74. 스마트 도시에서의 근린생활시설

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사단법인 행정법이론실무학회 행정법연구 제68호 2022년 8월 Korea Administrative Law and Practice Association Administrative Law Journal Vol. 68, August 2022

스마트 도시에서의 근린생활시설

1)

김 종 보ㆍ김 은 정*

국문초록

도시계획 법제의 용도 규제는 도시 공간을 구성하고 관리하는 기준점이다. 용도지역제 도시

계획과 지구단위계획을 통해 토지에 용도를 부여하고 해당 활동에 필요한 기반시설의 종류와

규모를 산정한다. 활동간 긴밀한 관련이 있으면 연접하여 배치하고, 상충되는 활동은 도로나

공원 등으로 분리시킨다. 해당 용도지역에서 수행되는 주된 활동과 이를 지원하는 활동들은 건

축물 용도에 반영되어 개별 건축물의 허가요건으로 작동한다.

그 중 ‘주거’는 용도규제의 출발점이다. 도시 공간의 수용인구는 주거지역의 면적, 필지의 수,

개발밀도에 의해 결정된다. 추구하고자 하는 주거환경의 가치에 따라 개발밀도, 기반시설의 종

류, 연접하는 용도지역 등이 달라진다. 이는 주거환경의 쾌적성, 평온함을 강하게 보호하는 전

용주거지역에서부터 편리성을 높게 추구하는 준주거지역까지 세분되어 설계된다. 상업지역은

주변 주거지로부터의 접근성을 확보하여 유동 인구와 물자가 효율적으로 이동할 수 있도록 계

획된다. 소음, 매연, 분진 등의 공해를 발생시키는 공업지역은 주거지와의 분리를 기조로 효율

적인 생산활동이 수행되도록 계획된다.

그러므로 출발점인 주거의 양상이 변화하면 실제 수행되는 도시 공간의 이용 형태와 도시계

획 법제의 규제가 조금씩 어긋나기 시작한다. 용도지역과 기반시설을 배치하기 위해 파악한 활

동 간의 관계가 달라지고, 각 도시 공간의 기능을 수행하고 지원하기 위한 건축물 용도의 내용

또한 변화한다. 그 대표적인 예가 근린생활시설이다. 스마트 도시로의 진입이 주거를 기반으로

한 우리의 일상생활을 변화시키고, 이는 근린생활시설 용도군의 전제조건을 무너뜨리고 있다.

온라인으로의 연결로 물리적 이동으로부터 자유로워지면서 물리적 공간을 필요치 않은 시설

이 증가한다. 개별 서비스별로 이용하는 소비자의 범위, 필요한 기반시설 등이 달라져 주거지

로부터 도보권에 위치한 입지조건이 부적합한 근린생활시설도 증가하고 있다. 바닥면적을 제한

하여 주거지의 평온을 해치지 않는 선에서 상업시설들을 위치시킨다는 전제 또한 스마트 서비

스가 고도화될수록 유지되기 어렵다. 근린생활시설을 통해 제공되던 서비스들이 온라인 공간을

매개하여 물리적 시설의 구조와 규모에 제한되지 않고 제공되고 있고, 이와 같은 변화는 가속

서울대학교 법학전문대학원 교수(교신저자) ** 서울대학교 법학연구소 객원연구원, 법학박사, 변호사(제1저자)

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행정법연구 제68호 304

화될 것이다.

물론 우리의 실존은 물리적 공간을 전제로 하므로 인접하여 위치한 것이 효율적 토지이용을

위한 배치라는 사실은 변하지 않을 것이다. 다만, 근린생활시설 개념이 실제 건축물의 쓰임새

가 아닌 주거에 필요한 생활 편의시설의 목록이므로 주거지 가까운 곳에 적정한 규모로 배치

시켜야 하겠다는 행정청 판단의 정확도가 떨어질 것이라는 의미이다. 스마트 기술과 서비스가

고도화될수록 근린생활시설 용도군을 별도로 만들어야 하는 실익은 점점 사라질 것이다.

주제어: 스마트 도시, 도시계획, 용도지역, 건축물 용도, O2O 서비스, 근린생활시설

목 차

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 도시계획법제의 용도 규제

Ⅲ. 근린생활시설 용도의 특수성

Ⅳ. 스마트 도시에서의 근린생활시설 변화

Ⅴ. 결론 - 근린생활시설 규제의 한계와 개선 방향

Ⅰ. 서론

사람들의 삶이 도시의 물리적 공간과 가장 밀접하게 닿아 있는 곳은 건축물이다. 그리고

사람들의 생활을 담는 방식이 건축물의 용도이다. 건축물의 이용 목적이 반영된 건축물의

용도는 건축물을 짓고 사용할 때 제한된다. 이를 공법적 관점에서 이야기하면, 건축물 용도

란 공적 목적을 위하여 자유로운 재산권의 행사에 가해지는 구체적인 제한 내용이다.

공익적 목적은 건축물 용도를 규제하는 대표적인 두 법에서 도출할 수 있다.1) 첫 번째는

경찰행정법인 ｢건축법｣이다. ｢건축법｣은 사람들의 신체 안전과 생명을 위해 건축물의 건

축･이용 과정을 규율하는 법이다. 허가 발급 여부를 통해 건축물의 건축 여부를 결정하고,

허가요건을 통해 건축물의 구조를 통제한다. 건축법적 관점에서의 건축물 용도는 사람들의

생명과 신체의 안전을 보호하기 위한 사유 재산권의 제한이다.

1) 건축물 용도를 두 가지 관점으로 나누어 설명하는 것에 관하여는 김종보, 뺷건설법의 이해(제6판)뺸, 피데스, 2018, 254면 참조.

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두 번째는 도시계획법제이다. 도시계획은 한정된 토지자원을 효율적으로 이용할 수 있도

록 도시의 물리적 공간을 규율하는 행정청의 결단이다. 도시계획법제의 관점에서 건축물

용도는 토지의 합리적 이용을 저해하는 건축물을 방지하고, 합리적 이용에 이바지하는 건

축물과 기반시설들을 배치하기 위한 통제이다. 시민들의 주거환경을 저해하는 건축물의 건

축을 통제하거나 원활한 상업 활동을 위해 도로 등의 기반시설을 설치하는 것이 그 예이

다.

그러므로 도시계획법제의 건축물 용도 규제는 건축물을 이용하는 사람들의 활동에 더욱

민감하다. 건축법적 관점에서는 안전을 위하여 사람들의 활동을 파악하고 위해를 미치는

요소에 대비하여 허가요건을 마련하는 정도이지만, 도시계획법제는 상대적으로 고려하는

요소가 다양하기 때문이다. 토지의 합리적 이용을 저해하는지를 파악하기 위해서는 이용하

는 인구가 어느 정도인지, 기반시설의 사용량은 얼마나 유발하는지, 특정 활동이 발생시키

는 외부불경제 효과가 주변의 토지이용과 상충하지는 않는지 등을 종합적으로 고려하여야

한다.

이와 같은 건축물 용도 규제의 민감성은 스마트 도시로 진입하며 두드러진다. “스마트

도시”란 물리적 시설물과 사람들의 활동이 이루어지는 도시 공간에 데이터 플랫폼 층이 중

첩적으로 존재하는 구조의 도시를 말한다.2) 현재 대한민국은 초고속 인터넷, 사물인터넷,

스마트 기기 등의 첨단 과학기술을 통해 스마트 도시에 진입하고 있으며, 스마트화 정도는

관련 기술･서비스의 발달과 함께 점점 고도화되고 있다. 모든 사물과 사람의 활동이 데이

터화되어 데이터 플랫폼을 통해 고도로 연결되고, 실시간으로 지능화된 첨단 서비스가 제

공된다.3)

이를 통해 스마트 도시에서의 토지이용 즉, 우리의 생활은 기존의 도시에서 공간을 소비

하는 방식과 달라지기 시작했다. 스마트 폰, 노트북 등 인터넷과 연결 가능한 기기만 있다

면 어느 곳이건 회의를 진행할 수 있고, 수업을 들을 수 있으며, 장도 본다. 스마트 기기를

활용하여 물리적 공간을 소비하는 방식이 변화하고 있고, 이는 즉시 건축물 용도 규제에

변화 압력으로 작용한다. 건축법적 관점의 규제는 후속 연구로 미루고 이 글에서는 도시계

획법제의 관점에서의 용도 규제를 살펴보고, 그 변화의 압력이 발생하고 있는 예로 근린생

활시설을 검토해보고자 한다.

2) 스마트 도시의 개념에 관한 자세한 내용은 김은정, 뺷스마트 도시를 위한 도시계획 법제 연구뺸, 서 울대학교 박사학위논문, 2022, 제2장 제2절 참조. 3) 김은정, 앞의 논문, 21면 참조.

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Ⅱ. 도시계획법제의 용도 규제

용도의 의의

도시계획법제에서 용도는 크게 두 가지 층위에서 쓰인다. 첫 번째는 토지의 용도이다.

