박정훈, 行政審判制度의 發展方向 -‘司法節次의 準用’의 强化 -, 2012
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사단법인 한국행정법학회 행정법학 제2호 2아2년 3월
Korean Administrative Law Association
Vol. 2, Mar. 2012
行政審判制度의 發展方向* **
- ‘司法節次의 準用’의 强化 -
朴 正 «r
< 국문초록〉
행정심판 제도에 관해 대립하는 두 개의 理念軸으로서，행정심판의 목적 내지 기
능을 ‘행정의 자기통제’와 ‘시민의 권익구제’로 대비하고, 그 수단 내지 방법을 ‘감
독적 통제’와 ‘중립적 쟁송절차’로 대비할 수 있다. 종래 전자에만 초점을 맞추어,
행정심판의 ‘자기통제기능’과 ‘권리구제기능’으로 구분하였으나， 이제 그 수단적인
측면에 중점을 두어 ‘감독적 통제’와 ‘중립적 쟁송절차’로 대비하여 행정심판제도의
조직과 구성을 발전적으로 디자인함으로써 자기통제기능과 권리구제 기능을 조화시
킬 것이 요청되고 있다.
우리 헌법은 제107조 제3항 후문에서 “행정심판의 절차는 법률로 정하되, 司法節
次가 準用되어야 한다”라고 규정함으로써，행정심판의 수단(방법)에 관한 두 개의 이
념 가운데 중립적 쟁송절차를 선택하고 있다 ‘司法節次’의 핵심은 중립성과 책임성
과 절차적 신중성이다. 헌법이 명하고 있는 '사법절차의 준용’은 비단 좁은 의미의
‘세부적 절차규정’만이 아니라，행정심판의 조직과 구성과 절차 전체에 관한 것으로
이해되어야 한다.
우리나라의 행정심판제도는 그 동안 4단계(암흑기여부활기-^변화기—전환기)의
발전과정을 통해, 감독적 통제 내지 자기통제를 위한 행정절차적 성격을 거의 대부
분 탈색하고, 준사법적 성격을 갖는 쟁송절차로 변화하였다. 특히 2008년 행정심판
법 개정을 통하여，중앙행정기관에 대한 행정심판 기능이 독립행정위원회인 국민권
익위원회 소속의 중앙행정심판위원회에 이관되었고, 종래 처분청 또는 처분청의 직
근 상급행정기관이 재결청이 되던 제도를 폐지하고 모든 행정심판위원회가 직접 재
결하는 것으로 변경된 것이다.
비교법적인 관점에서，2007년 개혁을 통해 司法的• 쟁송절차적 성격이 강화된 영
국의 '행정심판’(administrative appeal; administrative justice) 및 '행정심판
소’(tribunal) 제도가 우리에게 풍부한 자료를 제공해 줄 수 있다. 2007년 개혁의 핵
심은 전국의 무수한 개별 행정심판소들을 히나의 체계로 통합하여 ‘제1심행정심판
- 본고는 2아 1.
-
- 개최된 한국행정법학회/국민권익위원회 공동주최 학술대회의
발표문을 보완 • 정리한 것임을 밝힌다.
** 서울대학교 법과대학/법학전문대학원
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6 행정법학 제2호
소’(First-tier Tribunal)와 ‘상급행정심판소’(Upper Tribunal)를 설치하고, 제1심행정심
판소의 심판관(member) 전원을 법무대신(Lord Chancellor)이 임명하고, 상급행정심
판소의 심판관 전원을 법무대신의 추천으로 국왕이 임명함으로써，심판관들의 독립
성과 전문성을 확보한 것이다. 이러한 영국의 행정심판제도는 행정소송의 전심절차
로서 행정심판이 반드시 프랑스와 독일과 같이 행정절차적• 감독적 성격만을 가져
야 하는 것은 아니라，상당한 정도로 소송절차에 접근하는 司法的 성격을 가질 수
있다는 점이다. 이러한 비교법적 관점에 우리나라의 행정심판에 대한 '사법절차의
준용’이라는 헌법적 요청과 그 동안 쟁송절차로 진화되어 온 발전과정을 보태어 보
면，우리나라 행정심판제도의 바람직한 발전방향은 그 준사법적 성격을 한층 더 강
화하는 데 있다는 결론에 이르게 된다.
본고에서 행정심판에 있어 ‘사법절차의 준용’을 강화하는 방안으로서，① 행정심
판위원회에 심판부 제도의 도입，② 행정심판의 심급화, ③ 일반행정심판과 특별행
정심판의 통합, ④ 중앙행정심판위원회와 시• 도행정심판위원회의 통합，⑤ 행정심
판과 고충민원의 통합，⑥ 행정의 자기통제를 위한 ‘개별행정불복절차’의 확대에 관
하여，각각 현황과 문제점을 분석한 다음 그 발전방향& 제시하였다.
주제어: 사법절차의 준용，영국의 행정심판제도 개혁, 행정심판의 심급화，일반행정
심판과 특별행정심판의 통합，행정심판과 고충민원의 통합
I. 序說 n. 우리나라 行政審判制度
의 浴革과 現況
in. 比軟法的 考察:
영국의 行政審判制度
W. ‘司法節次의 準用’의
强化方案
V. 結語
I. 序說
(1) 무릇 인간이 만든 모든 법제도들은 그 목적(기능)과 수단(방법)에 있
어 상반된 두 개의 理念軸을 가지고 있다. 그 두 개의 軸을 기준으로 법제
도들을 이해하고 관리하고 구성하는 것이 인간의 지혜를 최대한 발휘할
수 있는 방법론적 요청이다. 양 軸의 장점과 단점을 파악하여 그 조화를
지향할 수 있기 때문이다. 행정법에 있어 그 목적을 ‘행정의 적법성 통제’
와 ‘시민의 권리 보호’로 구분하며，그 수단을 ‘자기통제’와 ‘타자통제’로
구분하는 것도 마찬가지이다.
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行政審判制度의 發展方向 7
행정심판에 있어서도，방법론적인 두 개의 理念軸으로서，행정심판의 목
적 내지 기능을 ‘행정의 자기통제’와 ‘시민의 권익구제’로 대비하고，그 수
단 내지 방법을 ‘감독적 통제’와 ‘중립적 쟁송절차’로 대비할 수 있다. 종
래 목적（기능）에만 초점을 맞추어，행정심판의 ‘자기통제기능’과 ‘권리구제
기능’으로 구분하였다. 필자도 이러한 구분을 전제로，우리나라의 행정심
판제도가 권리구제기능으로 편향되어 있음을 비판적으로 지적하고，나 자기
통제기능과 권리구제기능의 조화가 필요하다는 점을 강조한 바 있다.2〉그
러나 행정소송에 있어서도 ‘권리구제’만이 아니라 ‘행정의 적법성 통제’도
그 주요한 기능 중의 하나이므로, 행정심판에 관해 자기통제와 권익구제
라는 기능적인 측면만을 대비하는 것은 적절하지 않다. 오히려 ‘감독적 통
제’와 ‘중립적 쟁송절차’라는 수단적인 관점을 대비하여 행정심판제도의
조직과 구성을 디자인하고，그 기능은 - 행정소송에서와 마찬가지로 -
구체적인 운영과 사회적 인식의 조정을 통하여 행정（자기）통제기능과 권리
구제기능의 조화를 도모하여야 할 것이다.
（2） 행정심판의 수단 내지 방법은 이미 헌법적으로 명령되어 있다. 헌법
제107조 제3항 후문의 “행정심판의 절차는 법률로 정하되, 司法節次가 準
用되어야 한다”가 바로 그것이다. 행정심판의 수단（방법）의 양 軸에 해당하
는 감독적 통제와 중립적 쟁송절차 가운데 우리 헌법은 후자를 선택하고
있는 것이다. 이러한 헌법 규정을 감안하면，결국 우리나라의 행정심판제
도를 이해하고 디자인함에 있어서는 행정심판의 ‘감독적 성격’과 ‘준사법
적 성격’을 대비하여，후자를 지향하여야 한다는 결론에 이르게 된다.
