다.

③ 도시계획시설에 관한 구조 및 설치기준등에 관하여 필요한 사항은 건설교통부령으로

정한다. 다만，다른 법령에 특별한 규정이 있는 때에는 그 법령에 의한다.

④ 저H항의 규정에 의하여 설치한 시설의 관리에 관하여 이 법 또는 다른 법령에 특별한

규정이 있는 경우를 제외하고는 국가가 관리하는 경우에는 대통령령으로，지방자치단체등이

관리하는 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

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142 行政法硏究/1999년 하반기

◎ 理由:

1） 현행 도시계획법은 제23조 이하에서 도시계획시설처럼 개발사업으로 발전해 나가는 도시

계획에 대하여 “실시계획의 인가”에 관한 사항을 규율하고 있으나 이는 모든 도시계획의 종류

에 뒤따르는 것은 아니고 원칙적으로 도시계획시설계획이 결정된 경우에만 적용되는 규정이었

다. 이러한 절차를 도시개발법으로 이전하려는 개정법의 취지에는 찬동하지만 도시계획시설설

치는 위치와 면적을 확정하는 제1차계획（도시계획시설계획）단계，그 승인으로 토지수용권 등이

사업시행자에게 부여되는 제2차계획（실시계획）단계로 구성된다는 점이 도시계획법 자체에 선명

하게 드러나는 것이 바람직할 것으로 보인다.

정확하게 본다면 도시계획시설과 관련된 법제는 건축허가 요건만을 규율하는 일반도시계획과

는 전혀 이질적인 것이고, 도시재개발법，토지구획정리사업법과 같이 특별도시계획법제에 속하

는 것으로 이해하여야 한다.3》다만 우리 법제가 도시계획시설을 넓게 정하면서 그 시설의 설치

를 도시계획으로 하도록 정하고 있으며，도시계획시설 중에서도 예외적으로는 건축허가요건만

을 규율하는 도시계획시설계획（유원지，시장 등 면적으로 지정되는 도시계획시설계획）도 있으므

로 개정안처럼 이를 도시계획의 일종으로 정하는 것에 큰 무리는 없다고 판단된다.

2） 이에 따라 제35조 제1항은 “도시계획으로 결정한다”로 변경하고，제2항은 “제1항의 도시

계획이 결정된 구역에서”라는 표현을 추가하여 제1차계획이 이미 완료된 단계에서 도시계획시

설사업이 진행된다는 점을 명백히 한다.

제36조（공동구의 설치 • 관리）: 개정안 제36조와 동일

제37조（광역시설의 설치 • 관리） ① 광역도시계획에 포함된 광역시설의 설치 • 관리는 제35

조의 규정에 의한다. 다만，관계 시장 또는 군수가 협약을 체결하거나 협의회등을 구성하여

설치 • 관리할 수 있다.

② 제1항 단서의 규정에 의한 협약의 체결 또는 협의회등의 구성이 이루어지지 아니할 때

에는 관할 시 • 도지사가 광역시설을 설치 • 관리할 수 있다.

③ 제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 국가계획으로 설치하는 광역시설은 특별법에 의하

여 광역시설의 설치 • 관리를 목적으로 하거나 사업종목으로 하여 설립된 법인이 이를 설치

• 관리할 수 있다.

④ 지방자치단체는 환경오염이 심하게 발생하거나 해당 지역의 개발이 현저하게 위축될

우려가 있는 광역시설을 다른 지방자치단체의 관할구역에 설치하고자 하는 경우에는 대통령

령이 정하는 바에 의하여 환경오염방지를 위한 사업 또는 당해 지역주민의 편익을 증진시키

기 위한 사업을 시행하거나 이에 필요한 자금을 당해 지방자치단체에 지원하여야 한다. 다만，

다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률에 의한다.

3） 특별도시계획법과 일반도시계획법의 개념에 대하여는 김종보，건축행정법，167쪽 이하; 도시계획시설계

획의 성격에 관해서는 같은 책 297쪽 이하 참조.

35페이지

立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理由 143

제38조（도시계획시설의 공중 및 지하에의 설치기준과 보상）

제38조의2（단계별집행계획의 수립） ① 시장 또는 군수는 제34조의 도시계획시설（공원중 도

시자연공원을 제외한대의 설치에 관한 도시계획에 대하여는 도시계획의 결정•고시가 있은

날로부터 2년 이내에 대통령령이 정하는 바에 따라 재원조달계획，보상계획등을 포함하는 단

계별집행계획을 수립하여야 한다. 건설교통부장관 또는 도지사가 도시계획을 입안한 경우에

는 건설교통부장관 또는 도지사가 그 단계별집행계획을 수립하여 시장 또는 군수에게 송부

할 수 있다.

② 단계별집행계획은 제1단계 집행계획과 제2단계 집행계획으로 구분하여 수립하되，3년이

내에 시행할 도시계획사업은 제1단계 집행계획에 포함되도록 하여야 하며，3년이후에 시행할

도시계획사업은 제2단계집행계획에 포함되도록 하여야 한다.