주거지역, 상업지역과 같이 토지를 구획하여 주거, 영업 등의 주된 활동을 반영한 용도를

부여한다. 두 번째는 건축물의 용도이다. 건축물이 사용되는 목적을 나타내는 개념이다. 우

리나라에서는 ｢건축법｣에 28개의 건축물 용도 분류를 만들어 건축물의 쓰임새를 파악하고

통제하고 있다.4) 단독주택, 공동주택, 제1종/제2종 근린생활시설, 판매시설 등이 그 예이다.

이처럼 부여 대상에 따라 용도가 구분되지만, 토지의 용도를 부여하는 목적이 궁극적으

로 그 위에 지어질 건축물의 용도를 제한하기 위함이므로 양자는 함께 규율된다. 즉, 건축

물이 위치한 대지에 반영된 용도가 허용되는 (또는 허용되지 않는) 건축물의 용도 분류군

을 결정한다. 용도지역 종류별로 그어지는 평면의 구획을 경계로 설치 가능한 건축물 용도

의 범위가 결정된다.

용도 규제의 연혁

행정청에 의한 건축물의 용도 규제는 도입될 당시 지금과 같이 당연하게 받아들여지기

어려웠다. 시민혁명의 결과로 작은 정부를 지향하는 자유방임적 사조가 지배하고 있었던

1800년대 유럽에 근대적 도시계획이 도입되었기 때문이다.5) 산업혁명으로 도시로 유입되는

인구들이 급증하고, 노동자들이 공장지대의 불량주택에 살며 신체의 건강과 생명을 잃어도

공공의 개입은 쉽지 않았다. 비위생적인 주거 환경과 상･하수도, 도로 등 기반시설의 한계

문제가 켜켜이 쌓여 장티푸스, 콜레라와 같은 전염병이 대유행하고 런던대화재와 같은 재

난이 이어지자 비로소 행정이 움직이게 된다. 시민의 건강한 거주 환경을 보호하기 위하여

1848년 제정된 영국의 ｢공중위생법(The Public Act)｣이 근대 도시계획의 시초이다.6) 즉,

주거환경의 보호를 최초로 규제적 관점에서 다루고자 하는 시도가 근대적 도시계획의 기반

4) ｢건축법｣ 제2조 제3호에 따르면 건축물 용도란 건축물의 종류를 유사한 구조, 이용 목적 및 형태 별로 묶어 분류한 것을 말한다. 구체적인 분류는 ｢건축법 시행령｣ [별표1]에 마련되어 있다. 5) 김종보, 뺷도시계획의 수립절차와 건축물의 허용성에 관한 연구: 한국의 도시계획 법제와 독일의 연방건설법(BauGB)제에 관한 비교연구뺸, 서울대학교 박사학위논문, 1997, 9면 참조. 6) 김평/동재욱, 근대 이후 영국 도시계획제도의 발전과정에 관한 연구, 뺷대한건축학회논문집뺸제8권 제12호, 1992, 5면 참조.

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이 되었다.7)

우리나라에 도입된 용도의 규제 또한 주거환경을 보호하는 데서 시작한다. 일제 식민지

시기 초기 도시계획 단계를 규제한 ｢시가지건축취체규칙｣에서도 악취･매연･분진을 발생시

키는 위생상 유해한 공장은 특별히 지정된 지역에만 입지하도록 용도를 규제하였다(규칙

제6조).8) 그 후 1934년 제정된 ｢조선시가지계획령｣은 본격적으로 용도지역제 기반 도시계

획 제도를 도입하여 건축물의 용도를 제한하였다.9) 용도지역별로 각 용도에 적합한 건축물

과 용도 지정 취지에 반하지 않는 건축물만 허용된다고 하여 개괄적으로 건축물의 용도를

규제하였다.10) 주거지역에서는 주거용으로 제공하는 건축물 및 주거의 안녕을 해할 우려가

없는 건축물만 허용된다는 식이다(영 제16조). 구체적인 건축물의 종류는 조선 총독이 정한

다고만 되어 있어 용도지역별 허용되는 (또는 허용되지 않는) 건축물의 용도 규제는 내부

적인 행정 지침 등의 형태로 작동되었을 것으로 보인다(영 제19조).

해방 이후에도 건축물의 용도 규제는 용도지역별로 건축할 수 없는 (또는 있는) 건축물

을 규제하는 방식으로 이어졌다. 다만, 특이할 점은 합리적 토지이용이라는 도시계획적 목

표에 따라 건축물의 용도를 규제하는 것임에도 불구하고, 2000년 구 ｢도시계획법｣에 의해

용도지역이 규제되기 전까지 ｢건축법｣이 그 역할을 맡았다는 점이다. 구 ｢도시계획법｣은

용도지역별 건축물의 용도 제한을 ｢건축법｣에 전부 위임하였고, ｢건축법｣에서 이를 [별표]

로 상세하게 규율하였다.11) 현재 구 ｢도시계획법｣을 이어받은 ｢국토의 계획 및 이용에 관

한 법률｣(이하 ‘국토계획법’)이 독자적 건축물 용도 분류 대신 ｢건축법 시행령｣ [별표1]에

열거된 분류를 활용하여 용도를 규제하고 있는 이유이다.

용도 규제의 구조와 기능

(1) 용도지역제 도시계획

7) 김평/동재욱, 앞의 논문, 6면 참조. 8) 뺷朝鮮總督府官報뺸제169호(1913. 2. 25. 고시). 9) 제정될 당시 용도지역의 종류는 주거, 상업, 공업지역 세 가지 분류였으나, 1940. 12. 19. 개정을 통해 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역과 혼합지역 총 다섯 가지 종류로 분화되었다.

10) 상업지역에서는 상업용으로 제공하는 건축물 및 상업의 편리를 해할 우려가 없는 용도로 제공하는 건축물만, 공업지역에서는 공업용으로 제공하는 건축물 및 공업의 편리를 해할 우려가 없는 용도로 제공하는 건축물만 허용되었다(제15조 내지 18조). 녹지지역 안에서는 보건･방공 등을 위하여 필요 한 시설의 용도로 제공하는 건축물 및 녹지지역으로써의 효용을 해할 우려가 없는 용도로 제공하 는 건축물만 허용된다고 규정하였다(영 제18조의2).

11) ｢도시계획법｣[1962. 1. 20. 제정 법률 제983호] 제23조 및 ｢건축법｣[1962. 1. 20. 제정 법률 제984 호] 제32조 및 [별표1] 내지 [별표3] 참조.

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연혁에서 살펴본 주거환경의 보호 관점은 현재의 규제 구조에도 반영되어 있다. 우선 그

구조를 살펴보면, 우리나라의 용도 규제는 용도지역제 도시계획이 설정한 토지의 용도를

기초로 이루어진다. 주거, 영업, 업무, 공업적 용도 등 주된 활동이 이루어지는 토지를 구

획하여 주거지역, 상업지역, 공업지역이 설정된다. 주거지역은 거주의 안녕과 건전한 생활

환경의 보호를 위한 지역에, 상업지역은 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하는 데 필

요한 지역에, 공업지역은 공업의 편익을 증진하는 데 필요한 지역에 설정된다(국토계획법

제36조 제1항 제1호).

네 가지 용도만으로 도시 전체를 규율하기에 한계가 있으므로 각 용도는 기본 용도 하

에 구체적 목적에 따라 세분된다. 주거지역의 주거환경 보호 목적은 그 보호 정도에 따라

전용주거지역과 일반주거지역, 준주거지역으로 나뉜다(국토계획법 시행령 제30조 제1항 제

1호). 상업지역은 담당하는 상업과 업무의 기능의 특성에 따라 중심상업지역, 일반상업지

역, 근린상업지역, 유통상업지역으로 구분된다(동조 동항 제2호). 공업지역은 수행되는 공업

의 특성에 따라 전용공업지역과 일반공업지역, 준공업지역으로 구분된다(동조 동항 제3호).

그 밖에 경관을 보호하기 위한 경관지구, 도시의 쾌적한 스카이라인을 위한 고도지구 등

과 같은 용도지구를 설정하여 토지의 용도를 관리하기도 한다. 용도지구의 법적 효력에 관

하여 명시적인 조항은 존재하지 않지만, 용도지역에 중첩적으로 적용되어 복수의 제한을

구성하는 것으로 운영된다(국토계획법 제37조). 이렇게 용도지역과 용도지구에 의해 구성된

건축물 용도 규제는 지적(地籍)상 필지 위에 건축될 또는 건축된 건축물에 대하여 건축허

가 신청 또는 용도 변경 신청 등이 있는 때 허가요건을 통해 작동한다(동법 시행령 [별표

2] 내지 [별표17]).