‘司法節次’의 핵심은 중립성 내지 독립성과 책임성과 절차적 신중성이다.
따라서 헌법이 명하고 있는 ‘사법절차의 준용’은 비단 좁은 의미의 ‘세부
적 절차규장만이 아니라，행정심판의 조직과 구성과 절차 전체에 관한 것
으로 이해되어야 한다. 한 마디로 말해，행정심판이 司法에 준하는 ‘성격’
을 갖출 것이 요구된다. 그렇다고 하여 행정심판이 권력분립의 관점에서
비法에 속한다는 의미는 아니다. 행정입법이 입법（의회）에 속하지 않는다는
것과 마찬가지이다. 오히려 현대의 ‘행정’은 입법적 수단에 의한 작용과
졸고, “행정심판법의 구조와 기능”，행정법연구 제12호 （2004），241-2기면 （2003. 10.
- 13本 東京，行政管理硏究센터 발표 논문）.
2）졸고，“행정심판의 기능 -권리구제기능과 자기통제기능의 조화”, 행정법연구 제15
호 （2006）, 1-14면 （2005. 10. 27. 행정심판제도 20주년 기념 법제처/법제연구원 공동학술대
회 발표 논문）.
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8 행정법학 제2호
사법적 수단에 의한 작용을 아우르는 넓은 개념으로 확대되고 있고，그리
하여 행정 안에 독립성과 전문성을 갖춘 (행정)입법기구와 (행정)심판기구
를 마련하여야 한다는 시대적 요청이 뒤따른다.
(3) 후술하는 바와 같이，우리나라의 행정심판제도는 ‘사법절차의 준용’
이라는 헌법적 요청에 따라, 감독적 통제 내지 자기통제를 위한 행정절차
적 성격을 거의 대부분 탈색하고，준사법적 성격을 갖는 쟁송절차로 나아
가는，이미 돌아갈 수 없는 다리를 건녔다고 할 수 있다. 2008년과 2010년
에 걸쳐 재결청이 폐지되어 행정심판위원회가 직접 재결하게 되었고 독립
행정위원회인 국민권익위원회에 중앙행정심판위원회가 설치된 것이 바로
그것이다. 원래 우리가 일본을 통해 수입한 행정심판(정확하게는 訴願) 제
도는 분명히 프랑스와 독일에서 생성된 행정절차적 • 감독적 자기통제를
위한 것이었다. 그러나 모든 법제도는 역사와 정치와 문화의 산물이다. 독
재와 이를 극복하기 위한 민주화 과정에서 행정심판은 우리나라만의 독특
한 제도로 발전하여 왔다. 우리는 이제 이를 한 단계 더 발전시켜야 할
역사적 사명 앞에 서 있다.
(4) 이상과 같은 문제의식에서，본고에서는 먼저 우리나라 행정심판제도
의 연혁과 현황을 살펴보아 현재 우리의 위치를 확인한 다음(n.)，우리와
가장 비슷한 위치에 있는 영국의 행정심판제도를 고찰함으로써 비교법적
참고자료를 확보하여(m.)，우리가 나아갈 방향인 ‘司法節次의 準用’의 강화
를 위한 구체적인 방안들을 제시하고자 한다.
n. 우리나라 行政審判制度의 治革과 現況3)
- 제1기 (1965년-1985년) : 暗黑期
19가년 행정소송법과 함께 제정된 訴願法은 1965년부터 비로소 시행되
었는데，1985년까지 21년에 걸쳐 국무총리소원심의회가 처리한 사건은 총
1，141건으로 연평균 50건에 불과하였으며 인용율은 12.6 퍼센트에 불과하였
3)이하의 내용은 졸고，“행정심판법의 구조와 기능”，행정법연구 제12호 (2004. 10.)，
241-2기면; 한국 행정심판제도의 개관，2010. 6. 28. 대만 타이페이 행정심판 학술대회 발
표문(미공간)의 내용을 발췌 • 수정한 것임을 밝힌다.
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行政審判制度의 發展方向 9
다.4> 소원심의회는 자문기관으로서，위원 전원이 공무원으로 구성되어 있
어 객관성이 전혀 확보되어 있지 않았고，불이익변경도 가능하였다. 여기
에 訴願前置主義가 결합되어，訴願제도는 사실상 행정소송의 장해물로 작
용하여，1970년대 維新獨裁의 악법 중의 하나로 여겨졌다.
1980년 ‘서울의 봄’에 訴願제도와 訴願前置主義는 폐지될 것으로 예상되
었으나， 1981년 제5공화국 헌법에서 ‘訴願’이 ‘行政審判’으로 개칭되면서
그 헌법적 근거가 마련되었다. 즉，同 헌법 제108조 제3항（현행헌법 제107
조 제3항）에서 “재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있다. 행정심판의
절차는 법률로 정하되，司法節次가 準用되어야 한다”라는 규정이 신설되었
다. 이 규정은 애당초 訴願제도의 위헌성 문제를 해결하여 訴願제도를 존
치시키기 위함이었지만，1987년 민주화 이후에도 계속 살아남아 행정심판
을 司法節次에 準하는 제도로 변화시키는 계기가 되었고，앞으로 우리나라
에 고유한 행정심판제도를 발전시킬 수 있는 소중한 헌법적 근거로 작용
하고 있다.
- 제2기 （1985년-1995년） : 復活期
위 제5공화국 헌법 제108조 제3항에 의거하여 1984년 訴願法이 폐지되
고 행정심판법이 제정 • 공포되어 1985년 10월부터 시행되었다. 행정심판전
치주의가 계속 유지되었으나，새로운 행정심판법은 종래 訴願法의 문제점
으로 비판되었던 사항들을 시정하고 위 헌법 규정에서 요구되는 ‘던法節次
의 準用’을 실현하기 위한 제도적 장치들을 마련하였다. 즉，① 행정심판위
원회를 의결기관으로 만들어 그 의결에 裁決廳이 구속되도록 하고，② 청
구인과 피청구인（처분청） 사이에 공격 • 방어가 이루어지는 對審構造를 정
립하며，③ 不利益變更을 금지하고，④ 처분청의 거부처분과 부작위에 대
하여 의무이행심판을 도입하였다. 이렇게 부활한 행정심판의 기본적 골격
은 현재까지 유지되고 있다.
- 제3기 （1995년-2008년） : 變化期
1995년 행정심판법 제1차 개정은 1994년 행정소송법의 개정에 의해 행
정심판전치주의가 폐지됨으로써 행정심판이 원칙적으로 任意節次로 된 것
4）국무총리행정심판위원회 • 법제처，행정심판의 이론과 실제，2002, 27면 참조.
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10 행정법학 제2호
에 대응하여 행정심판을 강화하는 것이 주요 목적이었다. 즉，① 중앙행정
기관（행정각부의 장관）에 소속된 행정심판위원회들을 모두 폐지하고 이들
을 - 법제처가 주관하는 - 국무총리행정심판위원회로 통합하고，② 행
정심판위원회의 위원 중 민간인 위원이 과반수가 되도록 하였으며，③ 의
무이행재결의 불이행에 대하여 재결청의 직접처분 제도를 도입하였다. 이
제1차 개정으로 인한 중요한 변화는 위 ①을 통해 행정부 내에 ‘국무총리
행정심판위원회’라는 독립적인 심판기관이 탄생한 것이다. 이로써 제2기
때부터 존재하던 국회•법원•헌법재판소•감사원 등 국가기관의 개별 행
정심판위원회와 각 광역지방자치단체의 시 • 도행정심판위원회와 함께 행
정심판위원회의 크元化가 이루어졌다.