③ 제1항에 의하여 단계별집행계획을 수립하여야 할 도시계획의 규모는 대통령령으로 정

한다.

④ 시장 또는 군수는 제1항에 의하여 단계별집행계획을 수립하였거나 건설교통부장관 또

는 도지사로부터 단계별집행계획을 송부받은 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지체없이

이를 공고하여야 한다. 공고된 집행계획을 변경할 때에도 또한 같다. 다만 대통령령으로 정

하는 경미한 사항은 그러하지 아니하다.

◎ 理由: （개정안 제28조와 대응）

1） 제39조 및 제38조의2의 관계: 제38조의2는 도시계획시설결정이 내려진 구역에서 구체적인

도시계획시설의 설치를 위한 단계별 집행계획을 정하고 있는 것이고, 동조항이 항상 준수되면

제39조는 적용될 여지가 거의 없지만 제38조의2를 강제할 방법이 사실상 없고，실제로도 이와

동일한 현행 도시계획법 제14조의2가 있음에도 집행계획은 잘 수립되지 않는다는 점을 볼 때

제38조의2는 제39조로 이어지는 구조를 갖는다.

제39조는 제1차계획으로 도시계획시설결정，제2차계획으로 실시계획인가，이에 근거한 토지수

용，건축물의 철거 및 시설설치라는 전형적인 개발사업을 전제로 하는 것이다. 이 경우 도시계획

시설의 위치와 면적을 확정하는 제1차계획은 있지만 제2차계획이 뒤따르지 않으므로 토지소유자

는 장기간 건축허가를 받는 것이 불가능해진다（예컨대 장래 도로가 날 토지에 새로운 건축이 허

용되지 않는 등）. 이러한 경우에 토지소유자는 도시계획시설을 설치하기로 하는 제2차계획을 수

립해서 자신의 토지를 수용해 주든지，아니면 도시계획시설결정을 없애주기를 바랄 것이다. 이처

럼 제1차계획만 결정되고 제2차계획이 장기간 뒤따르지 않는 도시계획시설을 미집행 도시계획시

설이라 하고 이로 인한 국민의 권리침해를 완화하기 위한 조문이 바로 제39조인 것이다.

2） 조문의 위치가 변경된 이유에 따라（대안 제28조 이유부분 참조） 도시계획사업이라는 개념

은 도시계획시설의 설치라는 개념으로 바꾼다. 결국 개정안 제28조의 ‘도시계획사업’도 도시계

획시설의 설치를 위한 사업이라는 관념이 주된 것이므로 이를 도시계획시설설치를 위한 도시계

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144 行政法硏究/1999년 하반기

획으로 바꾸어도 본질적인 차이는 보이지 않는다.

3） 단계별집행계획의 성격이 도시계획의 일종인지 행정내부적인 효력을 갖는데 불과한 것인

지 모호하다는 단점이 있지만 현재 도시계획시설결정과 관련된 사익침해가 크게 문제되고 있으

므로 이러한 규정자체가 나쁘지는 않다고 판단된다. 다만 그 성격이 도시계획이 아닌 것으로

판단되므로 공고하도록 정하고 있는 조문은 효력요건이 아닌 것으로 파악해야 한다. 따라서 경

미한 사항의 변경은 공고하지 않아도 효력이 발생하는 것으로 이해된다.

제39조（미집행 도시계획시설에 대한 재검토）: 개정안 제39조와 동일

제40조（도시계획구역외의 시설에 대한 준용）: 개정안 제40조와 동일

제41 조（삭제）

◎ 理由:

1） 도시개발법과 도시재개발법은 도시계획법에 대한 특별법이므로 도시계획법이 특별히 정하

지 않아도 당연히 그 규율대상에 대하여는 도시계획법에 우선하여 적용되는 것이므로 이를 정

하는 것은 무의미하다. 만약 동조가 “도시계획”으로 개발사업이 진행되어야 한다는 것을 정하

고자 하는 것이라 해도，이는 도시개발법 등에서 그렇게 정해야 할 것이고，도시계획법에서 정

하는 것은 체계상 어색하다.

2） 다만 조문은 비워둔 채 유지한다.

제5절 지구단위계획

◎ 理由: 지구단위계획의 체계

1） 체계적 검토: 개정안의 지구단위계획제도는 건축법의 도시설계제도와 현행 도시계획법상

상세계획제도를 통합하는 것을 주된 골자로 한다. 현행의 제도 및 개정안의 지구단위계획은，독

일의 도시계획법에서 80년대 초 일본이 모방한 지구계획제도를 그 원형으로 하고 있는 것이다.