1) 도시의 구성

이처럼 용도지역은 주거, 영업활동, 생산활동 등 주된 활동과 이를 지원하는 활동이 이

루어질 수 있도록 구획된 토지에 부여된 법적 성질이다. 각 활동 간의 관계를 고려하여 용

도지역을 배치하며 전체적인 도시의 골격이 구성된다. 예를 들어, 주거지역 중 주거환경의

평온함을 높은 강도로 보호하는 전용주거지역의 경우 녹지지역과 연접하여 지정될 수 있으

나, 상업지역, 공업지역과는 불가피한 경우를 제외하고는 연접할 수 없다(｢도시관리계획수

립지침｣ 3-1-2-2 (1)). 반면, 정숙함보다는 편리한 주거환경을 도모하는 고밀도의 준주거지

역은 상업적 기능을 상당 부분 보완한 용도지역이므로 상업지역･공업지역과 연접할 수 있

다(동지침 3-1-2-4 (3)). 다만, 일반 공업지역과 전용 공업지역과 접할 때는 도로나 하천 등

과 같은 지형지물로 구분시켜 주거환경의 보호 목적을 달성한다(동지침 3-1-2-4 (8)). 상업

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지역은 주거지역과의 연결과 분리를 조절하며 평온을 지키되 편리성은 도모하는 방향으로

지정되고, 공업지역은 계획 시 주거지역과의 분리가 중요한 기준점이 된다.

2) 기반시설의 설치

용도는 사람들의 활동을 구분시키므로 그 활동에 필요한 기반시설의 설치도 그에 따라

규율된다. 기반시설에 관한 ｢도시계획시설의 결정･구조 및 설치기준에 관한 규칙｣에 따르

면, 인구의 유입을 발생시키고 소음과 공해를 유발하는 시설의 경우 보호 강도가 높은 용

도지역 내 입지가 엄격하게 제한된다. 예를 들어, 주간선도로는 보호 강도가 높은 전용주거

지역과 녹지를 사이에 두고 있지 않은 이상 접할 수 없고, 철도와 같이 소음과 진동을 유

발하는 교통시설은 제1종 전용주거지역에 들어설 수 없다(｢도시관리계획수립지침｣ 3-1-2-2

(1) 및 3-1-2-3 (1)).12) 반면, 상업지역과 공업지역은 사람과 물자의 원활한 교통이 요구되

는 지역이다. 충분한 교통시설과 유통업무시설 등을 설치하여 접근성과 편의성, 효율성을

도모한다(｢도시계획시설의 결정･구조 및 설치기준에 관한 규칙｣ 제11조 및 제63조).

3) 건축물 용도와 개발밀도의 일률적 규제

일정한 토지를 구획하여 부여한 용도는 해당 구역 내에서 이루어지는 건축행위에 일률적

으로 적용된다. 구역 내에 지어지는 건축물에는 해당 용도지역과 관련하여 규정된 건축물

용도 제한, 개발밀도 제한 규정이 일률적으로 적용된다. 보호 강도가 높은 용도지역은 건축

할 수 있는 건축물을 나열하고, 비교적 제한에서 자유로운 용도지역은 예외적으로 건축할

수 없는 건축물을 열거한다. 예를 들어, 제1종 전용주거지역에는 단독주택(다가구주택 제

외) 및 주거에 필요한 소규모 제1종 근린생활시설 일부로 지을 수 있는 건축물의 범위가

제한된다(국토계획법 시행령 [별표2]). 반면, 중심상업지역에는 고밀도 이용에 맞지 않는 단

독주택이나 상업 활동에 맞지 않는 묘지 관련 시설, 폐기물처리시설 등을 제외한 용도들이

허용된다(동령 [별표8]).13)

일률적인 용도 규제는 획일적인 개발밀도의 규제로 이어진다. 국토계획법은 용도지역별

12) ‘주간선도로’란 도시 내 주요 지역을 연결하거나 도시 상호 간을 연결하여 대량 통과교통을 처리하 는 도로로서 도시의 골격을 형성하는 도로를 말한다(｢도시계획시설의 결정･구조 및 설치기준에 관 한 규칙｣제9조 제3호 가목). 다량의 교통량을 처리할 수 있는 주간선도로는 인구의 유입량을 증가 시키고 소음, 매연과 같은 공해를 발생시키므로 전용주거지역에 원칙적으로 설치할 수 없다. 철도 의 입지조건에 관하여는 ｢도시계획시설의 결정･구조 및 설치기준에 관한 규칙｣제23조 제5호 참조.

13) 다만 이 경우에도, 숙박시설과 위락시설은 주거환경 보호 목적을 위해 공원･녹지 등으로 주거지역 과 분리하지 않는 이상 지을 수 없다(동령 [별표8]).

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로 용적률과 건폐율을 정하고 있다. 주거지역의 경우 건폐율은 70퍼센트, 용적률은 50퍼센

트 이하로, 고밀도 이용이 이루어지는 상업지역의 경우 건폐율은 90퍼센트, 용적률은 1천

500퍼센트 이하로, 공업지역의 경우 건폐율은 70퍼센트, 용적률은 400퍼센트 이하로 제한

하고 구체적인 수치는 지방자치단체 조례에서 정한다(동법 제76조 및 제77조).

(2) 지구단위계획

지구단위계획은 용도지역이 구체적 필지 단위의 계획은 지적과 개별 건축행위에 의존하

고 있다는 한계를 극복하기 위해 도입된 제도이다. 평면 토지의 구획과 이에 연동된 건축

물 용도와 개발밀도 규제로는 다양화되는 도시 내 활동들에 대응하기 어려웠으므로, 건축

물 주변 환경, 기반시설을 연계시켜 종합적으로 도시 공간을 설계할 수 있는 수단으로서

지구단위계획을 마련하였다. 필지 단위의 토지에 개별 용도를 부여할 수 있다는 점, 건축물

의 입체적 이용도 규율할 수 있다는 점이 용도 규제와 관련하여 지구단위계획이 기능하는

지점이다.

용도지역제 도시계획과 지구단위계획의 관계에 관해 법령은 구체적으로 밝히고 있지 않

다. 즉, 용도지역제 도시계획과 지구단위계획의 내용 간에 충돌이 발생하였을 경우 그 법적

효력이 어떻게 되는지 알 수 없다. 다만, ｢지구단위계획 수립지침｣[국토교통부 훈령 제1131

호, 2018. 12. 21. 일부개정] (이하 ‘｢지구단위계획 수립지침｣’)에서 용도지역 등 기타 도시

계획과 충돌하지 않도록 수립하라는 선언적 내용만 규정하고 있을 뿐이다.14) 이론적으로

지구단위계획은 용도지역제 도시계획과 같은 도시관리계획의 한 종류로, 다른 규율구조로

건축행위를 제한하는 별개의 도시계획이다. 따라서 구 계획(용도지역)과 신 계획(지구단위

계획)의 충돌 시, 새로운 계획으로 변경된 것이라 보아야 한다. 그러나 아래에서 볼 수 있

듯 실무는 지구단위계획을 하위 계획으로 보아 용도지역제 도시계획의 내용을 전제로 지구

단위계획 내용을 중첩적으로 적용하고 있다.

1) 용도와 개발밀도의 설정

지구단위계획은 평면적 토지이용계획과 입체적 건축계획의 조화롭게 규율하는 도시계획

이다. 즉, 용도지역제 도시계획에서는 할 수 없었던 건축물의 개별 필지별로 토지의 용도를

설정할 수 있다. 구획된 일정 면적 이상의 토지가 아니라, 건축물이 지어지는 개별 필지에

주거용지, 업무용지, 학교용지를 설정할 수 있다. 이처럼 지구단위계획은 필지별로 다양한

14) ｢지구단위계획 수립지침｣ 제3절 참조.

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요소를 고려하여 유연하게 용도를 설정할 수 있는 규율 구조를 가졌음에도 불구하고, 설정

할 수 있는 용도는 용도지역제 도시계획 범위에 한정된다는 한계를 갖는다.15)

그러므로 그 내용은 용도지역제 도시계획이 정하는 내용과 크게 다르지 않지만, 개발밀

도를 규제하는 방식까지 같은 것은 아니다. 용도지역의 지정과 연동하여 법령상 규정된 건

축행위 제한(건폐율･용적률 등)이 건축허가요건으로 작동하는 용도지역제 도시계획 방식과

다르다. 지구단위계획에서는 용도지역과 연동되지 않은 별개의 항목으로 건축물 용도와 개

발밀도(건폐율, 용적률)를 정할 수 있다.16) 다만, 그 범위 역시 용도지역제 도시계획에서

허용한 범위 내에서 이루어지므로 지구단위계획의 개별 필지별 유연성은 오히려 용도지역

에 연동된 규제 내용을 구체화하는 경직적 수단으로 기능하게 된다.