1997년 제2차 개정의 주요 내용은 ① 국무총리행정심판위원회에게 처분
의 근거가 된 법규명령 등에 대한 시정요청권한을 부여하고, ② 국무총리
행정심판위원회가 심판하는 사건에 관해서는 재결청의 의견제출권을 명시
하였다. 이러한 재결청의 의견제출권은 ‘자기통제작 기능에서 ‘준사법작
기능으로의 행정심판의 변화를 단적으로 드러낸 것인데，재결청인 장관이
마치 당사자와 같은 입장에서 의견을 제출하는 것이기 때문이다.
1998년 제3차 개정에서는 ① 지방경찰청 • 지방조달청 • 지방병무청 등
국가특별지방행정기관에 대한 재결청을 행정조직상의 단계와 관계없이 원
칙적으로 모두 소관 중앙행정기관의 장으로 일원화함으로써 위 기관들에
대한 행정심판사건을 모두 국무총리행정심판위원회의 관할에 속하도록 하
고，② 국무총리행정심판위원회의 위원 정원을 50인 이내로 증원하였다.
위 ①은 행정심판기관의 단순화를 통해 시민의 불편을 해소한다는 것이
개정 취지이었지만， 실제로는 1998년 3월부터 개정행정소송법의 시행으로
행정심판이 원칙적으로 임의 절차로 됨으로써 국무총리 행정심판위원회의
사건이 격감할 것에 대비한 조치라고 할 수 있다. 특히 1999년 도로교통법
개정에 의해 운전면허 취소• 정지 등 동법에 의한 처분에 관하여 행정심
판전치주의가 도입됨으로써，전국의 운전면허 관련사건들이 모두 국무총
리행정심판위원회의 관할이 되어5〉현재 중앙행정심판위원회의 처리 사건
의 상당 부분을 차지하고 있다.
5）전국의 지방경찰청은 국가특별지방행정기관으로서 그 처분에 대한 재결청이 소관중
앙행정기관，즉 행정안전부장관이 되므로, 그에 대한 행정심판사건은 모두 국무총리행정
심판위원회의 관할이 된다.
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行政審判制度의 發展方向 11
- 제4기 （2008-현재） : 轉換期
2008년의 제4차 개정을 통하여 ① 종전의 국가청렴위원회（부패방지위원
회）와 국민고충처리위원회를 통합하여 설치된 국민권익위원회에 국무총리
행정심판위원회의 기능이 이관되었고，② 그동안 裁決廳（처분청 또는 처분
청의 직근 상급행정기관）이 행정심판위원회의 의결에 따라 재결하던 것을
폐지하고 모든 행정심판위원회가 직접 재결까지 하는 것으로 변경되었다.
이로써 행정심판제도는 2단계로 근본적 전환이 이루어졌다. 즉，첫 단계로，
종전에는 중앙행정에 대한 행정심판이 법제처 주관의 국무총리행정심판위
원회가 담당하였기 때문에 ‘행정의 자기통제’라는 외형은 유지될 수 있었
으나， 이제 국무총리행정심판위원회가 독립행정 위원회로서 기능상 독립된
국민권익위원회에 소속됨으로써 행정심판이 본격적으로 ‘他者統制’에 의한
‘쟁송절차’로 변화하기 시작한 것이다. 이에 더하여 두 번째 단계로, 재결
청 제도가 폐지됨으로 말미암아 중앙행정기관（각부장관）은 그 쟁송절차의
당사자의 지위로 변경되었다.6>
2010년 1월의 제5차 전면개정은 국민권익위원회로 이관된 행정심판의
위상과 기능을 강화하는 데 초점이 맞추어진 것이다. 즉，① 국무총리행정
심판위원회의 명칭을 ‘중앙행정 심판위원회’로 변경하고， ② 중앙행정 심판
위원회의 시 • 도행정심판위원회에 대한 조사 • 지도 권한을 명시하였으며，
③ 중앙행정심판위원회의 상임위원을 4인 이내로 증원하고，소위원회（4인）
와 전문위원회 제도를 도입하였다. 그밖에 일반적인 행정심판의 기능을
강화하는 것도 있는데，④ 임시의 지위를 정하는 臨時處分 제도를 도입하
고，⑤ 온라인을 통하여 행정심판청구서 및 관계서류를 제출할 수 있도록
한 점이 그것이다.
- 소결
이상에서 개관한 바와 같이，우리나라 행정심판제도는 1985년 탄생（부
활） 이후 총 7단계로 그 준사법적 내지 쟁송절차적 성격이 강화되어 왔다.
6） 각부장관이 처분청인 경우는 물론이고 처분청의 直近 상급행정기관인 경우에도 감
독관청의 입장에서 당사자에 준하는 이해관계를 갖는다. 반면에，국회 • 법원 • 헌법재판소
• 감사원 등 국가기관에 설치되는 개별 행정심판위원회와 광역지방자치단체의 시 • 도행
정심판위원회에서는 여전히 당해 행정기관의 장이 행정심판위원회의 위원장이 되기 때문
에，완전히 당사자로서의 지위로 변경된 것은 아니라고 할 수 있다.
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12 행정법학 제2호
즉, 그 첫 단계는 대심절차의 도입 및 불이익변경의 금지（1985년）이고，두
번째 단계는 행정심판위원회의 의결의 재결청에 대한 구속력（1985년）이며，
세 번째 단계는 행정심판전치주의 폐지에 의한 행정소송과의 병립관계
（1994년）이고. 네 번째 단계는 행정심판위원 중 민간인 위원의 과반수（1995
년）（현재는 3분의 2 이상）이며，다섯 번째 단계는 국무총리행정심판위원회
라는 통합 행정심판기관의 출현（1995년）이고，여섯 번째 단계는 독립행정
위원회인 국민권익위원회 소속의 중앙행정심판위원회의 탄생（2008년 및
2010년）이며，마지막 일곱 번째의 결정적인 단계는 재결청의 폐지 및 행정
심판위원회에 의한 재결（2008년）이다.
다섯 번째 단계까지는，序說에서 밝힌 바와 같이，필자도 행정심판이 행
정절차적 • 자기통제적 성격을 상실해 가는 점을 비판하고 자기통제기능과
권리구제기능의 조화를 강조하였었다.7〉그■러나 여섯 번째와 일곱 번째의
변화를 계기로 우리나라의 행정심판은 더 이상 되돌아갈 수 없이 본격적
인 준사법적 • 준재판적 • 쟁송절차적 제도로 변화하였고， 이러한 변화가
거스를 수 없는 역사적 발전의 하나임이 분명한 이상，이제는 그 변화의
방향을 정확하게 파악하여 그 준사법적 성격을 확고하게 하는 것이 ‘사법
절차의 준용’이라는 헌법적 명령을 실천하는 길이라고 할 것이다. 물론 행
정의 자기통제를 위한 대안을 동시에 마련하면서.
m. 比救法的 考察 : 영국의 行政審判制度
- 개설
프랑스에서는 ‘행정심판’（le recours administratif） 은 임의절차로서， 처분청
또는 감독청 내부에서 이루어지는 것으로서，쟁송절차적 성격이 희박하다.
독일의 ‘행정심판’（Widerspruchsverfähren） 은 필수적 전치절차인데， 역시 감독
적 통제의 일환으로 행정절차의 연장으로 이루어지는 것이다. 미국에서도
행정불복절차가 대부분 행정절차의 ‘결정절차’（adjudication） 속에 편입되어
있다. 이와 같이 프랑스 • 독일 • 미국의 제도는 현재 우리나라의 행정심판
과 상당한 거리가 있다. 반면에， 영국의 '행정심판’（administrative appeal;
7）각주 1, 2 참조.
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行政審判制度의 發展方向 13
administrative justice)과 ‘행정심판소’(tribunal) 제도는 • 쟁송절차적 성
격이 강하기 때문에，우리에게 풍부한 비교법적 자료를 제공해 줄 수 있
다. 특히 2007년 행정심판제도의 개혁이 그러하다.8>
- 영국 행정심판제도의 개관
(1) 영국의 행정심판제도는 역사적으로 통상법원(court of common law)의
보편적 관할의 예외로서 생성되었다. 1660년 관세 • 소비세위원회(Commis
sioner of Customs and Excise)가 설치되었고, 1799년 설치된 소득세위원회
(General Commissioners of Income Tax)는 아직 현존하고 있으나，행정심판제
도가 정착된 것은 20세기 이후이다. 특히 20세기 전반 도시빈곤문제를 해
결하기 위한 사회보장입법(연금，사회부조, 실업보험 등)에서 행정심판절차
(appeal)를 규정하였다. 1908년의「노인연금법」(Old Age Pensions Act)과 1911
년의「국민보험법“National Insurance Act)이 대표적인 예이다.