독일의 도시계획은 도시전체를 용도지역제 도시계획으로 규율하는 방식을 포기하고，시가화가

진행된 지역에서 좁은 지구단위의 상세한 계획을 원칙으로 한다. 이를 B-Plan（건설계획）이라

부르고 이는 우리 나라의 도시계획처럼 구속적인 것이다. 다만 그 규율면적이 우리 나라의 지

구단위 또는 그보다 더 작고，규율하는 내용도 매우 상세하며，지도로만 구성되는 것이 아니라

규정들도 그 구성요소가 된다는 점 등에서 특색을 보인다.

한국의 도시계획과 독일의 도시계획이 가장 큰 차이를 보이는 것은 도시계획의 대상이 도시

전체가 아니라는 점，따라서 독일의 시가화구역의 상당부분은 도시계획이 없는 지역이 존재한

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立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理由 145

다는 점이다. 이에 반해 독일 도시계획은 상당히 자세한 사항을 그 규율내용으로 하므로 도시

계획이 수립된 지역과 그렇지 않은 지역간의 차이가 상당한 것이다. 따라서 도시계획이 아직

수립되어 있지 않은 지역에 도시계획을 새로 수립하기로 하는 결정이 내려지면 그 지역의 건축

허가요건은 매우 불안정한 위치에 놓이게 되고，도시계획이 수립되기 전에 건축을 하려는 토지

소유자들을 막을 방법이 없는 것이다.

이에 따라 독일에서는 도시계획절차의 첫 단계에서 도시계획의 입안결정（Planaufstellungs-

beschluß： 독일 도시계획법 제2조 제1항）이라는 별도의 구속적 결정을 선행시키고，이러한 결정

이 내려진 지역에서는 자치단체의 결정에 의하여 현상유지의무가 부여되거나（독일 도시계획법

제14조），건축허가를 유보할 수 있도록 정하고 있다（독일 도시계획법 제15조）.

개정안의 지구단위계획과 관련된 전체 조문을 조망하면 우선 계획을 수립하기 위한 지역을

확정하는 단계（개정안 제42조） 및 구체적인 계획이 결정되는 단계로 구성되어 있다. 다만 제1

단계도 도시계획으로 결정되고，그 구체적인 허가요건이 없으므로 다시 건축법 제12조의 임시

적 도시계획을 이용한다. 이렇게 보면 개정안이 지구계획제도와 관련하여 채택하는 도시계획

또는 이와 유사한 것들은 모두 세 가지가 된다. 지구단위계획구역을 지정하는 도시계획, 건축법

제12조상 임시적 도시계획의 성격을 갖는 건축제한,4〉구체적이고 상세한 내용의 지구단위계획

이 그것이다.

우선 지구단위계획구역을 정하는 것을 반드시 도시계획으로 하여야 하는가에 대하여 의문이

있다. 도시계획은 제4장 제1절의 수립절차를 거쳐야 하는데 그 수립절차의 핵심은 입안된 도시

계획에 대하여 주민이나 자치단체의회，도시계획위원회의 의견을 듣는 것이다. 그러나 지구단위

계획구역을 정하는 행위는 구체적으로 案의 형태를 띨 수 없는 것이며 그 실질이 도시계획의

입안을 하기로 했다는 결정일 뿐이다. 이러한 공허한 내용의 도시계획에 대해 주민참가 등을

거쳐，관보에 고시하고，지적숭인이나 열람을 거치는 것이 바람직한가에 대하여 의문이 있는 것

이다. 실제로도 이러한 도시계획을 모든 절차를 거쳐 수립하기는 어려울 것이다.

그렇다면 이를 도시계획으로 하는 실익은 무엇인가? 가장 관대하게 보아야 그 지역을 확정

한 사실을 관보에 고시하고 그 구속력을 부여한다는 점일 것이다. 그렇다면 이는 법으로 명시

하면 충분한 것0ᅵ고 이를 굳이 도시계획으로 결정할 필요가 있겠는가? 앞서 독일의 제도를 참

고한다면 오히려 이는 도시계획을 입안하기로 하는 결정이라는 실질을 갖고 있는 것이므로，도

시계획수립의 한 단계로 파악하고 그에 구속력을 주는 것으로 충분한 것이다. 그 구속력의 내

용은 그 대상지역의 건축허가관련 사항에 변동이 오는 것인데 이것도 법률이 직접 규율하면 되

는 것이다.

다음으로 건축법 제12조의 건축제한을 사용하려고 하는 개정안의 모순을 지적한다. 건축법

제12조는 실질은 도시계획법적 성격의 조항이고，이에 의한 "건축허가의 제한”도 변칙적인 절

4） 이에 관하여 자세히는 김종보，앞의 책，162쪽 이하 참조.

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146 行政法硏究 /1999년 하반기

차와 효과를 위해 활용되고 있는 임시적 도시계획이다. 이를 폐지하거나 최소한 제한적으로 운

용해야 할 도시계획법 개정안이 이를 정식으로 활용하려하는 것은 입법의 후퇴이다. 따라서 이

를 활용하는 것보다는 지방자치단체의 조례를 활용하는 방안을 택한다. 다만 이러한 조례는 임

시적 도시계획으로서의 실체를 갖는 것이어서，이에 대한 쟁송제기가 가능할 것인가에 대하여

는 문제가 있을 수 있다（처분성의 문제）.