2) 세분화된 건축물 용도

용도지역제 도시계획에서 건축물 용도를 규율하는 방식은 단순하다. 용도지역별로 해당

건축물 용도가 입지 가능한지 또는 불가능한지를 국토계획법과 이를 구체화한 지방자치단

체 조례에서 정한다. 그러나 지구단위계획은 제한 정도에 따라 차등을 두어 ‘지정용도’,

‘허용용도’, ‘불허용도’, ‘권장용도’로 규제한다.17) 각 용도는 지구단위계획을 통해 규제하고

자 하는 구역의 이용 양상, 달성하고자 하는 목적에 따라 달리 적용된다. 예를 들어, 유해

환경으로부터 보호해야 할 학교가 있거나, 문화재가 있는 경우 강한 개입으로 지정용도를

활용할 수 있지만, 일반 업무지역의 경우에는 어려울 것이다. 이는 공공의 재산권 제한을

정당화하는 공익의 크기에 따라 사익의 제한 정도를 결정하는 공법상 비례원칙이 반영된

방식이다.18)

3) 필지 및 기반시설의 배치

지구단위계획도 토지에 부여된 용도를 전제로 각 활동이 이루어지는 공간을 배치하고,

각 활동에 필요한 규모와 종류의 기반시설을 설치한다. 다만, 지구단위계획은 용도지역제

15) 용도지역을 세분하거나 용도지역 하위 분류 간 변경(제1종 일반주거에서 제2종 일반주거)만 가능하 다(국토계획법 제52조 제1항 제1호).

16) 김종보, 앞의 책, 301면 참조.

17) 개입의 정도가 가장 강한 제한은 ‘지정용도’이다. 행정청은 지구단위계획상 지정된 용도 외의 건축 물은 건축허가신청을 반려한다. ‘허용용도’와 ‘불허용도’는 특정 용도를 지정하는 것이 아니라 용도 에 범위를 제한한다는 측면에서 ‘지정용도’보다는 완화된 수단이지만 여전히 용도를 제한하는 측면 에서 강력한 수단이다. 가장 약한 정도의 개입 수단은 ‘권장용도’이다. 권장용도의 경우, 해당 용도 의 바닥면적 합이 일정 비율 이상이면 인센티브를 부여하는 방식으로 용도를 유도한다.

18) 박균성, 뺷행정법론(상)(제20판)뺸, 박영사, 2021, 52면 참조.

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행정법연구 제68호 312

도시계획과 달리 구획된 토지가 아닌 건축물 필지의 형태도 계획할 수 있으므로 건축선과

건축물의 배치, 공개공지의 형태, 교통시설과의 연결까지 고려하여 계획할 수 있다. 즉, 지

구단위계획은 용도를 기준으로 개별 건축물의 활동을 세부적으로 파악하여 수용인구, 유동

인구의 동선, 이에 필요한 기반시설 등을 입체적으로 계획할 수 있는 수단이다.

소결

도시계획 법제는 지정된 용도의 종류와 규모를 기준으로 해당 공간에서 발생하는 활동의

종류와 규모를 파악하고, 합리적인 토지이용을 위한 도시 공간의 배치를 구성한다. 긴밀한

관련이 있는 용도지역은 연접하여 배치하고 상충하는 활동은 분리한다. 각 활동을 위해 필

요한 종류와 규모의 기반시설을 배치하여 도시 전체의 골격을 구성한다. 건축물은 해당 용

도지역에 지정된 용도에 부합하는, 또는 이를 지원하는 용도들로 제한되어 이용된다. 이처

럼 용도는 도시계획법제가 도시 공간을 파악하고 구성하는 기준점이다.

각 활동이 효율적으로 수행될 수 있도록 도시계획법제가 마련되어 있지만, 그중에서도

‘주거’는 특별히 도시계획법제가 보호하고 세밀하게 규제하고자 하는 활동이다. 주거지역의

경우 추구하는 평온함과 편리성의 정도에 따라 세분되어 제1종/제2종 전용주거, 제1종/제2

종/제3종 일반주거, 준주거지역으로 나뉘어있으며, 입지 가능한 시설과 기반시설들이 엄격

하게 제한된다. 상업지역은 주거지역과의 접근성을 중점적으로 규율한다. 그중에서도 건전

한 주거환경에 유해할 수 있는 위락시설, 숙박시설은 공원･녹지 등으로 차단하여 주거환경

을 보호한다. 공업지역 역시 주거지역과의 분리가 규제의 큰 방향성을 정한다.

따라서 주거에 수반되는 활동의 변화는 도시계획법제의 다양한 분야에서 규제와 실제 활

동간 간극을 만들어내게 된다. 대표적인 것이 ‘근린생활시설’이다. 주거에 필요한 용도의

시설들의 군집인 근린생활시설은 해당 서비스를 이용하는 방식이 변화하면서 근린생활시설

규제와 실질 간의 괴리를 심화시키고 있다.

Ⅲ. 근린생활시설 용도의 특수성

근린생활시설의 의의

법령상 근린생활시설에 관한 정의는 존재하지 않는다. ｢건축법 시행령｣[별표1]에 열거된

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스마트 도시에서의 근린생활시설 313

근린생활시설 종류를 통해 공통점을 추출하여 개념 정의를 할 수 있을 뿐이다(제3호 및 제

4호). 제1종 근린생활시설에는 규모가 작은 소매점, 휴게음식점, 의원과 같이 주민들의 일

상생활에 필수적인 시설들이, 제2종 근린생활시설에는 상대적으로 규모가 큰 음식점, 교회,

체육시설, 서점 등과 같은 편의시설들이 열거되어 있다. 통상 ‘주민들의 생활에 편의를 줄

수 있는 건축물’19) 또는 ‘주거지 내 다양한 편익시설과 기본적인 상업시설 등을 제공하는

시설들로서 그 기능상 일상적인 주거생활과 밀접하고 필요한 시설 중에서 이용거리가 짧고

이용빈도가 높은 주거지원시설’20) 등으로 정의된다. “근린생활시설”이라는 건축물 용도는

우리나라에만 존재하는 고유한 용도 분류이다.21)

근린생활시설 용도는 두 가지 측면에서 다른 용도군과 구별된다. 첫 번째는 용도 분류

시 그 목적이 이중으로 고려된다는 점이다. 이는 문화 및 집회시설, 종교시설, 판매시설 등

다른 용도군이 건축물이 이용되는 특정 목적을 담는 것과 다르다. 근린생활시설로 분류된

용도들은 각 시설의 이용 목적(영업 내용)과 함께 그 목적이 주민들의 일상생활에 필수적

인 또는 편익을 도모하는 시설인지 중첩적으로 검토된다. 예를 들어, 일용품을 판매하는 소

매점은 판매 기능을 수행하면서 동시에 그 기능이 주거지원에 필요한 기능이라는 점이 고

려되어 근린생활시설 용도로 분류된다.

아래 표는 근린생활시설이 수행하는 목적(실질적 용도)을 크게 주거시설, 주민 대상으로

하는 영업시설, 공공서비스 제공시설, 생산시설로 분류한 결과이다.22) 변형된 주거시설인

고시원은 다중생활시설로 분류되어 제2종 근린생활시설에 속한다(｢건축법 시행령｣[별표1]

제4호 거목). 판매시설에 해당하는 소매점 등은 판매 물품, 영업 규모에 따라 제1종 또는

제2종 근린생활시설로 분류된다. 일반업무시설에 속하는 영업 서비스 또한 서비스의 내용,

영업 규모에 따라 제1종 또는 제2종 근린생활시설이 된다(동령 [별표1] 제14호 나목). 공공

기관 청사와 같은 공공업무시설도 그 종류와 시설의 규모에 따라 제1종 근린생활시설로 분

류되며, 실질적 용도에 따르면 공장으로 분류될 생산시설인 제조업소 역시 500m² 미만이면

제2종 근린생활시설이다(동령 [별표1] 제14호 가목 및 제17호).

19) 이성옥/황은경, “근린생활시설 용도분류체계 개선방안 연구”, 뺷건축역사연구뺸제21권 제6호(통권 제 85호), 2012, 54면 참조.

20) 박종호/양우현, “도시 주거지내 근린생활시설의 배치 및 건축적 특성과 계획지침에 관한 연구”, 뺷대 한건축학회논문집뺸계획계 제14권 제9호(통권 제119호), 1998, 20면 참조.

21) 이성옥/황은경, 앞의 논문, 53면 참조.

22) 명확하게 한 가지 기능으로 분류되지는 않지만 주된 기능을 기준으로 분류하였다. 예를 들어, 고시 원은 숙박 영업시설로서의 성격과 주거시설로서의 성격이 혼재하지만, 주거시설의 기능이 주된 기 능이라 보아 주거 기능으로 분류하였다.