2차 세계대전 이후，「행정심판과 행정조사 위원회j(Committee on Admin
istrative Tribunals and Enquiries) (일명 Franks Committee)의 보고서에 의거하
여 행정개혁의 일환으로 1958년 제정된 「행정심판소 및 행정조사에 관한
법률」(Tribunals and Inquiries Act)에 의하여，그동안 개별법률에서 규율되던
행정심판소에 관한 일반적 규정들이 마련되었다. 위 위원회의 보고서
(Franks Report)는 행정심판의 기능을 “보다 신속한，보다 저렴한 그리고 보
다 접근7］능한 재판”(speedier, cheaper and more accessible justice)으로 파악하
면서도，그 히 S&Ü 성격을 강조하여，행정심판의 공개성 (opemiess)，공정성
(fäirness)과 중립성(impartiality)을 표어로 제시하였다.
(2) 행정심판소의 조직과 구성은 개별 행정영역마다 통일되지 못하였지
만，대부분의 행정심판소(tribunal)는 1개의 심판부(3인)로 운영되는데，그 심
판부의 장(chairman)은 법률가 자격자 중에서 법무대신(Lord Chancellor)에 의
해 임명된 당해 행정심판소의 장(chairman) 이 되고， 2인의 ‘심판위
원’(member) 은 법무대신 또는 각부장관이 승인한 위원들 중 해당 분야의
상반된 이해관계를 대변하는 전문가(비법률가)들을 행정심판소장이 사건
8〉이하의 설명에 관해서는 Wade/Forsyth, Administrative Law. lO.ed., London 2009,
pp.770-800; 안동인，“영국의 행정심판제도 개혁에 관한 소고”，공법연구 제38집 제1호 제
2권 (2009), 237-263면; 졸저，행정소송의 구조와 기능，박영사 2006, 666면 이하 (영국의
행정소송) 참조.
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14 행정법학 제2호
심리에 배정하였다. 여러 개의 심판부를 가진 행정심판소의 경우에는 행
정심판소장(president) 이 법무대신에 의해 승인된 심판부장(법률가Xchairman)
명단 중에서 심판부장을 선임하면 그 심판부장이 2인의 심판위원을 사건
심리에 배정하였다. 이는 우리나라에서 행정심판위원회가 상임위원과 비
상임위원으로 구성되는데，비상임위원은 각 심리기일마다 미리 선임된 위
원 명단 중에서 위원을 배정하는 것과 유사한 구조이었다.
1992년 당시 영국(스코틀랜드와 웨일즈 포함)에는 50여 분야의 2,000개
이상의 개별 행정심판소들이 있었는데，각각의 관할 행정영역에 설치되는
것으로서， 통일적인 조직은 없었다. 중앙에 설치된 「행정심판위원회」
(Council on Tribunal)는 순수한 정책자문기관에 불과하였다.
(3) 행정심판은 개별법률에 의하여 각 행정영역마다 해당 행정심판소가
설치된 경우에 이루어지는데，반드시 행정심판부터 제기하여야 한다. 행정
심판은 覆審으로서，법적 문제뿐만 아니라 사실 문제에 관해서도，그리고
위법성뿐만 아니라 부당성에 관해서도， 말하자면 ‘타당성 여부’(on the
merits) 가 심사된다. 행정심판소의 재결에 불복이 있으면，행정소송에 해당
허는 사법심사청구소송(claim for judicial review; CJR) 이 아니라，고등법원
(High Court) 또는 항소법원(Court of Appeal)에 소정의 기간 내에 ‘행정심판
불복소송’(appeal)을 제기하여야 한다. 행정심판불복소송은 事後審 • 法律審
으로서 심판재결의 법적 문제만을 심사하고 심판재결이 ‘법적 오류’(error
of law)를 범한 경우에는 이를 취소하고 법원의 견해에 따라 다시 재결할
것을 명하면서 행정심판소로 환송한다.
이상의 절차를 우리의 용어로 설명하면，개별법에 의거하여 행정심판전
치가 되고，9〉원처분이 아니라 행정심판재결이 행정소송의 대상이 되는 것
으로 이해할 수 있다. 여하튼 영국에서는 행정심판이 행정절차가 아니라
사법절차의 일종으로 파악되기 때문에，개별법상 행정심판이 규정되어 있
는 경우에는 반드시 행정심판을 거쳐야 하고，그 재결에 대한 불복은 (행
정청의 행위에 대한 사법심사로서의) 행정소송이 아니라，일반적으로 제1
9)개별법에서 행정심판을 규정한 경우에만 행정심판전치가 되기 때문에 ‘행정심판전
치주와라고 할 수 없고，행정심판이 규정되어 있지 않은 경우에는 (행정심판이 불가능하
므로) 행정심판을 거치지 않고 바로 행정소송(사법심사청구소송 qjR)을 제기할 수 있다는
점에서，오히려 영국의 행정심판은 원칙적 임의절차인데，상당히 많은 개별행정결정에 대
하여 개별법상 행정심판이 규정되어 있기 때문에，사실상 - 개별행정결정에 대한 - 행
정심판전치주의가 지배하고 있다고 말할 수 있다.
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行政審判制度의 發展方向 15
심 재판에 대한 ‘항소’를 의미하는 ‘appeal’(행정심판불복소송)로써 이루어
지는 것이다.
- 2007년 행정심판제도의 개혁10)
영국 행정심판제도의 가장 큰 문제점은 개별법에 의해 수많은 행정영역
마다 지역별로 무수한 소규모의 개별 행정심판소들이 난립되어 있고， 행
정심판소에 따라 그 구성과
성이 완전히
결하기 위한
(Constitutional
보장되어 있지
것이 2007년의
Reform Act) 에
절차가 통일되어 있지 않으며，심판부의 독립
않다는 점이었다. 바로 이러한 문제점들을 해
개혁이었다. 이는 2005년 「국가체제 개혁법」
따른 개혁조치의 일환으로서，Leggatt 보고서에
따라 2007년 제정된 「행정심판소 • 법원 • 집행에 관한 법률」(Tribunals,
Courts and Enforcement Act) 에 의해 이루어졌다.
개혁의 핵심은 전국의 무수한 개별 행정심판소들을 하나의 체계로 통합
하여 ‘제1심행정심판소’(First-tier Tribunal) 와 ‘상급행정심판소’(Upper
Tribunal)를 설치함으로써，행정심판의 조직 • 구성과 절차를 통일한 것이다.
유의할 것은 종래의 개별 행정심판소들을 모두 폐지하고 중앙에 단 하나
의 제1심 행정심판소와 상급행정심판소를 설치한 것은 아니라는 점이다.
부분적인 통• 폐합을 거쳐 종전의 개별 행정심판소들의 상당 부분을 존속
시키되，그 이름을 ‘심판부(chamber)로 변경하고，그 소속을 대부분 단일한
(중앙)행정심판소 체계로 통합한 것이다.11〉그리고 행정심판에 심급제도를
10) 이에 대해서는 Wade/Forsyth, op.cit., pp.776-783 참조.
n) 제1심행정심판소에는 6개의 심판부가 있는데，일반규제심판부(The General Regulatory
Chamber), 건강 • 교육 • 사회부조심판부(Health, Education and Social Care Chamber), 이민 • 망
명심판복(Immigration and Asylum Chamber), 사회보장심판부(Social Entitlement Chamber), 조세
심판부(Tax Chamber), 전쟁연금 • 군대보상심판부(War Pensions and Armed Forces
Compensation Chamber)가 그것이다. 첫 번째의 일반규제심판부는 사회단체，소비자，환경，
토지，도박，정보공개，교통 등 주요한 행정영역들을 포괄한다.