2） 도시계획의 주체관련: 지구단위계획에서 계획의 입안조차도 도시계획 결정권자에게 주고

있는 것인지（예컨대 제43조 제1항）에 의문이 없지 않지만 이를 선해하여 입안자와 결정권자가

다른 것으로 파악한다.

3） 결론: 지구단위계획은 입안개시결정을 관보에 고시하고，이에 의해 해당 지역에서 일정기

간 건축허가를 유보하거나 건축물에 대한 현상변경을 금지하는 조례를 제정할 수 있도록 한다.

따라서 지구단위계획과 관련하여 단 하나의 도시계획만이 존재하는 것으로 정하고，현상변경금

지조례는 이와 별도로 가능하도록 한다.

지구단위계획은 도시계획법이 원칙으로 상정하고 있는 용도지역제 도시계획과 크게 보면

대체관계에 있는 것이다. 현재는 이 제도를 시험삼아 한정된 지역에 적용하려 하지만 도시계획

의 종류간에 우열이 없는 현행 법제하에서，지구단위계획이 기존의 도시계획구역내에서만 가능

한 것이라 정하는 것은 모순일 수 있다. 만약 이 제도가 성공적으로 정착되는 경우 도시에 대

한 규율밀도가 높지 못한 용도지역제는 서서히 사멸되어 갈 것이다.

제42조（지구단위계획의 입안개시결정 ） ① 도시계획 입안자는 도시계획구역안에서 토지이용

을 합리하. 구체화하고 도시의 기능 • 미관을 증진시키며 양호한 환경을 확보하기 위하여 필

요한 지역에 대하여 지구단위계획의 입안을 개시하기로 결정할 수 있으며，입안개시를 결정

한 경우 대상지역 및 대통령령이 정하는 사항을 관보에 고시하여야 한다.

② 지구단위계획이 입안될 지역은 다음 각호의 1에 해당하는 지역을 그 대상으로 한다.

택지개발촉진법에 의한 택지개발예정지구
산업입지및개발에관한법률에 의한 공업단지
도시재개발법에 의한 재개발구역
기타 대통령령이 정하는 지역

◎ 理由:

1） 제목관련: “지구단위계획의 입안개시결정”을 그 제목으로 한다.

2） 제1항 관련: 입안결정권자는 도시계획결정권자가 아니라 입안자가 되어야 할 것이다. 도시

계획결정권자는 제2항 대통령령이 정하는 구역의 입안의무만을 촉구하면 충분한 것이고，입안

자의 자유로운 영역까지 먼저 개입하여 입안을 결정하는 것은 너무 과도한 것으로 판단된다.

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立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理由 147

다만 입안개시결정에 법적 효력이 인정되므로 이에 대하여 도시계획결정권자의 허가를 받도록

할 수도 있을 것이지만，입안결정이 임시적인 효력만을 갖는 것이고，도시계획수립의 마지막 단

계인 도시계획결정권이 결정권자에게 있으므로 입안단계에서는 입안자에게 전적인 책임을 맡기

는 것이 바람직할 것으로 보인다.

3） 제2항 관련: 개정안의 제2항은 상당부분 제1항을 반복하고 있는 반면，대통령령에 너무

과도하게 위임을 하고 있는 것으로 판단되므로，현행법을 존중하여 지구단위계획이 수립될 지

역의 개요라도 정하는 것이 좋을 것으로 판단하였다.

제43조（지구단위계획의 수립） ① 도시계획입안자는 제42조 제1항의 입안개시결정이 내려진

지역에 대하여 다음 각호 중 필요한 사항을 포함한 지구단위계획을 입안하며 지구단위계획

의 상세정도는 지구단위계획의 내용 및 성격에 따라 다르게 할 수 있다.

대통령령이 정하는 지역 • 지구의 세분
대통령령이 정하는 도시계획시설의 배치와 규모
가구 및 획지의 규모와 조성계획
건축물등의 용도제한，건축물의 건폐율 및 용적율과 높이의 최고한도

5 건축물의 배치 • 형태 • 색채와 건축선에 관한 계획

경관형성계획
교통처리계획
기타 건설교통부령이 정하는 사항

② 지구단위계획은 지구단위계획입안자의 신청에 의하여 지구단위계획결정권자가 도시 계

획으로 결정한다.

③ 도시계획입안권자는 지구단위계획 입안개시결정 및 그 고시일로부터 3년이내에 지구단

위계획의 입안을 완료하여 도시계획결정권자에게 결정을 신청하여야 하며，그 기간내에 결정

신청을 하지 않은 경우에는 지구단위계획 입안개시결정은 그 효력을 상실한다.