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행정법연구 제68호 314

<표 1> 근린생활시설 기능별 분류

기능 대상 물품 또는 활동 관련 시설 분류 면적제한(m²) 주거 숙박 고시원(다중생활시설) 제2종 500 미만

영 업

판 매

일용품 소매점 제1종 1천 미만

조리･제조 음식 휴게음식점, 제과점 제1종 300 미만 제2종 300 이상 주류 포함 음식 일반음식점 제2종 - 자동차 자동차영업소 제2종 1천 미만 책 서점 제2종 - 총포 총포판매소 제2종 -

서 비 스

위생관리･세탁･수선 미용실, 목욕탕, 세탁소 제1종 - 진료･치료 병원, 안마원, 산후조리원 등제1종 -

체육활동

탁구장, 체육도장 제1종 500 미만 테니스장, 체력단련장, 에어로빅장, 볼링장, 당구장, 실내낚시터, 골프연습장 등 제2종 500 미만

금융 은행 제1종 30 미만 제2종30 이상 500 미만

부동산 중개 부동산 중개사무소 제1종 30 미만 제2종30 이상 500 미만

결혼 중매 결혼상담소 제1종 30 미만 제2종30 이상 500 미만

출판사, 사무소 등 일반업무 기타 사무실 제1종 30 미만 제2종30 이상 500 미만

유흥 단란주점 제2종 150 미만 안마시술소, 노래연습장 제2종 - 관람 극장, 영화관 등 제2종 500 미만 종교집회 교회, 성당, 사찰 등 제2종 500 미만 사진 현상･인화 사진관 제2종 - 표구 표구점 제2종 - 게임 제공 PC방, VR체험관 등 제2종 500 미만 장례 장의사 제2종 - 동물진료･미용･위탁 동물병원, 동물미용실 등 제2종 -

학습 지원 학원, 교습소, 직업훈련소 제2종 500 미만 독서실 제2종 - 바둑 기원 제2종 -

공공

치안 지역자치센터, 파출소, 지구대제1종 1천 미만 일반 공공업무 지역자치센터 제1종 1천 미만 방재 소방서 제1종 1천 미만 우편 우체국 제1종 1천 미만 방송 방송국 제1종 1천 미만 의료 관련 보건소, 건강보험공단 사무소제1종 1천 미만

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스마트 도시에서의 근린생활시설 315

두 번째는 근린생활시설 용도에 해당하는지 여부가 바닥면적에 따라 달라진다는 점이다.

주민들의 편의를 위해 주거지 근처에 위치하지만, 해당 영업이 주거의 평온을 침해하는 것

은 방지하여야 하므로 해당 용도의 바닥면적을 제한하여 주거의 평온과 조화를 도모한다.

보호 강도가 강한 전용주거지역에 입지할 수 있는 제1종 근린생활시설의 바닥면적은 최소

한으로 엄격하게, 제2종 근린생활시설의 바닥면적은 비교적 넓게 인정하고 있다. 그 결과

같은 용도를 수행하는 시설들임에도 불구하고 영업 규모에 따라 다른 시설로 분류된다. 예

를 들어, 일용품 소매점은 1천 m² 미만의 경우 제1종 근린생활시설이지만, 그 이상의 규모

의 경우 일반 판매시설에 해당한다(｢건축법 시행령｣ [별표1] 제3호 가목 및 제7호).23) 아래

표는 같은 용도가 영업규모에 따라 어떻게 달라지는지 보여준다.24)

<표 2> 근린생활시설과 다른 용도 면적 기준 비교

23) 다만, 책을 판매하는 서점인 경우, 1천 m² 이상이면 제2종 근린생활시설로 분류된다(｢건축법 시행 령｣ [별표1] 제4호 라목).

24) 표는 김은희/오민정, 건축환경 변화에 대응하는 건축물 용도 기준 개선 방안 연구, 건축도시공간연 구소, 2020, 69면에서 참조.

기능 대상 물품 또는 활동 관련 시설 분류 면적제한(m²) 문화 등 공공도서관 제1종 1천 미만

공동체 업무 마을회관, 공중화장실, 마을공동작업소 제1종 -

에너지 공급 변전소, 도시가스 배관시설 제1종 - 급수･배수 정수장, 양수장 제1종 - 통신서비스 통신용 시설 제1종 1천 미만 충전 전기자동차 충전소 제1종 1천 미만 생산 제조･가공･수리 제조업소 제2종 500 미만

구분 제1종 근린생활시설 제2종 근린생활시설 근린생활시설 규모 초과시 공연장 - 500 m² 미만 문화 및 집회시설 종교집회장 - 500 m² 미만 종교시설 자동차영업소 - 1천 m² 미만 자동차 관련 시설 일용품 소매점 1천 m² 미만 1천 m² 이상(서점) 판매시설 휴게음식점 300 m² 미만 300 m² 이상 - 게임 관련시설 - 500 m² 미만 판매시설 위생관리시설 미용･세탁･수선 장의사･동물병원･미용실 등 장례식장

의료기관 의원, 치과의원 등 주민치료시설 - 의료시설 (종합병원 등) 학원･교습소･

직업훈련소

500 m² 미만 교육연구시설

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행정법연구 제68호 316

연혁

근린생활시설 용도가 도입된 것은 1978. 10. 30. ｢건축법 시행령｣ 개정을 통해서이다. 도

입된 초기에 근린생활시설은 “근린생활시설”과 “근린공공시설”, “근린운동시설”로 구성되었

다. 도입된 당시부터 근린생활시설은 바닥면적으로 영업의 규모가 제한되었다. 소매점, 약

국, 미용실, 목욕탕 등이 속한 “근린생활시설”은 300m² 미만으로, 우체국, 변전소, 양수장,

도서관 등의 “근린공공시설”은 1,000 m² 미만으로 제한되었다. “근린운동시설”에 관하여는

면적 제한이 존재하지 않았다.

1. 1. 개정에서는 “근린운동시설”이 “근린생활시설” 분류로 통합되었고, 500m²

미만의 바닥면적 제한이 생겼다. 또한, 일부 용도의 바닥면적 제한이 증가(소매점의 경우

300m²에서 500m²로 변경)하고, 한의원, 침술원, 금융업소, 방앗간, 기원 등 새로운 시설들

이 포함되었다. 1992. 5. 30. 전부개정으로 현행과 같이 “근린생활시설”이 제1종과 제2종으

로 분류되었고, 1999. 4. 30. 개정으로 남아있던 “근린공공시설” 분류가 “근린생활시설” 용

도로 통합되었다.

이후 현재까지 “제1종 근린생활시설”과 “제2종 근린생활시설” 분류는 유지되고 있고, 구

체적 시설들이 업종의 시대적 변화에 따라 추가되고 삭제되었으며, 바닥면적도 변화하여

왔다. 예를 들어, 1993. 8. 9. 개정으로 소매점 면적 제한은 1,000m² 미만으로 증가하였고,

노래연습장과 단란주점이 추가되었다. 1999. 4. 30. 개정으로는 게임제공업소가 추가되었고,

1. 1. 개정으로 게임제공업 시설은 청소년게임제공업 시설, 복합유통게임제공업의

시설, 인터넷컴퓨터게임시설제공업 시설로 구체화되었다. 즉, 일상생활의 변화, 업종의 다양

화, 산업의 발달과 같은 요소들이 근린생활시설 용도를 끊임없이 변형시키고 세분화하여

왔다.

규제 방식

근린생활시설은 도시계획법제가 주거환경의 평온함은 보호하면서 편리성은 도모하고자

구분 제1종 근린생활시설 제2종 근린생활시설 근린생활시설 규모 초과시

체육활동시설 500 m² 미만 탁구장, 체육도장 500 m² 미만 주민체육시설 운동시설

공공업무시설 1천 m² 미만 - 업무시설 일반사무소 300 m² 미만 500 m² 미만 업무시설

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스마트 도시에서의 근린생활시설 317

하는 고민이 드러난 용도군이다. 일상생활에 필요한 서비스와 재화, 공공서비스들이 주거지

의 도보권에서 제공될 수 있도록 근린생활시설로 묶여 배치된다. 구체적으로 밀접한 관계

를 갖는 활동들은 인접하여 배치되므로 주민들의 이용 빈도가 높은 시설은 주거지로부터

가능한 한 가까운 거리에 설치된다.25)

(1) 용도지역제 도시계획

1) 제1종 근린생활시설

제1종 근린생활시설은 기본적으로 모든 용도지역에 설치할 수 있다. 다만, 제1종 전용주

거지역에서는 시설 중에서 1천 m² 미만의 소매점, 휴게음식점･제과점, 미용실, 세탁소, 병

원, 탁구장･체육도장, 주민센터･파출소･소방서 등 공공업무시설, 마을회관 정도로 설치 가

능 시설이 제한되어 있어 있고, 조례에 따라 허용하는 경우에만 1천 m² 미만의 공중화장

실, 대피소, 변전소, 도시가스 배관시설, 통신용 시설이 설치될 수 있다.

제2종 전용주거지역에서는 모든 시설이 설치 가능하나 전체적으로 1천 m² 미만의 제한

을 받는다. 마지막으로 보전녹지에서 조례에서 허용하는 경우에만 4층 이하의 건물에 400

m² 미만으로만 설치할 수 있다. 이 외에는 제한 없이 모든 주거･상업･공업･녹지지역에서

제1종 근린생활시설을 설치할 수 있다.