상급행 정 심판소에는 항고심판부(Adminismtive Appeals Chamber), 이 민 • 망명 심판부
(Immigration and Asylum Chamber), 토지심판부(Lands Chamber), 조세 • 공문서심판부(Tax and
Chancery Chamber) 등 4개의 심판부가 있다. 이 중 항고심판부를 제외한 나머지 심판부는
당해 사건을 제1심으로 심판한다.
아직 이와 같이 제1심행정심판소 또는 상급행정심판소로 통합되지 아니하고 개별 행
정심판소로 남아 있는 것은 국왕토지등록심판(Adjudicator to HM Land Registry), 농지(Agric
ultural Lands), 고용〈Employment) 등이다. 이상에 관하여 http://www.justice.gov.uk/about/hmcts/tr
ibunals.htm 참조.
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16 행정법학 제2호
도입하여，명문의 규정이 없더라도，소위 ‘내부적 재심사’(internal review) 로
서，제1심 행정심판의 재결에 대하여 모든 법적 문제에 관해，제1심행정재
판소 또는 상급행정심판소의 허가를 얻어，상급행정심판소에 항고(appeal)
할 수 있게 되었다. 특기할 것은 행정심판의 심리 이전에 중재를 먼저 거
칠 수 있게 되었다는 점이다.
또한 심판관의 독립성을 확보하기 위하여， 제1심행정심판소의 심판관
(member) 전원을 법무대신 (Lord Chancellor) 이 임명하고， 상급행정심판소의
심판관 전원을 법무대신의 추천으로 국왕이 임명한다. 또한 제1심행정심
판소와 상급행정심판소를 동시 에 통할하는 ‘중앙행정심판소장^Senior Pre
sident of Tribunals)을 법무대신의 추천으로 국왕이 임명하는데，중앙행정심
판소장은 심판관들을 각 심판부에 배정하고 심판부장(chamber president) 들
을 임명하며 실무지침을 제정하는 권한을 갖는다. 현재 초대 중앙행정심
판소장은 고등법원 . 항소법원 법관을 역임한 Lord Justice Robert Camujath0]^.
그리고 종전에 자문기관이었던 「행정심판위원회」(Council on Tribunal) 를 폐
지하고，그 대신에 의결기관으로서，행정심판제도를 관리 • 감독하는 「행정
심판관리위원회」(Adminismtive Justice and Tribunals Council)를 설치하였는데，
이는 법무대신과 스코틀랜드• 웨일즈 내각이 임명하는 11인 내지 16명의
위원으로 구성된다.
- 소결
이상과 같은 영국의 행정심판제도가 우리에게 주는 가장 큰 시사점은
행정소송의 전심절차로서의 행정심판이 반드시 프랑스와 독일과 같이 행
정절차적 • 감독적 성격만을 가져야 하는 것은 아니라，상당한 정도로 사
법절차에 접근하는 司法的 성격을 가질 수 있다는 점이다. 그 정치적 • 문
화적 배경으로 영국에서는 전통적으로 司法제도에 대한 신뢰가 컸다는 점
을 들 수 있을 것이다. 여기에서 우리나라와의 유사점을 찾을 수 있다. 물
론 우리나라에서 아직 사법부에 대한 불신이 잔존하고 있지만，‘제도’적인
관점에서는 상명하복의 행정제도에 비하여 독립성과 절차적 신중성을 갖
춘 司法제도가 비교적 더 큰 신뢰를 얻고 있음은 분명하다. 이러한 이유에
서 우리나라의 행정심판제도가 지금까지 준사법적 성격을 강화하는 것으
로 발전되어 온 것이라고 추측할 수 있다. 여기에 ‘사법절차의 준용’이라
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行政審判制度의 發展方向 17
는 헌법적 요청을 보태어 보면，앞으로 우리나라 행정심판제도의 바람직
한 발전방향은 그 준사법적 성격을 한층 더 강화하는 데 있다는 결론에
이르게 된다.
그러나 그렇다고 하여，우리의 행정 영역 전체에 있어 준사법적 성격이
강화되어야 한다는 것은 결코 아니며，또한 행정심판제도를 사법부의 권한
으로 귀속시키자는 것도 결코 아니다. 오히려 헌법상 행정부에게 주어진
행정심판을 명실상부한 행정의 권한과 임무로 승인받기 위해서는 사법절차
에 준하는 성격을 강화하여야 한다는 ‘방법론’으로서의 의미를 갖는 것이
다. 이하에서는 현행 행정심판제도에 있어 헌법적 요청인 ‘사법절차의 준
용’을 강화하는 구체적인 방안들을 제시하고자 한다.
IV. ‘司法節次의 準用’의 强化方案
- 행정심판위원회의 구성 : 審判部 제도의 도입
（1） 현황과 문제점
현행 행정심판법에 의하면，중앙행정심판위원회는 위원장 1명을 포함한
50명 이내의 위원으로 구성하되，위원 중 상임위원은 4명 이내로 하고, 위
원장은 국민권익위원회의 부위원장이 된다（제8조 제1항 및 제2항）. 국회 -
대법원 • 헌법재판소 • 감사원 등의 행정심판위원회와 시 • 도행정심판위원
회는 위원장 1명을 포함한 30명 이내의 위원으로 구성하는데，위원장은 그
행정심판위원회가 소속된 행정청이 된다（제7조 제1항 및 제2항）.
문제는 모든 행정심판위원회의 회의는 위원장（중앙행정심판위원회의 경
우에는 상임위원을 포함）을 포함하여 9인의 위원으로 이루어지는데，위원
장 등을 제외한 다른 위원들은 명단（panel; pool）으로만 위촉되고 실제 사건
의 심리에는 위원장에 의해 지정되어야 비로소 참여가 가능하다는 점이다.
그리하여 자의에 의한 위원 지정의 위험이，또는 최소한 그러한 의혹이
상존한다.
더 심각한 문제는 위원의 지정이 각 심리기일마다 이루어지기 때문에，
사건이 속행되면 속행기일에 동일한 위원들이 다시 그 사건을 심리하게
될 가능성이 불명확하다. 실제로 중앙행정 심판위원회에서는 비상임위원이
14페이지
18 행정법학 제2호
평균 6주마다 지정되기 때문에 속행기일에 당해 사건을 심리할 가능성은
희박하다. 이 때문에 속행을 통하여 당해 사건에 관한 위원의 견해를 무
력화시키거나 위원들의 책임의식을 약화시킬 위험성을 배제할 수 없다.
또한 행정심판법 시행령 제29조 제2호는 심리 중에 있는 사건의 의결에
참여할 위원의 명단을 비공개사항으로 규정하고 있다. 이는 청탁• 외압
등의 부작용을 방지하기 위한 목적으로 1985년부터 존치되어 온 규정인데，
위원들에 대한 불신，이로 인한 위원들의 권위 추락, 위원들의 취약한 책
임의식 등이 문제점으로 지적될 수 있다.
뿐만 아니라，행정심판위원회의 회의에 9인의 위원이 지정되는 것도 문
제점으로 지적될 수 있다. 물론 심리의 투명성을 확보할 수 있고 위원장
과 상임위원을 견제할 수 있다는 장점도 있지만，실제에서는 위원장과 상
임위원 이외에 주심위원만이 기록을 검토하여 책임 있는 의견을 제시할
뿐인 경우가 적지 않기 때문에，인력낭비라는 문제점과 아울러，다른 위원
들이 전문성과 책임성이 부족한 의견을 제시함으로써 정확한 심리가 방해
될 우려마저 없지 않다.