④ 제3항의 규정에 의하여 지구단위계획 입안개시결정이 효력을 상실한 경우 도시계획입

안자는 지체없이 그 사실을 고시하여야 한다. 입안자가 이를 고시하지 않는 경우 도시계획결

정권자는 입안자에게 고시를 촉구하거나 직권으로 그 사실을 고시할 수 있다.

⑤ 지구단위계획은 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관이 정하는 기준에 적합하

여야 하며，도로，상 • 하수도등 대통령령이 정하는 도시계획시설의 처리 • 공급 • 수용능력 및

규모가 계획구역내 당해 구역 전체 건축물의 총용적과 적정한 조화를 이룰 수 있도록 하여

야 한다.

⑥ 제1항 제5호의 사항이 포함된 지구단위계획은 제24조제1항제3호의 규정에 불구하고 대

통령령이 정하는 바에 의하여 해당 지방도시계획위원회와 건축위원회의 합동위원회의 심의

를 거쳐야 한다.

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148 行政法硏究/1999년 하반기

◎ 理由:

1) 제1항 관련: 제목이 계획의 수립이므로 제1항에서는 입안자의 입안에 관하여 규율하고，

결정문제는 제2항에서 정한다.

2) 제2항 관련: 도시계획의 입안개시와 결정을 동시에 하라는 개정안은 사물의 본성에 반하

는 것이며 불필요한 조문이라 생각된다. 이는 개정안이 가지고 있는 두 개의 도시계획과 그 절

차문제에 대한 모순을 의식한 조항이라 보이지만 이렇게 무리한 조항을 두는 것은 법에 대한

신뢰를 떨어뜨리는 결과가 된다. 따라서 그 내용을 삭제하고 제2항에는 도시계획결정에 관한

사항을 규정한다.

3) 제3항 관련: 입안개시결정의 주체가 입안자이고，고시의 주체도 입안자이므로 그 효력상실

의 사실을 고시할 자도 원칙적으로는 입안자로 한다. 그리고 결정권자에게는 그 통제권을 주는

것으로 족하다.

제44조(지구단위계획과 건축) ① 지구단위계획이 결정된 구역안에서 건축물은 지구단위계

획에 적합하여야 한다.

② 제42조제1항에 의한 지구단위계획 입안개시결정이 고시된 지역에서는 지구단위계획결

정시까지 건축행위를 제한하기 위한 조례가 제정될 수 있다. 제43조제3항등에 의해 지구단위

계획 입안개시결정이 효력을 상실하면 조례도 효력을 상실한다.

③ 특별시장 • 광역시장 • 시장 • 군수는 제2항의 조례가 없거나 아직 효력을 발생하지 않은

경우에도 동 지역의 계획적 개발에 위반된다고 판단되는 경우，1년의 기간동안 건축허가를

거부할 수 있다.

◎ 理由:

1) 제1항에서는 지구단위계획이 결정된 경우의 건축허가에 관하여 원칙을 선언하고，제2항은

지구단위계획의 입안개시결정 이후 계획결정 이전단계의 건축허가요건을 위한 조례제정의 가능

성을 연다. 조례의 효력기간은 당연히 입안개시결정 및 도시계획결정에 의해 결정되는 것이지

만 제43조 저13항을 고려하여 3년을 원칙으로 할 수도 있을 것이다. 참고로 독일은 2년으로 하

고，1년간 연장할 수 있도록 정하고 있다. 제2항 제2문에서 “제43조 제3항등”이라 표현한 것은

시간의 경과로 효력이 상실되는 경우뿐 아니라 취소소송을 통해 입안개시결정이 취소되는 경우

도 포함하기 위한 것이다.

제3항은 조례가 제정되지 않거나，조례제정을 준비중인 경우에 대비해 1년의 기간동안 건축

허가를 유보할 수 있는 조문을 둔다. 1년의 기간은 독일 도시계획법 제15조의 기간을 따른 것

이며 우리의 경험이 축적되면서 얼마든지 변경이 가능한 기간이라 판단된다.

제5장 도시계획과 건축허가등

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◎ 理由: 제5장 및 제6장의 체계

立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理由 149

1） 도시계획이 수립되면 그 도시계획의 내용에 따라 일정한 행위가 허가대상행위가 되며，그

중 가장 중요한 것이 토지의 형질변경 및 건축물의 건축이다. 따라서 현행법은 이에 대하여 허

가를 받도록 한 개의 조문에서 규율하고 있는 것이다.

원래 도시계획은 건축물의 건축허가요건을 그 내용으로 하고，이러한 요건이 모두 충족된 건

축물에 대하여 건축허가를 발급할 수 있는 구조를 취하고 있다. 다만 경우에 따라 건축행위 전

단계로서 토지의 형질변경을 규제하지 못하면 건축물의 건축도 효율적으로 통제할 수 없게 되

는 것이므로 예외적으로 그 규율범위를 확대하여 건축을 위한 선행작업으로서 토지의 형질변경

이나，토지의 분할 등을 규율하는 것이다, 이는 도시계획의 결정에 의하여 건축물은 그 형태（건

폐율，용적을，대지면적의 최소한도 등） 및 용도（주택，공장，근린생활시설，백화점 등）가 제한되

므로 매우 집중적인 규제대상이 되지만，토지형질변경 등은 대체적인 허가요건만이 불확정법개

념에 의해 통제되고, 규율밀도도 높지 않다는 점을 통해서도 잘 드러난다.