2) 제2종 근린생활시설

제2종 근린생활시설은 제1종 근린생활시설에 비하여 입지에 제한이 있다. 제1종･제2종

전용주거지역에서는 시설 중 종교집회장만이 설치가 가능하고, 일반주거지역에서는 조례에

의해 허용되는 경우에만 단란주점과 안마시술소를 제외하고 모두 설치될 수 있다. 준주거

지역에서는 원칙적으로 모두 설치될 수 있나 단란주점은 설치될 수 없고, 조례에서 허용하

는 경우에만 안마시술소가 설치될 수 있다.

상업지역에서는 전반적으로 모두 설치할 수 있으나 유통 상업지역에서만 조례에 의하여

설치가 제한될 수 있다. 공업지역에서도 일반적으로 허용되나 전용공업지역의 경우, 휴게음

식점･제과점, 일반음식점, 기원, 안마시술소는 조례에서 허용하는 경우에만 설치될 수 있고

단란주점은 설치될 수 없다. 일반공업지역에서는 안마시술소만 조례에서 허용되는 경우에

만 건축될 수 있고, 단란주점을 제외한 다른 시설들은 모두 설치 가능하다. 준공업지역에서

는 원칙적으로 모든 시설이 허용되고, 안마시술소와 단란주점은 조례에 의해 설치가 제한

25) 이동욱/이재국/이문보, “주거지역 내 근린생활시설의 분포 특성에 대한 연구 –송파구 방이동과 신 천지역을 중심으로”, 뺷대한건축학회 학술발표논문집뺸제19권 제2호, 1999, 710면 참조.

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행정법연구 제68호 318

될 수 있다.

녹지지역 중 자연녹지의 경우, 4층 이하 건축물에 원칙적으로 제2종 근린생활시설을 설

치할 수 있다. 다만, 휴게음식점･제과점, 일반음식점, 안마시술소는 조례로 허용 시 설치될

수 있고, 단란주점은 설치될 수 없다. 생산녹지에서는 조례가 허용하는 경우에만 4층 이하

1천 m² 미만 면적으로 설치할 수 있다. 다만, 이 경우에도 단란주점은 제외된다. 마지막으

로 보전녹지에서는 4층 이하 건축물의 종교집회장만 설치를 허용하고 있다.

(2) 지구단위계획

｢지구단위계획 수립지침｣에서는 구체적으로 근린생활시설의 배치에 관하여 기준점을 제

시한다. 우선, 주거지역 내 근린생활시설용지는 보조간선도로 또는 집산도로를 따라 1열로

배치하도록 하여 시설을 이용하는 사람들의 보행 동선을 확보하도록 한다. 또한, 가로경관

의 형성과 보행 공간의 쾌적성을 위하여 근린생활시설용지에 중소형 건축물이 입지할 수

있도록 한다(지침 4-3-4).

더 나아가, 아파트용지의 가구계획 수립 시 근린생활권을 근린분구와 근린주구로 구분하

여 근린생활시설 설치기준을 제공한다. 하나의 아파트단지 크기인 근린분구의 경우 500~1

천 세대를 기준으로 구획하며, 주거의 평온함을 우선하여 보호하기 위해 소규모의 근린 상

점과 어린이 놀이터와 같은 최소한의 근린생활시설을 설치하도록 한다(지침 4-3-3 (1)). 근

린주구는 근린분구가 3~4개 모인 크기로, 약 2천~4천 세대의 규모이다. 간선도로나 녹지에

접하여 다른 근린주구나 용도지역과 구분되는 비교적 광범위한 크기로, 근린주구 단위에서

근린상가나 초등학교를 설치하도록 규정하고 있다(지침 4-3-3 (3)).

소결

근린생활시설의 용도지역별 입지를 살펴보면 구체적인 시설에 따라 차이가 존재하지만

네 종류의 용도지역에 모두 설치 가능한 시설이다. 즉, 근린생활시설 용도는 주거 기능과

필연적으로 연관성이 있는 시설들이기보다는, 주거의 편익을 도모하되 주거의 평온을 해치

는 정도가 크지 않다는 도시계획적 판단을 반영하여 편의상 분류한 용도군이다. 평온을 해

치는 정도는 해당 용도에 제공되는 바닥면적으로 영업의 규모를 제한하여 통제한다.

연혁에서 살펴보았듯 구체적 근린생활시설의 내용은 주거 문화와 산업의 변화에 민감하

게 반응하여 변화할 수밖에 없다. 주거생활에 필요한지 여부, 편리함을 어느 정도까지 도모

하여 상업시설을 근린생활권에 들일지에 관한 판단에는 일상 생활방식이 반영되기 때문이

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스마트 도시에서의 근린생활시설 319

다. 따라서 스마트 도시로 진입하며 변화하는 일상생활은 근린생활시설 규제의 전제를 뒤

흔들고 있다.

Ⅳ. 스마트 도시에서의 근린생활시설 변화

스마트 도시 내 토지이용의 특징

사람들이 스마트 도시 공간에서 이용하는 서비스를 “스마트 서비스”라 한다. 즉, 스마트

서비스란 데이터 플랫폼을 통해 사물과 사람들을 연결하는 정보통신 관련 기술을 활용한

서비스 일체를 말한다.26) 민간 분야에서부터 공적 분야까지 다양한데, 교통 분야에서는 대

표적으로 실시간으로 사용 가능한 주차장을 검색하거나 전동킥보드와 같은 개인형 이동장

치(personal mobility), 자전거, 차량 등을 공유하는 서비스가 있다. 자율주행차･드론과 같은

새로운 교통수단 서비스도 시도되고 있다. 안전･방재와 같은 전통적인 공공서비스의 영역

에서도 CCTV, 위치 정보 등을 통해 실시간으로 데이터를 수집하고, 사고나 범죄, 재난 등

에 신속하게 대응하기 위한 도시 관리시스템이 개발되고 있다.27)

스마트 서비스의 가장 큰 특징은 개별화된 수요에 서비스가 대응한다는 점이다.28) 스마

트 폰과 같은 스마트 기기를 통해 개별화된 수요가 서비스에 반영되고 수요에 따른 온라인

서비스 또는 연계된 오프라인 서비스가 개별 소비자에게 제공된다. 도착지 입력만으로 최

적의 교통수단과 경로를 추천해주는 지도 애플리케이션(application)이나 애플리케이션을 통

해 처리되는 은행 업무, 개별 주문에 즉시 배송이 시작되는 전자상거래 서비스 등이 이에

해당한다.

이는 전통적인 도시가 물리적 시설을 통해 수행하던 서비스였다. 수요가 밀집한 곳이 적

절한 입지가 되었고, 그곳에 해당 서비스를 제공하는 시설이 들어서 왔다. 택시 이용자가

많은 곳에는 택시 정류장이 들어선다든가, 주거 또는 업무지역에 은행영업소, 마트가 위치

하는 것이 그 예이다. 점점 택시 정류장보다는 스마트 폰 위치 정보를 활용하여 택시를 호

출하고, 은행에 가는 대신 은행 앱을 통해 일을 처리하며, 필요한 물품이 생기면 마트에

가는 대신 인터넷으로 주문하는 경우가 잦아지고 있다.

26) 김은정, 앞의 논문, 34면 참조.

27) 국토교통부 설명자료, 뺷스마트시티 통합플랫폼 기반구축뺸, 2020.5. 참조.

28) 김은정, 앞의 논문, 36-37면 참조.

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행정법연구 제68호 320

스마트 생활 서비스의 보급

스마트 도시에 진입하며 근린생활시설 용도군에 변화가 발생하는 이유 또한 근린생활시

설로 제공되던 주거지원 서비스(이를 “생활 서비스”라 칭한다)의 이용방식이 변화하고 있

기 때문이다. 근린생활시설을 이용하여 생활 서비스를 이용하는 대신, 스마트 기기･정보통

신기술 등을 활용한 “스마트 생활 서비스”를 이용한다. 이를 O2O 서비스(Online to Offline

Service)라고도 하는데, 국내에서 파악하고 있는 서비스의 종류를 관련 근린생활시설과 연

결한 내용은 아래 표와 같다.29) 생활 서비스의 종류가 다양해지고 있으며, 쉽게 접하지 못

한 업종들이 스마트 기기를 통해 간편하게 접근이 가능해지고 있다. 예를 들어, 음식점에서

식음료를 제공해주는 서비스는 음식 주문에서부터 배달, 할인정보 제공까지 개별 소비자의

편의에 맞춰 제공되고 있다. 물리적으로 보행 공간을 다니며 식당을 둘러보는 일은 배달

플랫폼 앱을 둘러보는 것으로, 배달 서비스를 이용하는 것으로 대체되고 있다.