(2) 개선방안
행정심판에 있어 ‘사법절차의 준용’은 심판기관의 구성에서 가장 중요한
의미를 갖는다. 다시 말해，행정심판위원회를 법원• 법관에 준하여 구성하
는 것이 행정심판에 있어 - 사법절차의 핵심에 해당하는 - 독립성과 책
임성과 절차적 신중성을 확보하는 첩경이라고 할 수 있다. 이러한 관점에
서 개선방안을 제시하면 다음과 같다.
즉，현행과 같은 위원 지정제도를 폐지하고 審判部 제도를 도입하는 것
이 요청된다. 중앙행정심판위원회와 시 • 도행정심판위원회에 여러 개의
심판부를 두어 위원들을 각 심판부에 배정하는 것이다. 근본적으로 행정
심판법을 개정하여야 할 것이지만，현행법 하에서도 각 회의마다 심판부
단위로 위원들을 지정하면 될 것이다. 심판부의 구성은 원칙적으로 5인으
로 하되，위원장 또는 상임위원이 심판부장이 되고，나머지 4인을 (비상임)
위원으로 하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 중요 사건은 2개의 심판부를 합
하여 9인의 대심판부가 심리하도록 할 수 있을 것이다
이와 같이 심판부 제도가 도입되면，위에서 지적한 자의적 위원 지정의
위험성，속행기일의 문제，심리에 참가하는 위원 명단의 비공개 문제 등이
15페이지
行政審判制度의 發展方向 19
자동적으로 해결된다. 모든 위원들이 임기 동안 일정한 심판부에 소속되
기 때문에，법관과 동일하게，책임성과 공개성이 확보된다. 사건 심리에
관해서는，위원장이 각 심판부에게 사건을 배당하고，심판부는 평균 3주마
다 기일을 지정하여 사건을 심리하게 되면 책임 있는 사건처리가 가능하
게 될 것이다.
- 행정심판의 심급화
（1） 현황과 문제점
현행 행정심판법에 의하면， 행정심판의 재결에 대해서는， 인용재결이든
기각재결이든 간에，다시 행정심판을 통해 불복할 수 없다（제51조）. 기각재
결에 대해서는 청구인이 원칙적으로 원처분에 대한 취소소송을 제기하거
나，예외적으로 재결에 고유한 하자가 있는 경우에는 재결에 대한 취소소
송을 제기할 수 있기 때문에，심각한 문제는 발생하지 않는다. 그러나 인
용재결에 대해서는 - 통설에 의하면 - 피청구인（처분청）은 취소소송을
제기할 수 없고，예외적으로 인용재결이 지방자치단체의 고유사무에 관한
자치권을 침해한 경우에는 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있을
뿐이다.
특히 중앙행정 심판위원회가 독립행정위원회 인 국민권익위원회 소속이
되었고 재결청 제도까지 폐지됨으로써，처분청과 감독청이 명실상부한 당
사자의 지위로 전환되었기 때문에，행정심판의 인용재결에 대한 불복의
기회가 거의 대부분 봉쇄되어 있다는 점은 행정심판에 대한 ‘사법절차의
준용’이라는 헌법적 요청에 위반되는 것이라는 의문이 강하게 제기된다.
（2） 개선방안
불복가능성은 사법절차의 필수적 요소의 하나이다. 최소한 인용재결에
대해서는，2007년 영국의 개혁을 모범삼아，중앙행정심판위원회에 ‘항고심
판부를 설치하여 피청구인（처분청）으로 하여금 불복할 수 있는 기회를 부
여할 것이 요청된다. 중앙행정심판위원회에 의한 인용재결만이 아니라，시
•도행정심판위원회에 의한 인용재결도 마찬가지인데, 행정심판에 관한
법해석의 통일성을 기할 수 있기 때문이다. 중앙행정심판위원회의 항고심
판부는 위원장과 - 인용재결에 참가하지 아니한 - 상임위원과 비상임위
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20 행정법학 제2호
원을 포함하여 9인의 위원으로 구성하는 것이 바람직할 것이다.
- 일반행정심판과 특별행정심판의 통합
（1） 현황과 문제점
2009년 현재 특별행정심판은 약 50여개의 법률에 규정되어 있는데，12》이
를 유형별로 살펴보면 다음과 같다. 즉，① 해당 불복절차를 ‘행정심판’으
로 규정한 경우（46개），② 해당 불복절차를 거친 경우에는 일반행정심판을
청구할 수 없도록 규정한 경우＜4개），③ 명문의 규정은 없으나 일반행정심
판을 갈음하는 것으로 해석되는 경우（3개）로 나눌 수 있다. 위 ①의 대표
적인 例는 조세심판청구，공무원징계에 대한 소청，토지수용에 대한 이의
신청，노동사건에 관한 재심사청구，건강보험에 관한 이의신청，산재보험
에 관한 재심사청구，공정거래사건에 관한 이의신청 등이다. 이 중 조세심
판청구와 공무원징계소청은 필수절차（전치요건）이다. ②에 속하는 것은 공
무원연금• 군인연금에 관한 심사청구, 출입국사건에 관한 이의신청，해양
사고에 관한 심판청구인데，最後者가 필수절차이다. ③에 속하는 것은 농산
물품질관리 법상의 불복절차， 종자산업 법상의 불복절차， 특허법 상의 불복절차
인데，最前者가 필수절차이다.
이와 같이 수많은 특별행정심판들이 분화되어 있는 데 대하여，행정심
판절차의 불일치， 상당수의 특별행정심판위원회들의 취약한 독립성과 중
립성，해당 행정영역의 이익단체들에 의한 포획 등의 문제점들이 지적될
수 있다.
（2） 개선방안
사법절차의 핵심 중의 하나는 ‘관할의 보편성 내지 일반성’이므로，‘사
법절차의 준용’이라는 헌법적 요청에 의거하여 대부분의 특별행정심판들
을 하나의 행정심판체계로 통합하는 것이 요청된다. 상술한 바와 같이, 영
국에서는 2007년 개혁을 통하여，노동을 제외하고，조세와 모든 사회보장
분야와 모든 규제영역들을 통합하여 제1심행정심판소와 상급행정심판소로
통합하되，전문성을 살리기 위하여 여러 개의 심판부（chamber） 에 배정하였
12） 통계와 이하에서 설명하는 유형에 관해서는 신봉기/김광수/길준규，특별행정심판제
도에 관한 연구, 경북대학교 산학협력단，2009 （특히 3기면 이하〉참조.
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行政審判制度의 發展方向 21
다. 우리나라에서도 조세 심판원， 소청심사위원회， 중앙토지수용위원회 등을
중앙행정심판위원회와 통합하여 가칭 ‘행정심판원’을 설치하되， 현재의 인력
과 건물과 조직들을 활용하여, 조세심판부，공무원징계 심판부, 토지수용심판부
등 전문심판부로 재편함으로써， 행정심판의 통일성과 전문성을 조화시키는
방안이 강구되어야 할 것이다.
- 중앙행정심판위원회와 시 • 도행정심판위원회의 통합
현행 시 • 도행정심판위원회에 대해서는， 행정심판의 전국적 통일성이
결여될 뿐만 아니라, 시 • 도지사가 위원장이 됨으로써 - 중앙행정심판위
원회에 비하여 - 행정심판위원회의 독립성이 취약하다는 점에서，헌법상
요청인 ‘사법절차의 준용’에 반하는 부분이 크다고 할 것이다. 모든 나라
에서 司法작용은 지방자치와 직접 관련이 없다. 더욱이 상급지방자치단체
가 기초지방자치단체에 대하여，감독적 통제는 별론으로，준사법적 권한을
반드시 행사하여야 하는 것도 아니다. 이러한 관점에서，시 • 도행정심판위
원회들을 폐지하여 위에서 언급한 가칭 ‘행정심판원’으로 통합하되，기존
의 시 • 도행정심판위원회 소재지에 행정심판원의 ‘지방심판부’를 설치하여
그 지방의 전문가들을 위원으로 임명하는 방안을 강구할 것이 요청된다.