현행 건축행정 법체계는 혼란상태를 벗어나지 못하여 도시계획법상의 건축허가요건이 건축법

과 동법시행령 별표에서 규제되거나 도시계획법 시행령，시행규칙 （개발제한구역의 도시계획구역

내 건축허가요건에 관한 시행령 저다조 등） 등에 분산되어 있기 때문에 도시계획이 건축허가요

건을 집중적으로 규율하는 것이라는 실체가 선명하게 보이지 않는다. 그러나 결국 토지의 합리

적 사용을 위한 건축물의 용도와 형태제한요건은 모두 도시계획에 의존하는 것이고, 도시계획

이 없다면 전혀 적용될 수 없는 것이므로 도시계획법 조문이 건축법에 있다고 하여도 그 본질

적 성격을 상실하는 것은 아니다. 개정안이 이러한 도시계획법 조문을 다시 도시계획법으로 이

전하려고 하는 의도에는 전적으로 찬성하지만，다시 건축과 개발행위를 별도의 것으로 이해하

여 별도의 장에서 취급하는 것에는 동의할 수 없다.

2） 개정안이 파악하고 있는 개발행위관념에 건축이 포함되어 있다면，제6장에서 별도로 행위

제한을 정하는 것은 제도의 중복이며，특히 개정안 제53조의 내용은 더 이상 표현할 것이 없는

공허한 규정으로 구성되어 대통령령에 모든 것을 의존시키거나，다른 법에 막연히 위임하고 있

다는 맹점을 지닌다.

3） 대안에서는 행위제한관련규정을 제5장으로 통합하여，우선 도시계획에 의해 가장 강력하

게 규율되는 건축물의 건축 및 그 허가요건을 제1절에서 다루고，건축물의 건축을 제외한 여타

의 행위（개정안과 같이 “개발행위”로 칭한다）와 그 허가절차를 제2절에서 다룬다.

건축물의 건축은 건축법에서 위험방지 관련요건이 충족되어 건축허가가 발급될 때，도시계획

법상의 건축허가요건도 충족되었는지 살펴 하나의 건축허가로 이를 대체하도록 하면 허가절차

를 별도로 규율할 필요가 없다. 구체적으로는 건축법 제8조제5항의 의제규정에 “도시계획법 제

0 0조에 의한 건축허가”를 삽입함으로써 해결한다. 준공검사절차도 별도로 규율하지 않고 건

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150 行政法硏究/:1999년 하반기

축법상 준공 또는 사용승인으로 이를 대체한다. 결국 도시계획법은 건축허가요건만을 정하는

기능을 하고 그 이후 건축허가 및 준공까지 모두 건축법의 절차를 이용한다.

이에 반하여 토지의 형질변경 등 행위에 대한 제한은 도시계획법에 고유한 것이므로 그 행

위허가를 위한 요건 및 절차가 도시계획법에 별도로 마련되어야 하고，준공검사를 위한 조문까

지 모두 완비되어야 한다. 이러한 한도에서 개정안의 충실한 조문은 충분히 활용되어야 한다.

제1절 건축허가와 건축허가요건

제45조（건축허가） ① 도시계획구역안에서 건축물을 건축하고자 하는 자는 시장 • 군수의 허

가를 받아야 한다.

② 시장 또는 군수는 제1항의 규정에 의한 허가를 함에 있어 해당 지역의 도시계획내용에

적합한지를 충분히 심사하여야 한다.

③ 시장 또는 군수는 제1항의 규정에 의한 허가를 함에 있어서 환경오염방지 • 조경 등을

위하여 필요하다고 인정하는 경우로서 대통령령이 정하는 경우에는 이의 이행을 담보하기

위하여 허가를 받는 자에 대하여 이행보증금을 예치하게 할 수 있다. 이 경우 이행보증금의

금액, 예치의 방법등은 대통령령으로 정한다.

④ 제1항의 허가를 받지 아니한 건축물에 대한 시정조치 등은 건축법의 규정을 준용한다.

◎ 理由:

개발행위와 명백히 분리시킨 건축행위의 허가를 규정한다. 이 경우 건축허가요건은 결국 도

시계획의 종류에 의존하게 되므로 당해지역에 어떠한 도시계획이 수립되어 있으며 그 내용이

무엇인가를 살펴보아야 건축허가 여부가 결정될 것이다.

제46조（적용의 완하） ① 시장 또는 군수는 다음 각호에 해당하고, 공공복리에 반하지 않는

경우 이 법이 정하고 있는 건축허가요건을 완화하여 적용할 수 있다.