<표 3> O2O 서비스의 예

29) 과학기술정보통신부/정보통신산업진흥원, 뺷2019년 O2O 서비스 시장조사뺸, 2019, 12면 및 27-29면 참조하여 필자 작성.

대분류 중분류 소분류 주요 서비스 내용 관련 근린생활시설

식품 음식

식음료

음식주문/배달 플랫폼상에서 음식을 주문하거나 주문된 음식을 배달하는 서비스

휴게음식점, 제과점, 일반음식점

식재료/음료 유통 완성된 요리와 구분되는 식재료, 신선식품을 유통하는 서비스

정보제공/

예약

음식점 정보제공 위치 기반의 음식점 메뉴, 후기 등의 맞춤형 정보를 제공하는 서비스

음식점 예약/선결제 식당의 예약/선결제 후 이용 및 조리 시간 맞춤형 서비스

기타

식권/식대 관리 모바일 식권을 활용한 식대를 관리하는 서비스 및 솔루션 제공 케이터링, 출장뷔페 등 행사 및 파티 음식 주문 및 예약/매칭 서비스

부동산

임대/매매

건물, 토지, 원룸, 아파트, 오피스텔 중개사무소에서 제공하는 주거용 매물 정보를 제공하는 서비스 부동산 중개업소 사무실 및 상가 임대 사무실 및 상가 임대 관련 중개 서비스

공유 공간 공유 특정한 공간(주방, 사무실 등)을 공유/임대하는 서비스 -

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스마트 도시에서의 근린생활시설 321

대분류 중분류 소분류 주요 서비스 내용 관련 근린생활시설

생활

홈서비스

세탁 세탁물을 수거하고 세탁하여 배송해주는 서비스 세탁소

인테리어 인테리어(가구, 도배 등) 비용 비교 및 시공사 중개 서비스 소개업소

라이프 스타일

헤어관리/예약 위치 기반의 근거리 미용실 예약 서비스 미용원, 이용원 등 뷰티(피부관리, 네일, 마사지 등)

피부관리, 네일 등 뷰티에 관련된 서비스를 예약하거나 주기적인 관리를 하는 서비스

의류 및 잡화 의류 및 액세서리 구매/대여/수선 서비스 소매점

건강관리, 운동/스포츠

건강관리를 위한 운동 정보제공, 헬스장 정보제공 및 이용권 구매, 스포츠 장소 예약 및 상대 팀 매칭 지원 서비스

주민 체육활동시설

사진촬영/인화 사진사를 매칭 또는 인화, 포토북을 제작하거나 제작을 중개하는 서비스 사진관

반려동물 반려동물 관리, 미용, 의료 등을 제공하는 서비스 동물병원, 동물미용실 등

정보 공유

결혼 및 이성 만남 개인의 취향과 수요에 맞는 상대 중매 서비스 결혼상담소 등 소개업소

보험/의료정보 소비나 생활방식에 맞는 보험 추천/의료 정보 제공 서비스 의원 등

인력 중개

전문인력 제공

법률, 회계 등 법률, 회계 등의 전문가 상담 및 변호사 사무실 중개

부동산 중개사무소, 결혼상담소 등 소개업소

교육 전문기술, 외국어 회화 등 튜터링 서비스

기업, 전문가 기업에 필요한 인력 중개 또는 개인의 재능이나 능력을 공유하는 서비스

가구 내 서비스 제공

아이 돌봄 교사 부모를 대신하여 아이를 돌보는 보모를 중개하는 서비스 가사 및 청소 도우미 전반적인 가사를 도와주는 도우미 중개 서비스

관리

보건/의료 문의 및 상담, 병원 중개 서비스 수의사 및 애완동물 돌보미 수의사 등 전문인력을 중개하는 서비스

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행정법연구 제68호 322

이와 같은 생활 서비스 이용방식의 변화는 용도 개념을 조금씩 변형시키고 있다. 도시계

획법제는 한정된 공간에서 발생하는 주된 활동, 즉 거주, 업무, 판매, 생산 등의 활동들을

용도로 부여하여 도시 공간을 구성해왔는데, 스마트화된 서비스가 단일화된 용도 개념을

변화시키고 있다. 온라인 연결로 주거지 등 장소적 제약을 초월하여 재택근무, 회의, 수업

등이 이루어진다. 그에 따라 도시계획법제가 예정하여 배치했던 주거지와 직장 업무지 등

과의 관계, 교통발생량 등이 달라진다. 관계를 반영한 도로 등 기반시설의 이용 내용도 달

라진다. 다변화된 스마트 생활 서비스의 종류만 보아도, 온라인에 연결된 스마트 기기만 있

으면 한정된 공간에서도 점점 더 다양한 활동을 누릴 수 있게 될 것임을 짐작할 수 있다.

근린생활시설 용도 또한 한정된 주거 공간에서 주된 활동으로 거주만이 이루어진다는 전

제로 발생한 개념이다.30) 도보권에 위치시켜 편리성을 도모한 것은 해당 서비스들이 주거

공간에서는 이루어지기 어려워 근거리에 두어야 한다는 판단에 기초한 것이기 때문이다.

다만, 근거리에 위치시킴으로써 발생하는 인구 유입, 교통량 증가 등은 앞에서 살펴본 바와

같이 바닥면적의 제한으로 규제한다. 이와 같은 근린생활시설 용도의 두 가지 전제, 즉 주

민의 편의를 위하여 일률적으로 도보권에 둔다는 점과 바닥면적으로 그 영향력을 제한할

수 있다는 점은 스마트화된 생활 서비스의 발달로 실질과 맞지 않아지고 있다.

스마트 생활 서비스로 인한 변화

(1) 물리적 이동의 불필요

가장 두드러지는 변화는 물리적 공간이 온라인으로 완전히 대체되는 서비스가 증가하고

있다는 점이다. 이는 편익을 위하여 주거지의 도보권에 두고자 하는 근린생활시설 용도의

존재 의의를 약화한다. 애플리케이션 또는 기타 금융 플랫폼 서비스로 대체되고 있는 금융

업무는 실제로 은행의 오프라인 점포의 수와 면적 감소로 이어지고 있다.31) 이뿐만 아니라

지도 애플리케이션의 검색 서비스, 부동산, 인력 중개와 같은 다양한 중개 플랫폼 서비스들

은 소비자들이 물리적으로 이동하여 얻어야 하는 정보를 온라인으로 제공하여 이동량의 상

당 부분을 감소시킨다.

더 나아가, 온라인 서비스뿐만 아니라 맞춤화된 배달 서비스 역시 소비자의 물리적 이동

의 필요성을 지우고 있다. 대표적인 것이 장보기이다. 동네의 마트에 나가 장을 보는 대신

30) 김은정, 앞의 논문, 56면 참조.

31) 성상훈, “사라지는 오프라인 은행…5년간 문닫은 점포 1500개”, 한국경제 2022. 2. 2.자 기사. (http s://www.hankyung.com/economy/article/202202026510i) (최종접속일자: 2022. 8. 14.)

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스마트 도시에서의 근린생활시설 323

필요할 때마다 쿠팡, 마켓컬리와 같은 전자상거래 애플리케이션으로 주문을 하고, 집 앞에

서 신선식품, 생필품 등을 수령한다. 물류 서비스의 발달로 주문과 수령의 시간 간격은 점

점 줄어들고 있다. 영업시간에 맞춰 세탁소에 방문하여야만 이용할 수 있었던 세탁 서비스

도, 집 앞에서 세탁물을 수거하여 다음 날 새벽 집 앞으로 배송해주는 서비스로 그 이용

양상이 변화하고 있다. 이처럼 도보권에 위치하여야 한다고 지정한 근린생활시설 일부는

스마트 서비스의 발달로 오프라인 점포가 필요 없어지고 있다. 또한, 배달 서비스의 발달은

일률적으로 특정 시설들이 도보권에 위치하여야 한다는 판단을 내리기 어렵게 만들고 있

다.

(2) 물리적 규모의 의미 축소

근린생활시설 용도의 또 다른 실익은 상업시설들을 주거의 평온함을 해치지 않는 선의

규모로 제한하여 주거지 근처에 입지시킨다는 점이다. 그러나 스마트 생활 서비스는 더 이

상 물리적 규모를 제한하는 것만으로는 영업의 규모를 제한하기 어렵게 만들고 있다. 서비

스의 노출, 이용 공간이 오프라인 점포에서만 제공되는 것이 아니라 상당 부분 온라인 서

비스로 대체되기 때문이다. 물리적 공간의 제약을 약화시키는 스마트 서비스의 특성상 영

업장의 물리적 규모와 영업의 규모 간의 비례관계는 희석된다.