- 행정심판과 고충민원의 통합
(1) 고충민원제도
고충민원제도는 1994년 국민고충처리위원회 설치와 함께 도입된 것인데，
고충민원의 대상은 사실행위를 포함한 넓은 의미의 ‘처분’과 부작위，민원
사무의 처리기준 및 절차，행정제도• 법령 • 시책 등 행정작용 전체를 포
괄하고，신청인적격도 경제적 • 정신적 이해관계만으로 인정되는 등 그 관
문이 매우 넓다. 심사기준도 위법성과 부당성만이 아니라 ‘신청인의 주장
이 상당한 이유가 있는 경우’까지 포함한다. 위법성과 부당성에 대해서는
시정권고를，신청인의 주장이 상당한 이유가 있는 경우에는 의견표명을
할 수 있으며，그 밖에 관련 법령이나 제도• 정책에 대하여 제도개선의
권고 또는 의견표명도 할 수 있다.네 그 결정에 법적 구속력은 인정되지
않지만，사실상 행정청의 수용률이 평균 95퍼센트 이상이다. 2008년 국민
부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 제46조, 제47조 참조
18페이지
22 행정법학 제2호
고충처리 위원회가 국민권익위원회로 통합되어 현재까지 연평균 20,000건
이상의 사건이 접수 • 처리되고 있다.
(2) 고충민원의 법적 성질 : 광의의 행정심판
고충민원은 일반적으로 Ombudsman 제도의 일종으로 이해되고 있으나，
유럽에서 발전된 전형적인，의회에 의한 Ombudsman제도가 아닐 뿐만 아
니라，원래 Ombudsman제도 자체가 행정에 대한 불복을 위한 수단으로 발
전된 것이기 때문에，이를 우리 헌법 제107조 제3항에서 말하는 ‘재판의
전심절차’로서의 - 광의의 - 행정심판에 해당하는 것으로 파악할 수 있
다. 또한 여기에서 말하는 ‘재판’도 넓은 의미로 파악하면，법원에 의한 행
정소송만이 아니라 헌법재판소에 의한 헌법소원심판도 포함시킬 수 있는
데， 헌법소원심판이 최협의의 처분에 해당하지 않는 행정입법과 사실행위
도 대상으로 삼고 있기 때문에，고충민원도 ‘헌법소원심판의 전심절차’로
서，헌법상 ‘행정심판’에 속하는 것으로 이해할 수 있다. ‘전심절차’라는
것이 재판의 필요적 전치절차에만 한정되는 것으로 볼 필요는 없다. 특히
1998년부터 이미 행정소송에 있어 행정심판전치주의가 폐지되었기 때문이
다. 다시 말해，행정심판전치주의가 적용되지 않는 행정심판도 재판의 ‘전
심절차’로서，헌법상 ‘행정심판에 해당하기 때문이다. 또한 헌법 제107조
의 규정이 제5장(법원)에 포함되어 있다는 점도 위와 같은 해석에 장애가
되지 않는다. 무릇 헌법해석은 최소한 문구적 해석의 차원을 넘어서기 때
문에, 법원의 재판에 관한 헌법규정이 유추 또는 헌법원리로써 헌법재판
소에 의한 재판에 대해서도 적용될 수 있기 때문이다.
(3) 문제점
고충민원과 행정심판은 그 대상이 ‘처분’이고 심사기준이 위법성인 경우
에는 상호 중복된다. 고충민원도 근본적으로 정치적 • 정책적 판단이 아니
라 법적 판단에 의해 이루어지고，그 인용결정과 기각결정에는 - 판결문
과 재결서와 동일한 - 법적인 이유가 제시된다. 고충민원의 인용결정이
권고적 효력밖에 없다는 것은 한편으로 단점이지만，정책적으로 민감한
사안에서 법적 관점에서는 위법성이 있다는 점을 분명히 하면서 그 결정
책임을 처분청에 맡길 수 있기 때문에，오히려 적극적인 법적 판단이 가
능하다. 반면에，행정심판에서는 재결이 기속력을 가질 뿐만 아니라, 인용
19페이지
行政審判制度의 發展方向 23
재결에 대하여 처분청의 불복이 원칙적으로 불가능하기 때문에，정책적으
로 민감한 사안에 관해서는 법적인 판단을 보류하고 사건을 법원으로 넘
기려는 경향이 있음은 오래전부터 지적되어 온 현실이다.
행정심판에서는 종래 그 대상과 청구인적격이 행정소송에 관한 대법원
판례에 따라 협소하게 인정되어 왔기 때문에，행정심판과 별도로 고충민
원을 인정할 실익은 충분히 있다. 그렇다고 하여 반드시 그 심리기관과
심리절차를 분리할 필요는 없고，오히려 이는 법적 판단의 모순과 행정력
의 낭비를 초래할 우려가 있다. 특히 2008년 개혁으로 고충민원과 행정심
판이 동일한 국민권익위원회의 소관으로 통합되었기 때문에 더욱 그러하
다. 현행법에 의하면，고충민원은 원칙적으로 국민권익위원 3인으로 구성
되는 소위원회에서 심리되고 있는 반면，행정심판은 국민권익위원회에 설
치된 중앙행정심판위원회에서 9인의 행정심판위원회에 의해 심리되고 있
는데，그 위원장만 국민권익위원회 부위원장이고 나머지 행정심판위원들
은 국민권익위원이 아니다. 이러한 기형적 구조는 2007년 당시 국민고충처
리위원회와 국무총리행정심판위원회를 억지로 통합시킨 것에서 비롯된 것
이므로, 이제 국민권익위원회가 정상적 궤도로 진입한 이상，이 문제를 해
결하지 않으면 아니 될 것이다.
(4) 해결방안
제1안으로는，국민권익위원들로 구성된 권익위원회 자체는 영국의 「행
정심판관리위원회 j(Adminismtive Justice and Tribunals Council)와 같이 고중민
원과 행정심판을 관리 • 감독하는 역할만 하고，고충민원사건과 행정심판
사건을 가칭 ‘심판위원’들로 구성된 심판부에 함께 배정하는 방법을 생각
해 볼 수 있다. 제2안은 국민권익위원회 부위원장인 중앙행정심판위원회
위원장을 포함한 국민권익위원들이 심판부의 장이 되어 고충민원사건과
행정심판사건을 함께 심리하는 방법이다.
제1안이든 제2안이든，그 구체적인 심리절차는 동일하다. 즉，고충민원
의 제기는 행정심판의 청구를 포함하고，반대로 행정심판의 청구는 고충
민원의 제기를 포함한 것으로 간주하되，심리 결과，고충민원의 경우에도
행정심판의 대상적격과 청구인적격이 인정되고 본안판단에서 위법성이 명
백한 때에는 행정심판의 인용재결을 하고，반대로 행정심판의 경우에도
그 대상적격과 청구인적격이 인정되기 어렵지만 고충민원으로는 허용될
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24 행정법학 제2호
수 있거나， 본안판단에서 위법성이 인정되나 처분청의 정책적 책임이 중
요한 사안에 대해서는 시정권고 또는 의견표명을 한다. 또한 영국의 2007
년 개혁에서 중재（mediation）이 도입된 바와 같이，현행법상 조정 • 합의가
규정되어 있는 고충민원 뿐만 아니라，행정심판에 있어서도 조정 • 합의
제도를 도입할 필요가 있다. 이와 같이 행정심판과 고충민원이 통합적으
로 심리되고 처리됨으로써，양자의 장점들이 상호 작용하여，특히 대상과
신청인적격이 넓은 고충민원의 영향을 받아 행정심판의 대상과 청구인적
격도 확대될 수 있는 효과를 거둘 수 있을 것이다.
- 행정의 자기통제를 위한 ‘개별행정불복절차’의 확대
상술한 바와 같이, 행정심판은 현재에도 행정의 자기통제적 기능은 대
부분 탈색되고 준사법적 • 쟁송절차적 성격이 강한데，이상과 같은 개선방
안에 의하면 그것이 더욱 확고하게 될 것이다. 바로 그렇기 때문에 행정
심판 이외에 행정의 자기통제를 위한 불복절차를 정비하지 않으면 아니
된다. 행정의 자기통제는 법치행정에서 필수불가결한 요소이기 때문이다.