공공복리를 위하여 특별히 필요한 경우
건축허가로 인해 도시계획의 기초가 영향받지 않는 경우
기타 이 법의 적용이 매우 불합리하다고 판단되는 경우

② 시장 또는 군수가 제1항에 의해 건축허가를 하는 경우 사전에 건축법에 의한 건축위원

회의 심의를 거쳐야 한다.

③ 제1항 및 제2항의 절차 기타 필요한 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다.

◎ 理由:

현재 건축법에 규정되어 있는 적용의 완화（건축법 제5조〉는 도시계획법상의 건축허가요건규

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立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理由 151

정을 완화하는 기능을 하는 것이므로 도시계획법적 성격의 규정이다. 건축법 제5조의 문구를

기초로 독일 도시계획법 제31조제2항의 예를 참조하여 수정하였다.

제47조（건축물의 대지가 지역 • 지구 또는 구역에 걸치는 경우）: 개정안 제54조와 동일

◎ 理由:

이 조항도 건축허가요건을 정하는 총칙적 성격의 규정이므로 적용의 완화와 함께 제1절의

앞부분에 놓는다.

제48조（건폐율） ① 용도지역제 도시계획구역안에서 대지면적에 대한 건축면적（대지에 20|

상의 건축물이 있는 경우에는 이들 건축면적의 합계로 한다）으I 비율（이하 "건폐율”이라 한대

의 최대한도는 다음 각호의 범위안에서 대통령령이 정하는 기준에 따라 지방자치단체의 조

례로 정한다.

주거지역에 있어서는 100분의 70이하
상업지역에 있어서는 100분의 90이하
공업지역에 있어서는 100분의 70이하（산업입지및개발에관한법률 제2조제6호의 산업단지

에 있어서는 100분의 80이하）

녹지지역에 있어서는 100분의 20이하

② 제30조제2항의 규정에 의하여 세분된 지역에 있어서는 대통령령으로 그 기준을 따로

정할 수 있다.

③ 도시과밀화를 방지하기 위하여 필요한 경우 또는 토지이용도를 높여야 할 필요가 있는

경우로서 대통령령이 정하는 때에는 제1항의 규정에도 불구하고 당해 지방자치단체의 조례

로 건폐율을 따로 정할 수 있다.

④ 법률상 도시계획구역이지만 실질적으로 도시계획이 수립되지 아니한 지역에 있어서의

건폐율은 100분의 60이하에서 자치단체의 조례로 정한다.

제49조（용적을） ① 용도지역제 도시계획구역내에서 대지면적에 대한 건축물의 연면적의 비

율（이하 “용적을”이라 한다）으I 최대한도는 다음 각호의 범위안에서 대통령령이 정하는 기준에

따라 지방자치단체의 조례로 정한다.

주거지역에서는 700퍼센트이하
상업지역에서는 1천500퍼센트이하
공업지역에서는 400퍼센트이하
녹지지역에서는 200퍼센트이하

② 제1항의 규정에 의한 용적율은 제30조제2항의 규정에 의하여 세분된 지역에 있어서는

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152 行政法硏究/1999년 하반기

대통령령으로 그 기준을 따로 정한다.

③ 건축물의 주위에 공원 • 광장 • 도로 • 하천등의 공지가 있거나 이를 설치하는 경우에는

제1항의 규정에 불구하고 대통령령이 정하는 바에 따라 지방자치단체의 조례로 용적율을 따

로 정할 수 있다.

④ 법률상 도시계획구역이지만 실질적으로 도시계획이 수립되지 아니한 지역에 있어서의

용적율은 200퍼센트이하에서 자치단체의 조례로 정한다.

◎ 理由: 제48조，제49조 종합

1) 건폐율이나 용적을개념은 도시계획법에 의해 만들어진 것이고，건축허가요건으로서 매우

중요한 것이므로 그 개념을 국토이용관리법에서 정하는 것보다는 도시계획법에서 정하는 것이

타당하다. 다만 용적율은 현행법이나 개정안이 너무 높게 상정하고 있다 판단된다.

2) 건폐율 등은 용도지역제 도시계획에 따라 변화하는 것이므로 용도지역제 도시계획이 수립

된 지역에 한하여 이 허가요건이 적용된다는 점을 명시하고，형식적 도시계획구역에서의 건폐

율 • 용적율은 별도의 항에서 다룬다. 또한 개발제한구역이나 시가화조정구역，도시계획시설구역

에서의 건폐율 • 용적율은 별도로 규율하여야 할 것이다.

제50조(건축물의 용도제한) ① 용도지역제 도시계획구역내에서 건축물의 용도는 다음 각호

의 기준에 따라 대통령령 또는 건설교통부령으로 정한다.

주거지역: 도시민의 쾌적한 주거환경에 적합한 건축물로서 단독주택 • 공동주택 • 근린생

활시설 등으로 구성되며 에외적으로 의료시설 등이 허용될 수 있다.