예를 들어, 배달 플랫폼에 해당 업종을 광역에서 검색되게 하거나, 앱의 상단에 노출시

키면 오프라인 점포의 규모와 관계없이 영업의 규모가 변화된다. 그에 따라 전용주거지역

에 입지한 300m²의 음식점이라 하더라도, 이용량과 교통유발의 정도는 도시계획 법제가 예

정하고 있는 양을 훨씬 초과할 수 있게 된다. 지금 수준의 스마트화로도 주거지역 내 교통

체증을 야기되고, 배달 오토바이 소음, 안전사고가 빈번히 문제된다는 점이 이를 방증한

다.32)

Ⅴ. 결론 - 근린생활시설 규제의 한계와 개선 방향

도시계획 법제의 용도 규제는 도시 공간을 구성하고 관리하는 기준점이다. 용도지역제

도시계획과 지구단위계획을 통해 토지에 용도를 부여하고 해당 활동에 필요한 기반시설의

32) 류영욱 기자, “‘공장 소음 수준’ 배달 오토바이 소음, 서울시 내년부터 본격 실태조사 실시”, 매일 경제 2021. 12. 20자 기사. (https://www.mk.co.kr/news/society/view/2021/12/1147233/) (최종접속일 자: 2022. 8. 13.)

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행정법연구 제68호 324

종류와 규모를 산정한다. 활동간 긴밀한 관련이 있으면 연접하여 배치하고, 상충되는 활동

은 도로나 공원 등으로 분리시킨다. 해당 용도지역에서 수행되는 주된 활동과 이를 지원하

는 활동들은 건축물 용도에 반영되어 개별 건축물의 허가요건으로 작동한다.

그 중 ‘주거’는 용도규제의 출발점이다. 도시 공간의 수용인구는 주거지역의 면적, 필지

의 수, 개발밀도에 의해 결정된다. 추구하고자 하는 주거환경의 가치에 따라 개발밀도, 기

반시설의 종류, 연접하는 용도지역 등이 달라진다. 이는 주거환경의 쾌적성, 평온함을 강하

게 보호하는 전용주거지역에서부터 편리성을 높게 추구하는 준주거지역까지 세분되어 설계

된다. 상업지역은 주변 주거지로부터의 접근성을 확보하여 유동 인구와 물자가 효율적으로

이동할 수 있도록 계획된다. 소음, 매연, 분진 등의 공해를 발생시키는 공업지역은 주거지

와의 분리를 기조로 효율적인 생산활동이 수행되도록 계획된다.

그러므로 출발점인 주거의 양상이 변화하면 실제 수행되는 도시 공간의 이용 형태와 도

시계획 법제의 규제가 조금씩 어긋나기 시작한다. 용도지역과 기반시설을 배치하기 위해

파악한 활동 간의 관계가 달라지고, 각 도시 공간의 기능을 수행하고 지원하기 위한 건축

물 용도의 내용 또한 변화한다. 그 대표적인 예가 근린생활시설이다. 스마트 도시로의 진입

이 주거를 기반으로 한 우리의 일상생활을 변화시키고, 이는 근린생활시설 용도군의 전제

조건을 무너뜨리고 있다.

근린생활시설 규제의 가장 큰 한계는 생활 서비스의 내용을 예측하고 통제하기 어려워진

다는 점에 있다. 이전에는 건축물의 용도와 바닥면적만 제한하면 물리적 공간을 이용하는

방식, 교통발생량, 유입 인구 등을 예측하고 통제할 수 있었지만, 스마트화 되어 가는 이용

방식으로 인해 규제의 전제가 달라지고 있다. 물리적 이동이 불필요해지는 서비스들이 늘

어나면서 일률적으로 주거지의 도보권에 위치해야 한다는 판단이 맞지 않아지고, 바닥면적

제한은 그 기능을 잃고 있다.

또한, 생활 서비스의 이용방식이 달라지면서 근린생활시설에 속한 시설들의 입지조건도

달라지고 있다. 대표적인 예가 세탁소이다. 대규모 세탁 배달서비스 산업이 성장하면서, 세

탁 서비스를 제공하는 시설이 세탁소에 국한되는 것이 아니라 공업지역의 세탁공장으로 확

대되고 있다. 생활 서비스를 제공하는 시설들의 최적의 입지조건이 더 이상 주거지 내로

제한될 수 없는 이상 해당 시설들을 일률적으로 근린생활시설 용도로 묶는 것은 타당하지

않다.

그러므로 근린생활시설 용도는 삭제되는 것이 맞다. 온라인을 매개로 복합화되는 활동들,

혁신적이고 다양화된 서비스를 선제적으로 법령에 열거하여 규제하기란 불가능에 가깝다.

이는 현행 건축물 용도 규제 방식의 문제점이기도 하다. 열거하여 건축물의 활용 목적을

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스마트 도시에서의 근린생활시설 325

분류한 용도 규제 방식으로는 고도화되어가는 스마트 서비스를 담기 어렵다. 이 점이 새로

운 건축물 용도 규제가 필요한 이유이다. 주거지 보호라는 용도 규제의 시작점으로 돌아가,

기존의 열거 방식 대신 주거의 평온함에 영향을 미치는 정도를 기준으로 개략적 용도군을

분류하는 것이 스마트 도시화에 대응하기 용이할 것이다. 지구단위계획 수립 시, 주거 활동

이 포함된 건축물이라면 추구하는 평온함의 정도에 맞는 영업 용도군을 근거리에 배치하는

식이다. 또한, 건축허가 또는 영업허가 시 적용되는 시설기준을 활용하여 해당 영업의 구체

적인 외부 영향력을 조절하는 방향을 강구해야 할 것이다.

(투고일: 2022. 8. 14. 심사완료일: 2022. 8. 27. 게재확정일: 2022. 8. 30.)

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행정법연구 제68호 326

참고문헌

[단행본]

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[학위논문]

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[기타자료]

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류영욱 기자, “‘공장 소음 수준’ 배달 오토바이 소음, 서울시 내년부터 본격 실태조사 실시”, 매일경

제 2021. 12. 20자 기사. (https://www.mk.co.kr/news/society/view/2021/12/1147233/) (최종

접속일자: 2022. 8. 13.)

성상훈, “사라지는 오프라인 은행 5년간 문닫은 점포 1500개”, 한국경제 2022. 2. 2.자 기사. (http

s://www.hankyung.com/economy/article/202202026510i) (최종접속일자: 2022. 8. 14.)

25페이지

스마트 도시에서의 근린생활시설 327

Neighborhood Living Facilities in a Smart City

Kim Jong-bo Kim Eun-jung*

33)

Land and building use regulation is a reference point for organizing and managing

urban space. Zoning and district unit plans are used to assign land use and calculate the

type and size of infrastructure required for the relevant activities. If there is a close

relationship between activities, they are arranged in according proximity, and conflicting

activities are separated by roads or parks. Land use regulations specify the building use

and activities in corresponding areas, which then dictate the permit requirements for each

building.

Among them, dwelling is the starting point of use regulation. The population

accommodated in an urban space is determined by the size of the residential area, the

number of lots, and the density of development. Depending on the value of the residential

environment, the density of development, the type of infrastructure, and the adjacent use

areas thus vary. From “exclusive residential areas” that strongly protect the comfort and

tranquility of the residential environment to “semi residential areas” that prioritize high

convenience, there exist many subdivisions of development. Commercial areas are

designed to maintain easy access from surrounding residential areas so that the population

and goods can move efficiently. Manufacturing areas that generate noise and dust

pollution are designed to be separated from residential areas to perform production

activities away from people's residences.

Therefore, when the pattern of dwelling, which is the starting point, changes, the

regulation of the urban planning legislation begins to deviate little by little from the

actual use of urban space. As the relationship between zone activities and infrastructure

evolves, the content of building use to perform and support the functions of each urban

Professor, School of law, Seoul National University ** Visiting Researcher of Seoul National University Law Institute, Doctor of Philosophy in law, Lawyer

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행정법연구 제68호 328

space also changes. The site that shows the most change is the “neighborhood living

facility”, which designates commercial facilities for residential convenience. As our daily

lives and routines conform closer and closer to that of smart cities, we are experiencing a

lesser need for the use of neighborhood living facilities.

People are increasingly using services that do not require physical space, such as online

shopping platforms. As online service usage expands, it becomes less necessary for

neighborhood living facilities to be located within walking distance from people's

residences. The premise of the regulation of locating neighborhood living facilities in

residential areas by limiting the business scale in order not to harm the tranquility of the

residential area is also difficult to maintain as various smart services are actively used.

Physical services that have historically been provided through neighborhood living

facilities are slowly becoming obsolete because online services, which are not limited by

structure and size, are becoming more common.

Of course, our existence presupposes a physical space, so the fact that positing relevant

facilities in adjacent locations is an arrangement for efficient land use will not change.

However, it will become increasingly difficult to uniformly list the limited-scale

convenience facilities required near the residence for residents' convenience in urban

planning. As smart technology and services become more advanced, the practical benefits

of creating a separate group for neighborhood living facilities will disappear.

Key Words: Smart city, Urban planning, Zoning, Building use, O2O service,

Neighborhood living facilities