따라서 개별법에서 처분청 또는 감독청에 대한 이의신청 등 ‘개별행정불
복절차’를 一 임의절차로서 一 확대 도입하는 것이 요청된다. 이와 아울러
현행법상 필수절차로 규정되어 있는 개별 행정 불복절차들을， 행정심판을
배제하지 않는 것이라 하더라도，모두 임의절차로 전환할 필요가 있을 것
이다.14〉
14）현행법상 처분청 또는 감독청에 대한 개별행정불복절차가 100개 가량 마련되어 있
다. 이를 유형별로 살펴보면，① 당해 불복절차를 필수절차로 하고 이를 거친 후에 （일
반）행정심판을 청구할 수 있다는 규정이 있는 경우＜15개），② 당해 불복절차를 임의절차
로 하고 그와 무관하게 （일반）행정심판을 청구할 수 있다는 규정이 있는 경우（6개），③
（일반）행정심판의 청구에 관해 명문의 규정은 없으나 ②와 같이 해석되는 경우（약 80개）
로 나눌 수 있다. ①의 대표적인 例는 금융관련사건에 관한 금융위원회에 대한 이의신청，
주민등록법상의 이의신청，노인복지법상의 심사청구 등이다. ②에 속하는 것은 정보공개
여부 결정에 대한 이의신청，운전면허취소• 정지처분에 대한 이의신청 등이다. ③에 속하
는 것이 대부분인데，대표적으로 집회및시위에관한법률，공탁법，산림보호법，약사법，주
택법상의 이의신청을 들 수 있다. 만일 （일반）행정심판을 배제하는 것이라면 이는 ‘개별
행정불복절차’가 아니라 ‘특별행정심판’으로 보아야 하고，궁극적으로는 （일반〉행정심판으
로 통합되어야 할 것이다.
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行政審判制度의 發展方向 25
V. 結語
법은 역사와 정치 • 문화의 산물이다. 우리나라에서 행정심판제도는 독
재와 민주화 과정에서 생성된 독특한 제도로 발전하여 왔다. 이제는 프랑
스법 • 독일법 • 영국법 • 미국법 등 전형적인 비교법에 만족하지 않고， 이
들 요소들을 참고하여 우리에게 알맞은 법제도로 발전시켜야 한다. 행정
심판에 있어 그동안 지속적으로 증가되어 온 준사법적 성격은 이제 한층
더 확대되고 강화되어야 한다. 양적인 변화는 질적인 혁신을 낳는다.
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26 행정법학 제2호
< Zusammenfassung >
Reform des Widerspruchsverfahrens
— Verstärkung der "entsprechenden Anwendung des Justizverfahrens9 —
Jeong Hoon PARK*
In Bezug auf alle Rechtsinstituten kann man sich zwei sich entgegenstehende
Ideen vorstellen. Als solche Ideen kann 一 bezüglich des Zwecks bzw. der Funk
tion des Widerspruchsverfahrens 一 zwischen der Selbstkontrolle der Verwaltung
einerseits und dem Rechtsschutz des Bürgers andererseits unterschieden werden. Es
ist aber noch wichtiger für Überlegungen zur Reform des Widerspruchsverfahrens,
das Element der verwaltungsinternen Aufsicht und das Element des kontra
diktorischen Streitverfahrens auseinanderzuhalten.
Unter diesen zwei Elementen stellt die Verfassung das letztere in den Vorder
grund, indem das Artikel 107 Absatz 3 wie folgt vorsieht: „Durch Gesetz soll das
Widerspruchsverfahren gereglt werden, worauf das Justizverfahren entsprechend
angewendet werden muß“. Der Kern des Justizverfahrens liegt in der Unbe
fangenheit, der Verantwortlichkeit und der Behutsamkeit des Verfahrens. Die
durch Verfassung gebotene entsprechende Anwendung des Justizverfahrens gilt
nicht nur für konkrete, detaillierte Bestimmungen über das Widerspruchsverfah
ren, sondern vor allem für die ganzheitliche Ausgestaltung der Organisation und
der Struktur des Widerspruchsverfahrens.
Das Widerspruchsverfahren hat ungefähr 50 jährige Geschichte seit 1965, die
in vier Stufen (Finsternis사ᄍZiedergeburtr냐Entwicklung^나Verwandlung) gegliedert
werden kann. Im Laufe der dritten und der vierten Stufe hat das Verfahren den
Charakter als Verwaltungsverfahren für die Selbstkontrolle der Verwaltung ver
loren und sich in ein qausi-justizielles Streitverfahren verwandelt. Insbesondere
2008 wurde die Zuständigkeit des Widerspruchsverfahrens gegen den Verwal
tungsakt der staatlichen Behörden auf die Civil Rights Gymmission als eine ministe-
- Prof. Dr. Seoul National University, School of Law
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行政審判制度의 發展方向 27
rialfireie, unabhängige bzw. weisungsfreie Kollegialbehörde übertragen, und alle bis
herigen Widerspruchsbescheidsbehörden wurden abgeschafft, statt derer die CM
Rights Commission und die Land-Widerspruchskommissionen selbst den Wider
spruchsbescheid erlassen.
Unter dem rechtsvergleichenden Aspekt ist das englische Institut administrative
appeal, das jüngst eine wesentliche Reform erfahren hat, hilfreich für die Zukunft
des koreanischen Widerspruchsverfahrens. In England wurden nämlich im Jahre
2007 alle bisherigen einzelnen Widerspruchsverfahrensorganen Tribunals in das
First-tier Tribunal und das Upper Tribunal vereinigt, deren allen Mitglieder {member)
von dem Lord Chancellor oder von der Königin ernannt werden, so daß sich das
Widerspruchsverfahren dem Justizverfahren angenähert hat. Mit Hilfe diesen
englischen Beispiels kann man erkennen, daß das Widerspruchsverfahren nicht
unbedingt, wie in Deutschland oder in Frankreich, den Charakter des
Verwaltungsverfahrens zur Aufsichtsfunktion haben muß, sondern das Element des
Justizverfahrens so weit wie möglich verstärkt werden kann. Wenn man dieser
durch die Rechtsvergleichung gewonnenen Erkenntnis das oben erwähnte
verfassungsrechtliche Gebot der entsprechenden Anwendung des Justizverfahrens
und die bisherigen faktischen Entwicklungbestände hinzugefugt, kann als Ergebnis
festgestellt werden, daß das koreanische Widerspruchsverfahren in Richtung auf die
Stärkung des Charakters des Justizverfahrens reformiert werden muß.
Auf Grund des oben geschriebenen Problembewußtseins werden in dieser Arbeit,
nach der Analyse der gegenwärtigen Situationen und Probleme, als konkrete
Reformvorschläge, (D die Einführung des Systems der Senate in die
Widerspruchskommission, insbesondere in die Civil Ri았)ts Commission ② die
Einführung des Instanzenwegs des Widerspruchsverfahrens ③ die Vereinigung des
allgemeinen Widerspruchsverfahrens und der einzelnen besonderen Widerspruchs
verfahren ④ die Verschmelzung der Civil Rights Gmnmssion und Land-Wider
spruchskommissionen ⑤ die Verknüpfung des Widerpsruchsverfahrens und des
Bürgerbeschwerdeverfahrens (Ombusman) ⑥ die Erweiterung der Verfahren für die
Selbstkontrolle der Verwaltung betrachtet und erörtert.
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28 행정법학 제2호
Schlüsselwörter: entsprechende Anwendung des Justizverfahrens, Reform des Wider
spruchsverfahrens in England, Instanzenweg des Widerspruchsver
fahrens, Vereinigung des allgemeinen Widerspruchsverfahrens und der
einzelnen besonderen Widerspruchsverfahren, Verknüpfung des Wider
spruchsverfahrens und des Bürgerbeschwerdeverfahrens (Ombusman)