상업지역: 상업과 기타 업무의 편익을 위한 건축물로서 업무시설 • 판매시설 등으로 구

성되며 예외적으로 창고시설 등이 허용될 수 있다.

공업지역: 공업의 편익을 증진하고，주거지역과 혼재되면 주거환경을 해칠 수 있는 건축

물로서 공장 • 창고시설 등으로 구성되며 예외적으로 판매시설 등이 허용될 수 있다.

녹지지역: 녹지를 보존하며，도심에 건축되기 부적합한 건축물로서 동물관련시설 • 청소

년시설• 군사시설 . 방송통신시설 등으로 구성되며，예외적으로 노유자시설 등이 허용될 수

있다.

② 용도지역제 도시계획구역외 건축물의 용도제한에 관하여는 대통령령 또는 건설교통부

령이 정할 수 있다.

◎ 理由:

1) 도시계획에 의해 규율되는 건축허가요건 중 매우 중요한 용도제한요건은 당연히 도시계획

법에 명문의 규정을 두고 위임하는 형식을 취해야 한다. 따라서 지역별로 그 대강을 정하고 위

임하는 조문을 택한다. 또한 용도제한은 상세한 규율의 필요성이 있으므로 이에 관하여 건설교

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立法豫告된 都市計劃法改正案의 代案 및 그 理由 153

통부령을 제정할 수 있는 근거도 마련한다.

2） 용도지역제 도시계획구역이 아닌 경우 용도제한은 현행 도시계획법 시행규칙에서 개별적

으로 규율하고 있으므로 이에 대한 근거조문을 일반적으로 둔다. 또한 도시계획시설구역내 용

도제한에 관하여도 별도의 규정이 있어야 할 것이다.

제2절 개발행위허가 및 절차

제51조（개발행위의 허가） ① 도시계획구역안에서 다음 각호 1에 해당하는 행위를 하고자

하는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 다만 제1호의 경우 산림안에서의 식재 및

죽목의 벌채에 대하여는 산림법의 규정에 의한다.

대통령령이 정하는 규모의 토지에 대하여 절토 • 성토 • 정지 등으로 토지의 형상이나 성

질을 변경하는 행위（조성이 완료된 기존 대지안에서의 건축물 기타 공작물의 설치를 위한 토

지의 굴착행위를 제외한다）와 공유수면의 매립

대통령령이 정하는 공작물의 설치（제45조의 건축물을 제외한다）
대통령령이 정하는 토석채취
대통령령이 정하는 토지분할（건축법 제49조의 규정에 의한 대지의 경우에는 건축법의

규정에 의한다）

녹지지역안에서 대통령령이 정하는 물건이외의 물건은 1개월이상 쌓아 놓는 행위

② 제1항의 규정에도 불구하고 다음 각호의 행위는 허가를 받지 아니하고 이를 시행할 수

있다. 다만 제1호의 행위를 한 경우에는 1개월이내에 허가권자에게 신고하여야 한다.

재해복구 또는 재난수습을 위한 응급조치
제35조의 규정에 의한 도시계획시설의 설치
기타 대통령령이 정하는 경미한 행위

③ 시장 또는 군수는 허가를 받지 아니하고 제1항 각호의 행위를 한 자에 대하여 그 토지

의 원상회복등을 명할 수 있다.

④ 시장 또는 군수는 제3항의 규정에 의한 원상회복의 명령을 받은 자가 원상회복을 하지

아니하는 때에는 대집행에 의하여 원상회복을 할 수 있다. 이 경우 대집행의 비용부담 • 절차

등에 관하여는 행정대집행법의 규정을 적용한다.

◎ 理由: 개발행위허가 및 절차

1） 개발행위에서 건축행위는 이미 규율되었으므로 그를 제외한 행위를 개발행위로 한정한다.

문제는 건축에 해당하지 않는 공작물의 설치인데，이 또한 모두 건축법의 적용대상이라 보기는

어려우므로 개발행위의 개념에 원칙적으로 포함시키고，자세한 사항은 대통령령에 위임한다.

2） 기타 개발행위의 절차 등에 관하여는 개정안의 견해에 따른다.

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154 行政法硏究/1999년 하반기

제6장 도시계획위원회 이하에 관하여는 별개 의견이 없음.

제52조（개발행위허가의 절차）: 개정안 제46조와 동일

제53조（개발행위허가의 기준）: 개정안 제47조와 동일. 다만 개발행위허가권자는 시장 또는

군수로 변경한다.

제54조（미집행 도시계획시설부지에서의 개발행위허가）: 개정안 제48조와 동일

제55조（미집행 도시계획시설부지의 매수청구등）: 개정안 제49조와 동일

제56조（이미 허가등을 받은 개발행위에 관한 조치）: 개정안 제50조와 동일

제56조의2（개발행위등에 따른 공공시설의 귀속）: 개정안 제51조와 동일

제6장 도시계획위원회

제57조 이하 개정안에 대한 반대의견 없음. 다만 章의 번호가 하나씩 차이남.